浅谈乡镇政府的服务职能（共5篇）

第一篇：浅谈乡镇政府的服务职能

浅谈乡镇政府的服务职能

【摘要】政府职能，构建服务型政府，是新时期中国行政管理体制改革的重要内容，也是建设社会主义和谐社会的必然要求。实践中，不同层级的政府其服务职能有不同的要求，作为数量最多和最基层的乡镇政府应紧紧围绕服务“三农”转变职能，建设服务型政府。推进基层农业公共服务机构建设，加快农村基础设施建设，着力增强社会管理和公共服务职能。

综上所述，根据安徽省灵璧县对乡镇如何破解建设服务型政府所面临的财税体制、管理体制、传统观念、考核机制等制约因素进行了阐述分析。

【关键词】 乡镇； 政府;服务职能 【文 本】

一、乡镇政府服务职能的相关概念与理论

乡镇政府作为中国行政体制的最基层，它直接面向广大基层群众，是党和政府联系基层群众的桥梁和纽带，更是在当地带领农民贯彻党的路线方针政策，推进社会主义新农村建设，构建社会主义和谐社会的领导核心。乡镇政府的治理模式制约着广大民众需求的实现和社会福利的增长，处于公民社会与官僚体制冲突交汇点的乡镇政府，急需探索完善自身的体制结构，更好地实现为广大基层群众服务的职责。

（一）乡镇政府服务职能的相关概念

称“地方”。现代社会中，地方政府和中央政府相比，只具有有限的权力，如制定地方税收政策、实行有限的立法等。

一般来说，人们从管辖区域的范围、从权力的纵向来源、从管辖事务的性质、从政府层级、从中央政府的对应参照物等多个角度对地方政府定义。地方政府具有角色的双重性、职权的有限性、权力的非主权性等基本特征。

中国的地方政府除特别行政区以外分为三级即省级、县级和乡级。中国大陆地方政府自1950年开始至1980年，除直辖市以外，实际以三级为主，三级和四级并存；1980年后转为四级为主，三级和四级并存。宪法把地方政府分为三个层级：省级、县级、乡级。我国地方政府实践中，纵向分为四个层级，即省级、市级、县级、乡级（有的为三级，有的为五级）；横向有一般意义上的地方政府，民族自治的地方政府，还有特别行政区的地方政府。（3）基层地方政府

基层地方政府处于地方政府体系的最低层级。乡镇政府是地方性政府的最基层。它最直接面向地方居民，直接管理和服务本地居民和本地公共事务。能否充分吸收当地居民广泛参与地方事务的管理，能否充分发挥基层地方政府的效率，是影响基层地方政府活动的一个重要因素。基层地方政府的规模一般有适度、过小、过大三种类型。

所谓乡镇政府，亦可分为乡政府和镇政府。乡政府一般所辖人口较少，规模较小，经济总量较低；镇政府相对而言，人口较大，规模较大，经济社会发展较快。本文所研究的是响水县所辖的所有乡与镇。

种职业。

笔者认为要从服务概念推演出服务型政府中政府与公民之间的关系，就应该从服务者与被服务者的关系入手认识服务的概念。学者井敏认为，评价服务的质量，要从服务提供中，服务者与被服务者之间的关系，以及服务的消费者对服务的感觉，即服务的消费者对服务的提供者所提供的服务是否满意和满意的程度如何来界定服务的质量。

由此，服务的基本特征主要有被支配性、自愿性、惬意性，第一个特性是决定性特征，后两个是衍生而来的。

（二）乡镇政府服务职能的相关理论

1、政府职能的理论

（1）行政职能与行政组织的设立与变革关系

行政职能是政府机构设置和机构改革的重要依据。政府机构改革包括：科学分解、确定政府各机构职能，合理划分各机构权限，调整、设置政府机构，合理配置和使用人员，转变机构运行方式，改革机构办事手段，完善机构运行机制，精简多余机构和官员等。政府机构改革并不是简单的撤减、合并，而是要转变政府行政职能。（2）政府治理模式的基本理论

何为“治理”？世界银行在1989年首次使用治理一词，“按照全球治理委员会的定义，治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的各种方式的总和”。本文认为，治理是指在一个国家或地区范围内，政府组织、非政府组织、企业和公众所构成的管理系统，我们从西方国家来看，西方国家对于乡镇的职能划分比较明确，机构设置较少，管理形式灵活多样，且侧重公共产品服务职能，淡化其政治职能。发达国家各级地方政府在政府职能承担上采用“职能分工”模式，各级地方行政机关互不隶属，各司其职。地方政府职能的主要内容，不是政治性职能，而是与当地居民的日常生活直接相关的社会事务进行公共管理和提供公共服务。地方政府基本上不承担政治性职能。地方政府职能的主要内容，是为当地居民的日常生活直接相关的社会事务进行公共管理和提供公共服务。在经济事务方面，地方政府也不承担主要职责，相关机构的设置也很少，其工作内容也以提供相应的服务为主。地

方政府通过对当地社会提供良好的公共管理和服务，提供必要的公共基础设施，形成安定的社会秩序，为当地居民的生活、企业的生产创造一种较好的环境和条件，从而维护和促进地方经济和社会的持续发展与进步。

2009年1月，中共中央国务院出台了《关于2009年促进农业稳定发展、农民持续增收的的若干意见》，这是2004年以来中央连续发布的第6个关于“三农”问题的1号文件。文件提出要推进基层农业公共服务机构建设，加快农村基础设施建设，着力增强社会管理和公共服务职能。

作为数量最多和最基层的乡镇政府，承担着直接为广大农民服务的职责，国家的惠农政策，都需要乡镇政府去实施、去落实。随着社会主义市场经济的建立和农村城镇化步伐的加快，乡镇政府的职能发

础设施、基础教育、公共医疗、基础社会保障等，保证这些项目优质高效完成，确保国家各项支农、惠农政策落到实处。其二，提供与其财权和事权相应，主要面向本辖区公民的公共服务和社会管理。主要包括治安、排污、垃圾处理、农技、农业信息、市场监管等。其三，组织和协调公民和社会组织进行自我服务和自我管理。组织和监督村民根据一事一议的原则，发展乡村道路、农田水利、基础设施和其他公共事业建设。

二、建立高效的职能模式。

以安徽省灵璧县为例近年乡镇机构，重新规范了行政事业单位设置，撤消了原有的一些中心和站、所，又新建了一些管理中心。应该说，这次改革，为乡镇机构职能的根本转变，从过去全能型的政府转向有限功能的服务型政府奠定了基础。但这只是解决了“干什么”的问题，还需要进一步解决“怎么干”的问题。“怎么干”又涉及到干部的理论水平、思想认识、能力素质、物质条件等。目前在许多进行了乡镇撤并的地方,基层干部对履行新职能，普遍存在着思想准备不足，工作方式陈旧，转变措施力度不够和人才资金等条件缺乏的问题。许多乡镇干部对催收催种轻车熟路，但对于如何提供公共产品和开展公共服务却认识模糊，表现出点子不多，对策不活、方法老套，工作措施到位率、落实率不高。有的地方工作方式上也出现了“老办法不行，新办法不会，硬办法不敢用，软办法不顶用”的现象。可见这种职能的转变不是一个简单的形式和过程。也就是说乡镇机构改革和调整以后，各机构怎样做到责任分明、协调有序，具体工作怎样操作才

