第一篇：随着我国投资体制改革的深入
随着我国投资体制改革的深入，政府投资项目将主要集中在基础性项目和公益性项目上，这些项目往往是解决地方经济、社会发展制约瓶颈的重点项目。如何加快政府投资项目的建设速度，提高政府投资项目的经济效益和社会效益，是当前政府部门必须认真思考的一个问题。
从当前我县重点建设项目实施情况来看，存在的困难和问题主要有以下几点：
1、前期工作不充分。一是某些项目单位在思想观念上对前期工作不重视，不舍得花钱做深做细项目前期工作；二是某些咨询单位在编制可研报告、初步设计等过程中工作不细致，导致可研报告、初步设计方案做得不深不透不全面。
2、部门协调不够顺畅。由于政府投资项目牵涉的部门多，环节多，各部门都有各自的政策规定、在前期工作中信息不对称、推诿扯皮、效率低下等现象依然存在。
3、建设资金缺口大。当前国家宏观调控政策已对我县产生较大影响，加上土地出让金政策的调整，我县预算外收入建设资金将大大减少。
4、建设用地指标少。自2003年以来，国家不断加大宏观调控力度，实行最严厉的土地政策，紧把土地这道“闸门”，造成项目用地紧张，工程实施艰难。
5、政策处理难度大。重点工程在涉及土地征用、拆迁等政策处理过程中，少数群众甚至是个别群众因政策处理方案不接受，片面强调个人利益，提出无理的要求导致土地无法征用、工程停工等问题。
上述问题的存在，除了项目单位自身原因外，与相关部门的协调和配合有着重要关系，需要相关部门的通力合作，协调一致才能解决好。
一、突出“一个理念”谋划项目。各部门都要牢牢树立“抓项目就是抓发展”的理念，将思想认识和行动统一到促进浦江经济社会发展的大局上来，心往一处想，力往一处使，共同推进我县经济社会又好又快的发展。为了将我县的“十一五”规划蓝图变成实实在在的建设项目，我们必须充分利用各部门的资源和优势，做到选项准确、准备充分、论证科学，形成“建设一批、申报一批、储备一批”的良性循环机制。
二、突破“两个瓶颈”争取项目。制约投资项目推进的两大要素瓶颈是资金和土地，而要切实推进项目工作，就必须千方百计突破这两个要素瓶颈的制约。一是要千方百计突破资金瓶颈。要敢于负债，善于融资，创新运作模式，建立政府与金融部门的良性互动体系，拓展融资渠道；二是千方百计突破土地瓶颈。继续做好土地征用、土地整理工作，加大清理闲置土地和盘活存量土地的力度，大力提高土地集约利用率；充分利用各类扶持政策，通过省重点建设项目和技改项目以及重大招商引资项目的争取，向上争取土地指标。
三、围绕“三大环节”服务项目。一是围绕前期工作服务项目。项目前期过程中，涉及建设、国土、环保等多个部门的审批。涉及项目的政府各相关职能部门要提高服务意识，实行“一次性告知”、“一站式
服务”，甚至要做到“主动服务”。二是围绕在建工程服务项目。项目实施后要加强对施工企业的监督管理，杜绝分包、挂靠等各类不规范行为，确保设备到位，技术到位，管理到位，保证工程进度。三是围绕竣工投产服务项目。项目建成后，政府不能撒手不管，而要帮助解决竣工投产后的种种困难和问题，促使项目早日发挥经济效益和社会效益。
四、建立“四项制度”确保项目。一是建立县级领导联系负责制度。进一步完善县领导联系重点工程制度，由联系领导协调落实各相关配合部门的工作任务，协调解决重点工程实施过程中的困难和问题。二是建立项目联席会议制度。采取“6+X”的项目联席会议制度，通过联席会议协调解决重大项目推进过程中存在的困难和问题。三是建立督察通报制度。实行“一月一督察，一季一通报”的办法，每月对重点项目的进展情况进行督察，每个季度在媒体上将重点工程进度情况进行通报。四是建立项目奖惩激励制度。针对项目建设中存在的“等、靠、怕”(等待国家计划安排、靠政府出面、怕花钱和麻烦)思想，要建立奖惩考核制度，对那些为重点项目建设做出突出贡献的有功单位和个人给予奖励，对不作为的部门和单位则给予通报批评。(作者单位：县发展和改革局)
第二篇：我国高等教育投资体制改革30年
我国高等教育投资体制改革30年
日 期: 2008-8-6
中国教育科研参考 来 源:
一、改革开放以来高等教育投资体制的发展与变革
建国伊始，百废待兴．中国政府依照苏联模式建立起了计划经济体制下的高等教育体系。与之相适应，在相当长的一段时期，中国高等教育遵循政府计划、政府举办、公共财政出资的高等教育办学理念，施行的是国家包办的单一体制和模式的免费高等教育。1977年高考的恢复直接改变和推动了随后整个中国教育的改革和发展。当时各行各业都迫切需要人才支持国家现代化的建设，而国民收入普遍很低，高等教育肩负着在国家经济发展和人均可支配收入极其有限的条件下，尽快弥补由于文革造成的人才青黄不接的特殊的历史使命，而主要由政府财政经费支撑的免费高等教育为社会主义建设培养了一批社会精英。
随着经济体制和教育体制改革的开始和不断深入，以及社会对高等教育需求的不断增大，资源配置方式从计划调配转向以市场调节为基本方式，原有的高等教育投资体制已经不再适应高等教育事业发展的需要。l984年中央政府把教育
体制改革提上了议事日程。高等教育投资体制改革，作为教育资源配置的改革，是整个高等教育体制改革体系中的基础性改革，它的改革成效将制约着其他一系列改革，以至整个教育事业的发展。
(一)政府间高等教育投资责任的变革
从国家财政投资体制的角度看，20世纪80年代中央和地方政府的财政分配关系经历了几次重大改革，其主要目标就是实行对地方政府放权让利的财政包干体制，改变由国家统一管理财政收入和支出的“统收统支”的中央集权式财政体制，实行中央与地方分级管理财政收人和支出的“划分收支，分级包干”，各省“分灶吃饭”的中央与地方分级负责的新财政体制。为了进一步深化高等教育体制改革，l993年《中国教育改革和发展纲要》特别明确提出进一步确立中央与省分级管理、分级负责的教育管理体制，体现了中央进一步简政放权的意图。随着中央对办学和投资责任的不断下放，这在很大程度上激发了地方政府投资高等教育的积极性，增加了地方政府对高等教育的投资责任，并最终为高等教育事业的发展提供
了更多的资源。
进入20世纪90年代末以来，由于国家机构改革和财政改革等一系列改革，中央与地方政府间高等教育的事权和支出范围发生了-些调整，其结果是在高等教育的事权和支出责任层层下移的同时，财权财力的层层上移。
(二)政府拨款模式的变革
高教投资体制改革中政府投资作用的变化不仅体现在各级政府的责任和权力的划分、投资的数量和结构等方面，而且也体现在对高等教育拨款方式的转变上。l985年以前，政府对高等学校的事业费是按照“基数加发展”的模式拨付的。1985年，教育主管部门提出“综合定额加专项补助”的高等教育经费分配方法。与“基数加发展”的旧模式相比，“综合定额加专项补助”的模式总体上更加有利于经费的合理配置，增加了高等学校安排经费的主动性、自主性以及经费管理的责任，在一定程度上反
映了高校的成本行为规律，在拨款的透明性和公正性方面有明显进步。
在20世纪90年代以后，中央政府开启了一些大型的高等教育专项资金项目。1991年年底“211工程”方案上报国务院并着手实施。这不仅被认为是在高等教育界开启了政府目标管理方式之先河，而且也是“综合定额”之外政府加大对高校，特别是重点高校的专项投入的重要标志性事件。继此之后，一些重大的专项资助陆续启动，例如1998年开启的“985”项目等等，表明政府对高校投人的专项资金力度不断被强化。
(三)高等教育成本补偿制度的确立与发展
在20世纪80年代中期以前，我国高等学校办学所需的全部费用均由国家财政负担。高等院校不仅不向学生收取学费，而且要拨出相当一部分资金作为“人民助学金”补贴学生学习期间的生活费开支。随着社会经济发展对各级各类高级专门人才的需求以及广大人民群众对于接受高等教育机会的需求日益增加，国家需要提供日益增多的高等教育机会。然而在国家财力有限的情况下，实现这一目标就必须建立起高等教育的成本分担和成本补偿机制。
