工商监管体制与手段创新的思考

第一篇：工商监管体制与手段创新的思考

浅谈工商监管体制与手段的若干对策

【内容摘要】工商监管既是一个前沿理论问题,同时又是一个同日常监管实践紧密相关、具有操作性强的现实问题。本文就工商监管的基本理论及现实问题进行分析,辩证地讨论了工商监管体制创新与手段创新的对策问题。全文共分三部分。第一部分主要阐述了工商监管和监管体制与监管手段的概念,讨论了市场监管的必要性;第二部分着重就工商监管体制与监管手段的发展演变和存在问题进行了分析;第三部分是全文的重点,在继承发扬现有监管体制和监管手段先进经验的基础上,结合工商监管实际,探讨了改革和完善市场监管体制与监管手段的若干对策。

【关键词】工商监管 体制创新 手段创新 对策建议

落实科学发展观，推进工商监管体制和监管手段的创新，是工商部门实现职能转型的重大课题。2006年 4月26日至27日，国家工商总局局长王众孚在河北考察时强调：“以科学发展观统领工商工作，推进监管体制和监管手段创新（以下简称“两个创新”）。”它对于指导和促进工商监管实践具有十分重要的意义。

一、创新监管体制与手段，是工商事业改革和发展的必然要求 所谓工商监管，是指为了建立和维护市场经济秩序，国家授权一定的经济行政管理机关，对市场经营主体及其市场行为依法实施的行政监督管理。“工商监管体制”属于国家经济行政管理体制的范畴，它是按市场经济的要求和国家经济管理体制改革的方向所设置和构成的工商管理机构和组织制度、管理制度的总称。包括工商监管机构体系及其法律地位，相互之间、上下级之间的职责权限划分，管理手段和管理方式等等。“工商监管手段”是工商行政管理方法的具体化，是工商部门为实现其管理目标而采取的具体操作方法。行政方法和法律方法的有机结合构成了工商监管的行政执法手段，根据工商行政管理的方法特点和职能要求，工商监管的手段概括起来就是行政执法。表现为工商部门运用行政许可、行政措施、行政强制、行政处罚等执法手段，以强化对市场经营主体及其市场行为的监督管理职能。因此，工商监管职责是“体制+手段”的总和。

发展是执政兴国的第一要务。以人为本，全面协调可持续发展是科学发展观的基本要求。坚持以科学发展观统领工商工作全局，既是工商部门理论武装的重要课题，也是实践体制与手段创新的重要任务。

（一）推进“两个创新”，是工商监管全面发展的必然要求。工商监管要全面发展，转变观念十分重要。转变观念作为强化工商监管能力的对策之一，这几年我们也一直在强调，但并未从根本上得到解决。比如还未准确地把握监管社会主义大市场的深刻内涵，有些方面仍停留于对集贸市场监管的程度。因此，对于工商监管工作来说，转变观念是一项刻不容缓的工作任务，但这不是一蹴而就而是一个长期渐进的过程。当前，转变观念就是要求广大工商干部深刻理解和准确把握科学发展观的内涵，认清监管社会主义大市场的深刻内涵和重要意义，调准管理观念和管理思想，自觉提高管理层次，从狭隘的集贸市场监管中摆脱出来，增强监管的自觉性和准确性。

（二）推进“两个创新”，是工商监管协调发展的必然要求。当前，市场管理虽然不完全由政府职能部门直接进行，但也还是占绝对的主体地位，而未形成多层次、均衡的市场监管网络结构。市场经济要求工商监管呈多层次、多元化、均衡的网络体系，要求分解传统的政府职能，由完全直接管理变为更多地间接管理，将更多的市场职能逐层 分给社会组织和个人，由它们分担部分管理职责或配合政府机关管理市场。就工商监管体制改革而言，也就是要建设“法制工商、服务工商、责任工商、效能工商”，进行一次反映体制发展规律和高度规范化的行政管理体制改革，加快工商监管由“传统管理型”向“监管执法服务型”的转变。因此，就要加大各种非政府组织在市场监管中的作用。进一步改革市场管理体制，明确政府职能，强化市场中介组织和社会监督力量的辅助作用。

（三）推进“两个创新”，是工商监管持续发展的必然要求。“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是社会主义法制建设的基本要求和内在动因。运用行政手段和法律手段管理市场是工商机关从事监管的主要方法，是实现职能到位的基本措施。监管手段创新是新的历史时期给工商机关提出的一个新的课题。随着科学技术的发展，市场业态的变化，国内市场与国际市场日益融合，生产与流通界限早已模糊，我们所监管的市场已经发生了深刻的变化，市场监管范围越来越广，市场监管难度越来越大，要求工商行政管理部门不断创新监管手段，增强监管手段的科技含量和现代化水平。没有现代化的监督手段，就无法履行监管职能。因此要解决这一问题，就迫切需要有一种进取的精神，创新监管手段，主动适应经济基础的变化，在监管手段和方式上作出相应的调整，提高工商监管的科技含量。

二、创新监管体制与手段，是工商事业改革和发展的客观需要

工商监管体制是相对宏观调控的微观监督的市场管理体制和制度。市场监督管理机构以履行对市场进行规范、监督、查处为主要任务。随着经济体制、经济管理体制改革的深入，工商监管的地位将更加突出，从而形成以工商监管为代表的、有特色的市场监督体制。目前这一体制已基本成型，表现在：工商机关作为主管市场的行政执法 机关的地位已经确立；工商监管的市场监督执法体系已经建立、日趋完完善；工商机关的市场监督的权威性日益提高；工商机关自身的管理体制逐步得到完善，体制改革取得突破性进展；工商监管手段有所改进，法律体系逐渐完善、监管模式正在重新建立、监管方式日益转变、制度建设和信息化建设步伐加快。

但现阶段的工商监管尚未充分发挥国家赋予的宏观调控职能，主要表现在以下几个方面:

（一）市场宏观调控体制过滥。行使计划、组织、调控市场职能的流通管理机构过多，易于导致阻碍流通，分割市场；市场经济所需要的调控手段不健全，缺少力度，职能不到位；机构设置多而散，也容易影响综合性经济管理部门有效地发挥职能，降低了管理效果；现行的分销管理体制存在明显缺陷，基本上是一种“主体管理”模式，政出多门，各部门之间容易出现扯皮现象，部门之间的管理协调成本较高；各流通主管机构都意欲统管某类商品的整个流通过程，包括市场监督，但实际上由于体制、机构、人员、力量等原因，难以达到预期的效果。

（二）市场微观监督体制不顺。一是存在一些体制性障碍，许多地方保护主义的问题还没有很好地解决；二是机构设置理念错位，职能重复交叉的问题；三是工作运转机制不顺，体系设置不科学；四是资源保障强度不力，财政保障不足，筹集经费精力牵制大，人力配备不足，编制少，任务重；五是工商长效监管机制尚未形成，制度建设不够完善，在客观上对一些影响市场秩序的重大事件把握不准或不能正确预见。

（三）工商监管市场手段缺乏。假冒伪劣商品屡禁不止，表现在一些地方区域性、集团性制假售假活动越来越高明，有的制假活动已由 过去单兵作战和简陋小生产，发展为大规模的专业化生产。有的甚至利用电子商务售假，利用网络搞传销，利用现代科技搞违法犯罪活动。而作为负担市场监管执法的工商行政管理部门，包括其他行政执法部门，无论是打击力度还是执法力度都远远不够，这除了主观原因之外，还有一个重要原因就是监管手段的科技含量不高。表现在打假手段有限，办案所需经费短缺，办案装备落后，执法人员的科学文化素质不高，绩效考核机制不全，许多工作“考”而不“核”，这一切都说明，加大市场监管的科技含量已成为一项十分艰巨而又紧迫的任务。