任，而是将有限的财力投入到其应负责的方面。特别是加大对乡镇为农服务单位的经费投入力度，以消除他们的后顾之忧，调动乡镇政府为农服务的积极性。二是调整乡镇财政管理体制，适当增加乡镇财政预算经费。按照适度调整、有所提高的原则，切实增加对乡镇财政的投入和管理。三是重点培植本级骨干财源。要跳出单纯靠农业求发展的圈子，把财源建设的重点转移到二、三产业上来，积极构建以工业经济为主导的多元化财源体系。按照利益均沾、效益共享的原则，鼓励乡镇积极开展招商引资，发展农业特色产业，引导农民创业，力争给乡镇多让利，刺激乡镇自觉扩大税收产业，加快形成稳定的税收财源，不断增强自我发展能力。四是对分流工作要给予财力支持。市、县通过加大财政转移支付的力度，适当承担改革成本，促进乡镇改革，减轻包袱，轻装上阵。原由财政供养、按规定途径分流的人员，其工资、养老、医疗保险经费由财政支付；经费由财政核补或镇自筹经费的分流人员，其经费由县、镇共同承担，主要由镇级筹集资金解决，缺口由市、县转移支付解决，确保分流人员的经费足额到位。要积极协调工商、土地、税务、金融等部门，尽量为分流人员创办实业，为其从事个体经济、合作经营给予方便。

2、激发干部队伍活力，筑牢服务型乡镇的基石。

乡镇干部是实现乡镇职能和目标的关键，承担着乡镇决策、计划、组织、指挥、协调、控制、执行、操作职能，对建设服务型乡镇具有基础性作用。因此，要根据职能转变的新要求，大力提高乡镇干部的素质。

考评机制，通过实施群众考核、公开评议等制度，进一步促进乡镇干部工作作风的转变，推进乡镇干部队伍管理的科学化、规范化、制度化。

(4)是改善乡镇干部的待遇。

要拓展基层干部升迁路径和机遇，形成既能上又能下的“激励与约束”对称和“报赏与绩效”对应的人事行政体制。【结论】

乡镇政府职能转变既是一项艰巨而紧迫的任务，又是一个长期而复杂的过程，不可能一蹴而就，这种转变将伴随着农村改革发展的全过程，也将根据农村发展需要不断地进行调整。必须按照探索、完善、巩固、提高的原则，解放思想，大胆实践，持之以恒地进行改革和尝试，并在实践中不断发现和解决新的问题。乡镇政府管理体制改革的方向和任务是转变政府职能，构建服务型政府。从文中，亦可得出这样的结论：

1、改革政府机构的目的是转变其职能；

2、乡镇政府完善服务职能，构建服务型政府要首先革新管理理念，准确定位公民社会中的政民关系。有待于进一步思考的问题是，江苏“县财省管”的体制是否会走向行政体制的省管，新体制下的乡镇政府机构设置又该如何完善才能实现公共服务功能，更好地发挥其在推进城乡统筹发展与和谐社会建设中的作用。

【参考文献】

1、刘晓凤：《美、日、法地方政府职能的转变及对我国县域政府的启

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第二篇：乡镇政府的职能定位

乡镇政府的职能定位

【摘要】

乡镇政府是我国最基层的行政单位，在基层的政治、经济、文化和社会生活中扮演着极其重要的角色，其职能的有效发挥直接关系到农村的民主建设、经济发展、文化建设和社会稳定等，是巩固国家政权的根基所在。作为中国行政管理体制中的最基层单位,乡镇政府不仅面临着财政供给不足的经济压力,而且还必须承担起全方位为农民群众提供服务的政治责任和社会压力。面对新形势,客观上要求乡镇政府必须进行改革,改革的重点是职能的重大转变。然而,乡镇政府没有根据农民群众的需要来界定职能,致使乡镇政府的现有职能并没有根本改观。追溯问题的渊源在于压力型体制。为此必须对乡镇政府的职能进行重新定位,即乡镇政府要把职能转移到加强社会管理上来,转移到提供公共产品和公共服务上来,这样,才能有效地推动农村社会生产力的发展。【关键字】乡镇政府；职能定位

一、乡镇职能定位的必要性

（一）、城乡关系的客观要求

社会经济转型是经济现代化和市场化相互交织的过程，而城乡二元经济结构是社会经济转型期政府宏观调控面临和需要解决的一个突出矛盾。因此，今后能否有效地缓解和缩小城乡差距，将在很大程度上关系到第三步现代化发展战略目标及其市场化改革战略目标的实现。在全面建设小康社会、实现现代化进程中，城市离不开农村，农村也离不开城市。打破城乡二元经济结构，实现城乡一体化，势在必行。在目前城乡分治的体制下，乡镇以上的各级政府及其财政事实上是围绕城市来运转的，谈发展、讲改革、定政策有意无意地几乎都是以城市为出发点和落脚点。细细考量我国发展和改革的历程，这个结论是不难得出的。改变目前在生产要素的配置和使用上过多向城市倾斜的政策，从体制上、政策上创造城乡各类经济主体平等使用生产要素的环境，引导土地、资本、劳动力、技术、人才等各种生产要素在城乡之间合理流动和布局，实现资源的优化配置。充分发挥城镇的集聚和辐射功能，大力培育各种以农民为主体的专业合作经济组织，鼓励和引导城市的工商经济组织向农村延伸和发展，促进农村经济组织化程度的提高。也正是基于这种认识，中共中央在“十一五”规划建议中提出了“工业反哺农业”和“城市支持农村”的基本方针，这标志着我国的城乡关系已经进入到一个崭新的阶段。在这种新型城乡关系体制下，必须对乡镇职能进行重新定位。

（二）、推进新农村建设的需要

新农村建设的主体是农民,而主体作用的发挥需要乡镇政府的引导。所以,在后农业税时代和社会主义新农村建设的新时期,乡镇政府必须明确自己的职能定位。乡镇是农村最基层的政权组织，是党和政府联系广大农民群众的桥梁和纽带，是建设社会主义新农村、解决“三农”问题的直接领导者、组织者和推动者。在社会主义新农村建设中，要加快推进乡镇机构改革，切实转变乡镇政府职能，提高政府工作效率，为新农村建设提供体制和机制保证。

二、国外乡镇职能配置的经验和启示

在国外，乡镇政府的职能定位较为清晰，机构设置较少，管理形式灵活多样，淡化政治职能，侧重于公共产品服务职能。主要承担对居民日常生活直接相关的社会事务进行公共管理和提供公共服务。在经济事务方面，地方政府也不承担主要职责，不直接参与经营，也以提供相应的服务为主。地方政府通过对当地社会提供良好的管理和服务，提供必要的公共基础设施，为当地居民的生活、企业的生产创造一种较好的环境和条件，从而维护和促进地方经济和社会的持续发展与进步。

三、乡镇职能定位的主要原则

乡镇政府的职能实际上是上层建筑适应经济基础的一个衍生品，它的职能定位应当遵循以下四个基本原则：

一是政府职能目标指向上的“以人为本原则”。科学发展观蕴含的内在价值理念是以人为本，这是科学发展观的出发点和最终归宿，也是判断马克思主义政党的试金石。时刻把人民的利益放在第一位，是一个“负责政府”的具体体现。

二是政府职能价值取向上的“公共性原则”。现代政府的本质特征是公共性，政府权力从本身上讲是一种公共权力，政府权力有主体，这个主体即人民群众，人民是政府的“所有者”，而不是政府的“顾客”。所以，政府的工作重心必须转移到广大人民群众提供更好的公共物品和公共服务上来。

三是政府职能设定范围上的“有限性原则”。社会主义市场经济条件下，经济社会、人与自然的协调发展必须遵循市场经济的一般规律，必须充分发挥市场在资源配置中的基础性和主导性作用，充分发挥个人的主动性、积极性和创造性，充分发挥社会组织的作用。政府在市场经济条件下，应该放弃原有的直接干预或横加调控，应遵循市场经济的发展规律。

四是政府职能履行效果上的“高效性原则”。市场经济和科学发展观都要求地方政府的管理工作必须高效，这就必然要求各级政府根据新时期的职能定位，通过简政放权、转变管理方式、提高管理效率、不断加强自身建设，如提高人员素质和改进职能履行方式等，力争以最小的投入获得符合广大人民群众利益要求的成效。否则就会浪费宝贵的资源，影响到其他领域的发展，并影响到自身的形象，降低自身的威信和合法性。