1984年，国家决定招收一定数量的委培生和自费生。l985年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确指出，要改革高等学校的人民助学金制度，并提出了在学杂费和培养费方面进行改革的思想。l993年的《中国教育改革和发展纲要》是20世纪90年代教育改革和发展的纲领性文件，其中正式宣布将“收取非义务教育阶段学生学杂费”作为多渠道筹措教育经费的投资体制。1994年，国家在37所高校实行招生并轨改革试点。l997年，全国高校并轨完成，实行所有新生都缴费上学的制度。至此，对高等教育进行成本的私人补偿成为中国高等教育投资的一个重要部分。
在实行成本补偿、收取学费的同时，为了确保贫困家庭的子女不会由于经济原因而被排除在高等教育系统之外，我国的学生资助体系也经历了一个建立与逐步完善的过程，形成了以“奖、助、贷、勤、减、补”为主要内容的资助体系，以向弱势群体提供必要的教育资助。
(四)高校自筹性资金的拓展
鼓励高等院校通过自身优势自筹资金是20世纪80年代至90年代高等教育投资体制改革的又一重要内容。《中共中央关于教育体制改革的决定》明确规定高等学校有权具体安排国家拨发的基建投资和经费，有权利用自筹资金等等。1993年的《中国教育改革和发展纲要》则更加明确地将学费、校办产业、高新科技企业、社会服务、社会捐资助学、金融信贷手段等作为国家财政性教育经费之外的教育经费筹措的主要措施。
高等学校通过多种形式的创收、自筹活动，挖掘和利用了在人才方面和科学技术方面的潜力，增加了学校的收入和经费来源渠道，并通过多种多样的科技开发、技术咨询和人才培训活动促进了高等学校自身教学与科研工作的改革。
(五)民办高校投资体制的发展
利用对高等教育的旺盛需求与公立高等教育资源不足所形成的市场空间．利用市场机制举办民办教育，吸纳国家财政以外的资金投资办学成为高等教育体制改革的重要部分。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》对地方办学、社会力量办学开始“松绑”。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出了国家对社会力量办学采取“积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理”的十六字方针，确立并形成了高等教育以政府办学为主、社会各界参与办学的新格局。2002年12月28日通过的《中华人民共和国民办教育促进法》，使民办教育获得了相应的法律地位。
从民办高校的投资体制上看，其办学经费主要依靠学费收入，其余不足部分则依赖银行和个人贷款或母体企业和股市上的经费支持。政府对民办高校实行直接减免税政策或者其他扶持政策。随着体制改革的深入，民办高等教育初步实现了对以国家包办为特征的高等教育的体制改革和制度创新，对于穷国办大教育的不堪重负的国家财政是一个有效的缓解。
(六)高等学校内部财务管理体制的变革
中国高等教育投资体制改革的内容既有国家高等教育宏观投资体制的改革，也有在院校层次上实施的财务管理体制改革。1980年以前，高等学校的经费均由国家财政统一计划拨款，学校在年终决算后需将全部结余款项交回国家财政。这导致高等学校不仅缺乏经费使用方面的自主权，也缺乏提高经费使用效益的积极性，在一定程度上造成了高教经费使用不当，降低了学校的办学效益。1980年财政部召开全国文教行政财务会议，强调全面推行“预算包干，结余留用”的办法，各个高等院校按照国家下达的预算包干使用，年终结余全部留归学校结转下支配。
到了20世纪90年代后期，这种以扩大高校自主权的改革方向发生了变化。1998年底全国财政工作会上正式提出了新的公共财政改革，它包括部门预算改革、国库集中收付制度改革、“收支两条线”改革、政府采购制度改革等，对高校的财务管理和运作发生了重要影响。可以说与20世纪80年代的改革相比，90年代末财政改革对于高等院校内部财务管理的影响完全是不同的；是在大大增强了中央财政部门对高校财务管理的直接控制的同时，高等院校在内部财务管理方面的自治和自主权限受到了明显的限制。
二、高等教育投资体制改革的成效
(一)高等教育投资体制改革确立了经费的多元化发展格局
20世纪80年代初我国开始探索多渠道筹措高等教育经费的体制。l998年颁布的《高等教育法》，将国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道为辅的高等教育经费筹措方式写入法律，确立了以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制的合法性。
目前中国高等教育筹资的多元化格局中，其经费来源主要包括：政府预算内、外拨款；各级政府征收用于教育的税费；学生或者家庭缴纳的学、杂费；校办产业和经营收益用于教育的经费；社会团体和公民个人捐集资办学经费；建立教育基金；承接科研课题或与企事业单位进行科研合作所取得的收入；学校贷款和从资本市场上取得的利息收入等，简称为“财、税、费、产、社、基、科、贷、息”。
(二)高等教育投资体制改革支撑了高等教育规模的扩展
高等教育投资体制从单一的经费来源到多渠道经费筹措格局的转型，为我国高等教育的发展提供了坚实的经济基础，使高等教育的大规模扩展得以成为现实。改革开放以来，我国高等教育的规模不断扩大，这主要体现在高等教育毛入学率和在校生人数的持续增长。高等教育规模的扩大，特别是1999年以来规模的急速扩张是人类历史上史无前例的。我国仅用不到l0年的时间，就实现了许多国家用了几十年才实现的高等教育由精英化阶段向大众化阶段的历史性跨越。正是高等教育投资体制的改革以及由此形成的经费来源渠道的多元化使得这种扩张成为可能。
(三)高等教育投资体制改革推动了高等教育类型和结构的多元化
高等教育投资体制的不断变革一方面促使高等教育的投资渠道不断拓宽，资金总量不断增加，支持了高等教育规模的不断扩大，同时也催生了在多渠道投资架构基础上的一些新的办学模式，促进了我国高等教育类型和结构的多元化发展。
20世纪80年代以来，随着体制改革的推进，省级政府管理高等教育的权限扩大，省会城市的高等院校数量增加。在一些经济发达地区，地级中心城市举办的高等学校也逐渐增多。这一发展进程表明，随着区域经济、市场经济的发展，高等学校的布局已经逐步下移，地级城市兴办高等学校成为高等教育大众化发展阶段的重要特征。
投资体制的改革还直接促进了办学主体的多元化。除了以各级政府为办学主体的公办高校的办学模式外，出现了完全市场化的各类民办高校的办学模式，以及政府、高校和市场相结合的混合型高校的办学模式等新的高等院校类型(如独立学院)，从而极大地促进了我国各类高等教育形式的蓬勃发展。高等教育办学的合作者多种多样，有境内的国营与民营企业、民办学校、社会和学术团体、科技开发公司等，也有境外的优质大学、国际组织等。而办学的方式也呈现多样化的特征。经费来源多渠道既有通过融资手段筹资，也有靠企业投入经费，还有依靠学费滚动发展等，但都不依靠国家财政性经费投入。
(四)高等教育投资体制改革改善了社会资源分布的公平
高等教育投资体制从单一的经费筹措渠道向多渠道转型，除了是为应对高等教育旺盛需求下的高等教育经费紧张外，很重要的一个理念是为了实现更大的高等教育财政公平。我国的高等教育系统实施的是严格的高考选拔制度，入学机会在很大程度上是由考生的高考成绩来决定。而高考成绩的高低又在很大程度上取决于学生所接受的中、小学教育的质量。由于经济发达地区以及富裕家庭的孩子较之经济不发达地区以及贫困家庭的孩子，有更多的机会接受较高质量的中、小学教育，因此前者在高考竞争的起跑线上往往处于优势。如果高等教育完全由政府通过税收来承担，那么只能是少数接受高等教育的人占用了大量的公共教育资源，这在很大程度上就意味着是穷人在对富家子弟接受高等教育进行补贴。
实行多渠道筹措经费后，当政府投入高等教育的资源保持不变时，学生生均公共资源的占有量将减少，这就意味着有更多的人有机会接受高等教育，从而导致公共教育资源在社会成员中配置的结构性公平；当接受高等教育的人数一定时，学生生均公共教育资源占有量的减少意味着政府投入高等教育的总资源可以减少，政府便可以将更多资源向基础教育倾斜。因此，多渠道筹措经费有利于促进社会公共教育资源在全体社会成员中的公平分布。