三、创新监管体制与手段，是工商事业改革和发展的有效途径

现行的工商监管体制与手段是在经济改革和职能转变的基础上建立的，还存在旧体制的管理方式及弊端，因此必须进行创新，对此提出如下对策。

（一）改革市场宏观管理体制，加快建立综合管理体系。首先，精简管理机构。保留那些综合性的经济管理部门对市场的宏观调控职能，撒并那些不必要的部门管理机构，弱化一些市场专业管理部门的行政职能，将市场调控职能和手段由综合性经济管理机构掌握，以便使市场调控得以简化、统一、有效。

其次，改革分销体制。政府要把改革分销行政管理体制尽快提上日程，建立起一套符合国际惯例的流通管理体制和协调机构。我们认为，在改革管理体制和设立管理机构过程中需要把商品分销和流通作为一个独立的整体考虑管理体制的改革，制定出完善的规划和政策措施，通过制度创新和强化法制来拆除各种市场壁垒，促进统一市场的形成。

第三，转换政府职能。建立、健全适应市场经济要求的调控手段，运用财政货币政策、经济杠杆、参数控制、信息导向、物资吞吐等手段，对市场进行科学、间接地调控。为此要加强基础工作的建设，如 宏观制度建设、信息技术与信息网络建设、统计制度的建设、全面规划建设等。

第四，改革财政体制。要在树立大财政一盘棋意识的基层上，工商行政管理的各项执法办公经费和公务员个人工资、津贴、福利、奖金等由市财政统一全额拔付，不再实行以收定支、“分灶吃饭”、差额预算等现行办法。

（二）健全工商监管组织机构，着力构建统一运行系统。第一个层次：市工商局的机构设置。内设机构设计扁平型的组织结构，应与国家工商总局基本保持一致，实行“蜂窝煤”式的上下对口专业管理模式。或设计有机的附加结构，如注册登记、经济检查、专业分局、质量检测、信用监控等机构，更能适应现阶段工商监管工作的特点。市工商局的权限职责划分要注意改变目前权大责小的现状，重点履行立法调研、宏观指导、宏观监管、组织协调的职能。

第二个层次：区县工商局的机构设置。应根据市局机构设置模式，按监管职能适当进行归并整合，建立三大体系实行分管局长责任制：一是内部运转监督保障体系。如设置办公室、行政财务、法制监督、行政监察等科室；二是市场监管专业执法体系。如注册登记、市场合同、商标广告、经济检查等监管和消费者权益保护等科室；三是工商监管协调服务体系，如12315网络、信息中心、工商学会、企业信用协会、消委、个私协会等社团性的机构。

第三个层次：工商所的机构设置。机构设置要突出综合执法的特点，内设登统服务室、市场巡查室、经济检查室。目前，工商所在职责履行上应着力要认真研究解决两个问题：一是监管重心下移，市场监管的所有业务要加大属地管辖的份量，辅之以少量的级别管辖和特别管辖。二是要明确权责配置，按照“以责配权、以权负责、权责对等” 的原则，科学配置、明确划分各级工商行政管理机关特别是区县级工商局和基层工商所的权力和职责，避免基层责大权小而难以负责，上层责小权大而无责可负甚至滥用权力。

（三）建立工商监管工作规则，完善市场管理基本制度。市场监管的目标是建立规范的市场经济秩序,为市场主体创造良好的发展环境。要实现这一目标,就必须有一系列制度。这里的制度，即市场管理制度，是指置于相应的市场管理体制之下的，或构成市场管理体制的基本要素，它包括宏观的和宏观的一系列管理制度。实践证明，市场管理制度是市场管理的有效手段，它是市场管理活动规律的总结和经验的积累，我们应当重视市场管理基本制度的研究和建设。

在监管对象方面，我们应当在流通领域商品质量监管中继续推进商品准入制度改革，进一步探索和完善标准准入、协议准入、备案准入制度和不合格商品退市制度，推行进货查验、索证索票、购销台帐、质量承诺、先行赔付等经营自律制度。

在监管领域方面，要切实加强高危行业监管，在市场准入、年检验照、监管巡查、主体退出等重点环节上严格制度把关，通过动态监管巡查随时掌握高危行业市场主体的变动情况，变被动滞后监管为主动提前监管。

在监管方式方面，我们要全面理解和牢固树立“分类监管”的思想，全力推进以信用状况为依据实施信用分类监管，以行业风险等级为依据实施风险分类监管，以警示信息为依据实施预警分类监管，以经营地域为依据实施区域分类监管，以经营规模为依据实施规模分类监管。

在监管效果方面，对单位要重点考核监管执法服务的效能。考核的重点是执法人员的能力、市场监管的效果、执法办案的质量、服务发展的成果以及地方党委政府和人民群众的满意度。要注重考核方式的 创新，变“关门考核”为“开门考核”，实行党委、人大、政府、政协、部门、管理对象、消费者参加的“股份制”考核。

（四）强力构建工商监管体系，尽快形成联动网络格局

如何实现对市场的有效监管呢？决不能简单考虑这个问题，因为这是一个系统工程。它需要从宏观层次（政府及其职能机构）、中观层次（非政府组织，特别是行业自律组织）、微观层次（公民个体）共同努力，形成一个相互联结的监管体系。进一步理顺职责权限，形成层级分工、各有侧重、相互衔接、合理监管的机制，正确处理好属地管理与统一执法、合理分权与强化集权、放权到位与执法到位的关系，尽快形成执法权相对统一、案件审批权相对统一、指导协调相对统一的执法体系，增强监管实力。要充分调动社会各方面的积极性，形成监管合力。主动争取党委、政府的大力支持，把工商工作纳入地方经济社会发展的总体部署当中。加强部门之间、地区之间的协作配合，建立完善大要案线索通报和协查制度，加强跨地区、跨部门、跨行业案件的查处。充分发挥各级协会的桥梁纽带作用，引导广大经营者自觉守法、诚信经营、公平竞争。加强与新闻媒体的联系协作，适时曝光典型案件，震慑违法分子，教育广大群众。建立健全消保维权工作机制，积极推进“一会两站”建设，着力构建设机制完善、运转协调、反应灵敏、处置高效的基层维权工作网络。

（五）不断提升工商监管手段，加大装备运用科技含量。所谓科技含量，是指先进的科学技术和方式方法在某一项事务中所占的分量和比重。加大工商监管的科技含量，就是要在大力提高队伍素质的基础上，加快现代化监管技术的应用，更新监管手段和创新监管方法，使市场监管和行政执法在现代科技的应用上能跟上时代发展的步伐。在继续完善行政法规赋予工商监管手段的基础上，要把信息化建设作为 一项全局性、战略性、基础性的重点工作来抓，加快国际互联网建设，全面实施信息化建设发展规划，继续推进研发建设工作，加快业务信息系统的整合共享；建立健全信息数据库建设的长效机制，确保入库数据真实、准确、完整、及时和安全；全面应用现有各业务信息系统和工商所分类监管平台，严格应用考核机制，促进全系统信息化建设与应用的不断深入发展；继续抓紧开发联合征信系统，实现企业信用信息征集整合共享，为全社会企业信用信息应用服务；要把跨区域联网应用落实到日常工作之中，在企业设立、变更、注销、年检和日常巡查、立案调查、专项整治、申诉举报办理以及其他查询应用工作环节中，实现全国黑牌企业数据的适时应用。其次，要积极采用新的科技手段，进一步推动监管执法由使用信息技术向综合开发利用多种现代科技手段转变。要按照全面打造“科技型”工商和市场监管现代化、专业化、标准化的要求，继续加大投入，加强执法车辆、食品速测设备、广告监测设备、信息通讯设备等现代装备建设，由单一化、品种少、覆盖窄、以局为主向多元化、诸品种、宽覆盖、以所为主的转变；要广泛引进和综合运用现代信息技术、现代检测手段、现代统计方法和现代管理工具等多种科技手段，对市场主体的准入行为、经营行为、退出行为实施全程有效监管，不断提高工作效率和监管的科学性、准确性。

总之，工商监管体制的改革与完善较为复杂，涉及许多棘手的问题；工商监管手段的改进与提高十分具体，需要在理论、目标、可行性上深入细致的探讨，还应结合我国国情和改革实践，逐步摸索、适时完善。