四、新时代乡镇政府主要职能

新时代乡镇职能定位应实现三个转变：即从管制思维向服务思维转变，从计划经济时代的“全能型”政府转向市场经济条件下的“有限型”政府；从人治思维向法治思维转变，增强法律意识；从增长型思维向协调型思维转变，从过去的只注重经济指标向对国民经济各部门、不同产业、不同区域经济、积累和消费、分配关系、微观经济行为等的协调方向转变。

具体来说，乡镇政府职能应定位在以下四个方面：

一是贯彻执行法律政策，不断推进民主建设。坚决执行党和国家的方针、政策，坚持依法行政确保政令畅通；积极深化村务公开、公推公选等基层民主政策，促进村民自治不断推进乡镇民主政治建设；大力加强党的基层组织建设，从配强“班长”入手，加强基层班子建设，切实让基层党组织成为带领群众率先发展的坚强堡垒。重点抓好国家有关“三农”的政策，做好政策的解读以及落实工作，切实维护广大农民的合法权益。逐步改变长期以来被老百姓视为“人治政府”向“法制政府”“服务型政府”转变，从而提高依法执政的能力。

二是加快发展农村经济，切实增加农民收入。科学制定本乡镇产业发展规划，组织指导经济结构调整，加强农业综合生产能力建设；健全农业社会化服务体系建设，完善农业支持保护体系，推进农业现代化；支持农民兴办各种经济实体、专业协会和中介组织，提高农民的自我发展能力；组织引导农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，增加农民收入，不断提高人民生活水平。

三是推行政务公开，扩大农民的知情权与参与权。建立政务公开信息栏或发放宣传材料等形式公开办事程序、办事依据、办事结果、收费标准及时向群众和社会公开，让老百姓依法享有对乡镇政务的知情权、参与权和监督权；不断强化社会的民主监督作用，凡涉及经济社会发展中的重大项目建设和大额资金使用，重要人事任免及有关群众切实利益的问题，必须主动听取群众意见，自觉接受党员和群众的评议监督。

三是提高社会管理水平，创造良好发展环境，规范农村集体经济管理，推进政务、村务公开；抓好人口与计划生育工作，保障妇女儿童合法权益；加强安全生产和公共安全管理，及时上报和处理重大社情、疫情、险情，保障人民群众的生命财产安全。乡镇在具体工作中就要抓住两个方面的工作：一是在促进农民增收方面，把发展非农经济作为农民增收的主渠道，鼓励农村劳动力向非农产业转移；二是在推动农村经济发展方面，把抓好龙头企业、建好服务体系、搞好示范引导作为农村工作的着力点。

四是积极发展公益事业，提供公共服务保障。搞好公共设施建设和小城镇建设，积极开展社会保障服务工作；发展科教文卫等公益事业，提供经济发展和社会进步的信息服务，促进精神文明建设，让群众共享社会进步成果。

五是大力加强综合治理，有效维护社会稳定。认真调解民事纠纷，化解社会矛盾；制定和完善社会应急机制，提高处理群体性突发事件的能力；畅通民主渠道，保证司法公正、社会廉明，维护社会秩序稳定。

五、明确乡镇政府职能的意义

合理定位乡镇政府职能，推动乡镇政府职能转变，构建和谐乡镇政府职能新机制，必须用科学发展观统领农村工作，这是新时期乡镇发展面临的重要问题，关系到党在农村各项方针政策的贯彻落实和农村基层政权的巩固。实现社会和谐，建设美好社会，是我们党全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面提出的一项重大任务。当前，要全面落实并完成这一重大任务，关键在农村。这是中国共产党领导全国人民全面建设小康社会的重大战略任务，也是解决当前社会存在的各种矛盾和问题的有效途径，尤其是对我们如何加强乡村政权建设，构建和谐乡镇政府职能新机制，更好地维护社会稳定，具有重要的现实意义。

参考文献：张新光：论我国乡镇的建制规模、职能定位与机构设置；

边维慧：乡镇财政能制度变迁研究；

张厚安：村民自治：中国农村基层民主建设的必由之路；

顾建光：中国乡镇问题研究综述与思考； 孙世春：地方政府行政体制的建立及其管理机制；

张新光：我国乡镇建制规模、职能定位与机构设置思考，广东行政学院学报。

第三篇：略论乡镇政府的职能错位

略论乡镇政府的职能错位

关键词]乡镇政府公共服务　行政化压力型体制

乡镇政府是当前中国农村的基层政权组织，是地方各级人民政府中的最低层级，直接面向农民工作，负责党和国家政策、法律的贯彻与执行，并以国家政权者的身份规划和组织乡村公共设施、公益事业的建设，为农村提供公共产品和公共服务。中国是农村地区大、农业人口多的农业

大国，因而乡镇政府作为国家行政体系中的最低一级政权，却承担着重要责任，其履行职责状况直接关系到农村的稳定和发展，对整个国家和社会有重大影响。但目前中国很多地方的乡镇政府却存在着非常明显的职能错位现象，这种状况极大地制约着这些农村地区的经济发展和社会政治稳定。

一、当前乡镇政府的职能错位现象

按照现代政府理论，政权存在的理由和基础就是运用税收等形式收取上来资金，为社会提供公共产品和公共服务。一般说来，乡镇财政收入由国家预算收入资金、预算外资金和自筹资金组成，其中来源于乡镇企业的上缴利润和管理费、各种集资和罚款等的自筹资金是其主要收入，乡镇政府在财政上主要依赖于乡村税收。统计资料显示，1986-1992年间的乡镇财政收入中，预算内收入所占比重呈逐年下降趋势，而预算外收入和自筹资金收入的比重则呈较快上升势头。其中，预算外收入占乡镇财政收入的比重上升了41.68，自筹资金收入占乡镇财政收入的比重从11.72上升到21.47，增长了83.19，增幅为预算外收入的1倍。可见，1986年-1992年我国乡镇财政收入的快速增长，由自筹资金收入拉动的特征尤为明显，而这意味着农民负担的加重。公共财政原则要求“取之于民，用之于民”，但在现行行政体制下，很多地方的乡镇政府的主要职责却是收取税费和配合县市政府开展工作，很少向乡村提供公共服务。

从乡镇政府的实际运行来看，相当多的乡镇政府都把自己的工作重点放在上级派下来的硬指标工作上，或仅仅限于上级派下来的工作上，如计划生育和催粮派款等，甚至为迎合上级要求大搞所谓“政绩工程”，建设高标准的小城镇草坪、广场等招牌建筑，严重浪费农村有限的公共资源，造成农民负担加重。乡镇政府在自身利益驱动下，忙于为上级政府服务时，对于自身应该担当的引导农民发展经济、为农民提供生产服务、管理社会治安、发展农村教育文化事业、保护国土资源和生态环境等“软工作”却缺乏应有的积极性，对农民提出来的要求和需要解决的问题，更是无心理睬，致使农民的社会治安、医疗卫生、教育、交通道路、水利设施、环保等方面的基本需求无法满足，农民的生存环境不断恶化。可以说，很多乡镇政府基本上处于一种被动运作和职能错位的状态。

乡镇政府过分强调对上级政府的代理职能，致使其难以有效提供农民需要的公共产品。但农民也是理性的经济人，在他们的税费负担日益沉重而获得的公共服务却严重匮乏时，对乡镇政府的不满情绪便日益高涨，产生了农民和基层政权间的紧张和冲突。调查显示，与80年代比较，90年代的乡村冲突明显增加，而最近两三年，严重冲突事件比90年代末有所减少。但是，值得重视的问题是，在严重冲突事件有所减少的同时，基层政府和农民的紧张关系却明显蔓延，紧张关系的主要特征是农民对干部不信任、不接触。可见，乡镇政府“对上服务、向下要钱”的职能错位现象使其面临着合法性危机。