(五)高等教育投资体制改革改变了高等教育入学机会的分布
多渠道筹措高等教育经费，使得经费总量增大的同时，教育行政部门和高校还能拿出其中的一部分经费建立和完善各种学生资助体系，使得家庭经济困难的学生同样可以获得接受高等教育的机会。
目前的相关研究发现，尽管在考虑了高等教育的质量后，高等教育入学机会的公平是否得到了改善并没有定论，但是多数实证研究一致的结论是，如果不考虑质量这一因素，伴随着我国高等教育投资体制的改革，高等教育规模获得了空前的发展，使得更多来自较低社会经济背景的学生能够有机会接受高等教育，高等教育入学率的均等化程度有了显著的提高，这在一定程度上促进了高等教育入学机会的平等。
(六)高等教育投资体制改革赋予了高校发展的自主权
高等教育投资体制改革的重要意义还在于，它开始改变高等学校过去由于在经济上主要依赖财政从而在办学上过于依赖政府的状况，为高等学校注入了新的活力，使得高等学校面向社会自主办学具有了经济基础和激励机制。处于市场经济环境中的高等学校，已经改变了过去完全依赖政府的习惯，开始积极主动地面向社会开放办学，成为了融资主体。参与市场竞争的高校也开始改变过去隔离于社会的象牙塔作风，更加灵活、更加主动地加强人才培养与社会需求、加强科研开发与经济发展的密切联系，动员各种社会资源，提高办学的质量和效益。而且，高校一旦与社会和市场接触更加紧密，问责意识与项目管理意识都会无形中得到提高；就有动力改变自身内部资源的分配方式，从而降低运行成本，使得高校在资源投
入相同的情况下，教学、科研和社会服务这些不同产出之间的联系更加紧密，从而使得总的产出效益提高。
三、高等教育投资体制改革所面临的挑战
(一)政府财政性拨款总量不足、结构不够合理
1993年《中国教育改革和发展纲要》明确规定，在20世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例要达到4％。从具体执行情况来看，无论是中央财政还是大部分省市区财政都没有达到这一标准，高等教育投入严重不足。20世纪80年代开始的以“分级管理”为基本特征的高等教育投资体制改革，一方面促进了地方高等教育的发展，另一方面也造成了全国高等教育发展条件的极其不平衡。在经济比较发达的地区，高等教育经费比较充足，办学条件相对较好；而在经济比较落后的地区，高教经费相对短缺，办学条件相对较差，有些高校的基本运转非常困难。而与此同时，由于中央财政的加强，来自中央的专项补贴性的转移支付经费大大增加。由于专项的转移支付比例过高，相关制度不正规、不透明，它的后果就是相关政府部门的权利很大，决策受非制度化的人为影响过大，极易导致“寻租”行为。
(二)学费收入增长的可能性明显受到抑制
20世纪90年代中期以来，特别是高校扩招以来，由于政府拨款的相对不足等多种原因，高等学校的学费水平不断上涨。从90年代中期，学费就开始成为除政府财政投入外的第二大经费来源渠道，而且其在整个高等教育经费中所占的比例不断上升，从2003年起已高居30％以上。但是，一个时期以来高校收费水平及其上涨速度不仅使居民普遍感到了经济上的压力，更在相当程度上超越了社会普遍的心理承受能力。经济状况处于劣势家庭的子女的升学问题成为全社会关注的焦点问题。学费水平的制定不再单纯是一个依据培养成本进行科学核算的技术问题，它越来越成为一个关系到社会和谐稳定的政治问题。可以说高等教育收费机制的改革正在遭遇改革开放以来所未曾有过的来自各方面的社会压力。
(三)高校债务危机及其影响加剧
由于20世纪90年代末以来学生规模的超常规快速扩张，原有渠道的资金来源数量远远不能满足对包括大量新建教学设施在内的资金需求。在政府拨款不足、经费供求缺口日趋扩大的状况下，许多高校被迫选择借贷筹资，既包括从外部金融机构获得贷款，也包括来自高校内部不同项目之间的内部债务。负债运作是近年来各地高校普遍采用的筹资行为，成为继财政拨款、学杂费收入之后，高等院校筹措资源的第三个主要渠道。虽然负债融资作为在原有财力有限的条件约束下高等教育非常规发展的特殊的资金融资手段，在一定程度上缓解了高校经费不足的困境，为高等教育的跨越性发展提供了重要的财力支撑，但与此同时，部分高校通过各种外部或者内部债务来维持学校的经营与发展，在相当程度上加重了后续财务运作的风险。而还款期的进入使得风险压力不断升级，已经成为威胁我国高等教育良性可持续发展的严重隐患。
(四)其他经费来源渠道的能力建设不容乐观
除了以上高等教育经费来源的三大主要渠道外，其他渠道进一步拓展的空间也不容乐观。在我国高等教育经费来源的总盘子里，来自校办企业和高校的社会性服务收入的比例自从20世纪90年代中期以来一直呈明显的下降趋势，进入新世纪以来基本一直徘徊在1％左右。而社会捐集资经营收益用于教育的经费和捐集资收入的比例都停留在l％的水平上。总体而言，我国高等院校在除政府和学费两个主渠道外的筹资能力是极其有限的。
1998年开始的高校财务制度改革，其实施的实际效果与20世纪80年代以来所倡导的简政放权、发挥地方和高校办学自主权的高等教育分权化体制改革的走向表现了明显的矛盾和冲突。现行的财务管理方式是财政部门对高等学校采取与政府职能部门相同的管理方式，即对高校的财政拨款实行“国库集中收付制度”。实际上，国库集中支付改革成功的必备条件要求预算具体、准确和完整。但是由于高校运转，特别是科研活动的成本行为和财务管理的复杂性和特殊性，其预算很难做到充分的准确、完整，存在众多不可预计性，需要在执行过程中不断调整和修正。因此过度强化预算的刚性管理，有违高等院校发展的自身规律。应该说，20世纪90年代末一系列财政改革的结果是，高校正在失去利用短期资金沉淀综合协调和规划教育发展的能力；减弱了高校与包括金融在内的机构合作融资的基础；造成了资
金支付的一些不必要的困难；在一定程度带来了请如年底盲目突击花钱，浪费既有资源等等一系列问题。
四、高等教育投资体制的进一步改革与完善
巩固和加强20世纪80年代中后期到90年代体制改革的成果，坚定不移地继续高等教育体制改革的正确方向，维护高等学校在资源配置方面的自主权，扭转教育主管部门和高校事权和财权弱化的被动局面，实现高等教育经费事权和财权的真正统一，使高校真正成为面向社会依法自主办学和有效自我约束的法人实体，已经成为燃眉之急的迫切任务。
应该坚持“以财政拨款为主，其他多渠道筹措高等教育经费为辅”的体制，加大各级政府对高等教育的投资力度，同时继续对发展多渠道筹措高等教育经费的途径提供法律法规和政策的制度保障，以保证高教发展得到必要的经费和资源支持。应该调整财政拨款结构，适当降低目前专项补贴偏高的比例，增加综合定额类一般性拨款在高等教育财政总投入中的份额，增强拨款程序中的公平性和透明度，确保高校能够获得维持正常运转所必需的、稳定的财源。应该更多地发挥高校的自主性和能动性，坚定地走对高等教育进行成本分担和成本补偿的道路，构建一整套基于社会参与、民主管理、能够追究和问责的尊重高等教育自身发展逻辑的制度体系。应该建立和完善鼓励民办高校发展的机制，切实解决多样化带来的民办学校产权问题，加大对民办高等教育的政策优惠和投资支持力度，促使公办和民办高校能够在一个相对公平的环境中优势互补，共同发展。应该认识到，只有切实加强政府职能转变，真正落实政府宏观管理、高校自我约束、社会参与评价相互结合的有效机制，高等教育才能获得健康发展，这已经是为国际国内高等教育发展的经验和教训所反复证明的真理。
第三篇：我国财政体制改革
课程名称
论文题目
授课教师
姓名
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系别
日期
成绩
我国财政体制改革
摘要：综观我国近十年来的财政体制改革脉络，大致可以分为两个阶段的改革进程：第一