第二篇：工商系统监管与服务问题思考

工商行政管理部门是市场监管和行政执法部门，它不仅决定商品生产者和经营者及其市场经济活动的规范，是监管所有市场经济秩序规范的行政执法部门，也是解释并仲裁执行市场经济秩序规范的仲裁者。它依法确定工商企业和个体工商私营企业，外商投资企业的合法地位。监督管理或参与监督管理市场上的各种经济活动：检查处理经济违章，违法行为保护合法经营，维护正常的市场经济秩序，实现经济社会又好又快发展，它的最终目的是服务经济，服务社会，服务消费者，服务经营者。

但在实际工作中，往往存在着监管与服务不统一的现象，比如：有些基层工商所管理人员业务素质较差，对监管的目的还不够明确，执法的水平很是欠缺等问题影响了工商行政管理工作和工商部门的社会形象。从加强队伍建设树立良好的工商形象和完成好工商行政管理工作等，就必坚持监管与服务相统一，促进工商事业的发展。

市场监管，指工商行政管理机关及其公职人员依法履行对市场主体准入行为，市场交易行为，市场竞争行为和市场退出行为进行监督管理的职责。工商部门的服务问题，所谓服务：一是指通过提供有关的国家经济政策，法律，法规的宣传服务，提高商品生产者和经营者的政策水平。提高他们遵守市场经济秩序规范的自觉性。二是指监督管理本身寓服务于监管之中，服务是为了更好地建立和维护市场经济秩序，促进经济又好又快发展。

工

商部门有组织、控制、服务、协调、监管的职能，像其它诸多职能一样，如果我们离开了工商行政管理的目标，来谈论工商行政管理的服务职能，那是毫无意义的，因为任何一项管理职能都只是为了实现一定的管理目标而必须具备的功能，因此,工商行政管理服务职能的产生也只能而且必须建立和维护市场经济秩序，需要的结果。如果从发展社会生产力，满足社会的物质和文化生活需要来谈论职能则必然将服务职能扩大化，从而得出管理就是服务的结论，如果用这种观点来解释工商管理的职能就会使工商行政管理的性质是服务而不是监督的结论，这显然是与实际相悖的，应当把所谓服务归结为监管，而不只是为了服务而服务。

在工商行政管理工作中，如果监管与服务的目标不能统一，就会弱化工商行政管理职能整体的发挥，为此，我们必须全面理解，准确落实监管与服务相统一的理念，坚持依法监管为基础，以透明监管为核心，在监管的模式，方法，手段，措施上进行创新，加大监管与服务的力度，认真做好服务的每项工作，努力实现监管与服务相统一。

提高服务理念，在服务中加强监管，在监管中体现良好的服务，绝不能把监管与服务对立起来。建立和维护市场经济秩序是工商行政管理的目标，在现实生活中，世界上根本不存在一个对商品生产者和经营者及其市场经济活动毫无规则的国家,这就如难以想象一场足球比赛毫无规则一样，一场良好的竞赛必须是竞赛者不但接受规则而且接受解释与执行这些规则的仲裁人和裁决人，同理，一个良好的经济社会其成员必须有接受那些约束他们经济行为的一般条件并切实地遵循这些条件行事，于是就产生了对政府这一外在力量的需要，运用政府的权威，站在社会整体利益角度，全面地规范商品生产者和经营者及市场经济活动，提供一种可以用来根据经济发展的客观需要，不断地修正规则的方法，用公正的权威来调解人们在解释这些规则的含义时所发生的歧见。强制那些不遵循有关规则行事的商品生产者和经营者顺从规则，实施这种外在强制功能以建立和维护良好的市场经济秩序的权威政府机构，这就是工商行政管理部门，这就是工商部门的监督管理本身寓服务于监督管理之中的服务的诠释，这就是工商部门监管与服务相统一的理念。

我们一定按照科学发展观的要求，发挥职能作用，要树立良好的工商形象，不断增强监管与服务的责任感和事业心，使监管工作具有坚实的社会基础，在监管过程中始终把群众利益放在首位，在构建社会主义和谐社会中多作贡献，要为建立公平，公正，良好的市场环境，促进当地经济又好又快发展做到尽职尽责，尽心尽力，要通过开展工商服务进社区，红盾护农，经纪活农，合同帮农，商标富农，权益保农，政策惠农，市场助农等活动，积极支持新农村建设，服务企业，为推进新型工业化服务，为优化经济服务，为推进和谐社会服务，为监管与服务相统一，促进工商事业发展而努力。

第三篇：完善社会组织监管体制的思考与建议

完善社会组织监管体制的思考与建议

近年来，随着我国社会经济不断发展，社会组织的数量不断增加，种类也不断增多，社会组织自身能力在逐渐提高，他们在促进经济建设、推进社会事业、维护社会稳定、提供公共服务等方面发挥着重要作用。确保社会组织健康有序发展，并充分发挥积极作用，加强社会组织监管显得尤为重要而迫切，已成为各地民政部门亟待解决的重要课题。

一、我市社会组织发展现状

近年来，随着经济社会持续快速发展，在市委、市政府及有关部门的重视下，社会组织发展环境不断改善,我市社会组织建设和管理工作，取得了新的进展。一是依法登记数量逐年增加。目前，全市共有社会组织164个，其中社会团体61个、民办非企业单位103个，数量以每年5%－10%的速度递增，涉及教育、卫生、文化、科技、民政、体育、金融等多个领域，基本形成了门类齐全、层次有别、覆盖广泛的社会组织体系。二是规范化建设不断加强。在加大监管力度、坚决查处违法行为等方面不断规范社会组织管理。同时，社会组织年检工作得到不断改进和加强，对于年检不合格以及不参加年检的，依法予以严肃处理，年检率基本达到90%以上，有效地提升了社会组织整体素质。三是功能日益显现。随着市场经济的深入发展，社会组织在协助政府加强社会管理方面发挥着越来越重要的作用，他们在参与社会治理、提供社会服务、沟通政府与社会各社会阶层间的关系、促进社会资源的有效有效配置和整合、反映群众诉求、协调利益关系、推动文化发展、促进社会、维护社会稳定等方面发挥着重要作用。

二、当前社会组织监管中面临的困境

近年来，依法登记的社会组织数量在增加，但这并不等于社会组织发展水平的提升。由于各种因素的制约，民政部门对社会组织的监管力度不够、监管体系不够完善，县市域社会组织正面临着监管瓶颈，制约着社会组织的良性发展。

一是监管力度不够、服务意识薄弱。县市级民政部门作为社会组织的登记监管部门，受困于人力、资金等因素影响，存在对社会组织重登记、轻监管现象。社会组织监管体系虽然包括登记审批、日常监管、违法审查、行政处罚等众多方面，但县市级民政部门监管采取的手段大多是年检。由于人员编制和经费的制约，加上社会组织较为分散，很难对社会组织逐一进行实地考察与调研，仅靠每年一次的年检不能有效地开展监督，更难发现问题和进行预警。

二是社会形势变化大，相关政策法规跟不上。在现有的法规条例下，民政部门作为社会组织的登记管理机关，可以依法对违法行为进行查处，而业务主管单位只能进行协助和配合。这就造成了前者疲于登记而对监管“有心无力”，后者因不拥有明确的法律授权而采取消极态度的“有力无心”。这种“两管两不管”的状态直接引发对社会组织监管的失力。如何从制度层面完善各部门各司其职、协调配合、齐抓共管的综合监管体制是一种挑战，也是一种机遇。此外，按照依法治国、依法行政的要求，需要对《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》等行政法规进行修订完善。如基层民政部门无法找到社会组织直接登记的法律依据；对于违背《条例》规定社会组织的处罚，没有一个明确的处罚标准和手段。

