浅析当前国企改革对共青团工作的影响及对策

第一篇：浅析当前国企改革对共青团工作的影响及对策

浅析当前国企改革对共青团工作的影响及对策

随着国有企业改革的不断深入，现代化企业制度逐渐建立和完善，国有企业基层团组织建设和团的工作遇到了大量的新情况、新问题，共青团组织的职能定位、组织管理模式、青年工作的形式等都有了很大变化。如何抓住机遇，迎接挑战，在新时期实现大发展，这是当前和今后一个时期，国有企业共青团组织应该认真思考和着手解决的一个重要课题。

现 状

一是共青团组织架构发生改变。随着现代化企业制度的逐步建立，压缩机构、精简人员力度的不断加大，大多数单位基层团委与其它部门合并设立，取消了专职团干部，多数团干部身兼数职，一些情况严重的单位，共青团工作成为了“副业”，只能做一些表面文章或者是将上级任务当作“作业”完成，由于精力有限，自行开展活动十分困难。同时机构的合并、专职团干待遇下降、转岗困难等原因，很大程度上影响了共青团干部工作的积极性，对自身的发展和将来的出路有了较大的忧虑和当心，自然而然对共青团工作质量产生了影响。

二是团员队伍急剧萎缩。由于“三定”、内退、协议解除劳动合同等一系列减员缩招措施的出台，职工队伍得到了大幅度的精简，青工队伍也随之萎缩，各单位的团员数量明显下降。加上企业招工的控制，团组织补充新鲜血液的机会大大减少，很多单位出现了没有团员 的车间、工段，有的团支部仅有2、3名团员，共青团组织新陈代谢机能遭到破坏，团组织作用的辐射能力减弱、地位下降，搞好共青团工作较以往难度更大。

三是团干部自身素质有待提高。不少团干部很有工作激情，工作非常努力，但是缺乏现代企业管理、青年人力资源开发等知识，团工作缺乏长远的目标规划，没有战略思想。因此，难以围绕企业的中心任务来寻找确定团工作开展的有效运作方式和所要达到的工作境界。

四是团的活动对青年人的吸引力减弱。这是因为随着社会经济发展，青年的需求呈现多样化，价值取向呈多层次、多元化。无可回避的是企业团工作的内容和方式已不能完全满足青年的需要，青年可以在社会生活中有更多的选择，而不再仅仅局限于本单位。

机 遇

一是青年渴望成才的欲望空前高涨，构筑青工成才的教育平台极为迫切。现在的石化青年都充分认识到，在社会上立足就必须要拥有过硬的竞争本领，成才就意味着机遇，而落后就意味着淘汰。他们希望通过学习，来不断提高自身业务技术水平和科技创新能力，渴望成才的热情空前高涨。这是我们团组织在科技创新等工作中提升工作层次的可贵的群众基础。

二是青工的整体素质较高，青工成为企业生产管理的中坚力量。目前整个石化企业的团员青年队伍中拥有相当数量的大学生，且大部 分在生产一线或行政管理部门工作，相对而言，整体知识和技术素质较高，他们既有专业知识基础，又有实践的舞台。团组织完全可以发挥组织优势与在青年大学生这方面的优势，在科技创新、管理创新、营销创新、服务创新上大做文章，这其实也是团组织把服务青年落到实处的有力措施之一。

三是广大青工思想极为活跃，青年思想工作更为重要。在改革中随着新体制代替旧体制，一些职工在心理上失去了原来的稳态，觉得在急剧变革的时代将会丧失原有的某些优势和能力，从而产生可能落伍的焦虑；实行竞争上岗，优胜劣汰，昔日那种“轻松感、安全感、保险感”被改革的“紧迫感、危机感、风险感”所取代，因而留恋旧习惯、旧体制。担心在优化劳动组合中被淘汰，下岗受白眼和非议；少数青年职工认为，发展市场经济就是为了多挣钱，钱多多干，钱少少干，无钱不干。因此，出现了“三强化、三谈化”的现象；有的青工担忧制度不健全，措施不配套，企业机制不能正常运转，到头来损了国家，亏了企业，苦了工人。等等，总之青工思想活跃，青工思想政治工作更为重要、任务更为艰巨。

措

施

一要提高共青团工作的含金量。在现代企业制度条件下，成本管理是提高企业效益的基础性工作。作为企业的共青团组织，也要讲究投入产出，重视管理成本和活动成本，减少团组织开展活动的投入成 本，突出共青团工作的效益性。团的工作标准应由过去的“看规模、重声势”向“看服务、重效益”转变，牢牢把握住团的工作方式方法与现代企业制度的适应，力争创造共青团工作效益的最大化。首先要善于借力。切实改变就团论团的“自我循环”体系，把团的工作切入到党政工的工作之中，积极争取领导、引起重视。其次要有所作为和有所不为。对团内要集中合力，要凝聚企业整个团组织的优势兵力。正确处理打主力与做配角的关系，要根据企业各阶段的不同发展形势和工作需要，突出重点，集中力量，打造出对企业和共青团工作有影响的品牌工作项目。比如争创“共青团号”、青年创新创效活动、创建“青年工区”活动、培育“青年岗位能手”、树立“青年安全示范岗”等重点工作项目要不惜余力，有始有终。此外，还要有灵敏的工作嗅觉。对企业开展的ISO9000系列质量、环保贯标认证、转轨建制、企业文化建设等重要工作，要有灵敏的工作嗅觉和触角，及时开展对这些工作有积极促进作用的宣传、教育、服务活动。要在注重现代企业物质文明与精神文明双丰收的基础上，在企业共青团工作中树立投入必须要有产出的价值观念。从而在企业逐鹿市场、参与竞争的发展过程中，留下共青团工作深深的足迹和浓浓的氛围，不断提高团组织在现代企业中的含金量和存在价值。

二要提升共青团的工作层次。要顺应知识经济的发展趋势，适应现代企业制度的要求，就应把现代企业团组织求作为的主要阵地，逐步转入到提高青工岗位技能和科技创新等工作上来。第一，现代企业主要是依靠产品的质量和降低成本及提高产品科技含量来参与市 场竞争，如今企业竞争的焦点越来越体现在科技实力上。第二，现代企业制度要求企业的各项管理工作日趋正规化、程序化、科学化，如果共青团组织还是光靠以往围绕企业的急、难、险、重任务开展突击活动来求作为，其工作立意就显得不高，工作范围也将随着企业管理的日趋严密而逐渐变窄。总之，顺应时代潮流，提升团工作层次，不仅是一项企业需要、领导肯定、青年欢迎的工作，而且也是团组织提高自身地位，增强组织凝聚力的需要。同时，创新的无止境也为现代企业团组织，以及青年的求作为提供了广阔的活动前景和发展空间。

三要提升共青团文化建设水平。一是激发青工的竞争意识。通过组织团员青年学习社会主义市场经济和现代企业制度相关知识，深入了解本企业现状和所面对的市场竞争形势，摆正自己在企业内部岗位竞争中的位置，从而把外部市场经济的竞争氛围导入企业内部，使人人都能感受到竞争的压力，并把这种压力转变为实际工作中的动力，形成人人争先，个个努力的工作局面。二是增强青工的参与观念。青工有参与企业经营管理的权力和责任，使企业和员工联结成“风险共担，利益同享”的利益共同体。团组织要从开展“我就是公司，我就是扬子”等系列主题教育人手，增强青工的参与观念，树立青工的主人翁意识，激发广大青工全身心地投入到企业的经营发展建设当中。三是培育青工的团队精神。现代化大生产要求企业内部群体必须紧密团结协作。因此，团组织对企业内部要从开展上下级、相互间的交流活动人手，促使团员青年和企业管理者间相互沟通思想、交流信息、表达意愿，对一些问题深入探讨，增进共识，达成默契，从而减 少企业目标管理实施中的人为阻力。要采取各种教育引导手段，培育企业团队精神，使团员青年热爱自已的这个企业群体，对群体有高度的责任感和荣誉感，自觉地把自己的命运、利益与群体的命运、利益紧密地联系在一起。对企业外部，团组织要运用共青团大家庭的组织优势，主动与兄弟单位的团组织取得联系，开展“1+X”式的团员青年联谊活动。