阶段是1994年实施的分税制财政体制改革，其目的是构建与市场经济相适应的政府与企业、个人之间的分配关系和中央与地方的分配关系；第二阶段是1998年开始推行的财政支出管理改革，其目的是转变财政职能，优化支出结构，逐步建立公共财政体制框架。目前我国的财政层次过多，是影响分税制财政体制正常运行和导致基层财政困难的主要原因之一。从目前的情况来看，建议取消乡镇财政，实行乡财县管；取消市级（地级市）财政对县级财政的管理，实行省级财政直接管理县级财政。这样一来，全国的财政级次变为三级，即中央、省（市、自治区）和县（地级市、县级市）三级，增强各级财政的调控能力。
关键词：改革；财政体制；趋势分析
正文：
1994年以来，为建立社会主义市场经济体制，促进国民经济持续健康发展，我国积极推进财政体制改革，在建立与社会主义市场经济相适应的分税制财政体制和公共财政基本框架两方面取得了重大进展，基本构建了与社会主义市场经济体制相适应的财政体制框架，有力地支持了我国的改革开放和社会主义现代化建设。但与此同时，由于改革的渐进性和不完善性，以及我国改革开放的深化和经济形势的变化，财政体制运行中的不适应、不配套、不协调等矛盾开始激化和暴露出来，需要继续深化财政体制和管理方面的改革，以适应当前财经形势发展的需要。
1．我国财政体制改革的基本回顾
综观我国近十年来的财政体制改革脉络，大致可以分为两个阶段的改革进程：第一阶段是1994年实施的分税制财政体制改革，其目的是构建与市场经济相适应的政府与企业、个人之间的分配关系和中央与地方的分配关系；第二阶段是1998年开始推行的财政支出管理改革，其目的是转变财政职能，优化支出结构，逐步建立公共财政体制框架。这两个阶段的改革都获得了很大成功，取得了积极成效。
1.1分税制财政体制改革的成效分析
1994年实施的分税制财政体制改革，其主要任务有两个：一是按照统一税法、公平税负和简化税制的原则，改革工商税收制度；二是把地方财政包干制改革为能够调动中央和地方两个积极性的分税制，建立中央和地方两个税收体系。
在中央和地方实行分税制的财政体制，首先要建立与社会主义市场经济要求相适应的税收制度。改革之前，我国的税收制度带有浓厚的计划经济色彩，税种较多、税率难定、重复征税、随意减免等问题十分突出，已不适应经济发展的要求。
经过实践的检验，我国1994年开始的分税制财政体制改革取得了很大成绩。一是按照市场经济的要求，规范了国家与企业、个人的分配关系，建立了财政收入的稳定增长机制。这一改革的成功实施，结束了我国长期实行的以减税让利和财政退让为主要特征的财政支持改革开放和经济发展的模式，逐步增强了财政的宏观调控能力和政府配置资源的能力。二是建立了中央和地方财政收入均快速增长的双赢的财政体制，调动了中央和地方两个积极性。
近年来，根据形势发展的需要，我国对税制和分税制财政体制又进行了一些改革。一是农村税费改革。改革的主要内容是：三取消、两调整、一改革，即取消乡镇统筹费等向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策；调整农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。先期试点的地方改革表明，这项改革规范了农村的分配关系，减轻了农民负担，农民人均减负率一般在30％左右，农村“三乱”问题得到有效遏制，对促进农村社会经济发展具有重要作用。二是进一步调整税制。
1.2公共财政体制建设的进展分析
1998年以后，财政改革的重点转向财政支出体制，目标是逐步建立公共财政体制框架。在推进公共财政体制建设方面，主要进行了以下几个方面的改革：一是推行部门预算；二是
实行国库集中支付；三是推进政府采购改革；四是实行“收支两条线”管理。
实行部门预算，增强了预算的完整性、统一性，部门的各种财政性资金（包括预算内外资金）全部在一本预算中编制，所有收支项目都在预算中反映出来。
实行国库集中收付，是将所有的财政资金纳入国库单一账户，所有的财政支出由国库直接支付，取消各部门和单位在银行设立的收支账户。
实行政府集中采购，克服了过去分散采购的许多弊端，如采购资金的分配和使用脱节，无法有效进行监督；采购效益不高，采购的产品和服务往往价高质次；采购过程不透明、不公开，容易滋生腐败，等等。
实行“收支两条线”管理，从收入方面，防止了部门和单位乱收、滥罚及坐收坐支；从支出方面，执收单位上缴收入不再与其支出安排挂钩，有利于执收单位公正执法。
与此同时，按照建立公共财政的要求，我国各级财政逐步减少了在一般竞争性领域的支出，加大了教、科、文、卫、社保等满足社会公共需要方面的重点支出，财政支出结构逐步向公共支出转变。总之，经过近五年的财政支出管理改革，优化了支出结构，增加了财政支出管理的科学性，初步建立了公共财政的基本框架。
2．今后我国财政改革的侧重点和趋势分析
过去的财政改革取得了很大成绩，有力地支持了社会主义市场经济体制的建设和宏观经济的持续快速发展，但由于改革的渐进性，新的财政制度、机制、管理等方面不可避免地会出现不协调、不适应、不规范等问题。结合当前经济发展的形势，今后必须在以下方面继续深化财政改革：
2.1按照建立公共财政的要求，继续深化财政预算管理改革
经过1998年以来的财政支出体制改革，我国虽建立了公共财政的基本框架，但离建立与市场经济发展要求相适应的公共财政体制仍有较大距离。公共财政体制的主要内容，可以分为三个层次进行考察和分析：一是财政的主要职能和基本定位。二是财政的运行机制。三是科学的方法和有效的监督。在这三个层次中，预算管理是核心。首先，财政的职能要通过预算的安排体现出来，即通过预算得以实现；其次，科学、细化、规范的预算管理，是国库集中支付和政府集中采购正常运行的基础；再次，预算是财政监督的依据，具有法律效力。建立公共财政体制，必须要不断深化预算管理改革。我国在部门预算、国库集中收付和政府集中采购等方面已进行了有效的探索和改革，初步建立了公共财政的基本框架，这使我国建立公共财政体制的改革进入了核心和攻坚的阶段，即深化预算改革阶段。
财政支出预算是国库集中收付、政府集中采购以及加强财政监督的依据，也是提高财政支出效益的关键，因此，必须要细化预算的编制。目前的预算主要有三部分，一是固定部分，即人员工资和共用经费部分；二是活的部分，即专项经费部分；三是转移支付部分，即上级政府对下级政府的补助。
2.2按照财权、事权对等的原则，继续完善分税制财政体制
分税制财政体制运行以来，逐渐暴露出来的不协调、不匹配的问题，突出表现在基层财政越来越困难。
近年来的情况显示，现在分税制财政体制运行的结果是，财力逐步向上集中，但事权仍在基层，甚至呈扩大的趋势。尤其是许多该财政承担的支出，农民负担过重已影响了农村社会稳定和经济发展，因而，随着经济的发展和农村的税费改革，这部分支出开始回归财政，基层财政的事权反而在扩大。因此，在这两个反方向因素的共同作用下，县、乡财政困难的矛盾开始激化。
分税制财政体制能够成功运行的一个基本要求，是各级政府有自己的主体收入，用自己的财力办自己的事情。依赖不断增强和上移的必然结果，分税制财政体制自然消亡，地方增收节支的积极性转化为“跑上”的积极性。因此，完善分税制财政体制，解决基层财政的实
际困难，核心是确立一级财政，就要使这级财政有能够基本满足自己需要的自主财力，在辅之少量的转移支付财力的情况下，做到自己的事情自己办。从目前的情况来看，建议取消乡镇财政，实行乡财县管；取消市级（地级市）财政对县级财政的管理，实行省级财政直接管理县级财政。这样一来，全国的财政级次变为三级，即中央、省（市、自治区）和县（地级市、县级市）三级，增强各级财政的调控能力。
各级政府的事权和财权相对称，是分税制财政体制正常运行的又一基本要求。从现在的发展趋势看，一是中央财政的职责重大,另一个是县级财政的职责重大。所以，完善目前的分税制财政体制，要增加县级财政的主体税种，扩大税收分享中县级财政分享的比例，同时要加大对中西部地区基层财政的转移支付力度，逐步大幅度增强县级财政的实力。
2.3按照公共财政和城乡一体原则，继续改革农村财税制度
目前，我国实行的农村税费改革，其主要目标是减轻农民负担，规范农村分配关系，遏制农村“三乱”现象的发生。从试点情况看，农村税费改革确实实现了上述目标，减轻了农民负担。但是，现在实行的农村税费改革，并没有根本改变我国1958年左右形成的农村税收体系，农村仍然实行有别于城市的税收制度。