三是社会组织登记管理人员队伍素质有待提高。目前，社会组织数量多、涉及领域广、涵盖法律宽泛，而登记管理人员队伍的素质与日益复杂的工作不相适应。监管需要有专门的财务审计人员及时指导社会组织合理使用票据和经费；需要有专门的执法人员对社会组织进行日常监管，及时对非法组织进行取缔，对社会组织超出章程规定的不合法行为进行制止等。这些人才，在现有的条件下难以满足，而如何指导社会组织建设发展、如何提供服务、如何发挥功能等方面的研究也存在空缺。登记管理机关工作人员配置的不合理、专业技术人才失缺都无法适应新时期社会组织监管服务的要求。

三、推进社会组织监管创新的建议 面对社会组织发展过程中出现的诸多问题，加强社会组织监管，完善社会组织监管体系，健全评估考核制度、完善法律保障等措施，提高社会组织服务能力，引导社会组织发挥正能量。

一是加强监管手段多元化。有效的监管，在充分发挥登记管理人员作用的同时，也要依托社会力量参与监管，建立起社会广泛参与的监管路径，才有可能实现对社会组织的有效监管。这些路径包括尝试改变以往监管单一的行政手段，更多地通过法律手段和经济手段促使社会组织履行社会服务功能；完善社会组织年检工作，加强社会组织评估等级动态管理，建立社会组织年检、评估联动机制；加强信息平台建设，把民政部门实行的登记、检查、执法、评估的情况和社会各方面对社会组织的反映、评价及时反映在信息平台上，以利于社会监督、舆论监督，实现监管的常态化。

二是健全社会组织监管的法律法规。任何政府管制行为必须置于法制轨道下才能获得社会认同和支持。对社会组织的管理同样如此，作为社会组织的行政监管机构，民政部门需要明确的法律授权，明确监管机关的权限，保证政府的监管不能“越位”、“错位”和“缺位”，并明确执法程序和执法措施，确保监管流程有法可依；作为被监管的主体，社会组织更需要明确的法律框架：组织治理的法律要求是什么，项目运作的法律底线是什么，社会公示的法律标准是什么，行政处罚的法律依据是什么等等。这些都应该以立法形式固定下来,成为政府依法监管，社会组织依法自律的规则。同时，从社会组织自身发展角度出发，根据社会组织类型的不同，应加快推动《社会组织法》、《行业协会法》、《公益慈善法》等专项法律法规的制订，保障专项监管的针对性和有效性，提升监管效率。

三是完善社会组织内部监管机制。首先，要努力健全社会组织权责明确、协调运转、有效制衡的法人治理结构。明确会员大会、理事会、监事会和管理层的职责，推行理事长兼法定代表人制度。要适度控制理事会规模，强化章程的核心地位，健全议事、选举、机构、财务、人事等各项制度。其次，要避免社会组织行政化倾向，社会组织应以社会自发组建为主，党政机关领导干部原则上不得兼任社会组织负责人职务，社会组织与党政机关应在办公、人、财、物方面脱钩，从而保障社会组织的民间性及独立性。政府部门不直接干预社会组织业务活动，保证社会组织开展活动的自主性。第三，加强社会组织人才队伍建设，建立健全社会组织内部激励和约束机制，发挥从业人员的工作积极性和主动性。在社会组织中逐步推广社会工作者资格认定及职业水平评价，推动人才专业化、职业化、年轻化。采取多种措施，有效动员和利用志愿人才。第四，加强和改进社会组织党建工作。研究在社会组织中建立党组织的有效形式，改进党组织在社会团体中的工作方式。建立党组织与社会团体行政机构相互配合、相互支持的工作机制，充分发挥党组织在社会团体中的应有作用。

在全面深化改革的大背景下，加强和完善社会组织管理，发挥社会组织的积极作用，逐步规范社会组织监管体制和运行机制，推动社会组织良性运转，使社会组织能够真正承担起部分公共事务的管理任务，参与社会管理，激发社会活力。

第四篇：强化主体责任创新监管手段.

强化主体责任

创新监管手段

努力实现全省危险化学品安全生产形势的稳定好转

——在全省危险化学品安全监管工作会议上的讲话

省安全生产监督管理局副局长

董国庆

（2010年4月20日）

同志们：

这次会议的主要任务是贯彻落实全国危险化学品安全监管工作座谈会和全省安全生产工作会议精神；总结2009年危险化学品安全监管工作，表彰安全生产标准化省级达标企业；分析形势，进一步明确和落实2010年危险化学品和上海世博会安保工作要求。

下面，我讲四方面内容。

一、2009年工作简要回顾

2009年，根据全省安全生产工作总体部署，危险化学品安全监管工作紧紧围绕“安全生产年”深化隐患排查治理主线，按照开展“三项行动”、加强“三项建设”总要求，认真落实“百千万”企业 安全服务专项行动要求，紧盯工作目标，细化工作措施，落实工作责任，狠抓工作落实，扎扎实实开展了危险化学品安全监管，取得了一定成绩。

回顾2009年，主要抓了六方面工作。一是制定并落实《关于切实加强危险化学品安全生产工作的意见》。国务院安委会办下发指导意见后，按照省政府领导指示，以保留“原味”、结合实际、控制事故发生和降低事故风险、强化综合监管原则，细化措施提出意见。2009年4月27日，吕祖善省长签发《浙江省人民政府批转省安全生产委员会关于切实加强危险化学品安全生产工作意见的通知》（浙政发〔2009〕27号），这是近年来我省危险化学品安全监管领域级别最高的专项文件。《工作意见》紧扣主旨内容，从制订安全发展规划、加强企业安全基础管理、保障安全投入、深化专项整治、加强组织领导等五方面提出三十七项具体工作要求。《工作意见》下发后，我局积极推进各项工作要求的有效落实：落实危险化学品生产（储存）批准证书分级核发，严格实行省、市两级政府审批制度；积极推动省级危险化学品安全监管联席会议制度建设；启动危险化学品登记；开展化工自动化安全控制系统推广应用工作；制定提高危险化学品从业人员从业条件指导意见等。各市贯彻落实《工作意见》的各项工作全面开展。二是以隐患排查治理为主旨内容的“三项行动”积极推进。突出了“分级监管、分类监管”要求，制定工作方案，明确工作目标、工作重点、工作安排和工作要求，结合 行业特点细化具体工作内容。强调专项整治的四个深化，即求规范上深化，实现隐患治理的制度化、规范化和标准化；求长效上深化，引导企业建立自我约束、自我需要的安全管理体系；求分级监管上深化，实施动态的“分级监管、分类监管”；求重点突破上深化，确保重点环节不出现重大事故隐患。此外，有效组织15种危险化工工艺企业专项检查、涉及剧毒化学品生产单位排查等。据不完全统计，2009年，全省共组织危险化学品安全检查15374人次，共排查出隐患60935项，已完成整改59949项，整改率达98.4％，19家单位因无法完成隐患整改被依法责令停产停业整改。三是实现国庆期间等重点时段的安全生产形势稳定。及时召开专题会议，研究布置重点时段危险化学品安全生产工作。组织明查暗访，督促台州、杭州、宁波、嘉兴等地做好对违规行为处罚工作。建立国庆期间危险化学品专家值守制度，明确值班人员，积极应对预防突发事件。四是严格安全许可工作。2009年是危险化学品安全生产许可证到期换证的集中时段，截止年底，共受理到期换证申请1051家，已到期换证1017家，不同意延期换证企业5家，72家企业因不具备安全生产条件未提出安全生产许可证到期换证申请已被当地政府责令关闭或搬迁，157家企业因资料审查不合格等原因被暂不予或延迟换证。一年来，安全许可工作建立了现场专家普查和抽查相结合的工作机制，加大了资料抽查力度，强调了现场审查要求，落实了中介机构和当地安监局“双确认”制度，初步建立 和完善审查专家回避制度，规范到期换证时限要求等。危险化学品建设项目安全许可逐步规范，2009年全省共办理建设项目安全设立376个；安全设施设计审查292个；试生产方案备案165个；安全设施竣工验收201个。其他行政许可工作有条不紊，易制毒化学品生产经营许可等工作已基本完成；危险化学品经营许可证换核发有序开展。五是安全标准化活动稳步推进。按照典型带动、示范带头要求，及时开展生产企业达标考评和经营企业安全标准化试点。通过集中学习、现场实战考评等途径，提高考评人员水平，严格考评质量。进一步严格达标企业要求，对降低安全条件的实行降级或销号。全年共有2家企业被撤销省级达标企业称号，10家企业被降级。通过严格达标考评，确定73家为省级达标示范企业，其中38家为首次申请，35家为第二轮复评达标企业。会议将予表彰和授牌。六是安全生产保障能力建设迈上新台阶。第一，化工自动化安全控制系统和紧急停车系统推广应用有突破，省财政已同意设立专项资金；收集9家化工自动化安全控制系统工程设计安装单位供企业自主选择。第二，危险化学品登记工作快速启动，通过制定《浙江省危险化学品登记管理规定》和《浙江省危险化学品登记工作方案》，成立领导小组，依托省安科所开展登记工作，登记工作快速推进。截止12月底，全省共有1377家危险化学品生产企业提交电子登记申请，其中448家已通过国家化学品登记中心的终审。第三，苏浙沪危险化学品道路运输安全监管联 控机制建设初见成效，自年初成功承办国务院安委办苏浙沪道路运输安全监管联控机制建设推进会议以来，嘉兴、湖州等地危险化学品道路运输卸载基地选址工作基本完成。