四要加大青年人力资源开发力度。开发人力资源是中华民族实现伟大复兴的希望所在。国家“十五”计划也专门以一个部分论述了人才问题，提出人才是最宝贵的资源，要把培养、吸引和用好人才作为一项重大的战略任务抓好，强调要高度重视青年人才的培养和使用。现代企业中的共青团组织也能够在青年人力资源开发中有所作为。《团章》明确规定：共青团要造就有理想、有道德、有文化、有纪律的接班人。因此，开发青年人力资源不仅是共青团的根本任务，同时对于配合党政及有关方面进行人力资源开发而言，也是非常重要的。

1、青年人力资源开发的出发点和落脚点。团组织要坚持把竭诚为青年服务作为工作的出发点和落脚点，以培养“四有”新人为目标，努力为青年成长成才服务。成才与致富是当代青年的两大追求，而成才是青年致富的前提和基础。这是同我们党在社会主义初级阶段的奋斗目标相一致的。

2、全面理解青年人力资源的素质要求。青年的素质高低不仅仅取决于知识技能的高低，还应包括文明程度，主要指道德修养和法制观念，另一方面就是指人的健康情况，包括生理健康和心理健康。所以，团组织积极开展各类宣传教育和有益于青年身心健 康的各种活动，也是团组织开发青年人力资源的一个重要工作。

3、要为党政的人力资源开发献计献策。现代企业中的团组织要主动了解青年人才在接受教育、选择职业、成就事业以及待遇报酬等方面的问题和想法。及时将这些情况积极向党政反映，并提出建议，努力构建青年人才与党政对话的平台。在推动、改善或解决问题的过程中，团组织要起到“补台”的作用。这也是共青团组织在青年人力资源开发工作中的一项义不容辞的责任。

4、青年人力资源开发要着眼于时代特征和突出重点。中国加入WTO之后，国有企业将面临一场前所未有的人才争夺战。人才的缺乏是对任何企业发展后劲的重大挑战，近年来，扬子公司就面临着人才流失的问题。现代企业的团组织要通过大力宣传、典型带路、开展杰出青年评选活动、推动青年人力资源开发工作在制度和机制上的创新等措施，积极发挥有益的作用。

第二篇：国企改革对A股影响

从A股来看,目前，在钢铁、有色、船舶制造、水泥等行业的国企出现严重产能过剩，这可能是一些国企重组或上市的好时机，并且其中有民资参与的机会，在以前的“好日子”里，鲜有国企愿意把资源拿出来与民企共享。但如果改革与政策明确,或有一些减持与重组机会.

第三篇：乡镇机构改革对共青团工作的影响及对策建议

乡镇是我国最基层的行政机构，一头连着城市，一头连着农村，在农村乃至整个国家经济社会发展中发挥着基础性作用。几千年来，我国乡镇设置不断演变。建国以来特别是改革开放以后，适应经济社会发展和我国行政机构改革改革的需要，乡镇机构进行多次重大改革，每次都对共青团工作产生巨大的影响。

同大家一起交流三个方面的内容：乡镇在我国历史上的演变轨迹；新中国成立以来历次乡镇机构改革概况；乡镇机构特别是新一轮改革对共青团工作的影响及对策建议。

一、我国历史上乡镇的演变轨迹

“乡制”始建于西周，已有3000余年的历史。乡镇作为国家设置的一种地方行政建制，从理论上讲，应具有以下特征：保持行政地域的完整性、人口规模的适度性、管理层级的有序性、机构设置的合理性、职能定位的科学性、组织制度的规范性、政权名称的固定性。“乡镇建制”经历了“乡官制”、“职役制”、“自治制”等多次变革。

（一）“乡官制”下的乡镇

“乡官制”：就是乡治为官治，乡官是官。据史载，西周初年，大小国家和部落多至数百个，周王朝为了加强对乡里社会管理与控制，开始建立“乡制”。“五家为邻，五邻为里，四里为族，五族为党，五党为州，五州为乡。乡，万二千五百户”。此时的“乡制”规模较大，层级划分细致，注重“相保、相爱、相葬、相救、相賙、相宾”等社会功能。“乡官”皆有品级，是“公务员”。“邻长位下士，自此以上，稍登一级，至乡而为卿也”。

秦朝时期，对“乡制”进行重大改革，对后世产生了巨大影响。据史载，秦时“十里一亭，十亭一乡”。朝廷授予地方官员一定的权力，即根据人口多寡可随时调整和变动“乡”的建制规模及员额编制，从而使后来的“乡”建制规模越来越小，地位和作用也逐渐降低。魏晋、隋唐时期，“乡”的规模仅为500户左右，与周代的“万户之乡”无法相比。“乡官”隶属关系复杂，各自为政，肢解了基层政权的独立性和完整性。到中唐以后，随着均田制的废弛、两税法的实行，地主阶级内部结构发生了变动，原来实行乡官制的乡里制度，已经开始向“职役制”转化。

（二）“职役制”下的乡镇

“职役制”：就是乡治由官治转为半官式的绅治。由于隋唐实行“科举制”，“官”与“吏”分设，“官”作为“士”身居要职，而“吏”的地位逐渐降低，颇有义务服役的性质，乡官从某种程度上讲不再是官，乡制逐步从“乡官制”向“职役制”转变。自此，隋唐至清末的千余年间，我国乡里社会的政治下层，实由官治而沦为半官式之绅治。北宋中期，王安石在全国推行了保甲制度，即“保甲之法，十户立一牌头，十牌头立一甲长，十甲长立一保正”，保甲人员之都保正、都保副正、大保长都不支薪，出现轮差、募充，几乎把“乡官制”的政治色彩全部抹去。

清代除了继承明朝以来的自然村落的形态之外，采取明朝的里甲制，作为赋役征收的机构；采取宋朝的保甲制，以维护地方治安。但上述改革措施大大增加了吏胥人数，加重了百姓的负担，致使“吏胥视民如鱼肉，民畏吏胥为虎狼”。这是“职役制”下的乡村政治生活的真实写照。

（三）“自治制”下的乡镇

虽然在几千年的封建社会里没有“地方自治”之说，但在清朝末年也出现了乡村自治的萌芽。一是太平天国的乡村组织采取寓兵于农的方法，建立守土乡官制，此时的“乡官”均由保举或公举的本地人充任、且多由贫苦农民构成，平时负责管理地方行政事务，战时执行军事任务。二是光绪末年和宣统初年开始提倡“乡镇自治”。光绪三十四年（19），晚清政府制订中国有史以来第一部《城镇乡自治章程》，规定：城镇乡为地方自治的基层单位，城镇人口10万人以上者设为“区”，5万人以上者设为“镇”，乡村人口5万人以下者设为“乡”。城镇乡分别成立“自治公所”，设“议事会”和“董事会”等机构，主要负责“学务、卫生、道路工程、农工商务、慈举、公共营业”等事务。议事会的议员均由选民互选产生，但属于名誉职务，不支付薪水，只有董事会的成员才发薪水。

（四）民国时期的乡镇改革

进入20世纪上半叶，我国的国家行政权开始从县一级下沉到了乡村社会，形成了“党政权力高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔式的权力结构”。1928年后，国民党政府制定法律政策，力图使所有乡村社会与政府之间保持明确的隶属关系。在抗日战争爆发前，国民党政府曾规定：“百户以上村者设乡，百户以下村者集为一乡，设保甲；保甲长须由县区长委任；实际是充当政治警察，“防制异党之活动”。1939年，又规定：乡（镇）公所下设民政、警卫、经济、文化4股，各股设主任1人，干事若干人。据粗略估计，1942年国民党政府仅区一级约干部16万人，乡镇一级约干部68万人，保甲长1200多万，大