从税收负担看，目前农村居民普遍相对高于城市居民。许多工商税都有起征点和免征额，如增值税、营业税等，但农业税没有，无论农业生产的成本多大，也无论农业生产的净收入是多少，都需要缴纳固定比例的农业税。目前，许多农民的人均纯收入还不如城市居民的“低保”水平，尤其在很多贫困地区，但在城市享受照顾，而在农村确要纳税。因此，相对城市居民来说，农民的税收负担是重的，也是不公平的，在税制上设置了城市和农村的差别待遇。从实现我国城乡经济的协调发展和建立公共财政体制的目标出发，必须继续深化我国的农村税收制度改革。长远的目标，应是逐步建立城乡基本协调的税收制度，将农业税改为体现农民纯收益的具有和城市个人所得税有大致相同的起征点和免征额的新型收益税。当前，“三农”问题已是我国经济发展中的突出问题，农民收入增长缓慢，农村市场恢复乏力，已严重影响了国内有效需求的扩张。目前，增加农民收入，已是“三农”问题中的核心问题。为此，在农村新的税制改革到位以前，建议目前免除一切农业税。
在我国现行的财政支出政策体系中，财政与农民的关系，主导的观念是财政支农。这是带有浓厚计划经济时期特征的观念，是改革开放20多年后的今天仍能保留下来的为数不多的早已过时的观念。
财政支农的观念，与发展社会主义市场经济的要求是很不一致的。在社会主义市场经济条件下，无论国有经济，还是集体经济、个体经济或者私营经济，都是市场经济中的活动主体，都有义务按照国家统一税法的规定，积极主动地向国家纳税，同时也有权利享受国家一视同仁地向社会成员提供的公共产品与服务。其实，随着我国社会主义市场经济的发展，我国的财政政策已逐步从区别性的政策走向共同性的政策。所以，随着经济的发展，今后我国农民应该和城市居民一样同等地享受经济发展带来的由国家财政提供的各种社会福利，这就必然要求彻底抛弃带有区别性和歧视性的财政支农观念。
3．结语
农村的许多公共产品，如基础设施、教育、社会保障等，不仅在属性上与城市公共产品是一样的，而且许多公共产品的受益范围也不局限于农村居民，甚至城市居民的受益还要大于农村居民的受益。因此，在供给的方式上也应该采取相同的政策，但现在在公共产品的供给上，存在较大区别，农村的公共产品主要由农民自己负担。这种厚此薄彼的公共产品供给政策，必然造成城乡居民发展机会的不均等，进一步拉大城乡的差别。所以，今后的财政政策调整，要加大对农村公共产品的供给力度，尤其是目前农村的九年义务教育、饮用水、医疗卫生、养老救济等农村急迫需要的公共产品，要逐步纳入全国统一的公共产品供给体系，以逐步缩小城乡差别，实现城乡社会经济的一体化发展。
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第四篇：浅谈我国行政监督体制改革
浅谈我国行政监督体制改革
党的十六大报告把“加强对权力的制约和监督”作为当前和今后一段时间我国政治体制改革的重要任务之一。行政权力是国家的一项重要权力，随着我国社会和经济的发展，政府职能的拓展，行政权力也在不断扩大，其在国家权力结构中的主导地位日益突出。十八世纪的法国启蒙思想家孟德斯鸠有句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”①。由此可看出，权力没有制约就会失衡，不加监督，就会被滥用。加强行政监督是我国政治体制改革顺利进行的重要保证。下面我就行政监督体制的内涵及改革意义、我国行政监督体制面临的主要主要问题、我国行政监督体制改革的思路和对策做以初浅的分析。
[内容提要]随着中国特色社会主义事业的不断发展进步，政府在政治统治和社会事务管理方面的职能也急剧扩大，行政权力不断取得实质性扩张。而我国现行行政监督体制有些地方已呈现滞后趋势，若跟不上改革的步伐，将极大地影响行政监督的力度和效果，影响有中国特色社会主义事业的前进和发展。本文通过分析我国现行行政监督体制，找出其中不完善之处，如行政监督法制化程度低、缺乏独立性等，并就当前如何完善中国行政监督体制，提出一些想法和对策，如加快行政监督立法，使监督机构具有独立性等。
[关键词]行政权力 监督体制 改革思路
一、行政监督体制的内涵及改革意义 新中国成立以来，党和国家为建立健全适合我国国情的监督制度做了不懈努力，建立了一整套监督机构，制定了很多监督制度。一个较为完备的具有中国特色的行政监督体系基本形成。
(一)行政监督体制的内涵
行政监督是指对行政行为的监督，它是保障国家的行政活动依法进行的制度。具体来说，就是具有法定监督权的国家机关、其他社会组织及公民依法对行政机关及其工作人员在实施行政管理活动中是否坚持依法行政所进行的评价、检查、督促及纠正的活动。②体制一词在中文里含义很广，一般是指某一组织的制度及运行方式，其实质是权力关系的制度化、程序化。③将行政监督权力关系制度化，并按此制度所规定的关系运行，就是行政监督体制。行政监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，在监督行政权力、提高行政效率、优化政府形象等方面起到了极为重要的作用，有利于推进政府行政管理的廉洁化、法治化和高效化。
我国行政监督体系由行政组织外部的异体监督和行政组织内部的同体监督组合而成。
外部异体监督是指行政机关以外的权力与非权力主体对行政机关及其工作人员实施的监督。外部监督又可分为外部权力监督和外部非权力监督。其中外部权力监督包括：国家权力机关的监督，即人民代表大会及其常委会的监督；国家司法机关的监督，即人民检察院和人民法院实施的监督；中国共产党组织作为执政党实施的行政监督。外部非权力监督包括：人民政协以及各民主党派的监督；社会群众及舆论监督，主要是指各人民团体（工、青、妇等）、群众组织、企事业单位、公民个人以及新闻媒体实施的监督。
内部同体监督是指来自行政机关内部的权力监督。主要有两种形式，一是专职监督机关的监督，如监察和审计机关的监督；二是非专职监督机关的监督，主要有一般监督、主管监督、职能监督三种形式。一般监督，即各行政机关按直接隶属关系，自上而下和自下而上所产生的直线监督或纵向垂直监督。主管监督，即行政机关对被管理单位及其工作人员的监督。职能监督，指政府各职能部门就其所主管的工作，在自己的职权范围内对其他有关部门实行监督。如财政、税务、工商、物价等部门的监督等。
从上述架构可以看出，我国现行的行政监督体制具有监督客体的公开性、主体的多元性以及监督内容的广泛性等特点。从理论上来看，充分体现出了监督的人民主权原则、经常监督原则和公开监督原则；而外部异体监督和内部同体监督的结合，更有利于形成全面复合的监督网络，提高监督的整体效能。
(二)行政监督体制改革的意义
中国的行政监督，是中国共产党领导下的行政监督，是人民代表大会制度下的行政监督，是以人民群众的监督为基础、同专门机构密切结合的行政监督，监督的目的是为了改善国家行政管理，提高行政效率，使政府及工作人员更好地为人民服务。邓小平一贯强调，共产党要接受监督，党领导的人民政府要接受监督。他在《共产党要接受监督》一文以及其他一些重要文献中，详细地论证了接受来自各方面的监督对于党和政府工作的重要意义和作用。他指出：加强对党和政府及工作人员的监督，具有十分重要意义和作用。这表现在可以促使党和政府做到兼听则明，谨慎从事，在工作中减少失误；有利于防止家长制作风，实现民主管理； 有利于保障人民的民主权利，对巩固安定团结的政治局面，对清除政府工作人员中的腐败现象，维护政府威信，具有十分重要意义。④
因此行政监督体制改革能够缓解或消除社会利益矛盾，从而推动社会政治经济和文化发展，适应社会利益发展要求，维护政治统治，提高政治管理效率；同时也是医治行政监督弊端的良药，通过改革建立起相应的防止和克服弊端的制度，是社会主义民主与法制建设的自我完善，有利于促进行政机关及其工作人员依法行政，确保国家法律、法规、方针政策的贯彻实施；有助于激励行政工作人员成为人民勤务员，即社会公仆，是发 展民主政治、维护人民的合法权益的重要途径；完善和执行行政监督是惩治腐败、克服官僚主义、推进廉政建设的必要措施；强化行政监督有助于支持各级行政机关及其工作人员行使法定权力，保障宪法、法律、法规实施。