通过以上工作的落实，2009年全省危险化学品安全生产形势总体平稳。这一成果的取得，是省委省政府正确领导的结果，是各级政府和部门共同努力的结果，更是凝聚着全省各级安全监管干部的心血和汗水。在此，我代表省局向大家表示衷心的感谢！

二、认清当前危险化学品安全监管工作形势

对付出的艰辛、取得的成绩，我们要充分肯定；对存在的困难和问题，更要倍加清醒和全面的认识。一是从全国和周边省份危险化学品安全生产形势看，我省情况不容乐观。较2008年，2009年全国危险化学品事故起数和死亡人数分别减少9起和8人，分别下降9.8％和5.1％，已连续四年稳定好转，特别是较大以上事故死亡人数下降幅度较大；而我省却出现了小幅波动，2009年全省共发生危险化学品安全生产事故15起、死亡17人，一次死亡3人以上事故一起，死亡4人。与兄弟省市相比，广东省危险化学品事故已基本实现零死亡，而我省近年来事故死亡人数在10人左右，去年呈轻微上升态势。二是从全省安全生产形势看，行业压力在加大。2009年全省工矿领域安全生产事故起数和死亡人数分别下降10.1％和6.4％；全省矿山企业安全生产事故43起，死亡45人，分别较上年下降25.9％ 和36.6％，而唯独危险化学品行业出现波动。三是事故的规律性清晰可见。如伤亡事故在下半年比较集中，15起事故中13起发生在5月份之后，死亡16人，全年3起2人以上死亡事故集中在下半年；设备设施检维修事故多发，15起事故中，发生在设备设施检维修过程中7起、死亡12人，分别占46.7％和70.6％；“三违”是事故的主要原因，其中10起事故因员工违反劳动纪律或操作规程导致，占66.7％。四是今年以来，全省危险化学品安全生产事故仍然在不断发生，其中宁波发生2起死亡事故，绍兴发生1起爆燃事故，衢州发生2起爆炸燃烧事故，所幸后绍兴、衢州发生的事故未造成人员伤亡，但社会影响比较大。面对严峻的现实，我们必须保持清醒，正确分析和研判当前面临的安全生产形势。

（一）宏观环境变化对危险化学品安全生产工作影响还在加大

一是随着经济快速发展和城市化进程加快，我省危险化学品安全管理面临更多的新情况、新问题。经济发展加速,工业扩张加剧，装置大型化趋势加快，企业风险程度在不断升级；城镇扩容、地域扩张及区域规划布局调整，一些危险化学品从业单位与敏感设施（区域）在空间上日益接近，区域性事故风险和社会敏感度在不断上升。二是宏观经济环境变化加深对安全生产工作影响。2009年我国经济快速企稳回升，极大部分化工企业对经济快速企稳回升没有足够的准备，造成化工企业检维 修事故、复产阶段事故过多出现。特别是今年以来，我国化工产品需求增加，化工行业复苏势头强劲，一段时期内，企业兼并、转让、重组等资产流转行为大量反复出现，这将导致企业出现法人代表更换加速、一批非化工背景企业转投危险化学品项目、员工队伍不稳、安全投入不足、对安全生产关注度和注意力不够等问题。三是当前存在的“用工荒”和化工企业员工流动性大的情况，正在影响部分危险化学品生产企业，出现危险岗位操作用工不足、安全教育培训不到位等情况。

（二）我省危险化学品安全生产工作的薄弱环节依然不少 一是企业主体责任没有落实到位。政府保姆式监管，助长部分企业对安全生产工作不重视、不认真，法制观念、安全意识淡薄情况还大量存在。一些企业漠视法规要求，存在建设项目“未批先建”和“未批先产”等情况。一些企业安全管理无章无规，安全管理机构不健全、管理制度不完善、操作规程不严格、安全责任制不落实。一些企业安全投入没有保障，安全阀、压力容器（管道）、防雷防静电定期检测检验拖拖拉拉，隐患排查治理主动性差，应急预案流于形式可操作性较差、应急器材与应急需求不匹配。一些企业无视安全生产许可，对整改要求无动于衷，甚至出现随意变更企业功能区划、随意搭建建构筑物等严重影响安全生产的情况。

二是我省化工行业安全基础水平还不高。企业普遍存在安全历史欠帐多、工艺技术落后、设备设施简陋、自动化控制水平低、安全保障能力差等情况。集中表现在项目建设没有经过正规设计或设计不规范，企业扩张阶段往往在原有基础上“见缝插针”、“打补丁”式进行，发展没有给安全生产留下足够空间。一些开发区、工业园区规划不合理、起点不高，对化工建设项目准入制度不完善，招商准入门槛较低，一些工艺不成熟、缺乏安全保障能力的化工项目在园区落户。特别是对入园企业缺少应有的日常监管，造成在项目建设阶段的设计、施工、竣工验收工作不完善和项目建成之后情况不熟悉。尤其是在一些乡镇工业功能区内，一些未经规范设计、安全无法保障的小化工装置陆续建成投产，增加了安全生产压力。

三是安全监管存在不到位的情况。在具体的监管上，惯性严重，对出现的新情况新问题没有引起足够的重视，没有及时发现倾向性和苗头性问题。在采取的监管措施和手段上，创新勇气不够，利旧措施多、创新手段少，打不开监管局面。对待监管工作，思想认识不到位，工作责任心和紧迫感不强，工作作风不踏实、不过硬；工作态度散漫不负责任，工作主动性差等情况。在隐患治理过程中出现“怕得罪人”的思想，对隐患整改治理态度不坚决、不严肃，执法力度不够，导致安全检查的深度、广度不够，对企业隐患整改督促不够；在许可证换核发审查时，存在缺乏责任感，没有保持应有的谨慎和严格，对显见隐患轻描淡写、视而不见，推卸责任的现象。对危险化学品事故原因分析不透，调查处理不严，没有落实有效措施预防同类 事故的重复发生。

四是一些评价、设计未起到应有技术支撑作用。部分评价机构设计单位没有承担起应尽的职责，评价报告对存在的问题轻描淡写、整改内容与存在问题不能一一对应、整改措施脱离实际、竣工验收评价试生产情况避而不谈等，极个别评价机构采用弄虚作假的方式编制评价报告；一些设计单位无视国家标准，甚至帮助企业弄虚作假，缺乏应有的实事求是态度和丧失起码的社会责任感。