大超出了传统农业国家的农民承载能力，最终也吞噬了国民党基层政权的基础。

二、新中国成立以来历次乡镇机构改革概况

1949年新中国成立以后，农村基层政权的建设大致可以分为六个演变阶段，每一阶段机构设置及团干部配备均有所不同。

（一）第一阶段（1949—1958年）：确定乡镇作为最基层的政权组织

1.机构改革情况

新中国成立后，在全国范围内逐步开始了土地改革和基层政权建设，实行县、区、乡三级人民代表会议。此时，区相当于现在的乡镇，乡是区下面的一级政权组织。

1950年12月，政务院颁布《乡（行政村）人民政府组织通则》，明确乡与行政村同为农村基层行政区划，同属区管辖，一般不设内部机构，只配备数名专职甚至是不脱产的工作人员，分管民政、公安、财政、粮食、调解等事务。1954年1月,中央人民政府内务部发出了《关于健全乡镇政权建设的指示》，规定：乡人民政府应设置各种工作委员会。一般应按生产合作、文教卫生、治安保卫、人民武装、民政、财粮、调解等方面的工作，分设各种经济的工作委员会，也可根据具体情况合并或调整，最多不超过七个。

1954年，宪法和地方组织法首次明确规定，乡镇是我国最基层的政权组织，村一级退出政权体系。1957年农村开始撤区并乡。从此，区不再作为县以下的一级政权组织存在，乡镇成为我国最基层的政权组织。

2.团干部配备

1949年4月，新民主主义青年团第一次全国代表大会召开，成立了新民主主义青年团中央委员会。1949年7月，中共中央组织部发出《关于青年团干部调动的决定》，开始给予青年团管理干部的一定权利。1950年3月，中共中央为进一步加强团的干部工作，又发出了《中央关于青年团干部配备与调动的几项规定》，：“青年团各级团委须保持一定数量的专职干部，这是开展青年团工作的先决条件。特别是县、区两级团委，如果人手不够，则会使团的日常教育与组织工作发生困难。因此，团区委应保持3个专职团干部，团县委则保持5人至7人的数目。”

1954年9月青年团中央书记处在《青年团中央关于团的农村工作会议向中央的报告》中提出：团区委经过今春紧缩编制后，已由原来的3个干部减少为1个或两个干部。事实上很难管得过来。我们拟要团的区委均增设几个兼职的委员，以建立集体领导，加强对发展工作的指导和基层组织的管理。同时，建议将团的发展列入县、区党委的工作计划之内，并指定适当的党团员干部兼管这一工作。团的组织要注意选拔合作社中优秀团员担任支部中的领导工作，增强基层组织的领导核心。”

（二）第二阶段（1958—1980年）：人民公社时期

1.机构改革情况

1958年初毛泽东同志正式提出农业生产合作社要实行小社并大社的主张，到1958年10月底，全国农村已基本实现了人民公社化。人民公社实行政社合一体制，镇党委改称公社党委，原镇人民委员会改为社务委员会。公社管理委员会受县人民委员会的领导，下设各种管理机构，负责管理生产建设、财政、粮食、文教卫生、民兵、调解民事等。生产大队（管理区）是分片管理工农商学兵和进行经济核算的基本单位。生产队是劳动组织单位。人民公社实行“政社合一”体制，公社兼有国家行政管理和集体经济经营管理双重职能。

1962年6月，中共中央《农村人民公社工作条例修正草案》规定：人民公社的管理层级可以是两级，即公社和生产大队；也可以是三级，即公社、生产大队和生产队。生产大队一般设大队长1名，副大队长1～2名，设治保、调解、民政等委员各1人，设民兵连(或营)长1人，仍保留妇联、共青团等职数。

2.团干部配备情况

1959年，在合并县市和调整公社组织机构中，共青团中央批转了陕西团省委关于县、市、公社团委干部编制、配备、使用问题的请示报告：各级农村团组织的干部编制名额，原则上应与各方面干部编制一样，不增不减。公社团委干部的编制应是：凡公社干部编制15人以下的，配备专职干部1名，编制20人到30人的，配备2名，编制30人以上的，配备3人至4人。对于不脱产团总支书记因公误工，应给予适当的补助。

1961年10月，小平同志在党中央书记处讨论团的工作时说：“全国公社有五万余个，一个公社应当有一个团的脱产干部，在这里定下来。”1962年国家编制方案中规定：“农村人民公社有脱产干部5人以上的，配团的干部1人。”1964年6月19日，小平同志在团的九大讲话时说：“你们提出，团的专职干部应该适当增加，这个意见，我觉得是正确的。”“过去提出每一个公社有一个专职干部，这是中央已经作了决定的，应该是这样的，没有的应该补起来。”1965年8月9日党中央书记处讨论团的工作，当汇报到团的干部不多，在精简机构中是不是要再减的问题后，小平同志又说：“在这方面，不能节省。精简机构，主要是在事业、企业、党、政系统。团的编制不大，妇联的编制也不大。”

1966年5月文化大革命开始，8月团中央书记处改组，共青团组织被迫停止工作。1970年开始整团建团，恢复各基层团组织。当时公社、镇一级的团干部严重缺额。

（三）第三阶段（1980—1985年）：“社改乡”时期

从这一阶段开始，我国进入改革开放的崭新历史时期。在农村，变化最大的就是乡镇。

1.机构改革情况

1978年12月党十一届三中全会以后，随着农村家庭承包制的普遍实行，人民公社体制逐渐开始解体。1982年12月，宪法规定“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，治理本行政区域内的行政工作”，“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，从此确立起“乡政村治”体制模式。

到1985年，人民公社全部解体，乡镇重新成为我国最基层的政权组织。县和乡上下级关系的形成，主要是通过政府部门，即“条条块块”双重领导的“七站八所”来推动，其中“所”的性质是政府机构，“站”的性质是行政性事业机构。

2.团干部配备情况

1978年团十大以后，团的系统领导得到恢复了，各级党委加强了对共青团的领导。在党的全国组织工作座谈会上明确提出团干部在中央没有确定新的编制之前，应该参照文化大革命前的编制配备。但截至1980年底全国有近2万个公社没有配备专职团干部。

1980年团中央组织下发了《关于各级团委编制的参考意见》，提出农村人民公社和街道团委一般应配团的专职干部1至2人，团干部的配备逐年增长。但是至1982年全国仍有近万个公社（占公社总数的五之一）未配备专职团干部。

1983年，地方各级团委的机构改革逐步展开，共青团中央组织部印发了《关于地方各级团委编制、机构设置和领导干部配备的参考意见》的通知，提出：“区、公社、乡、街道团委专职团干部1至2人”。

1984年，中共中央组织部转发《共青团中央关于在农村政权体制改革中加强区、乡团干部配备的报告》。团中央在报告中提出如下意见：一社改一乡的地方，乡设团委。乡团委配备专职团委书记1人，配备兼职团委副书记1至2人。

（四）第四阶段（1986—1998年）：撤并乡镇和县乡综合改革

1.1986年至1989年：撤并乡镇。

由于1983年中央文件中“乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础，如原有公社范围过大的也可以适当划小”的规定给地方留下较大的操作空间和灵活性，造成了新建乡的规模普遍变小，建制镇的数量猛增。于是从1986年开始，各地又开展了“撤并乡镇”工作，建制乡的数目从1985年的8.3万个左右下降到1988年的4.5万个左右。

1986年9月26日，中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，开始把注重力集中到乡以下的村级组织建设。1987年11月颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》，标志着我国实行“村民自治”进入了度化运作阶段。

2.1990年至1997年：县乡综合改革。重点解决简政放权、人员机构臃肿的问题。

1991年10月，国务院发出了《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》，就有关政策做出规定。部分省份选择一些县进行县乡综合改革试点，重点解决乡镇政企关系不顺、县对乡统得过死等问题，实行简政放权，理顺服务部门的条块关系，加强乡镇农业社会化服务体系建设。