二、乡镇政府职能错位的原因分析

乡镇政府“对上服务、向下要钱”的职能错位现象是有其深层原因的。总的来说，主要是行政化控制、压力型行政体制、财政危机和动力机制不健全等四个方面导致乡镇政府对上负责有余而对下负责不足，不能有效向农村提供必需的公共服务，导致农村公共产品供应不足。

1.行政化控制致使乡镇政府权力太小，难以对农村提供公共服务

作为一个后发国家，现代化是中国实现国家繁荣富强和人民富裕幸福的必由之路，二十世纪的中国历史在一定意义上是一部现代化史，二十世纪的中国政治也相应呈现出“行政吸纳政治”的特色。新中国建立以后采取以行政过程吸纳政治过程的办法，在地方行政建制中用行政化完全取代自治化，以更有力地贯彻国家方针、政策，加速实现国家工业化目标。国家为尽快实现工业化、现代化，确保对乡村社会的资源提取并促进国家认同在乡村社会的传播，加强了对乡村基层政权的控制。

国家对乡镇政府的行政化控制主要通过“强书记、弱乡（镇）长”的干部配置模式，以及人事权、财政权由县政府控制这两方面加强。尽管在1983年，中共中央、国务院就发出《关于实行政社分开建立政府的通知》，要求在乡一级建立党委、政府和经济组织三个机构，实行党政分开、政企分开。但“党治”作为行政化的一种特殊方式在“强书记、弱乡（镇）长”的干部配置模式下并没有被削弱。在乡镇的权力结构中，党的权力占支配地位，党委书记是乡镇中的“一把手”。这种“强书记、弱乡长”的权力设置模式

确立了党委书记的权威地位，树立了党对政府的领导权，使乡镇政府成为党的路线、方针、政策的执行机关，乡镇长难以开展工作。另外，县政府控制乡镇人事权和财政权，又使乡镇政府听命于县政府。虽然《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了乡镇长由乡镇人民代表大会产生，但在实际运行中却由县常委会讨论决定乡镇长候选人，县委组织部考察，然

后交乡镇人民代表大会投票通过。在财政体制上，乡镇政府是一级政权并有一级财政，但实际上，乡的主体财政由县控制。县政府控制乡镇人事任免权和财政权，致使乡镇政府只有无条件地执行上级决定的任务而缺乏根据实际独立决策的权力，也就自然无从谈起向乡村提供公共服务。

行政化的国家政权建设，是世界现代化进程中的一个普遍现象，是“后发”社会实行“追赶”战略的方式。这种方式反映在中国就是建立了一种以中央集权、行政命令、等级官僚为特征的国家制度。国家政权的行政化对乡村基层政权强调的是集权而非分权，是控制型政府而非服务型政府。可以说，“强书记、弱乡（镇）长”的权力设置模式和人事权、财政权的缺失使乡镇政府难以确立主体地位，成为一级完备的基层政府组织，是中国行政化控制的必然结果。乡镇政府的无权状况使其难以承担提供公共服务和公共产品的任务。

2.压力型行政体制造成乡镇政府不堪重负，缺乏精力向乡村提供公共服务

在压力型行政体制中，上级机关制定各项经济、社会发展目标，并加以具体化和数字化后，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，下级机关官员的升迁、荣誉都和完成上级下达的任务挂钩，承受着来自上级行政机关的巨大压力。

当前中国上下级政府间的关系呈现出高度僵化、向上集中的特征，下级政府对于上级政府层层下达的数量化的任务没有任何商议权和保留权，只能按时完成，否则便会面临“一票否决”的困境。这种层层传递甚至加码的工作压力最终都要全部由国家最基层的乡镇政府来完成。由于过分强调上级意图和任务而忽视了乡镇下层政府的工作自主权，往往使乡镇变成了单纯完成上级任务的工作机器。乡镇政府只能选择对上负责，调动一切资源来完成上级下达的各项指标任务，从而无暇顾及乡村的公共产品需求。即使乡镇政府向乡村提供了公共服务，也是在上级政府决策下进行的强制性供给，而农户真正需要的服务却提供不足。压力型体制下乡镇政府较浓的行政管理色彩，较弱的服务色彩致使其对农村公共服务有效供给不足，不能满足农户需求。

3.财政危机使乡镇政府提供公共产品的能力大大削弱

自上个世纪80年代改革开放以来，中国的经济发展日新月异，举世瞩目。但就在经济不断腾飞的背景下，中国的许多乡镇政府却在近些年来陷入了越来越的财政危机。最近的许多统计和调查都表明，乡镇政府的财政危机具有一定的普遍性和严重性。据资料披露，中国乡镇在上个世纪共留下了2000亿元的庞大债务，其中河南省的情况最严重，据河南省财政部门的统计，全省2100个乡镇目前总负债95亿元，平均每个乡镇负债489万元，全省90以上的乡镇都有负债，其中负债1000万元以上的有179个。

据对较早进行农村改革的安徽省的统计，截至1998年底，全省乡镇政府债务总额为59.23亿元，平均每个乡镇负债303.91万元。该省宿州市甬桥区的资料表明，29个乡镇中有25个负债，负债面达86。另据湖南省农办、省财政厅的调查，全省1000多个乡镇共负债85.4亿元，负债面高达88.2，一些负债比较严重的乡镇甚至在1999年就吃完了2003年的财政预算。该省芷江县1998年全县29个乡镇负债总额2431万元，乡镇平均负债84万元，负债面100。四川省农村社会经济调查队的调查研究表明，四川省近几年乡镇负债呈急剧上升趋势，多数乡镇陷入了严重的财政危机。据陕西省农村社会经济调查队对30个乡镇的调查，不少乡镇每年的财政收入已不足以支付教师和干部工资，拖欠工资相当普遍，有的教师和干部已有好几个月没有发工资。由于多年积累，目前大部分乡镇都已背上了债务，有的高达数百万之巨。由此看来，除少数东部沿海发达地区不存在乡镇财政危机问题外，中西部各省区的乡镇政府普遍都存在较为严重的财政问题，乡镇政府的财政危机确实既普遍又严重。

乡镇政府财政危机是由债务因素、体制性因素、收入渠道小、财税上缴多、机构庞大冗员过多等多方面因素造成的，其中压力型行政体制造成的机构臃肿和1994年实行的分税制导致的乡镇财政收入减少是根本性原因。

1994年分税制实行后，中央政府通过控制能够带来更多财政收入的税种与制定有利于中央政府的税收分享比例，使中央政府的财政状况得到了巨大好转。这种利益上收的做法得到了地方各级政府的相继效仿。在“条块分割”体制下，有相当一部分从乡村汲取的税费，通过“条条”被上级政府部门拿走；另一方面，另一些乡村资源则通过逐级“财政包干”及自上而下严重失衡的分税制，从乡镇财政直接流向上级政府。乡镇政府的实际所得非常少，分税制后留给乡镇政府的法定税收都是一些分散、小额、难收的税种。在“权力支配财富”格局中，处于行政体系最底端的乡镇政府成了最大的受害者。与此同时，乡镇政府维持机构运转和人员工资的费用急剧增加，造成乡级财政支出的不断扩大和乡镇债务负担的日益沉重，使其陷入生存困境。

乡镇政府的财政危机导致其行为变异，在运行过程中越来越把自身存在作为重要目标，组织越来越具有自利性。乡镇政府对自身利益的日益关注进一步发展便出现了目标替代现象，由于生存困境和体制缺陷的交互作用，乡村基层组织作为公共权力部门，自利性目标在一定程度上取代了公共目标，为公共目标工作演变成为自己工作。在一些地区，乡镇政府几乎已经完全丧失了其提供公共服务的本来职能，变成了一个追求自我利益最大化的赢利性组织。可见，乡镇政府的财政危机不仅致使其供给公共产品的能力大大削弱，而且导致其对公共服务职责的淡漠，从而使乡村社会公共产品供给严重匮乏。