（三）做好危险化学品监管工作有利因素也在增多 由于我们面对当前企业安全基础条件普遍比较薄弱，在当前宏观背景要求下，安全监管压力层层加大，要继续保持全省危险化学品安全生产形势的稳定好转确有一定难度。但我们同时也要看到，做好危险化学品安全监管工作的有利因素在不断增多。一是安全发展理念得到深化落实，安全法律法规在不断完善，各级党委政府对安全生产工作比以往更加重视，采取的措施比以往更加果断有力。群众安全意识不断增强，安全需求不断提高，为我们开展工作提供了良好的社会环境。二是随着《关于进一步加强安全生产工作的意见》（浙委〔2009〕88号）和《浙江省人民政府批转省安全生产委员会关于切实加强危险化学品安全生产工作意见的通知》（浙政发〔2009〕27号）文件的贯彻落实，企业安全生产主体责任必将得到有效落实，行业管理和协会安全生产自律作用必将得到充分发挥，危险化学 品安全监管联席会议制度必将发挥更有效的作用。三是安全生产“三项行动”、“三项建设”的扎实开展，我省针对性措施推行实施，隐患排查治理深入开展，事故隐患不断消除，全省化工企业安全生产条件必将得到持续改善。四是现代技术在安全生产领域的应用和信息化进程加快，可借助的监管手段在增加，有利于安全生产工作加快落实，现代通信发展如可充分利用QQ群、电子邮件、在线视频、3G网络甚至物联网等信息传递手段，督促监管措施的落实。

面对当前严峻形势，做好危险化学品安全监管工作的困难较多，有利因素也不少，只要我们坚定信心，真抓实干，就一定能够克服困难，化不利条件为有利因素，巩固取得的成绩、取得更大的成效。

三、强化企业主体责任，扎实做好2010年工作

2010年全省危险化学品安全监管工作的总体要求是：以全面贯彻落实省委、省政府《关于进一步加强安全生产工作的意见》为工作主线，扎实推进企业安全生产主体责任落实、基层基础建设和隐患排查治理三项重点工作和国家总局提出的推进标准化、自动化、信息化“三化”工作要求，加快推动浙政发〔2009〕27号文件落实，重源头、抓本质，实现项目规划准入与安全条件提高、安全技术进步与企业标准化推进、隐患排查治理与人员素质提高、短期事故控制和长效机制建设同步推进，注重提高安全监管效能，有效预防和减少一般事故的发生，确 保全省危险化学品安全生产形势的稳定好转。

基本目标是：1.确保全省化工企业安全生产事故死亡人数不超过2009年总数，有效遏制较大以上事故发生，坚决遏制重特大事故发生。

2.积极开展化工自动化安全控制系统推广应用工作，涉及15种危险化工工艺企业的化工自动化安全控制系统安装率达到70％以上。

3.加快危险化学品登记工作步伐，确保90％以上的危险化学品生产企业取得危险化学品登记证书。

4.研究制定危险化学品生产企业从业人员资格要求，鼓励和指导企业加快人员选配调整；积极督促各地政府完成化工行业安全发展规划编制工作，明确危险化学品布局规划区域。

5.鼓励企业开展安全标准化活动，力争危险化学品生产企业100％参与标准化达标活动。

6.严格安全许可，认真做好安全生产许可证、经营许可证到期换证工作；提高准入门槛，危险化学品生产、储存设施建设项目100％执行安全生产“三同时”。

根据以上总体思路和基本目标，2010年着重要抓好以下十项工作。

（一）全面贯彻落实浙政发〔2009〕27号文件。《浙江省人民政府批转省安全生产委员会关于切实加强危险化学品安全生产工作意见的通知》（浙政发〔2009〕27号）是当前和今后 一个时期指导我省危险化学品安全生产工作的纲领性文件，其内容丰富、涵盖广泛，有很强的针对性、指导性和操作性。去年利用有利时机进行了宣传造势，今年着重要抓好贯彻实施。一是要和省委省政府《关于进一步加强安全生产工作的意见》（浙委〔2009〕88号）结合起来贯彻实施。88号文件提出的“365安全生产行动计划”明确了危险化学品安全监管具体内容和总体要求，要紧密结合工作实际，主动做好宣传、操作、指导和监督工作，确保工作落实。二是要和国家安全监管总局今年工作要点结合起来贯彻实施。国家总局明确今年突出加强安全标准化、加快化工自动化和监管信息化为重点，按照“生产企业入园区、经营企业进市场、储存企业抓监控、使用单位管重点、运输环节推联动”的基本思路，全面加强危险化学品安全监管。三要和今年面临实际工作结合起来贯彻实施。上海世博会开幕在即，11月广州将举办亚运会，需要积极推进浙政发〔2009〕27号文件的贯彻落实促进相关工作完成。四是要突出重点抓文件贯彻落实。重点抓好化工园区安全发展规划编制和实施、危险化学品批准证书的分级核发、化工自动化控制系统推进、安全标准化活动普及、危险化学品生产企业从业人员从业条件的提高、危险化学品安全监管联席会议平台建设、危险化学品道路运输安全监管联控机制等。

（二）继续深化隐患排查治理。隐患排查治理是安全生产工作的永恒主题，企业是隐患排查治理的第一主体。要克服麻 痹思想、消除松劲情绪、改变应付态度，按照国家继续开展安全生产年活动的要求，全面贯彻国发〔2010〕15号文件精神，在工作中牢固树立“隐患就是事故”的意识，以预防为主、加强监管、落实责任为重点，按照今年深化隐患排查治理的工作部署，进一步扩大隐患排查治理面、深化隐患排查治理内容、强化隐患排查治理手段、全面落实企业主体责任，加大督促落实工作力度，对隐患治理要高标准、严要求，动真格、求实效，促使隐患排查治理成为企业日常化、全员化、制度化工作。督促隐患排查治理工作要以行政许可为抓手，全面推进隐患排查治理活动；要以严格执法为手段，积极督促企业落实隐患治理工作；要以标准化达标为基准，检验隐患排查治理效果，促使企业建立自我约束的安全生产长效体制、健全规范的管理机制，夯实管理基础。隐患排查治理要落实具体内容：一是建立健全安全生产责任体系。隐患排查治理既要落实政府和监管部门的监管主体责任，更要落实企业的安全生产主体责任。采用网格化管理模式，推进企业隐患排查治理工作，安监部门落实跟踪督促，督促企业落实足够的安全投入治理隐患。二是加快建立危险化学品安全技术支持体系。充分发挥科研设计院所在隐患排查治理过程中的积极作用，建立和完善危险化学品安全技术和安全管理专家库，为隐患排查治理提供技术支持。三是建立健全监督执法体系。以信息化为手段，建立和完善隐患排查治理的分级监管网络，实现重大安全隐患的分级分层监管。通过完善隐 患排查制度、隐患治理制度、治理验收制度，督促建立完善的企业监督管理台帐、日常检查记录台帐和隐患整改治理台帐。四是严格重大隐患整改告示牌制度。对存在重大事故隐患的危险化学品从业单位，要求挂设“事故隐患整改告示牌”，明确单位内部存在隐患的部位、具体整改情况和应急措施等。

隐患排查治理要抓重点。一是加强化工园区安全监管工作。督促地方政府加强对化工园区的安全监管工作，完善应急救援措施，落实应急救援力量，配备应急救援器材。二是加强对重大项目的监督管理。对重大危险化学品建设项目落实专人进行跟踪监管，强调建设项目安全设施“三同时”程序性和内容规范性。三是加强重点企业的安全生产隐患排查。中央企业和省属企业要发挥系统的作用，切实承担起责任，自觉做好安全生产工作，积极发挥示范带头作用。四是加强15种危险化工工艺和十类重点隐患的排查治理。

（三）切实抓好化工规划区推进工作。按照要求，今年开始危险化学品新建项目必须进入化工规划区，否则，项目投资主管、建设、环保以及安全等将不予受理相关许可申请。今年国家安全监管总局明确的危险化学品安全监管工作思路中进一步强调了“生产企业入园区”的要求。一是按照要求抓紧推动落实好化工安全发展规划编制工作，明确化工规划区或集中片区，重点要督促落实县级规划，切实加快建设步伐。二是严格把关，凡是新设立的危险化学品生产企业必须在规划区域内建设。三 是妥善处理老企业必要的安全改造项目，逐步推动其搬迁入园。