二、目前我国行政监督体制面临的主要问题
我国行政监督的制度化、体系化发展在促进政府机关及其工作人员廉政勤政，提高行政效能，促进国家的政治稳定和经济的发展等方面，发挥了不可或缺的作用。但是，我国现行行政监督体制仍然不够健全和完善，行政监督缺位、滞后和监督不力的问题大量存在，这在很大程度上影响了我国社会、经济发展。具体来看，有以下几点。
(一)行政监督法制化程度低
行政监督立法是建立和完善行政监督体制的前提和保证。改革开放以来，在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，我国在行政监督立法方面已迈出了较大步伐，先后制定和颁布了一批有关行政监督方面的法律、法规，对促进和保障政府机关及其工作人员廉洁奉公起到了重要作用。但从实践来看，我国监督权涉及的一些重要领域尚缺乏相应的法律规范：有关保证监督机构行使职权的法律法规尚不健全，特别是对行使监督权的形式和程序、监督对象违法行为的法律责任和处臵方式等都缺乏可操作性的规定。监督立法的这种滞后，直接导致了行政监督工作程序不严格、标准不细致、弹性因素强等问题的产生，造成了监督的盲目性和主观随意性，极大地影响了行政监督工作的公正性和严肃性。
(二)专门监督机构缺乏应有的独立性
行政监督体现着监督权对行政权的制约，这种制约的效果主要取决于监督主体所拥有的地位和权力。但从目前我国的实际情况来看，目前的专门监督机构（包括监察和审计部门）都处于附属地位而缺乏必要的独立 性，这种附属型的隶属关系，使专门监督机构在人、财、物等多个方面受制于监督客体，监督人员往往屈从于长官意志，严重削弱了专门监督机构的独立性和权威性。而现阶段在我国的省、市、县三级政权中，专门监督机构之一的行政监察部门与同级纪委实行的是合署办公模式，虽在一定程度上使监察机关地位有所提高，有利于发挥党政联合监督的整体作用。但这种监督体制仍然存在较为突出的问题，一方面，党的纪律监督得到了强化而行政监察职能却有弱化的趋势。目前的监察机关更多履行的主要是从事反腐败工作的办案职能，而对如何保证行政机关政令畅通、勤政高效等方面则监督不够。另一方面，监督机构在同级党政机关领导下开展工作，同样没能走出监督主体依附于监督客体的模式，无法显示其权威性和独立性，难以起到有力的监督作用。特别是对同级政府机关领导班子及其“一把手”难以实行真正的监督。
（三）监督主体未能形成合力
我国目前的行政监督体制是一个多元化的体制，监督主体多，机构多，方式和渠道多，这是一个优点，但如果不把各种监督整合好，这种优越性也难以发挥出来。近年来，在党中央直接领导下，我国在事后监督特别是查办大案要案方面切实发挥了部门、地区之间密切配合的办案协调机制和整体合力。但目前各种监督间的关系尚未理顺，各种监督主体又都程度不同地存在监督权限、方式、程序、范围等不够明确、具体等问题，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体，使监督工作难免存在“交叉带”和“空白带”，造成有的问题多方插手，有的事情无人过问，尤其是对那些界限不清的疑难案件，经常出现各监督部门互相推诿、扯皮，无人监督的状况，导致了监督机制弱化，削弱了行政监督的整体效能。
（四）监督主体缺乏监督力度
在目前，我国的行政监督主体主要是人民代表大会及其常委会。人 大及其常委会对国家行政机关的监督，既体现了人民行使国家权力和管理国家事务的形式，又体现了国家权力的意志和法律赋予的权威，因而它应该是代表国家或人民的意志，对国家行政机关实行的最有权威的监督。但目前，人大监督是法律地位高而实际地位低，理论上应有的权力与现实中实有的权力有差距，监督工作依然是人大工作的薄弱环节。突出表现在监督制约的法规不完善，力度不够；机构不健全，强度不够；手段不配套，深度不够；尚未真正体现人大作为权力机构对行政机关应有的监督权。
（五）监督人员素质影响监督效能
行政监督人员是行政监督工作的具体承担者和实施者，行政监督效能的高低，在很大程度上取决于监督人员的素质。在我国这样一个非常重视“人情”的国度里，相当部分行政监督人员政治素质不高，不注意坚持原则，不依法行政。在实际工作中，或因怕得罪人，或因外界干预而放弃监督；甚至在一些重大原则问题上，也分不清是非界限。相当部分行政监督人员政策法规水平和业务水平较低，在相当大的程度上降低了行政监督的效能。
三、我国行政监督体制改革的思路和对策
要有效解决我国行政监督体制现存的弊端，进而提高行政监督的效能，以适应社会主义市场经济发展的需要。我以为，需从以下几个方面对行政监督体制进行改革。
（一）加快行政监督立法
行政监督是一种法制监督，这不仅意味着行政监督是对行政机关及其工作人员依法行政情况的监督，也意味着行政监督应依法进行。有关监督的法律既是对行政监督权力及其行使的规范，又是这种权力及行使的保障。从我国目前行政监督法规不完善，监督缺乏可操作性的现状来看，首 要工作是加快行政监督立法进程，制定一系列专门监督法律、法规。为此，必须加快制定《行政监督程序法》、《公职人员财产申报法》、《反腐败法》、《罢免法》、《追究法》等法律法规，促进行政监督的进一步制度化、法制化。通过各种专门监督法律对各监督主体的职责和权限、监督的对象和范围、监督的方式和手段、监督者与被监督者的义务和权利等作出明确规定。以达到依法强化监督、细化监督、增强可操作性的目的。只有完善监督法制，才能为健全行政监督法律机制，依法实行行政监督提供基本的规范程序和保障。
（二）使监督机构具有独立性
“从世界各国已有的监督机构及其发展趋势来看，监察机构的特点是其享有广泛的授权并具有独立性，它只向最高权力机关或立法机关负责，接受它们的领导，而不从属于任何政府部门，其编制也不纳入公务员系列。” ⑤在当代，世界上许多国家和地区也已实行了监察权独立，产生了良好的监督效果，如新加坡、泰国、瑞典、中国香港等国家或地区腐败现象之所以很少发生，就与监督权独立有关。
我国应借鉴已有的成功经验，赋予专门监督机构必要的独立性与权威性。具体设想如下，可以在我国最高国家权力机关——全国人大常委会内设一个最高专门监督机构以替代监察部，受全国人大（常委会）领导，对全国人大（常委会）负责，并在此最高专门监督机构下设地方各级监督机构，受地方各级人大（常委会）和上级监督机构的双重领导。这样既有利于把宪法规定的各级人大（常委会）对同级政府的监督权落到实处，同时可以保证国家监督机构的独立性。虽然在各级人大法定权力进一步归位之前，这一新的监督体制不可能有非常理想的效果，但至少可以改变因行政监督机关（监察机关）隶属于同级政府而带来的种种弊端。
而在上述独立监督体制建立之前，有必要通过健全专门行政监督体制以确保行政监察部门的权威性和相对独立性。首先要改革现行行政监察体制，使监察部门由双重领导向垂直领导过渡。目前可先试点实行省以下 垂直领导体制，将省以下各级政府机关中的行政监察部门独立出来，受上级监察部门直接领导，人、财、物权均由上级监察部门解决。同时考虑到目前监察部门和纪委合署办公，因此纪委领导体制也应实行同步改革。其次是扩大行政监察部门的职权。在其现有的检查权、调查权、建议权和处分权外，赋予一定的经济处罚权，如对因决策失误或指挥不当给国家和人民利益造成严重损失的政府机关领导干部，监察机关应拥有对其进行一定经济处罚的职权。第三要强化预防监督和监察手段。从事前监督入手，确定监督目标，制定科学的监督计划，努力发挥监察、审计等专门监督和财政、税务、环保等职能监督经常性和连续性的作用，促进行政监督的规范化、科学化，建立起有效的预防与控制机制。同时提高监察手段的科技含量，充分运用现代办公手段，建立监察信息网络体系，保障监察工作的多向信息渠道畅通，实现查处案件手段的现代化。
（三）建立严密的监督体系和合理的监督机构