4.动力机制不健全致使乡镇政府向乡村社会提供公共服务的积极性不高

乡镇政府作为行政体系中的基层政权，其提供公共服务的动力来自于上级政府的激励和乡村民众的压力。但在目前，对乡镇政府政绩的评价以及干部个人的升迁权掌握在向乡镇分配任务的县级政府，而不是直接与政府行为有利害关系的农民手中，造成乡镇政府对乡村的公共产品供给处于上无激励拉动下无压力推动的境况。

在县级政府对乡镇政府的工作考核中，公共服务只是一个很小部分，乡镇政府的大量精力花费在上级安排的各种任务和考核上，这些工作往往只有服务的形式而无服务的内容，很多东西表现为挂牌子，刷标语，报材料表格之类的内容。而且，县政府向乡镇政府下派的许多工作诸如计划生育、社会治安、税费征收等等都是上级政府可以实行“一票否决”的硬任务，作为国家最基层行政组织的工作人员并不能从“承包任务”中获得相应的政治激励。另外，乡镇政府工作人员由于人数众多，素质相对较低，其向上升迁的路径和机会也就十分有限。上级政府不重视，一票否决制和升迁机会少等因素致使乡镇干部向乡村提供公共服务的积极性不高。

另一方面，乡镇政府也缺乏来自乡村民众要求提供公共产品的压力。中国为加速经济赶超，尽快实现工业化，选择了以满足最低公共产品需要为目标和重城市轻农村的公共产品供给政策。长期以来，这种城乡公共品供给差异政策在一定程度上导致农民对乡村公共品供给诉求能力极低。谈及乡村干部的服务状况，许多农民仅要求他们“少收点钱”、“少干点坏事”，想不到也不敢向乡镇政府提出公共服务的问责。“这种无语可说或有话说不出的失语状态，既说明农民没有关于服务需求的权利表达，也说明基层组织确实没有真正把自己定位于为农民服务。”再者，公共物品具有供给的连带性和排除他人消费的不可能性，这就为“搭便车”现象的广泛存在提供了可能。公共产品的非排他性造成很多农民既想分享利益又不愿承担成本的“搭便车”现象，致使村民对农村公共产品需求的有效表达程度低。可见，在缺乏上级政府的合理激励和下级乡村民众的适当压力下，乡镇政府难以被调动起来对乡村社会提供有效公共服务，致使乡村公共产品供给不足。

三、乡镇政府应走向何处

乡镇政府“对上服务、向下要钱”的错位造成乡村社会公共服务的缺位和农民的失语，致使基层组织和农民之间的疏离及农民对乡镇干部的不满和失望。乡镇政府对农村公共产品供给的严重不足导致其合法性地位动摇，乡镇政府必须进行改革以走出困境。围绕这一问题，学者们提出了各种思路，综合这些思路，不外乎以下三种情况：一是主张加强乡镇政府，将它建设成为一级完备的基层政府组织；二是主张虚化乡镇政府，将它改为县级政府的派出机构，实行“县政乡派”；三是主张撤消乡镇政府，实行类似于村民自治的“乡镇自治”。其实，乡镇政府改革的关键不在于“加强”或“撤消”与否，而在于它的职能转换和结构优化。重新对乡镇政府进行角色和职能定位，解决其职能错位问题，需要从政治体制方面进行思考，并进行相应的改革。

1.合理划分各级政府的事权

我国政府体制在各级政府间关系上的一个显著特点是，只关注权限程度大小的区分，而不重视事权范围的分工。除有些权力如外交权、军事权等为中央政府所独享以外，其它各级政府的事权差不多没有分工，所不同的是对同一事权的处理权限随政府级别的高低而有所区别。这一点可以由从国务院到县市级政府的部门设置的高度对口性和一致性清楚地看出来。乡镇政府尽管机构设置简单，不要求与上级政府对口，但是来自上级政府的行政任务却一点也不少，因此才有“上面千条线，下面一根针”的说法。

而西方国家普遍的做法却是不同级别的政府职能有所侧重、事权有一定的分工。如在英国，郡政府一般负责警务、消防、教育和社会福利等事务，区政府担负住房管理和环境保护等事务，最基层的教区或社区管理丧葬火化、人行道和体育娱乐设施等。在美国，由于它是联邦制的国家，在联邦与州之间存在着权限的划分是自不必说的，但需要指出的是，组成联邦的各州在自己的州内都实行的是州内单一制，州内部的结构形式与中国几乎相同。不过美国各州的政府却存在着非常明显的事权的划分，一般而言，涉及到教育、福利、发放行业执照、调整家庭婚姻关系等方面的权力由州行使；而诸如消防、卫生、市政、地方治安等事权都交给地方政府来做；具有自治权的市镇和村镇处理的事务严格限于地方性的需要，如铺路、安装街灯、供应自来水、治安与消防、处理垃圾等。

西方国家在各级政府间合理划分事权的做法既明确了各级政府的职责权限，又减少了不必要的机构设置，对于中国的政府机构改革具有直接的借鉴意义。乡镇政府作为一级直接与农民打交道的基层政权，对其进行改革，必须首先明确它该管什么，不该管什么，哪些应该重点管，哪些只要一般管，哪些该直接管，哪些该间接管。一般说来，乡镇政府应当直接提供公共安全、民事纠纷处理、乡村道路建设、社区医疗等受益范围限于乡镇的公共品，而那些属于主要利益外溢的公共产品，如对国家经济发展和全国人民生活有影响的农业生产基础设施建设、基础教育、民兵训练、优抚等，则不应由乡镇政权来承担。

2.确立各级政府的财权和事权相统一的原则

合理划分事权是纠正乡镇政府职能错位的基础，但事权的行使和完成需要财权作保障，因而拥有与事权相一致的财权就成了实现乡镇政府职能转变的必然要求。我国目前的财政体制下，乡镇政府承担了过多的事权，但财权却多由县政府控制，致使乡镇政府穷于应付上级政府下派的各种任务，而无力顾及农村公共产品和公共服务的需求。因此，我国政治体制改革应在合理、清晰地划分各级政府事权的基础上，确立各级政府的事权与财权相统一的原则，将不适当下放的事权上收，或在事权不上收的情况下，加大中央和省级政府财政转移支付的力度。针对乡镇政府的财政危机，适度重新调整中央与地方，省与市，县与乡镇之间的财政分配关系，在目前是一个必要的举措。同时，对属于上级政府的事权却下派到乡镇，交由乡镇政府承担的，应遵循“谁派任务谁花钱”的原则，由下派任务的那级政府提供相应的财政支持，不能让乡镇政府既受累又出钱。

3.尊重乡镇政府的相对自主地位

中国传统上是一个中央集权的单一制国家，中央政府保留着比较大的权力，这是由中国的历史文化特征和当前所处的特殊国情所决定的。尽管当前在中国也存在着中央与地方权力划分的问题，但是上下级政府之间的僵化的自上而下的控制关系、基层政府相对自主权的过分萎缩等，仍然是政府间关系中的一个突出问题。

当前中国上下级政府间的关系呈现出高度僵化、向上集中的特征，下级政府对于上级政府层层下达的数量化的任务没有任何商议权和保留权，只能按时完成，否则便会面临“一票否决”的困境。这种层层传递甚至加码的工作压力最终都要全部由国家最基层的乡镇政府来完成。由于过分强调上级意图和任务而忽视了乡镇政府工作的自主权，往往使乡镇变成了单纯完成上级任务的工作机器。上级政府布置的这些工作有的是合理和必要的，有的则显然是值得商榷的。

民主不仅仅意味着国家政权要有人民的选举、人民的参与，也意味着各级政府之间的相互尊重和平等的商议权、讨论权和知情权，尤其是基层政府相对于上级政府或部门的相对自主权、表达权以及商议权等，而且还意味着上级政府对下级政府、尤其是基层政府所应有的起码的尊重。因此，确立各级政府的相对自主性，尤其是确立乡镇这样最低一级的政府的自主性，对中国政府体制改革来说也是一个值得考虑的问题。