（四）进一步严格安全许可工作。认真做好危险化学品安全生产许可工作，进一步严格安全条件、规范审查程序，通过安全生产许可，提高行业整体安全生产水平。许可证到期换证要严把“三关”。一是严把时效关。按照“百千万”企业安全服务专项行动要求，及时提醒企业尽早提出申请，对逾期未提出申请、逾期未完成整改的，严格执行停产换证规定，对逾期仍组织生产、经营的企业依法从重从严处罚。二是严把安全条件关。除符合规定可免于现场审查外，其余企业换证必须组织现场审查；省局组织或委托专家加大现场抽查密度。三是严把审查关。进一步规范许可证现场审查要求和严格资料审查，健全审查员监督机制和回避制度，确保审查公开公平公正，保障审查程序和质量。进一步严格危险化学品建设项目安全许可。建立和完善危险化学品建设项目联合审批制度，完善建设项目安全生产评估机制和安全生产否决机制。严格分级管理，抓好危险化学品建设项目设立安全条件论证，设立安全评价、安全设施设计审查、竣工验收工作，着重把好安全设施设计审查关。

（五）实现安全标准化活动的扩面提质。安全标准化活动是企业巩固安全基础的重要途径，是加强基层基础的抓手。一是要鼓励引导更多的危险化学品从业单位主动参与安全标准化活动，引导企业从管理制度到安全设施全面提升安全生产标准，实现达标企业安全条件的持续提高。二是要用足用好经济奖励、行政鼓励等措施，提高企业开展安全标准化活动的积极性，力争危险化学品生产企业100％参与标准化达标活动，争取70％以上的企业达到省市两级标准，对其中安全条件好、管理规范的危险化学品生产企业，及时推荐申报国家级达标。三是充分发挥达标企业的作用，引导同类企业建立行业安全管理自助机构或组织，发挥好典型引路作用。四是进一步完善安全标准化达标企业的日常管理，充分利用信息手段加强对达标企业监管，实现动态监管；进一步完善安全标准化达标企业退出机制。

（六）积极推动化工自动化安全控制技术推广应用。对现有化工生产装置进行自动化改造，是提升装置本质安全水平的直接措施，是事前防范的重要手段。一是要采取政策引导、经济鼓励、行政指导等措施，督促企业开展化工自动化安全控制技术应用改造，提高装置系统整体安全水平。重点落实15种危险化工工艺装置的化工自动化安全控制系统和紧急停车系统安装改造。二是讲求质量，研究制定化工自动化安全控制系统安装改造验收制度，确保设备设施的安全适用和在线使用。

（七）加快推进危险化学品生产企业登记。及时总结危险化学品登记工作情况，针对存在的企业对登记工作不重视、企业登记人员业务不熟练、企业应急咨询电话资源缺乏等情况，有针对性地加大培训力度，加强业务培训和工作指导，采取定期通报、个别督促、上门辅导等手段，加快危险化学品生产企业登记工作，确保工作目标如期完成。及时分析并依法向有关 部门通报登记企业情况，充分利用登记信息适当引导推进区域性企业安全管理协作机制建设，促进企业间安全管理互助机制形成。

（八）发挥综合监管作用。要充分运用危险化学品安全监管联席会议平台，联合相关部门加大执法力度，发挥综合监管作用。一是加大《危险化学品重大危险源辨识》（GB18218-2009）宣传贯彻力度，按照新国标要求重新开展重大危险源辨识。推进重大危险源监管信息化建设，利用重大危险源监控信息平台，掌握各地重大危险源的动态分布，实现分级分层动态监管。二是加强对中介机构监管，促使设计单位、安评机构、检测检验单位等中介机构能严格按照国家相关法律法规和要求实事求是地开展安全设计、安全评价和检测检验工作，为安全生产提供技术支撑。对弄虚作假的行为，要及时移交相关部门查处。三是强化教育培训，按照《提高危险化学品生产企业从业人员从业资格条件的指导意见》，引导和帮助企业加快人员选配调整，并做好岗前培训教育，切实提高从业人员的操作技能和应急能力。加强非法危险化学品活动危害性宣传，增强群众安全意识和社会舆论监督。

（九）做好重大事故预防和事故查处工作。一是做好危险化学品事故的统计上报工作，建立事故快速反应和信息专报机制，及时、真实、客观、精确报送事故相关信息，避免造成工作上的被动。二是要加强对重点隐患单位的监管，把工作重点 放在消除重大事故隐患、防范重特大事故上，做到关口前移，提高事故综合防范能力。三是加大事故查处力度，坚决查清事故原因，严肃追究事故责任，严格按事故查处规定和“四不放过”的原则，举一反三，重点落实事故预防措施。四是对发生死亡事故的，通过采取区域预警、行业通报、个别约谈等形式，有效落实安全生产的主体责任。省局将加大对事故的跟踪督导，对发生危险化学品死亡或影响较大事故，将派员督导。

（十）加强队伍建设。我省的危险化学品安全生产形势依然严峻，工作任重道远，各级安监干部要切实加强作风建设和廉政建设，努力提高自身素质。把全系统造就成服务型、团结型、廉洁型的队伍，不断提高依法行政能力、应急处置能力、拒腐防变能力、媒体应对能力，推动工作方式、工作作风转变，努力造就一支意志定、作风硬、业务精、纪律明的监管队伍。

四、有关上海世博会安保工作要求（略）

同志们，今年的危险化学品安全监管工作目标和任务已经明确，面临的形势也已清晰。我们一定要在省委、省政府的正确领导下，深入学习贯彻落实科学发展观和安全发展理念，进一步创新监管手段，在工作中做到居安思危、言危思进，警示高悬、警钟长鸣，扎实做好危险化学品安全监管各项工作，为全省继续实现安全生产“三个零增长”和上海世博会安保工作作出自己最大的努力！

第五篇：以协同监管促监管体制创新.

以协同监管促监管体制创新

中国证监会重庆直属办

唐昌放

协同监管有利于弥补体制不足

我们所称的证券市场的协同监管模式是指在充分发挥中国证监会对证券市场集中、统一监管职能的同时，加强证监会与地方政府在规范与发展证券市场方面的配合与协调，充分调动地方政府参与证券市场管理的积极性，弥补集中监管体制所存在的不足，做好监管工作。

众所周知，我国证券市场实行以直属国务院的中国证监会自上自上而下的集中、统一监管体制，并采用以事后监管为主的监管方式。这种以“条条”为主的证券监管体制，是我国发展证券市场的必然要求。它有利于破除各种形式的地方保护主义，全面地、不折不扣地贯彻党中央和国务院关于证券工作的各项方针政策，形成政令统一的证券监管机制，并与发达国家的成熟证券市场相接轨。六年来的实践证明，集中监管体制在我国国有企业改制、投资者利益保护等方面都发挥了重要的作用。

但是，在充分肯定集中监管体制正确性的同时，我们也必须按照与时俱进的要求，冷静和辩证地看到，我国证券监管体制是在市场经济不发达、法规体制不完善、诚信体系不健全的历史条件下建立起来的，并仍然在这种历史条件下运行。因此，证券监管体制不可避免地带有特定历史条件所赋予的局限性。从证券监管部门的职能定位与实践来看，当前证券监管体制主要面临着监管力量的单一性和由事后监管带来的监管工作的时滞性两方面局限。

监管力量的单一性的局限主要表现在市场的监管责任过分集中，导致监管者力不从心。证券市场有着政府、公司、大股东及中介机构等多种参与者，参与各方应该有各自应负的责任，但是，由于转轨时期新兴市场的种种局限，市场参与各方常常违背道德规范，把自己承担的责任全部或大部分转嫁给市场。在单一部门监管的情况下，市场又把所有的荣辱兴衰转嫁给监管者一家。而客观地讲，由于证券市场涉及面广，监管内容复杂，难度大，加之监管者缺乏相应的法律手段和技术手段，因此，无论监管者的主观愿望如何良好，监管者根本就无法承担其责任之重。监管的力量往往落后于市场的要求，监管总是显得力不从心。