我国现行的行政监督体制是一个多元化的体系，监督的类型和内容繁多，而且互相之间缺乏协调，监督机构分工也不尽合理。因此现在我们必须使各种监督主体对行政权力的监督形成一个整体效应，构成一个严密的体系。从监督的内容来说，包括对行政决策的纠正与完善，对行政执行的督导与反馈，对行政立法的审查与保障，对行政效率的评估与奖惩及对行政决定的复议与申诉。从监督的类型来说，应该包括权力机关的宪法监督，司法机关的行政诉讼监督，行政机关的行政监察，以及群众、舆论、政协的民主监督。由此形成一个纵横交错、内外结合的全方位监督网络体系，对国家机关及公务员加以行政监督和制约，有效地防止行政权力腐败现象的滋生，使各级国家机关及工作人员臵于有效的监督之下。
要逐步由自上而下的单向监督模式，转变为自上而下和自下而上的双向监督模式。政府内部的双向监督既包括上级机关及其领导者对下级机关及其普通群众所实施的下行监督，又包括下级机关及其普通群众对上级机关及其领导所实施的上行监督。因此，我们行政监督机构的设臵必须要与其权能相适应，做到一职一权、一权一责，从根本上克服过去那种监督 机构地位从属的缺陷。如果监督机构缺乏有效的独立性，受制于监督客体，那么合理的监督结构就无从谈起。我们一方面要改各级监察机构的平行领导为垂直领导，使之成为上级监察机构的派出机构，以保证其对同级政府机关监督的独立性；另一方面，扩大监察机构的调查、处分权力，不仅包括纵向的扩权，也就是调查、处理问题的权威，而且还包括横向的扩权，即权力客体范围的扩大，由此形成强有力的监督制约机制。
（四）强化权力机关监督
强化权力机关监督是制约行政权力、完善行政监督体制的重要保障。在实践中，强化权力机关监督制约机制，首先应加强权力机关的自身建设，目前亟待解决两个问题：一是健全组织机构，如建立人大监督委员会等专门监督机构，以担负起日常监督工作，保证人大监督权的落实；二是提高人大代表素质和监督能力，通过各种方式，让人大代表和常委会成员熟悉有关监督的法律、法规，了解监督的形式、程序和方法；引入公开竞争机制，选举人大代表，弱化代表荣誉感，强化责任感和使命感。其次是要改进监督方式，变被动监督为主动监督，抽象监督为具体监督，一般监督为重点监督，尤其是需要把人民群众关心的热点或者焦点问题作为监督重点，如政府机关反腐倡廉、勤政为民，社会保障体系的完善，住房制度改革以及公用事业和日用消费品物价调整问题等，人大及其常委会有责任围绕这些问题或选择其中某一问题，对有关政府部门应尽的责任进行监督，以督促他们及时有效的解决群众关心的问题，以更好地提高监督质量和效果。
（五）提高行政监督人员素质
由于监督机制不完善，监督机关的一些工作人员徇私枉法、滥用监督权力的现象已屡屡发生。如果制定了专门监督法律和实行了垂直领导以后，监督者的权力大大扩大，如果不对其加强政治思想教育和业务素质培训，同样还会产生监督者的腐败。所以，在注重对监督人员的选拔和培训的同时，也要加强对监督者的监督。另外，还要尽可能地创造条件，保证 监督人员的政治社会地位和经济待遇，使之能全身心地投入到监督事业中去，自行杜绝参与腐败的意念。
行政监督人员的素质主要包括政治思想素质、道德作风素质、业务技术素质和文化智能素质等。我觉得目前要提高我国行政监督人员的整体素质应从以下三个方面着手：一是选拔一批有较强的业务素质和较高文化素质的工作人员充实到各级监督队伍中来。二是针对目前有的监督人员理论和业务水平距离要求还存在不少差距的情况，应十分注意通过培训来提高他们的行政监督的政策水平、工作能力等基本素质。其三，加强行政监督工作人员的自我素质修养，要养成努力学习，奋发进取的习惯；要勇于实践，刻苦锻炼；要从一点一滴做起，严格要求自己，持之以恒，使自己的素质不断提高。有了高素质的监督队伍，监督水平的提高就有了基础。不过也不能完全依赖道德素质的力量在行政监督中的作用，同时也要有法律约束。
（六）健全社会及舆论监督机制
目前新闻媒体被很多学者称作传统“三权”（立法、行政、司法）之外的“第四权力”。可见其在行政监督中可以发挥重要的作用，但要真正将“第四权”发挥到极致，就必须建立健全新闻媒体监督机制。我国现阶段健全舆论监督机制的关键是要加强新闻立法。虽然现在新闻媒介在反映民意对政府及其工作人员的某些腐败行为进行揭露起到了一定的作用，但是，我们也应该看到我国的新闻媒介监督这一环节还很薄弱。当前，可以根据我国的实际情况，借鉴国外的一些好的经验来完善我国的新闻媒介监督，加强新闻立法。同时我们应该完善舆论监督的信息反馈和责任追究机制。完善舆论监督的信息反馈有利于监督机关及时了解信息，及时采取措施。完善的责任追究机制有利于提高舆论监督的效率。在加强新闻媒介监督机制的同时，也应该完善新闻媒介的自律机制。新闻媒介自身也应该自我约束，新闻工作者不仅要有较高的专业素质，还要有职业道德，不做虚假报道，总是以国家和人民群众的利益为重。
（七）完善行政监督信息收集系统
现在随着网络技术的发展，Internet的广泛应用，信息网是非常重要的。信息不仅对企业的发展起着至关重要的作用，它对政府工作也同样重要。现在政府部门也在积极开展政府部门上网工程，也在推行电子政务。如果建立了完善的专门的行政监督情报信息网，政府就可以及时了解各个部门的情况及各个公务员的情况，对他们的行为进行有效的监督。
总之，行政监督体制改革，是一个涉及多方面的复杂的系统工程，要使各个监督主体的行政监督职能得到真正充分地发挥，应更多地务实于“事先预防、事中控制、事后惩处”的科学操作，从法制上健全、从体制上完善、人员素质上提高等多方面入手，全面提高监督工作的整体效能，使其在全面推进依法行政，建设社会主义法治国家的过程中发挥更大的作用。
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指导教师评语： 12
第五篇：我国行政体制改革
我国行政体制改革探索
平塘县委党校莫 彬
自20世纪末，经济全球化和世界多极化的浪潮以及信息技术的飞速发展，猛烈冲击着传统的国际秩序，包括西方世界的所有国家的政府管理和公共行政体制在发生着深刻变革。21世纪，中国公共行政面临着新的机遇和挑战。全面建立社会主义市场经济体制，全面融入经济全球化的时代潮流，全面发展社会主义民主政治，构成当今我国公共行政面临的主要行政环境和时代特征。因此，必须以邓小平理论为指导，对我国公共行政进行全面而深入的总体性改革，建立起适应市场化、全球化、民主化要求的公共行政体制。
一、行政体制改革的基本内容
我国行政体制改革要以邓小平行政管理理论为指导，必须建立与加入世贸组织后全面开放的市场经济体制相适应，与社会主义民主政治制度配套的公共行政体制。使政府更好地满足社会公共需要，优质高效地提供公共产品和公共服务，公共行政体制改革要从以下几个方面进行：
1、党政分开，建立强有力的政府工作系统。党政分开是政治体制改革的关键，党政分开就是将执政党与国家机关分开。中国共产党的职能是对整个国家和社会实行政治领导，即政治原则，政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。各类国家机关、社会团体、经济文化组织，同执政党并没有组织上的上下级隶属关系，与执政党在政治运行机制中具的不同职能。执政党实现其领导职能的运行机制应该在人民代表机关内实现。当执政党的路线，方针，政策及重大决策制定出来后，并在自己的代表大会获得通过，成为全党的意志之后，并不能自然而然地成为国家意志，它必须经过一定程序在人民代表机关中讨论、审议、表决。经表决通过的路线，方针，政策和重大的决策才能成为国家意志，并具体化，条文化为国家的法律，法令，成为国家行政机关和司法机关行政依据和司法依据。当前，必须改革和完善党的领导方式和执政方式。党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。
2、改善人民代表大会制度，建立公共行政权力体系。