1993年，从中央到乡镇又进行了一次政府机构改革，乡镇人员编制精简42％，并规范了县直部门派驻乡镇的农技、农机、畜牧、兽医、文化、广播等服务性机构的管理方式。

（五）第五阶段（1999—）：农村税费改革和农村综合改革

1999年，全国开展地方机构改革，对乡镇采取适度撤并、压缩财政供养人员、归并事业站所等措施，并首次提出乡镇机构改革要与农村税费改革密切配合。3月，中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定在农村进行税费改革试点。

2月，中央召开全国市县乡机构改革工作会议，提出进一步规范乡镇机构设置，减少机构和行政编制，坚决清退超编人员和各类临时聘用人员，同时归并乡镇事业单位，压缩财政供养人员。3月，为配合农村税费改革，中央决定开展乡镇机构改革试点，提出试点要严格守住“两条底线”：即乡镇机构编制和实有人员5年内只减不增和确保社会稳定。，全国取消农业税，标志着延续了2600多年的皇粮国税彻底退出历史舞台。同年10月，国务院下发《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》，明确要求：全面推行乡镇人员编制实名制管理，确保五年内乡镇机构编制和财政供养人数只减不增；财政管理上实行乡财县管；机构设置上不搞上下对口。

（六）第六阶段（—2012年）：深化乡镇机构改革

经过5年试点后，3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》。，全国已完成机构改革的乡镇达1.9万余个，全部乡镇的改革任务将于2012年完成。

1.深刻背景

（1）全面取消农业税是新一轮乡镇机构改革的最大背景。农村税费改革是我国农村发展历程中具有里程碑意义的重大改革。自3月试点，到全面取消。农村税费改革使乡镇的职能发生了根本性的变化，迫切需要乡镇机构进行相应的改革，为其提供系统、整体的支持。3月，中央决定开展乡镇机构改革试点，同年10月，国务院下发《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》，为乡镇机构改革试点工作提出了明确的要求。农村改革从单一的税费改革进入农村综合改革的新阶段。到，新一轮乡镇机构改革全面展开。

（2）地方政府机构改革的纵深推进成为新一轮乡镇机构改革的推动器。9月开始的地方政府机构改革，把探索大部门体制、综合设置机构作为改革重点，推进政府职能转变，完善行政管理体制。省级政府机构改革已结束，县级政府机构改革普遍在年底前完成。作为一级地方政府机构，乡镇机构的改革是地方政府机构改革的应有之义。

2.显著特点

（1）核心是转变乡镇政府职能。新一轮改革明确了乡镇政府的功能定位，提出乡镇政府要履行四个方面的职能，即促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐。单看这四项职能，并不都是全新内容，但把现阶段乡镇政府应当履行的职能清晰地表达出来，却是第一次。

（2）路径是转变乡镇治理模式。要求理顺职责关系，创新体制机制，优化机构和岗位设置，严格控制人员编制，财政管理实行乡财县管，变“养人”为“养事”，变管理型政府为服务型政府。改革后，乡镇政府退出催种催收，还农民经营自主权；退出村级事务管理，还村民自治权；退出适于市场运作的事务，交由社会、合作组织。

（3）形式上不搞一刀切。坚持分类指导、因地制宜，根据当地区域特点和经济社会发展实际，确定乡镇机构设置和职能配置的重点。全国所有乡镇既要“切一刀”搞改革，又不搞“一刀切”、一个模式。

（4）原则上坚持权责一致。根据乡镇四个方面的职能，赋予乡镇履行职能必要的事权和财权，改变长期以来由于事权和财力的不相匹配导致乡镇权力没多少、责任却无限大，严重影响乡镇的正常履职与运行的情况。比如，山东将上级部门的一些审批权限委托给乡镇政府依法行使；一些基础设施配套费、计生费、城镇土地出让净收益，全部返还乡镇政府。

（三）机构设置和干部配备情况

1.重新调整乡镇机构。改革后，乡镇一般设党委、人大、政府三个领导机构。内设机构实行“大办制”，将乡镇原有内设机构按相应职能重新合并，成立3-5个综合性办公室，如党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室等。规模较小的乡镇只设一个综合性办公室。极少数地方不设机构，只设若干岗位。个别地方规定，计划生育办公室和社会治安综合治理办公室可在上述综合性办公室上挂牌子，不单独设置机构，除这些办公室外，乡镇不再挂其他牌子。

2．减少乡镇领导职数。改革后，乡镇领导班子成员实行兼职和党政交叉任职，党委副书记一般设2名左右，人大副主席、纪检书记、武装部长由党政领导兼任。这样，领导职数总体上精简到5—9名。如安徽由原来的10—15人精简为6—8名，黑龙江由9—11名精简为5名，湖北由原来的平均16人精简为7—9名。一些省份如贵州、湖北的个别乡镇党委不设专职副书记。

3.精简乡镇工作人员。据乡镇改革试点三年后的统计，与相比，全国乡镇行政编制精简4.3%，实有人员精简10.3%；事业编制精简20.4%，实有人员精简28.5%。精简后，规模小的乡镇行政编制一般在20人左右，大的一般在30人左右。

4.创新事业站所运行机制。各地大致有三种模式：第一种是将事业站所整合为3—6个综合性的服务中心，对没有正式录用手续的人员和富余人员进行清退分流；第二种是将乡镇事业站所逐步转制为企业或中介服务组织，由政府通过签订合同、项目招标的办法向其购买服务；第三种是将农机推广站等站所改为县直部门的派出机构，有的跨乡镇设置。

1985年至今，即第四到第六阶段，中央层面没有出台新的关于乡镇基层共青团机构设置和干部配备的政策。

三、乡镇机构改革特别是新一轮改革对共青团工作的影响及对策建议

（一）对基层团的组织建设和工作带来的影响

我国建国以来的历次乡镇机构改革，都直接影响着农村共青团工作特别是乡镇团委的工作。尤其是1986年“社改乡”之后的历次改革，对乡镇团委产生了巨大的影响，也直接冲击到农村基层共青团工作。乡镇团委机构从以前的单设变成逐步合并到乡镇党政办；乡镇团委干部从以前的专职变成几乎全部兼职；部分农村基层党政领导对团的作用存在模糊认识，对团的工作重视程度有明显减弱的趋势，团的工作被边缘化；乡镇团的工作经费和物资来源没有保障；乡村团组织在社会和青年中的影响力也越来越弱，导致农村基层团的组织出现无班子、无制度、无活动、无阵地、无作用、无发展、无管理“七无”现象。

直接影响表现在：

1.乡镇团委的机构设置。乡镇机构实行“大办制”后，乡镇团委一般并入党政综合办公室，不再单设乡镇团委，极个别地方甚至撤销乡镇团委职数。在工作上，出现以党政工作替代团的工作的情况。

2.乡镇团委的分管。乡镇党政领导职数减少以后，团的工作出现多种分管形式：设党委副职的地方一般是党委副职分管；没有副职的地方指由综合性办公室分管；有的是乡镇党委委员兼团委书记，不再安排分管领导。

3.乡镇团委书记的配备。乡镇机构编制和财政供养人员只减不增，使得大部分乡镇连续几年不能进公务员，由此造成缺少乡镇团委书记的后备人选。一些地方就从事业单位选拔乡镇团委书记。从事业单位或工勤人员中任命团委书记，他们干满一届后难以解决公务员身份，工作积极性受到影响。