4.加强人民对乡镇政府的监督制约

民主政治的一个重要特征就是人民能够通过制度化的途径，有效地控制和监督政府，使每一级政府都要对自己的人民负责。我国的人民代表大会制度赋予了各级人民代表大会的地位，代表人民选举政府官员、监督政府、进行重大决策，完全符合现代民主政治的精神。

但是我国政府体制在实际运行过程中，人民群众对各级政府和官员的控制和监督却非常有限；相反，在自上而下的压力型体制下各级政府及官员的升迁较多地掌握在上级政府手中，因此他们往往是对上负责多于对下负责，人民群众无法对政府形成有效的控制和监督。这就会产生两个后果，一是使各级政府缺乏自主性和独立性，对上级政府有较大的依附性，这一点在最低一级的乡镇政府身上体现得最为明显。二是使人民对政府的机构设置、人员编制和财政支出等最基本问题都没有发言权，造成政府人员膨胀、支出无度。在这一点上，西方国家的地方政府为我们提供了非常好的例证，它们能够对上级政府保持相对的独立性，但对辖区内的人民却高度负责，对如何花纳税人的钱精打细算。

因此，对当前中国的乡镇政府而言，建立起人民对政府的制度化的控制和监督，一是可以避免不必要的财政开支和浪费，二是可以提高乡镇政府的主体地位，增强它们的自主性和独立性。

总之，转变乡镇政府的职能，对其重新进行角色和职能定位，就是要扩大乡镇政府作为一级基层政权组织的自主性和增加乡镇政府对于农民的责任制，实现其由行政型政府到服务型政府的转变，从压力型政府向自主型政府的转变，树立乡镇政府为民服务意识，以赢得民众的认可和支持，增强其作为基层政权的合法性。

第四篇：乡镇政府采购的必要性及其职能应用浅析

乡镇实行政府采购的必要性及操作思考

乡镇实行政府采购，是财政四项改革职能的延伸之一，在乡镇推行政府采购，是财政改革趋势所向，它通过预算和管理为手段，运用规模采购优势，降低采购成本，节约财政资金，提高了资金使用效益，强化监督管理。但是在乡镇推行政府采购，必然要受到地方财力、区域经济发展水平、地缘环境等因素的制约，本文就乡镇如何实行政府采购的必要性及其职能应用作粗浅的论述，谈谈自己的看法。

一、乡镇实行政府采购的必要性

1、是法律赋予一项重要政治任务。全国人大于2002年6月29日公布了《中华人民共和国政府采购法》，第二条规定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”可以看出，无论是哪级国家机关、事业单位，只要其是使用财政性资金进行的有关采购，就可以实施政府采购，乡镇作为最基层的一级政府不应游离在外，虽然采购规模不大，但发生的采购行为没有被排除在《采购法》的调整之外，因此，实行乡镇政府采购，是法律规定赋予乡镇财政一项重要职能。

2、是深化财政职能本质的需要。从实际操作过程来看，政府采购主要对象以县级经济为主，乡镇行政事业单位的采购基本上仍然以“分散”和“自由”采购为主，随着时代进步和经济的发展，乡镇行政事业单位的采购行为，越来越凸显出种种矛盾和问题，将其纳入到规范化的政府采购管理已成财政部门重要任务之一。

其一：财政体制改革和经济发展是乡镇实行政府采购的必要条件。随着经济的不断发展，财政体制也不断的适应变化。不同地方实行不同财政体制，一般而言不外乎“乡财县管”、“划分收支范围，核定收支基数，超收财力全留，新增缺口不补”等几种形式，主要目的是支持社会主义新农村建设、发展区域经济、提高乡镇财政运转的效益和效率。乡镇实行政府采购是时代发展必然的趋势，对乡镇财政支出中的采购项目，特别是支农资金等大宗支出项目，应该参同县级财政的做法，实施政府采购管理，如果将其游离于政府采购管理之外，则就会降低或丧失了财政资金的使用效率，违背财政体制改革的初衷。

其二：规范财政支出行为、节约资金、防范暗箱操作是实行乡镇政府采购的主要目标。提高财政监管水平和整合财政性资金使用效率，就必须将乡镇采购支出纳入到政府采购的监管范围之中。而目前乡镇服务、工程、劳务等财政支出中，擅自采购、自由采购、甚至于暗箱操作等不规范或违纪的行为时有发生，极大的浪费了财政资金，要彻底改革这一现状，有效防范各种腐败行为的发生，促进财政支出行为的公开透明和客观公正，对乡镇的采购支出活动就必须纳入到政府采购管理。

其三：强化部门预算为基础，防范财政风险是乡镇政府采购的主要手段。结合部门预算，对乡镇行政事业单位的预算进行核编，对基建支出跟踪检查，防止举债建设，防止增加乡镇财政、村级集体的债务，因为当前有些乡镇，为了发展区域经济，常常超出预算安排一些项目，如“招商引资”兴办企业，对投标人，谁的“带资”比例大、结算期限长，谁就能中标，根本没有考虑预算的约束，随意性大，易形成新的债务，以至于财政来“兜底”。这就给地方财政的运行带来了很大的风险，因此，将乡镇的采购活动纳入到政府采购管理，能有效地遏制这种无预算的采购行为，从而达到防范财政风险、规范采购行为的目的。

3、是建设和谐创新社会的需要。政府采购是加强廉政建设，从源头预防和制止腐败之“利器”，是正本清源的动力之一，为建设和谐社会提供了制度的保证。国家“十一五”规划也提出了全面贯彻落实科学发展观，促进城乡协调发展，保持经济较快增长，促进社会和谐发展，必须有民族自主创新能力，并对政府采购的政策功能，深化政府采购制度，也提出了明确要求。《中共中央国务院关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》中指出：“实施扶持自主创新的政府采购政策，建立财政性资金采购自主创新产品制度，制定将国家重大项目纳入政府采购主体范围的办法，对具有自主知识产权的重要高新技术装备与产品实施政府首购政策和订购制度。”说明了，政府采购不仅是加强支出管理，节约财政支出的制度，也是国家自主创新一种政策手段和工具。同时是建设社会主义新农村的需要，作为建设和谐创新社会的重要组成部分。支持“三农”的发展，是各级财政义不容辞的职责，对“三农”资金的投入，如村村通公路、转移支付、末级渠道硬化、一池三改（沼气池、改水、改厕、改厨）等项目投入以及水利、抗旱、减灾农业基础建设专项资金投入，必然要涉及资金的管理与监督，而政府采购是比较有效的监督管理手段之一，是农村税费改革的补充与完善。

二、组织形式

政府采购是一项重要财政改革内容，要慎重进行，先可以在全市镇处选择一到两个不同类型的乡镇作为试点，采用摸着石头过河的办法来探索总结经验教训，取得成果和经验后再推广，为全面铺开乡镇政府采购做准备。可以有三种设想供选择：一是上级财政部门（市政府采购办公室）人员分管乡镇政府采购事务，实行专管员联系制度；二是乡镇政府内设科室，成立政府采购办公室，其工作人员由乡镇干部和财政干部担任；三是乡镇财政部门独立行使政府采购职能。

以上三种形式，各有优劣，第一种情况：因为县市成立政府采购办公室的时间相对较难长，其工作人员业务素质较高，办理乡镇政府采购业务轻车熟路，大力减少相关业务培训费用。但是市级政府采购本身工作量大，在增加乡镇业务这块，显得压力过大，且没有真正体现乡镇政府采购职能下放。