人民代表大会制度是我国根本政治制度，全国人民代表大会是我国的最高权力机关。我国公共行政体制改革首先从完善人民代表大会制度，加强人大对政府机关的监督与制约入手，建立公共行政权力体制，确保政府行政权力建立在法治与规则的框架之内，防止政府权力对市场自治、人民自主与社会自主的不法侵害。改革开放以来，我国各级人民代表大会及其常务委员会在加强立法工作的同时，也将监督工作放在同等重要位置，除加强对实体法监督外，还注重对程序违法进行监督。但人大及其常委会的实际作用离宪法赋予的最高权力机关的地位还有相当大的距离，要进一步完善人民代表大会制度，还需做大量的工作。
（1）完善宪政体制，确立宪法在政府管理中的权威地位。通过完善宪政体制，确立政府权力界限，政府必须保护公民的自由权利、民主权利与社会经济权利；确立政府正确行使权利的法律限制，政府必须遵守正当程序原则与依法行政
原则。
（2）进一步细化人民代表大会对政府工作的监督。我国在下一步细化人民代表大会对政府工作的监督和制约作用，探索新的监督方法与具体监督方式；加强人民代表大会对政府行政决策的监督，行使对重大事项的监督权利。
（3）完善我国的选举制度，完善人民代表大会制度的代表产生办法，代表管理办法，议事程序。宪法明确规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。我国也是实行代议制民主的国家，通过民主选举产生各级人民代表行使国家权力，选举制度人民代表大会制度的基础和重要组成。目前，我国选举制度仍存在着很多缺陷和问题。为进一步适应社会主义市场经济体制的建立与民主政治建设的需要，我国完善选举制度主要从几个方面进行；第一，修改和完善现行的选举法，制定实施选举法相关的法律法规与制度。第二，完善候选人介绍的办法，在选举中引进竞争机制。第三，逐步扩大直接选举的范围，加强基层民主政治建设。第四，调整全国人大代表结构，让更多与基层民众有直接联系的代表进入。第五，加强全国人大常委会和专门委员会，充分发挥其职能作用。
3、转变政府职能，建立适应市场经济的公共管理职能体系。
改革权力高度集中的管理体制，推进政府职能转变，理顺政府与市场、政府与企业，政府与社会的关系，从以下三方面进行：第一，下放企业的自主权，推行政企分开，各级政府不直接经营管理企业。第二，下放权力，精简机构，克服官僚主义。第三，加大公共支出，满足社会公共需要。
4、建立中央集权与地方分权相结合的政府体系。
中央集权与地方自治并不是截然对立的两个极端，而是辩证的统一整体。现阶段通过权力下放建立中央必要集权与地方适度分权的体制。首先，建立公共财政体制，加强中央政府宏观调控的财政基础。其次，发挥地方政府在提供地方产品中的作用，发挥地方自主权。再次，要打破地方封锁和行业垄断，建立统一的社会主义市场经济秩序。
5、精简机构，推行综合管理，建立现代公共行政组织体系。
精简机构的重要途径就是推行政府事务综合管理，克服指挥机关庞大，部委过多的弊端。推行政府事务综合管理，可借鉴当代市场经济发达国家政府部门设置的大部制经验。大部制是市场经济发达国家处理政府部门间关系的国际惯例。如美国政府的内阁部为14个，英国中央政府机构大体在17个左右，德国大致保持15个，日本目前政府内阁为1府12个省厅。当今发达市场经济国家政府部门普遍实行大部制，对政府事务实行综合管理，是因其有着强劲的动力和明显的优势。随着社会主义市场经济的逐步推进，我们要积极创造推进大部制的条件，加快我国政府机构改革。
6、进行内部创新，将决策职能与执行职能分开。
中央部委要相应地进行内部机构改革，采取相应措施将事业单位剥离。要充分借鉴发达国家成功经验，推进政府内部决策职能和执行职能的适度分开，改革行政执行体制。决策和执行分开是行政机构内部纵向的管理职能的划分和转变，是政府管理方式与管理手段的深刻变革，在实践中起到提高政府公共服务质量，增加公共政策的公正性与回应性的良好效果。
7、适应信息时代要求，构建高效行政组织
在网络经济时代，我国行政体制改革可以以下方面入手，构建高效行政体系。首先，遵循科学的行政组织原则，保持行政组织的精简高效。其次，借鉴新公共
管理改革的成果，提高公共部门的管理质量与效率。最后，构建知识经济型的行政组织。
二、我国政府职能转变的相应措施
1、进一步完善市场经济体制，推进产权制度改革，完善政府平等保护各类产权职能。
2、建立公共财政体制，政府要大力发展社会公共基础、公共科技、公共教育、公共卫生与公共保障职能。
3、实行政府决策与执行职能分开，打破部门利益，建立平等实施公共管理的政府机构体系。
4、改革行政审批制度、建立公共审批制度。
5、转变行政观念，树立政府是公共管理者的观念和政府是公共产品的提供者的观念。
6、建立衡量公共供求平衡的指标体系，加强对政府管理的定量研究，增加政府职能转变研究的实证性与科学性。
三、我国政府机构改革的总体目标
我国行政改革的目标，是建立适应社会主义市场经济体制需要的，有中国特色的、廉洁高效，运转协调，行政规范的行政管理体制。
1、建立科学行政机构管理，推行行政改变。在政府机构改革中，要以观念变革为先异，以政府职能转变为核心，以机构调整为依托，充分借鉴发达市场经济国家科学设置市场经济管理机构的经验，建立适合我国国情的科学的政府机构体系。
2、改革理顺中央与地方关系，在市场经济条件下，中央与地方关系的规律是：在加强中央政府宏观管理的前提下，逐步完善地方政府自主处理地方公共事务的职能。
3、改革理顺政府部门之间的关系。长期以来，我国各级政府机构横向职能交叉不清的现象非常严重，解决政府部门之间关系重要的途径，就是精减机构，推进政府事务综合管理，理顺政府部门之间的关系具体作法，①调整机构设置，理顺政府各部门之间的关系，推进政府综合管理，实行大部制。②进一步完善双重管理体制和垂直管理体制，理顺政府部门层级关系。③科学管理国有资产与行政部门国有资产，改革机关后勤管理体制。
4、处理好党政机构关系。传统体制症结在高度集权的管理体制，机构改革的重要步骤就是调整权力结构，改革高度集权的管理体制，理顺党政关系，实行党政分开，在职能上划清党委和政府的职责范围。在机构设置上，党委不要设经济管理部门，部门工作由政府去管。实现邓小平提出的要转变“以党治国”为“党管政府”的正确主张。
5、科学设置综合执法机构，改革行政执法体制。实行独立机构是一种与职能机构联系密切但又独立于各职能机构之外的机构类型。独立机构依法设立，有特定的工作性质，工作目标，有独立的经费预算，有完整的工作程序以及规范的评估标准，专业性强，侧重于执行功能，又称为执法机构。政府独立机构主要依照法律规章，具体承担社会管理工作，执行特定的行政管理任务，履行政府执法管理职能。机构改革就必须实行决策与执行职能分开，改革行政执法体制，科学设置综合执法机构。
6、实行编制法治化。邓小平指出“编制就是法律”。我国党政机构中，长期缺少严格的从上自下的行政法规和个人责任制，缺少职责权限的严格明确的规
定，造成机构臃肿、层次多，促成官僚主义的发展。推进行政机构法治化，第一，要尽快制定完善机构编制法规。第二，建立健全编制执法监督制度。第三，增强机构编制管理的约束和监督，增强公共财政预算时机构编制的硬性约束作用。
经济体制改革与行政体制改革是辩证统一的，是社会主义制度自我完善和生产力与生产关系、经济基础与上层建筑矛盾运动的集中体现。经济体制改革进展要求行政体体改革，要求与之配套；行政体制改革的深入又将促进政治体制改革的发展，并为经济体制改革提供有力保证。行政体制的改革推动我国社会主义民主政治，这是我党始不渝的奋斗目标。邓小平行政理论，是我们党而向新的历史加快政府改革，全面建设小康社会伟大事业的战略需要。改革开放以来，我国社会主义现代化建设取得瞩目的伟大成就，最根本是靠邓小平理论的指导。现在，我国社会主义市场经济体制已进入攻坚阶段，我国整个经济正处于战略调整过程中，深层次的矛盾和问题突出，在这种情况下，尤其发挥邓小平理论这个最大思想政治优势，作为我们开创现代化事业的强大思想武器。邓小平理论行政理论坚持和发展了马克思主义的国家学说和政府建设思想，从我国基本国情出发全面、系统地阐述了党在新时期执政行政的一系的重大问题，对于我们政府改革，实现科学的行政管理具有很强的针对性和指导性。
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