4.乡镇团的工作资源保障。由于财政管理上实行乡财县管，乡镇不再像改革前那样掌握财政开支的自主权使得本来就不充足的乡镇团的工作经费、物资等资源更加难以得到保障。

间接影响：

1.乡镇机构改革适应并促进了党在农村基层执政方式的转变，共青团履行职能的方式迫切要求创新。新一轮乡镇机构改革提出乡镇政府要履行四个方面的职能，其核心是推进乡镇职能实现新转变，变管理型政府为服务型政府。说到底，这一系列改革就是在改进党在农村的执政行为。这种执政行为的转变是我们党从革命党到执政党，从计划经济条件下执政到市场经济条件下执政，更好地实现为人民服务的宗旨的必然要求。在计划经济时期，每个人都属于一个单位，每个单位都以政党的基层组织为核心，计划经济体制和政党的组织网络结合起来，就构成了“单位社会”，个体和单位之间具有高度的利益相关性。在农村，计划经济体制下单一的集体经济形式使党和政府的执政、管理形式单一而有效。随着市场经济的发展，社会分工催生了大量以企业为主体的经济性组织，基层社会按照市场规则进行重组、分化。农村家庭经济功能恢复，企业、合作组织、专业协会等经济组织大量涌现。在这样的背景下，不改进党的执政方式，还用原有、传统的组织化模式，与现在具有市场经济特质的经济组织打交道，无论是方法上、还是组织建构模式上，都不可避免地出现问题。党在农村执政方式发生变化，政府职能正在转变，而乡镇团的组织二十多年未变化，改革滞后，转变职能不到位，仍旧沿袭传统思维方式、工作模式，势必出现问题。

2.乡镇机构改革改变了乡村治理结构，农村共青团工作的总体构架、工作模式迫切需要调整。农村税费改革、乡镇机构改革和村民自治，促进乡村治理模式发生深层次转变。农业税全面取消后，农村综合改革深入推进，实行乡财县管、村财乡代理。新一轮乡镇机构改革导致乡镇政府相对独立的人权、事权、财权弱化，对乡镇团委的机构设置、运行机制、工作方法产生重大影响，借助于党政行政命令开展工作已不可行。村民自治以后，村干部职数减少、村务更加公开，加之青年人很难通过选举进入村两委，使得村团组织书记配备、待遇落实及工作开展难度增加，传统村团支部的组织模式和工作方式很难发挥作用。

（二）近期国家相应政策的调整

基于乡镇机构改革以及农村综合改革带来的影响，为确保各项改革扎实、顺利推进，近期国家对乡村推出了一些政策措施。

中央部门：

——选配大学生村官到村任职、推进村级组织活动场所建设、从优秀农村基层干部中考录公务员。

——推广“四议两公开”，改善基层民主。本村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，决议公开、实施结果公开。

——按照不低于当地农村劳动力平均收入水平，确定村党支部书记基本报酬。全面推行村党支部书记基本养老保险制度，底前为现任村党支部书记全部办理基本养老保险制度。

政府部门：

——全面实行省直管县财政管理体制，加快建立县乡基本财力保障机制，落实村级组织运转经费保障政策。

——按照政府引导、分级负责、农民自愿、上限控制、财政补助的原则，探索建立新形势下村级公益事业建设的有效机制，扩大一事一议财政奖补试点范围。

——基本完成农村义务教育历史债务清理化解问题。

（三）对策与建议

共青团组织必须积极应对新一轮乡镇机构改革，抓住机遇，借助力量，主动适应，转变职能。抓住第三批深入学习实践科学发展观的机遇，借助基层党建的成果和力量，主动适应政府职能转变，强化在农村的组织和服务职能，坚持眼睛向下，重心下移，加强基层组织建设和基层工作，做好对农村青年的服务，以吸引凝聚更多青年，实现根本政治目标。

这里重点谈一下农村团的基层组织和基层工作如何应对的建议：应着力在健全基层组织，明确基本职责，强化基础工作，加大支持力度上下功夫。

1.健全基层组织。在乡镇机构改革的大背景下，思考农村共青团工作，需要从系统、整体的角度着眼，打破以往传统的思维，重新构建农村共青团工作的总体框架，在团的组织格局上寻求突破，完善县、乡、村三级团组织的总体布局。

1）县：主要是增强组织体系的力量，解决干部产生的路径、干部的素质问题。组织格局上：①加强团县委：发挥县级团委常委会、委员会作用。②培育县域青年组织：如县青年商会、青年专业协会、青年志愿者协会等。③探索成立县青少年事务协调委员会或青年工作领导小组。干部配备上：探索以公开选拔等方式增配兼职团县委副书记；选派西部计划志愿者驻县级团委工作。

2）乡镇：创新组织格局，充实乡镇团委的工作力量，拓展乡镇团委联系青年的渠道，增强乡镇团委调动资源的能力。组织格局上：①健全乡镇团委：发挥书记班子、委员会作用。②培育农村青年专业合作组织、青年社团。③探索成立乡镇青年工作委员会。干部配备上，调整乡镇团的领导班子结构，增配编制内外的兼职副书记；扩大乡镇团委委员来源。

3）村：组织载体：一类是行政性的载体，即村团支部；一类是产业化的载体，即专业协会、专业合作组织、产业链条团的组织。干部配备：集中换届，增配团支部副书记、委员；利用大学生村官，“三支一扶”、“西部计划”志愿者，发挥农村青年能人作用，充实工作力量。

在干部载体上，陆昊同志在农村共青团工作会议上强调，要按照一定的逻辑关系来考虑。第一，乡镇党政班子、村两委当中的年轻干部。专职团干部是正职、副职都可以。第二，致富带头人。把热爱共产党和坚定走中国特色社会主义道路、热爱青年工作的致富带头人，产业链上的负责人作为干部载体，正职、副职都可以考虑。第三，大学生村官。

2.明确基本职责。就是要明确农村基层团组织的功能定位，解决农村团组织“干什么”的问题。“因事设岗”是组织结构设计的一条准则，也是行政机构设置的一条准则。当前乡、村团组织面临困境的一个原因，就在于乡、村两级团组织长期以来没有清晰、明确的功能定位，不明确到底应该“干什么”。新一轮乡镇机构改革明确了乡镇党政的功能定位，农村党的基层基层组织的根本任务在发展生产，农村基层团组织必须围绕党政工作大局找准自己的定位。陆昊同志明确提出，要从党团关系角度，明确农村基层团组织的主要任务和工作的切入点，要围绕党在农村的总体任务，带领农村青年增收致富，用带领农村青年增收致富的旗帜吸引人。具体的功能界定上：团县委应承担统筹协调职责，围绕政策规划、工作内容设计、整合资源、健全组织网络等主要任务开展工作；乡镇团委的主要职责是落实团县委工作安排，结合本乡镇青年需求开展活动，完善组织网络、把组织延伸到村；村级团组织的主要任务是完成上级团组织交办的工作，做好对本村青年的日常联系。

3.强化基础工作。就是加强农村基层基础团务工作。这是来自基层的两个集中的呼吁，一个是职责不清，不知道干什么；第二个是工作流失特别快，没有制度保证，随意性很大。所以要在基础工作上下力气，加强农村基层团组织学习、会议、工作、文件档案管理等制度建设；制定基层团的工作指南，明确工作流程，传授基本工作方法；指导基层团组织建立本地青年的基础数据档案，摸清青年底数，掌握青年动态，加强与青年的联系。通过加强规范化、标准化建设，把团的好的传统和工作方法传承下去，增强农村基层团建创新的后劲。

4.加大支持力度。第一，解决最基层组织所能感受到的“组织存在”问题。让下级团组织感受上级团组织的存在，不能让基层长期孤军奋战。加大对县、乡镇、村团干部培训是解决组织存在问题的一个办法。第二，资源、条件、人力要尽量往下放，让下级组织有一定灵活性使用的资源和条件。第三，要为农村基层设计工作载体。就业创业是重要工作载体，下一步应在金融和科技多做文章。第四，要帮助下级团组织创造制度条件。争取出台新时期党建带团建的文件，就基层团干的配备、工作保障等问题做出明确规定。借助即将召开的全国党建带团建会议，在制度条件上做出相应规定。

第四篇：关于做好当前国企改革工作的会议纪要

关于做好当前国企改革工作的会议纪要

10月11日，市长谢松保主持召开市政府常务会议，听取了市国企改革办关于全市国企改革工作情况的汇报，并对有关问题进行了讨论研究。现纪要如下：

一、会议认为，近五年来，由于各级领导的高度重视、各有关部门和企业的共同努力，我市国企改革取得了很大的成绩。列入市级改制计划的131家重点企业绝大部分实现了民有民营，其中很多企业通过改制由死变活、由小变大、由弱变强。既培育了新的经济增长点，增加了财政收入，推动了经济的发展；又提供了新的就业岗位，解决了一些“老大难”企业的问题，促进了社会的和谐和稳定。