第二种：由政府工作人员组成的乡镇政府采购工作，存在业务差，在办理相关业务时执法缺少监管容易产生腐败“变质”，也不利乡镇机构改革的精神。

第三种情况，是实现职能下划、延伸，是财政改革本质的需要。其缺点是工作人员业务素质较低及需提高。

三、实施乡镇政府采购操作事项

1、积极开展宣传教育活动，提高财政干部思想认识。自从2002年《政府采购法》颁布至今，社会各界对其重要性认识仍然不足，尤其表现在基层乡镇。加强宣传，是乡镇政府采购的重要任务。一方面，利用政务公开栏，报刊杂志、有关电视等舆论工具和宣传媒体，向社会各界广泛宣传政府采购工作的政策法律、目的意义，争取社会各界的了解和关注。另一方面，通过宣传培训，提高各单位领导干部的思想认识，消除抵触情绪，全面了解《政府采购法》的各项规定，重视、支持政府采购工作。不断增强实施政府采购的自觉性，推动政府消费行为走上市场化、法制化轨道。

2、加强培训，提高工作人员业务素质。乡镇政府采购是新生事物，乡镇政府国家干部、财政干部对此感到十分陌生。政府采购是要求业务素质高，工作量较大，事项处理繁杂的一项财政新业务，其工作流程、谈判技巧、商品鉴定、市场调查等业务相对复杂，工作人员对《政府采购法》、《政府采购管理暂行办法》、《政府采购招投标管理暂行办法》等法律法规掌握不够，及时开展业务技能培训，提高乡镇政府采购工作人员的业务素质是乡镇开展业务业务的首要任务之一。

3、加强采购计划管理，实现资源信息共享。乡镇政府采购，离不开网络信息技术的管理，在信息化社会来到之际，搞好网络建设是扩大政府采购影响，增加政府购买的竞争力度。要充分利用电子化、网络化等先进的信息技术，融合先进的管理理念，建立乡镇政府采购的操作平台，在网上寻求和发布信息，充分利用资源，实现财企、财银联网，与上级业务部门实现网络信息交流，利用市场、网络资源，加强乡镇政府采购的规范化建设。

4、结合部门预算改革，进一步编制政府采购预算审批。政府采购是编制部门预算的重要依据，随着财政改革不断深入，政府采购预算编制要求采购事项审批，资金来源明晰化，运行程序阳光化，主要作用是：一方面保证乡镇政府采购工作的规模效应和及时性，另一方面强化政府采购的约束力，维护政府计划实施进程中的严肃性。加强与市（县）政府采购中心的联系，利用上级信息资源平台，及时获取一级采购信息和技术水平。对技术份量较高，无法独立完成采购的，可委托上级部门代办采购，减少本级采购成本。

第五篇：乡镇政府的职能转变

乡镇政府的职能转变

摘要：政务的难点之一是如何进行政务流程再造。为了解决这一难点，作者提出在政府服务机构中使用“注册跟踪系统”建设电子政务，认为“注册跟踪系统”不但可以提高政府服务质量，而且可以促进政务流程再造。

关键词：电子政务，政府职能转变，政务流程再造，注册跟踪

我们期望电子政务可以促进勤政廉政建设和政府职能转变，将管理型政府转变为服务型政府，这要进行政务的流程再造。即使不涉及政府职能变化，单单电子政务本身也是一个政务流程再造过程。然而，以何种方式在电子政务建设中实现政务流程再造，是电子政务面临的难题。

实际上，在我国政府职能转变过程中，最重要一条就是要转变为服务型政府，而政府服务性机构的电子政务，如信访办公室和中小服务中心等的电子政务，就是完善服务方式和质量、改造政府内部管理和政务流程的切入点。如果能够在政府现有的服务机构中“注册跟踪系统”技术，那么，政府就有可能用电子政务来完善这些服务的同时，探索出政务流程再造的途经。

一、“注册跟踪系统”简介

“支持开票系统”是Support;Ticket;System的直译，更贴切的译法，应译为“服务注册跟综系统”，若用在电子政务中，则可以译为“政务注册跟踪系统”或“案件注册跟踪系统”。为简便起见，我们在文章中通称为“注册跟踪系统”。

“注册跟踪系统”是“救助台”（Helpdesk）的核心应用系统。这一系统对提供服务的有关各部门及其责任人采取同一标准，记录案件处理过程的每一个细节。

国外许多公司的客户服务都使用了“注册跟踪系统”。例如顾客因手机信号不好给电话公司提出抱怨，公司客户“救助台”就会在系统中注册，将注册号告诉顾客，顾客可以随时根据注册号追询，无论当时经手人是谁，只要“救助台”操作员打开“注册跟踪系统”马上就可以回答客户所有，告知问题原因及处理状态。

这一系统在信息技术管理中有着广泛的应用。国外一般大公司的IT部门，对全公司职工开设一个“救助台”，任何人遇到机问题，都可以呼叫“救助台”以便得到及时解决。“救助台”的建立和运行有效地保证了整个信息系统的可用性。

信息系统的可用性，或有效性（availability），是信息系统安全三目标之一。信息系统安全三目标是：可用性、完整性和保密性。当步入信息化时，人们的生活和工作越来越多地依赖于信息系统，信息系统的中断会严重生活和工作。反之，信息系统缺乏可用性将大大阻碍信息化进程：由于信息系统不可靠，人们就只能依赖传统方式来工作，而信息系统的效益就会大打折扣。例如，一个学校如果信息系统可用性差，则网上发布的信息无法通知到计算

机出故障的职工，故此传统的会议或张贴方式还得维持，这无形中就阻碍了信息化进程。为了更好地讨论“注册跟踪系统”在电子政务中的应用，让我们以一个可能的政府对公民服务的“注册跟踪系统”来说明其工作原理。当公民要求政府解决问题时，由于很多时候不能当即解决，因此要注册登记，使公民有一个案件追踪号。公民以后查询时，只要提供案件追踪号，公务员马上就能从系统中调出该案件处理过程和现状的信息，给予解释和答复，也可以将公民提供的新信息，输入到系统中，使政府相关部门及时了解最新变化情况。这也避免了公民每次都必须找到经手人才能跟踪案件。

对于政府而言，该系统内有相关法规和政府部门职责分工的文件汇集，同时有各部门行政人员联系电话等渠道信息。公务员受理案件时，可以先进行相关法律规定的宣传解释，如不能当即解决问题，才进行案件注册，输入案件详细信息包括对方联系方式，然后将案件号指派给相关职能部门。

被指派的相关职能部门随时都可以看到指派给他们的责任案件，他们有几个路径可循：一是

解决问题，然后告知立案人，确认对方满意后，将案件处理过程和结果输入系统后，结案；二是处理完本部门该做的事后，将过程和现状输入到系统后，把追踪号指派给下一个职能部门；三是无法解决，将困难和情况输入系统后，把追踪号指派给权力更高的部门；四是按有关规定解决问题完毕，但立案人还不满意，也不意愿结案，则要告知立案人对此案不满的投诉渠道和政府监督机构的电话地址，将过程、结果、建议和立案人意见输入到系统后，将案件号指派给上级部门。

二、“注册跟踪系统”的现代社会应用基础

“注册跟踪系统”是信息时代的产物，它是组织内部各部门之间协同工作的平台，也为客户提供一个透明的信息沟通渠道。

当代社会人际隔阂现象之一是“客户的危机是专家的常规琐事”。病人到急诊室心急如焚，医务人员却是熟视无睹、习以为常，病人可能一生就这么一次到急诊室，而医务人员每天接待几十个类似的病人。病人及其家属抱怨毫无人性，医务人员却需要有自己的日常工作生活，按部就班。;公民到政府办事也是一样。;如公司注册，可能一辈子就一两回，到政府上访，也是迫不得已而为之，但办事员见多不怪，照章办事，该怎么生活还是怎么生活。现代社会越来越依赖于专家或专门部门，而人们碰到的是毫无人性的冷面孔。IT行业中率先用“注册跟踪系统”解决了这一“专家－客户”矛盾，做的客户有求必应、又问必答，营造一个以人为本的人性化的公司－客户关系。我国电子政务完全可以应用“注册跟踪系统”建立以人为本的政府形象，改善政务人际关系。