事后监管的最大好处在于减少行政干预，保证公允性。但是，因为我国证券监管对象从地域上横跨东西南北，发展水平参差不齐；从利益主体上看既有中央国有、地方国有、私有、外资等等，利益主体涉及方方面面；单纯的事后监管也容易产生监管形式化的局限。首先，它容易割裂规范与发展的关系。似乎监管部门只管规范，地方政府只管发展，事后的规范往往变成了“时点”上的规范。但是作为证券市场基础的上市公司的发展是一个过程，对上市公司的规范也必须在是全过程中体现。因此，如果不借助于全过程的规范，“时点”上的事后规范显然被动无力。其次，事后监管在事前、事中规范方面也难有作为。最后，单纯事后监管难以从根子上防范和化解风险。

为克服我国证券监管力量的单一性、监管工作的时滞性，更好地规范发展证券市场；调动市场参与各方，特别是地方政府参与监管的积极性，就显得十分重要。

构建协同监管模式是现实选择

从我国证券市场的现实特点上看，构造协同监管模式就不仅是重要的，而且是必要的。

首先，国有股比重大是我国证券市场的最基本特征。我国大部分上市公司是国有企业剥离改制上市的，上市公司有一个集团作为关联大股东，而集团公司往往又是地方政府的骨干企业。集团公司的是否规范运作直接 1 影响到上市公司行为。集团公司在证监会的监管之外，地方政府则可以通过规范大股东的行为来保证上市公司的规范运作。

其次，包括证券市场在内的市场资源的配置权大都由政府控制。资产重组是证券市场资源配置最常见、最基本的形式。地方政府作为大部分上市公司的大股东，在资产重组过程中自始至终都起到特殊的作用。只有发挥了地方政府的积极性，才能使资产重组规范而有效的开展。

再次，地方政府在完善法人治理方面有重要的，甚至是决定性的作用：由于我国特殊的历史原因，无论是董事会、监事会的产生，还是经理市场的培植与运作，都需地方政府的支持与参与，而证监会对于法人治理结构只能起到推动的作用。

最后，国有企业的战略结构调整仍然是证券市场功能发挥的一个主要方面，也是检验我国证券市场是否有效的一个重要标志。不同的地方，在支柱产业的选择、经济结构调整的范围、进度等方面，都有其特殊性，地方政府在这方面起到独到的作用。

另外，从监管的有效性角度看，与地方政府的协同监管，不仅是必要的，而且是可行的。因为首先，监管部门与地方政府在发展与规范证券市场的根本目标、根本利益上是一致的。其次，监管部门与地方政府客观上需要在职能上实现互补。地方政府在调整地方经济结构、运作当地上市公司与证券机构等时，客观上需要监管部门的介入、参谋、支持和指导，这样可以大大减少“事后违规成本”。而证券监管部门坚持事后处罚的同时，提前介入，将监管与服务前移，可以增强风险的预警性和预防性。因此双方加强沟通合作，形成事前、事中、事后全方位的监管体系，必将提高监管工作的效率和实效。

协同监管在重庆的实践和体会

建立什么样的协同证券监管体系，以及如何建立协同监管体系，一直是重庆直属办认真思考和努力探索的重大课题。通过不懈的努力，重庆辖区已初步建立了协同监管模式，而且取得了较好的效果，许多重大的市场风险被提前化解。

在实践中我们体会到，通过建立与地方政府的沟通与协调机制，引进地方政府参与市场规范，不仅能形成监管部门与地方政府事前与事后齐抓共管的良性互动局面，而且能前移监管部门的监管与服务，实现资本市场的稳定规范发展。我们主要有以下体会：

首先，明确思路，划分职能，共建监管平台。

明确什么思路呢？那就是地方政府具有管理地方经济发展、维护本地市场秩序的职能和内在需求，发挥地方政府地经济管理，行使出资人权利及行政监管权力，督促上市公司、证券公司及中介机构规范运作，化解风险的作用，弥补证监部门职能所不能触及的地方。证监部门也要发挥自己的人才、专业知识和信息综合能力，在企业改制、完善法人治理、调整产业结构等方面，发挥服务功能，积极配合地方政府的经济管理工作，使各项政策措施更切合实际、具备可操作性。

在职能划分上，地方政府应侧重于敦促上市公司及其大股东规范运作，完善治理结构，提高资产质量；监管部门侧重于事后查处与处罚，双方在职能上相互协同，形成互补，共同弥补“监管真空”，克服监管不到位的地方。

在共建平台方面，监管部门应积极配合地方政府的国有资产管理体制改革，配合地方政府的金融办、重组办等国有资产运作机构的工作。在全国证券期货监管工作会议召开后，我们主动与地方政府沟通思路、取得共识。配合重庆市政府成立了上市公司重组领导小组，由常务副市长任组长,我办主要领导任副组长。在确定重组领导小组职能和工作目标时，双方本着职责互补、协同配合的原则，确定了协调上市公司在资产重组中的重大问题，防范化解市场风险等6项基本职能。这样使组织上有了保障，在工作上有了明确的目标和方针。其次，形成合力，重点突破，化解风险。

一是监管部门应主动协助地方政府实施上市公司重组，促使其规范运作，双方共同及时防范、化解市场风险。二是监管部门与地方政府应加强合作，共同解决市场中出现的突发事件和应急事件，维护市场和社会稳定，确保一方平安。近年来在规范证券市场方面，我们与地方政府已经初步形成了良性互动的工作机制。重庆部分上市公司因各种原因，出现了一些运作不规范的情况，问题暴露后我办与地方政府花大力气共同帮助、支持这些公司积极整改：比如长安公司2001年上半年大股东占用上市公司资金达4.7亿元，关联交易也较大，我办通过与地方政府协调并召集大股东商讨对策，到年底彻底解决了这笔数额巨大的占用问题；再比如在渝开发重组过程中，我们利用监管制度和法规方面的专业优势，为政府主导的重组计划把关，使渝开发重组计划顺利规范地实施，摘掉了“ST”帽子，化解了市场的一大隐患。在证券市场违法违规行为的查处方面，我们建立了与地方政府公安、工商等部门的定期联席会议制度，互相通报工作情况，掌握违法违规案件的动态特征；支持地方政府侦破证券犯罪案件，先后协助查处了黎阳公司等一大批非法证券经营机构，维护了地方证券市场的秩序和稳定。在协调解决纠纷、维护市场稳定方面，我们针对西南证券历史遗留问题和经营亏损导致的流动性风险，配合政府支持西南证券通过两次增资扩股，化解了风险。同时，积极与地方政府合作，促成地方政府召开多次协调会，解决了ST东源的重大诉讼等问题，这些都使重庆辖区的高风险上市公司数量大幅下降，较好地化解了地方证券市场存在的风险。

最后，延伸服务，事前规范，推动发展。

在延伸服务方面，监管部门应配合支持地方政府做好证券市场发展规划和拟上市公司的遴选，使证券市场更好地服务于地方政府经济全局。同时，双方应共同加强证券、期货及市场中介机构的管理与培育，促进证券机构的改革创新和对外开放，协调金融资源的优化配置。在加强证券机构的培育，丰富投资品种方面，我们积极支持地方政府，争取成立了西部第一家证券投资基金管理公司，此外，积极支持本地证券机构增资扩股，向综合类券商发展。在拟上市资源的培育方面，我们先后多次向重庆市政府提出有关政策建议；针对现有拟上市公司存在的问题，我们也在调查研究的基础上，向政府及企业提出了相应的政策建议，引导拟上市公司规范发展的方向。例如在涪陵电力申报上市的过程中，我办针对地方电力与国家电力体制改革这一特殊时期的矛盾，从公司规范角度提出了既维护国家整个体制改革的权威性，又符合上市公司独立性的意见，使公司顺利通过了上市申请。在拟上市公司整体规划方面，我办紧紧抓住地方政府希望以上市公司带动整个地方经济的迫切要求，提出了“根本上规范才能迅速发展和早规范早发展”的思路，得到了地方政府的高度重视。此外，我们还承担了重庆市证券业对外开放推进的主要工作，从多方面促进本地证券市场的健康、快速发展。