二、会议指出，国企改革是对计划经济时代形成的旧的企业经营管理体制的彻底否定，是解放和发展生产力的重大举措。实践证明，哪个地方企业改革力度大，那里的经济就发展得快；反之，那里的经济就缺乏活动。但也要看到，改革是一个艰难的过程，牵涉到政府、部门、职工多方利益的调整，也会带来“阵痛”，也需要付出成本。全市上下要进一步加强国企改革重要性、紧迫性和艰巨性的认识，切实解决好当前改革中存在的困难和问题，全力以赴地打好这场改革攻坚战。

三、会议强调，要加大力度、克服困难，力争完成年初确定的国企改革目标任务。要坚持分类指导，对还没有批复改制方案的企业，要确保年底前完成方案的制定和审批，有条件的要力争付诸实施；对已批复方案的企业，要抓紧资产的处置变现和职工的安置，力争改制工作尽快到；对原定“一改”（职工安置）并已完成任务的企业，要迅速启动“二改”（产权制度改革），抓紧资产的招商变现，尽快实现企业的民有民营；对那些依靠自身能力无法安置职工的特困企业，要在详细调查核实的基础上，按投保安置标准锁定职工安置费用，核准资金缺口，其中确需市里给予补助的，市财政千方百计作出安排。

四、会议要求，各有关职能部门要再接再厉，进一步为国企改革提供优惠和优质服务。改制工作涉及到那个部门，那个部门就要全力支持；对其中遇到的一些政策性问题，要从服务全市改革和发展的大局出发，切实采取变通的办法予以解决。但也要注意做到，政府给改制企业的优惠，一定要落实到职工身上，让职工真正得到实惠。这方面的工作要做细、做实，不要出纰漏。

五、会议还对当前改革中的几个具体问题明确了如下意见：

1、光源厂、造纸厂等6家企业的全部资产由政府收回、职工安置费用经市国资局核实后由市财政筹资拨付解决。

2、对列入市级改制计划的131家企业，其土地出让金、资产交易契税、城市设施配套费、人防费等已纳入职工安置费用或已与资产方收购有协议约定的，有关职能部门要按照以下意见办理；①企业变现资产中的土地出让金由其主管部门开设专户并出具到帐证明后，市国土资源局办理土地出让手续；②土地出让金中涉及应该交“农业综合开发基金”部分实行全免；③涉及土地评估的，凡是通过其它社会中介机构评估且在有效期内的，不再经国土部门的评估机构重复评估；④企业资产交易契税不实行“先征后返”，一律按国家财政部、税务总局[2003]184号文件的规定直接免征；⑤市规划部门免收城市设施配套费；⑥市人防部门免收人防费。

3、对未列入131家市级改制计划的国有企业，由各经济主管部门按照以资产为限、量入为出、自求平衡的原则组织制定、审批和实施改制方案，市国企改革办公室要提供指导和帮助。

出席人员；刘旭辉 汪鸿雁 刘沐珍 陈邦利 耿 勤

严国本 汪德锐

列席人员：陈少俊 尹章胜 朱兴恒 赵德树 胡 澜

杨丛林 余争鸣 肖 笛 左自求 姜昭定 熊新文 黄文波 孔祥安 周启健

第五篇：农村人口流动对当前村民自治的影响及对策

农村人口流动对当前村民自治的影响及对策

邱辉

村民自治是我国基层民主政治发展中具有历史性意义的制度创新，是广大农民政治参与的主要形式，同时也是农村人民公社解体以后我国民主政治发展的重要途径。自全国第一个村民委员会出现以来，村民自治已经走过了近30年的发展历程，这对于推动我国基层民主政治发展，促进广大农村的经济发展和社会稳定，起到了巨大的积极作用，也积累了非常丰富的实践经验。然而，自上个世纪90年代后期以来，尤其是进入新世纪以来，随着我国城市化进程加快和农村社会变革深化等各种因素的影响，农村人口大量流动对广大农村村民自治产生了深刻影响，使许多地方的村民自治陷入困境，有的地方甚至难以为继。

一、农村人口大量流动使村民自治陷入困境 1.农村人口大量流动给民主选举带来的挑战

（1）农村人口大量流出使村委会选举难以达到法定人数

上个世纪80年代改革以来，伴随着家庭联产承包责任制的普遍实施，以及村民自治和政社分开的兴起，农村自治组织和自治力量开始形成，村民自治逐渐成为我国农村生活中的主要政治模式。然而近些年来，由于社会的变迁以及经济的高速发展，这一农村社会的治理模式也随着这些变迁而遇到一系列新情况、新问题，其中较为突出的一个问题，便是由于大量农民进城务工而导致村民自治的选举合法性受到严重挑战，选举人数远远达不到法定人数的要求。许多进城务工的村民的户籍虽在农村，而本人却长期生活在城市，因而缺乏参与农村政治生活的意愿。由于大量具有法定资格的村民未能参与农村的村委会选举，从而使村民委员会选举的合法性难以得到保证。第六次全国人口普查数据显示：六个中西部省份的常住人口出现了“负增长”。按负增长的幅度排序分别是：重庆(-6.6%)、湖北(-5.0%)、四川(-3.4%)、贵州(-1.4%)、安徽(-0.6%)和甘肃(-0.2%)。这六个省份，无一例外都在中西部地区，而且相连成片。如此规模的省域人口负增长，是中国人口发展和变化的新现象。可以预期，随着人口外流、低生育率持续，中西部地区人口将继续向东部扩散，中部人口“空心化”会日益加剧。［1］从数据分析可以看出，由于中西部地区主要是以农民为主的省份，其人数的大量流出，必然致使村委会选举中出现法定人数不够以及村民自治难以为继的问题。以四川省平昌县为例：平昌有83 万农民，其中30 万学生儿童，31 万外出务工。因而有位长期从事农村工作的基层领导者认为，要靠剩下这部分村民来进行村民自治，显然是自欺欺人。［2］这些新情况的出现，使目前的村民自治更多成为一种形式化的村民自治，实际上广大村民对于村级事务逐渐缺乏兴趣，还不如进城务工赚取经济来的实惠，加之村民返乡参加选举又有诸多不便等客观原因，造成广大村民难以参与农村政治生活，最终严重影响了村民自治的实效性。（2）农村社会精英流出使村委会选举难以选出合适人选

再进一步分析，即便村民委员会选举可以正常进行下去，然而村民的民主选举也只能选出精英来进行治理，但却不能培养和造就农村精英。由于大量农村人口进城，其中更多的是有文化、有才干的农村精英，这些农村精英来到城市发展，给城市带来活力并且推动了城市的发展，然而在一些中西部农村甚至选不出合适的“当家人”。在农村有文化素质的农民本身就不多，而现在留在农村的主要是一些老人、妇女和孩子，从而造成村委会选举难以选出合适人选。据调查统计, 在外出务工人员中，18~ 45岁的青壮年占92%，具有初中以上文化水平的占70%，男性比例高达79.2%。留守在农村的大多是没有文化或文化程度很低的妇女、年幼的儿童和年长的老人，其文化程度、政治素质相对较低。从而，村委会选举参选人数较少、村委会成员选择面较窄，村民选择合适的人选就越来越困难。［3］ 2.农村人口流动致使民主管理机制难以维持