当代社会人际隔阂矛盾之二是组织内部职权责任冲突：有能力解决问题的人没有权力解决，有权力的没有能力或精力；或解决了问题的人可能得不到绩效考核认可。造成这种现象的是由于现代业务往往需要跨部门协同处理，而瞬息万变的IT行业不断产生许多原有业务流程设计所没有覆盖的问题，为此现代信息行业公司大力提倡团队精神。而“注册跟踪系统”为创造企业团队文化提供了一个激励机制，并加快了企业的速度，促进内部知识传播，也为内部管理决策提供支持。要了解解决问题的流程，经理一看“注册跟踪系统”中个案的处理过程便一目了然，里边记载了所有相关人员的陈述，包括客户的抱怨和各部门采取的措施和结果。是谁解决的问题，功劳别人拿不走，不管是不是你分内之事。上次处理这类事件的人出差了，经手人可以在系统中搜索出以前如何处理的，结果如何，即可尽快为客户排忧解难。我们的社会相互依赖的程度不断加深，一个任务需要越来越多的专家和部门协同完成，技术进步和社会变化越来越快，尤其在IT行业中，这些现代化进程是“注册跟踪系统”应运而生的基础。

三、“注册跟踪系统”在政务中的作用

首先，作为信息系统管理工具，建立“救助台”使用“注册跟踪系统”是保障政府信息系统可用性的有效手段。现在我们政府信息化过程进行大量培训工作，但信息技术日新月异，仅仅靠脱产和业余培训是不够的，更重要的是在干中学、在工作中学，而干中学最好的方式是“救助台”形式，一遇到，马上请教救助台，及时解决；如果是和设备问题，救助台分派相关部门专家处理，保障电子政务日常运行。我国信息安全往往只关注信息保密，而忽视了信息系统可用性问题。可用性的保障，是政府信息化建设根本安全保障之一，没有可用性，就无法以信息技术取得传统政务流程。保障信息系统的可用性，才能充分发挥信息资源效益。

第二，由于;“注册跟踪系统”是政府相关各个部门共享的信息平台，任何时候立案人和政府内部多个部门都知道此案发生原因和处理过程，以及现在由谁负责，使得案件处理过程对政府内部和立案人都公开透明，因此成为政府内部相互监督和民众监督政府的手段；第三，“注册跟踪系统”可以促进政府由命令型行政转变到说理协商行政。服务窗口公务员任何时候都应该将立案人的申诉和说理输入系统，并向公民提供关于案件处理过程中依据的相关法规和处理状况，公民不再是消极等待结果而是主动参与行政过程，随时可以提供新情况，并有申辩和说理的途径。

第四是通过告知政策法规和相关部门处理意见，告知投诉与监督部门的相关信息，保护了公民的合法权利不受行政自由裁量权所侵害，落实了公民的知情权。

第五是激活政务流程再造机制，我国政府行政行为本来就是个案处理多而程序化程度低，为了建设执政为民的政府，我们必须消除行政个案处理的时弊，程序化是发达国家政府机构官僚化的惯例，它能有效限制自由裁量权的滥用并保护公民基本权利，并提高行政效率。但程序化和官僚化实际上是成文的固化的政务流程，太多的程序化有可能降低政府制度创新能力，使政府难以应对的迅速变化，尤其是在WTO框架下进行国际竞争的，政府处于一个制度需求大大超过制度供给的时期。“案件注册追踪系统”为老百姓在政府个案处理传统下，提供了一个正常畅通的办事途径，这就使得中国政府的文明建设和政府职能转变有可能借助电子技术超越发达国家，建造一个有制度供给能力的现代化高效政府。

第六是方便民众。以往民众碰到一个部门不能解决的问题时，往往需要来回奔跑于政府不同部门。现在政府已经为招商引资提供一站式服务，但在精简机构的原则下，政府不可能以传统方式对所有个案都提供一站式服务地点。“注册跟踪系统”就是政府以电子政务方式对所有公民提供的个案一站式服务窗口，公民一旦将案件注册入系统，案件号就在政府各责任部门之间传递，而无需公民逐个部门追问。特别是涉及到部门职责范围之外的案件，注册号可以经由“升级程序”传递到上级部门，免去了公民路途遥远、耗时费财的上访活动。“注册追踪系统”的管理，一般都辅助以“升级程序”。有几种情况可以激活升级程序：一是积案过多的同类案件，要及时报告上一级主管部门，积案过多证明有制度上的问题，不应该按个案处理而应该建立新的程序来处理，以提高政府效率，这就启动了政务流程再造过程。

二是如果一个案件在某一部门搁置太长（如三个工作日）而没有任何处理过程和现状改变的输入，窗口公务员要按照时滞规则激活“升级程序”，将案件追踪号指派给上一级部门，这样一来，“升级程序“就起到一个内部监督作用，案件不会因为是某部门的“内部事务”而长期搁置。

三是案件在处理中，但长期（如两星期）无法解决，责任部门或窗口公务员就必须将情况报告上一级部门，上级部门可以了解情况，提供必要的支持，调整部门之间的权力与责任，达到政务流程完善进化的目的。由此我们可看出，“升级程序”不单是责任监督机制之一，也是政务流程再造的催化方式之一。

“注册追踪系统”催化政务流程再造的另外一种方式，就是它本身是检验和监督政务实施效果的。只要把案例分类处理，政府很快就可以知道哪一个政务实施有困难，哪一个政务有缺陷，因此可以及时修订或更新政策和调整政务流程，缩短为流程再造进行的调查和规划周期，提高政务流程适应环境变化的再造能力。

“注册追踪系统”还可以用其它的方式催化政务流程再造，如对于重大案件，尤其是经过升级程序才能解决的案件，案件主要负责人必须在结案后写出报告，案发原因，提出避免类似事件发生的具体建议，提出短期、中期和长期解决类似问题的建议，这就把工作在第一线人员的建议有重点有优先地反映给上级。

“注册追踪系统”也是政府服务部门绩效考核的有力工具，政府可以根据案件处理量和处理速度两个指标，不断完善和提高政府内部管理水平。

四、结论

“注册追踪系统”是一个以服务为导向的系统，同时也是一个促进政府职能转变，进行政务流程再造的技术切入点。

我国加入WTO以后，政府面临职能转变的巨大挑战。西方国家有许多现代政府形式值得

我们借鉴，但我们也要认识到西方政府形式的局限性。西方有很多程序化的政务流程，旨在保护公民权益，使得我们看到了建设责任、效率、公平、公正、透明政府的可能性。但与西方国家相比，中国还是一个中国家，中国面临的国际环境更加严峻，中国面临的社会和文化变化更频繁，中国要跨越的技术进步台阶更大，由此使得中国政府面临更多的不确定因素。按照组织，西方程序化的政务流程更适用于相对稳定的环境，而我国个案处理的政务流程更使用于复杂多变的国内外环境。如果我们为了消除腐败和保护公民权益，不加思考地套用西方程式化政务流程，我们就不但会牺牲政府效率，而且还难以应付我国艰巨复杂任务。把“注册跟踪系统”应用于我国电子政务，就可以在发挥我国以个案处理政务流程的灵活性的同时，建立公平、公正、责任的政府，消除腐败，使我国无需步外国政府演化经历的后尘，而借助电子政务走出一条自己的行政模式。

参考文献：[1];乌家培，《正确处理各种关系，加快政务》，王长胜;主编《电子政务发展报告》第75页，文献出版社2003年版。

[2];王长胜，《中国电子政务的现状、与对策》，王长胜;主编《中国电子政务发展报告》第11～12页

[3];国际标准ISO/IEC;17799

[4];章剑生，《行政程序法基本》第12～29页，出版社，北京;2003。;

[5]李文良，《中国政府职能转变问题报告》，中国发展出版社2003年1月版，2003年9月第3次印刷。

[6]达夫特，《组织理论与设计精要》，李维安等翻译，机械出版社;1999年版;第3章。