（1）村干部弃职流失现象严重致使民主管理举步维艰

还须值得注意的是，如今有些村干部虽然当选了，但是由于经济原因却还是想出去务工。有人说现在的村官“似官非官，非农实农”，不少中西部地区村官待遇很低，“说出来都寒碜人”，一年下来收入还不如外出打工一个月的收入。据了解，河南偃师在外打工的村干部占干部总数的70%以上。［4］由于村干部的家庭生活缺乏可靠的经济保障，无法依靠通过政府补贴和农业收入来维持自身的经济需求，所以许多村干部不愿继续留任参与村务工作，而更情愿去进城务工。不少村干部认为：“树挪死、人挪活”，“水往低处流、人往高处走”，进城务工至少可以维持自己的经济需求，甚至还可以让自己在城市中寻得自己的发展空间，获得更多的经济收入。于是在中西部农村，有的地方村干部弃职流失现象严重，而村干部后备人选更是难以找寻。如果连村干部都留不住而弃职外出，那么就很难谈得上什么“民主决策、民主管理和民主监督”。（2）村务公开流于形式致使民主管理难以落实

农村民主管理最主要的形式就是村务公开，村务公开就是让村民了解村务，参与民主决策，对村干部行为进行监督，保证村民能够更好的行使当家作主的权利，实现民主管理。因为它直接关系到广大村民的切身利益是否能够得到保障。而如今大量农村人口外流导致村民会议难以召开，许多地方甚至连村民代表会也难以召开，从而给村级民主管理带来严重影响，造成村务公开往往流于形式，民主管理很难具体落实。伴随农村人口大量流出，许多村民长期不在村庄而是外出务工，村民逐渐漠视村庄事务而留心于城市的发展，致使村民缺乏参与村庄事务的动力，缺乏对村务公开的有效监督，导致村务公开这种民主管理往往流于形式。许多村庄出现“空壳村”的现象，村民自治出现生存困境，并且一些村庄还出现恶势力造成的社会稳定性差等问题，加大了农村治理的难度。

二、农村人口流动使村民自治的社会条件发生深刻变化

著名美国政治学者亨廷顿从人口统计学角度来看，现代化意味着生活方式的改变、健康水平和平均寿命的明显提高、职业化和地域性流动的增长，以及个人升降沉浮速度的加快，特别是和农村相比，城市人口的迅猛增长。［5］E.G.Raven stein（1885, 1889）也认为：人们进行迁移的主要目的是为了改善自己的经济状况，并对人口迁移的机制、结构、空间特征规律分别进行了总结，提出著名的人口迁移七大定律（表1）。［6］ 表1 拉文斯坦“迁移定律” 研究领域 具体定律 定律内涵

迁移机制 经济律 为了提高和改善生活质量而进行迁移

城乡律 乡村居民比城镇居民迁移可能性要大

迁移结构 性别律 女性迁移以短距离为主，且相对于男性迁移倾向更强

年龄律 各年龄段，人口迁移的倾向是不同的，青年人是人口迁移的主体 空间特征 距离律 移民的数量分布随着距迁入中心距离的增加而减少

递进律 中心城市吸纳乡镇人口所造成的空缺，将由乡镇周边更远地区的居民所填补，直到中心城市的吸引力波及到最偏远的角落

双向律 迁移的流向不是单向的，每一股主流都伴随相应逆流存在

如表所示：通过大量农民进城务工这一事实，我们不仅仅看到人口流动的表面现象，而应当从这个表面现象中发掘出更深刻的问题，比如：现在很多农民来到城市后，其生活方式的改变、价值观的变化、思想观念的转变以及政治参与态度的变化，这些变化在不同程度上正在影响着农村社会的治理方式。由于大量村民离开导致乡村发展的“空心化”，支撑乡村可持续发展和文明转型的资金、技术、知识、人才和需求等资源大量流失，乡村治理可利用的手段严重匮乏，从而陷入乡村发展的困境。［7］更重要的是，人口的大量流失也导致村民自治的基础条件发生了很大变化，主要表现为：

1.农村人口流动使农民与农村的利益关系淡化

原先农民热衷于联产承包责任制的实行和村民自治的推行，因为能使农民获得看得见、摸得着的利益。于是才会有安徽小岗村那十几户按下血印进行的改革，才会有广西宜州第一个村民委员会的诞生，这都是由农民自发的思变过程，来自于农民自己的实践创造。古语云：“穷则思变”，其易穷则变，变则通，通则久。［8］我国向来是“弱社会——强国家”的政治格局，村庄事务更多是由国家的主导与引导，民主意识被禁锢，民主的土壤未能生成。由于联产承包责任制的实施，伴随着人民公社的解体与村民自治的政治模式的兴起，农村政治权威的合法性开始发生改变，农村社会政治权力结构的运作方向也开始了由过去的“自上而下”到“自下而上”的转变。在村民自治实践中，民主意识逐渐深入到每个村民心中，民主的土壤逐渐形成。如今农民的身份已经发生了转变，由过去的“臣民”、“草民”，逐步成为自己的“当家人”。农民通过村民自治这合法化的途径寻求自身的合法利益，并且通过村民自治的途径获得政治参与的权利，从而可以表达自身利益的需求，其需求得到满足和利益得到展现，充分调动和激发了村民政治参与的积极性。随着改革的深化，农村小农经济与集体经济的意识逐渐被现代的市场经济意识所取代，并且随着经济利益需求的变化出现了农村人口大量流动，农村人口流动改变了农村原有的生产以及生活方式，许多农民“似农非农”已经不是传统意义上的农民，农民不再固作于土地从事农业生产活动，而更多的是转入非农业生产的第二、三产业。农民脱离土地的束缚后在农村社会中拥有了更多的自主性，进城的农民已经渐渐地不再思考农村事务如何去参与和解决，取而代之的是如何在城市获得更多的发展机会和更大的发展空间。正是伴随着农民停留村庄的时间长短与空间距离发生了相应的改变，于是他们对于村庄事务的社会关联度逐渐下降，并且利益的相关性也在逐渐淡化，从而造成农民参与村民自治的积极性随之下降。而且随着农村无税费时代的来临，农民与农村的利益相关性更加淡化，对于村庄事务的参与也就越来越缺乏动力。

2.农村人口流动使村民政治参与态度发生变化

现如今许多流动的农民在职业身份上也发生了很多改变，由原先统一的农民转变为现在的工人、服务人员、管理人员以及民营企业家等多样化的改变。农民在经济上已经不再依附于土地，而是享有了更多的自由选择权。农村已经远远不能满足于现代农民的需求，所以更多农民流向城市流动寻求自身的发展。进入城市后农民的视野更为开阔，文化水平明显得到提高，民主素养也跟着得到提升，市场经济意识与竞争意识也不断得到增强。这就加剧了农民政治参与的态度的变化。这主要是基于政治参与成本的考量。因为村民需要从这种政治参与中获得参与的政治利益，从而在经济上获得更大的利益。但村庄的政治参与不再给进城的农民带来什么实际利益，而参与的成本反而由于空间距离的加大而大大增加。大量进城的农民已经事实上脱离了村庄这个共同体组织，对于农民来说：土地已经不是唯一的选择，参与也罢，不参与也罢，政治参与的态度归根到底是因为利益关系的存在而存在，利益关系不存在了即便参与也就是一种形式而已。这就最终导致他们对于村民自治的参与态度必然从积极逐渐转为冷漠，他们对于村民自治的热情早已时过境迁。

3.农村人口流动使传统的乡村文化逐渐衰落

传统农村社会是以亲缘关系为基本纽带和宗法关系联系为基础的村落，致使农村是以“人情”为纽带编织而成的一个熟人社会。随着人民公社的解体与村民自治的兴起，农民自身的自治意识被重新的唤醒，农村社会逐渐成为一种自治性的社会共同体。然而如今农村大量人口流出，传统的村庄已经不再是农民生产与生活的主战场，而更多的是把自己的目标放在城市。这种人口的大量流动，必将导致农村社会乡村文化的逐渐衰落。在这一进程中，由于乡村文化观念逐渐被淡化，村干部的权威性也逐渐式微，农民脱离土地的束缚致使在农村社会中农民有了更多的自主性。过去那种以血缘关系和宗法关系为纽带的传统文化被打破，原先在农村的家族文化、民风民俗被现代意识逐渐取代，于是对农村的未来发展产生了深远的影响。由于农民流动时间的长期化，将会对农村发展产生严重的遏制作用：进城务工的农民中有不少人将子女也带到城市（即所谓的农民工子女），他们从小就在城市接受教育，早已习惯于城市的生活方式，长大后继续留在城市工作和生活，这样一代又一代地传递下去，最终将导致一些偏远农村长期得不到发展而出现停滞和衰落的状态。

三、对策与思考

1.深化基层民主制度创新，探索基层社会管理新机制

面对村民自治进程中出现的上述各种困难和问题，只有对农村社会现有的治理模式继续深化改革，才能推动村民自治进一步深入发展。成都从2008年开始探索基层社会管理新机制，2008年成都市在推进农村产权制度改革中矛盾重重，不断发生纠纷，基层干部调解作用十分乏力，于是，成都市决定鼓励各县、区自行探索村级社会管理的新模式，在实践中逐步探索建立一种新的村级治理模式，即建立“两委（村党组织、村民委员会）加一会（村民议事会）”的管理办法，在所有村和涉农社区由农民直选成立“议事会”，构建了党组织领导、议事会决策、村委会执行、其它经济社会组织广泛参与的新型村级社会管理模式。“村民议事会”的出现，有效地解决了以往由于大量村民外出打工而无法召开村民大会和村民代表会议的难题，为村民广泛参与村务管理、民主决策提供了一个切实有效的平台。新津县袁山村二组的议事会成员曾建昌说：“以前村里的事，都是村委会管，村民根本不了解。现在，修不修路、怎么修、谁来修都由村民决定。”［9］村民对村级事务自己说了算，一方面，给村民提供一个说话的平台；另一方面，给村干部也起到一种监督作用。这种“村民议事会”由“代民做主”为“由民做主”，使村民自治不再仅仅是形式化的民主，而是农民自己真正参与讨论切身利益事务的实际化民主，从而有力促进了村民参与村级事务的积极性，推动了村民自治组织的新发展。

2.培育农村民间组织，增强留守村民的自治能力

同时我们还必须注意到，尽管目前虽然有大量农村人口流动进城，但仍然还有很大部分农民留在农村生产和生活，因而，还应当重视在新农村建设中培育和扶持基于农民共同需要以及共同利益取向的民间组织，增强村民的自治能力。例如：一些留守的农村老人和妇女组成帮扶队，对一些村民事务进行帮助；一些宗族组织对于村民自治以及村民事务在一定程度上也有着积极的作用。［10］我国农村向来是一种“人情”社会，很多人更看重的是一种情感，因而或许乡镇政府或者村干部不能解决的事情，而这些民间组织出面就有可能得到化解，也就不需要召开村民议事会进行开会，从而降低了解决这些村庄事务的成本，更有利于促进村庄的和谐发展。因此，通过积极发展农村民间组织来培养村民自治的能力，可以促进村民自治的进一步发展。

3.通过“以村带企、以企带村”，稳住一批积极参与村庄事务的村民

在有条件的地方，由于企业进村而促进了农村社会发展，同时也遏制了大量人口流动的问题，吸引和留住了一批积极参与村庄事务的村民。许多村民千里迢迢的跑到外面就业，是为了在经济上维持自身的生存与发展，但在家庭生活以及子女教育等方面却要付出相当大的代价。如果村民在家门口就能够就业而且能得到不错的收益，那么许多村民还是情愿留在农村发展。并通过这种发展途径，可以加快村企的产业化集成，建立一个农村与城市共同发展的新模式。在这种发展模式中，村庄与企业共同打造农村版产业园，从而实现“以村带企，以企带村”双向互补性的发展。由于大量农民可以在当地就业，于是就有动力并且也有条件及时参与村庄公共事务以及村务管理，这对于推进村务公开和民主管理，显然具有非常重要的促进作用。因此，我们应当大力倡导“以村带企，以企带村”这种双向互补性的发展模式，加快农村社会的现代化，构建城乡一体化的平衡式发展。4．大力宣传建设新农村的重要性，积极支持农民建好新农村

此外，我们还必须清醒地面对我国是“农业大国、农民大国”这一现实国情，并且这个阶段还将持续很长一段时间，而决不能没有节制地宣传、动员农民进城，让农民感到城里遍地流金，从而使农民失去究竟是当市民还是当村民的理性判断。我们在实现城镇化的进程中，必须深刻认识到过快和过度的城市化必然会引发大量的社会问题，一定要防止掉入拉美陷阱。巴西上世纪六七十年，正是由于过度城市化从而使广大农村凋敝，给社会发展造成严重问题。为解决过度城市化带来的问题，国家为此还专门成立了农村发展部，采取买地给农民、将国有土地分给农民等措施，鼓励农民回到农村，建设农村。这一深刻教训不应在中国重演。因此，我们应高度重视并正确引导舆论，大力宣传建设新农村在中国现代化进程中的必要性、重要性，提倡和引导农民返乡创业，建设自己的美好家园。同时，还要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的总体要求，鼓励和支持农民创造良好的生产、生活、生态环境即“三生”环境。此外，还要大力发展农村先进生产力，建设现代农业，推进农业产业化经营，千方百计增加农民收入。各级政府应积极倡导和弘扬创业精神，形成大力支持农民就地创业的政策导向，激发农民的创业冲动，充分挖掘本地民间资源，大力发展农村中小企业，形成村村谋发展、家家忙致富、人人思创业的生动局面。通过社会各方面的共同努力，加快农村的基础设施建设，构建农村流通网络，推进农村信息化进程，更新农民思想观念，重构农民的生活方式，逐步建成居住环境社区化、生产方式合作化、生产工具机械化、公共产品公益化、素质知识化、流动市场化、教育医疗制度化、养老保险普及化、城乡服务一体化、生态环境良性化的社会主义新农村。［11］

总之，随着城镇化发展步伐加快，城市吸纳大量农村劳动力进入城镇就业，农村人口大量流出，必然对农村村民自治产生长期而深刻的影响。城镇化过程是每个国家在现代化进程中不可逾越的历史阶段，从总体上看是有利于整个国家的长远发展的。然而，任何事物总是具有两面性，城镇化在带给我们发展的同时也会给我们带来诸多问题，对于农村的影响尤其深远。［12］正是在这样的情景之下，于是便会出现村民自治已经走入“死胡同”这样的判断。不过，笔者认为这恰好意味着过去以行政村为单位的村民自治模式已经难以适应农村形势的变化，村民自治模式实现转型的时期已经到来。为此，我们必须适应新形势的发展需要，从整体上积极稳妥地推进政治体制改革，进一步深化农村的基层民主制度创新，从而为村民自治的健康发展开辟更加广阔的空间。参考文献：

［1］蔡泳.警惕人口分布“空心化”［J］.中国改革，2011年第7期 ［2］冯仁.村民自治走进了死胡同［J］.理论与改革，2011•1

［3］任中平.当前村民自治面临的困境、归因与出路--后税费时代四川省部分农村村民自治状况的调查报告［J］.软科学，2007年12月第21卷第6期 ［4］郑风田，马跃峰，胡洪江，杨彦，卞民德.听听“中国式村官”的心里话——他们到底有多难[EB/OL].中国选举与治理网.http://www.xiexiebang.com/Newsinfo.asp?NewsID=210605，2011-7-13 ［5］［美］亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M ].王冠华译.上海：上海人民出版社，2008.7(P26)［6］朱 杰.人口迁移理论综述及研究进展［J］.江苏城市规划，2008年07期 ［7］徐 勇.挣脱土地束缚之后的乡村困境及应对——农村人口流动与乡村治理的一项相关性分析［J］.华中师范大学学报(人文社会科学版)，2000年3月 ［8］金景芳.《周易 系辞传》新编详解［M］.沈阳：辽海出版社，1998年10月第1版（P111-112）

［9］成都基层“议事会”：从“代民做主”到“由民做主”[EB/OL].http://www.xiexiebang.com/(发表于《重庆邮电大学学报》2012年 1期)