财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见

第一篇：财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见

财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见

发文单位： 财政部

发文文号： 财建【2004】300号

法规类别： 相关法律法规与部门规章-->> 税收优惠

地区： 全国

颁布日期： 2004-09-16

生效日期： 2004-09-16

失效日期：

财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见

财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见

财建〔２００４〕３００号

党中央有关部委财务部门，国务院各部委、各直属机构财务部门，全国人大常委会办公厅、全国政协办公厅、高法院、高检院、有关人民团体财务部门，有关中央管理企业，各省、自

治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：

为指导各部门、各地区做好政府投资项目代建制试点工作，规范财务管理，提高项目投

资效益，结合落实《国务院关于投资体制改革的决定》精神，根据《预算法》和基本建设财

务制度有关规定，现就政府投资项目代建制财政财务管理有关问题，提出如下意见：

一、认真做好政府投资项目代建制投资计划，基建支出预算申报、编制和下达等衔接工作

１建设单位自行确定项目代建单位的，项目投资计划，基建支出预算申报、编制和下

达仍按现行规定和渠道办理。

２政府设立（或授权）、政府招标产生项目代建单位的，其使用单位发生的项目前期

费用由计划、财政部门按原渠道下达给项目使用单位。如前期工作委托代建单位完成，前期

费可直接安排给代建单位，并按基建财务制度规定计入建设成本。

３政府设立（或授权）、政府招标产生的代建单位，可根据代建协议，负责代为编制

年度投资计划和年度基建支出预算，并交由项目使用单位按规定程序上报投资计划主管部

门、财政部门。投资计划主管部门将年度投资计划下达给使用单位，并抄送代建单位；财政

部门审核后，将项目年度基建支出预算编入使用单位部门预算中项目支出预算，注明项目实

行代建制，同时，将项目年度基建支出预算函告项目代建单位。对年度追加安排的基建支出，由财政部门将基建支出预算下达给项目使用单位，同时抄送给项目代建单位。

其中政府设立（或授权）产生的代建单位，可视同政府一个部门，直接编制年度投资计

划和年度基建支出预算，并上报投资计划主管部门、财政部门。投资计划主管部门和财政部

门审核后，将项目投资计划和项目年度基建支出预算直接下达给该代建单位。

４实行政府采购的工程，政府采购预算由项目代建单位代为编制，交由使用单位按规

定程序上报财政部门，财政部门审核后编入项目使用单位部门预算，同时函告项目代建单位。

二、切实做好建设资金拨付和监督检查

实行政府采购和财政直接支付试点的，建设资金按相关规定支付。

建设单位自行确定项目代建单位的，资金由建设单位负责向代建单位拨付，并按规定监督使用。

政府设立（或授权）、政府招标产生的代建单位，代建项目财政资金的拨付、管理与现行办法有不一致的，可暂按以下规定处理：

１财政部门根据项目代建单位的资金申请，向代建单位拨付资金。

２代建单位应严格按国家规定的基建支出预算、基建财务会计制度、建设资金账户管理制度等进行管理和单独建账核算，定期向财政部门报送相关材料，并按工程进度、年度计划、年度基建支出预算、施工合同、代建单位负责人签署的拨款申请，请领资金。

３续建项目年末资金结余可结转下年度使用，竣工项目除预留工程款外，结余资金按基建财务制度规定处理。

４财政部门要加强对代建单位资金管理使用的检查监督，通过对资金申请、账户管理、资金使用、财务报表等审查，加强对代建单位资金管理使用的监督。

三、加强项目会计核算，做好项目竣工财务 决算和资产交付管理工作

１项目工程管理实行代建制，项目使用单位发生的前期费用会计核算帐目，项目使用单位应认真整理形成书面报告材料，经财政部门审核后，移交项目代建单位统一核算管理。

２项目竣工财务决算编报和批复。项目竣工后，由项目代建单位按基建财务制度编报项目竣工财务决算，内容包括项目使用单位发生的项目前期费用。财政部门委托投资评审机构对项目竣工财务决算审核后，向项目代建单位批复项目竣工财务决算，同时抄送项目使用单位。

３资产交付。财政部门批复项目竣工财务决算后，项目代建单位将项目所有工程、财务资料按规定归档并移交项目使用单位，并按财政部门批复意见，协助使用单位和产权管理部门办理资产交付和产权登记工作。

建设单位自行确定项目代建单位的，项目竣工财务决算由建设单位按现行规定编报。

四、项目代建单位的代建管理费开支标准和核算办法

项目代建单位的代建管理费用由项目主管部门报同级财政部门审批，财政部门根据代建项目实际情况商有关部门核定。

１建设单位自行确定项目代建单位和政府设立（或授权）产生的代建单位，其代建管理费由同级财政部门根据代建内容和要求，按不高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准严格核定，并计入项目建设成本。

２政府招标产生的项目代建单位，其代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制，实际发生的代建管理费计入项目建设成本。

３代建管理费要与代建单位的代建内容、代建绩效挂钩。财政部门要制定专门的办法加强对项目代建单位建设管理工作的考核，实行奖优罚劣，奖励资金可从项目结余资金中开支。代建管理费的拨付要与工程进度、建设质量等结合起来，原则上可预留２０％的代建管理费，待项目竣工一年后再支付。

４建设项目实行代建制，除使用单位前期工作发生必要的费用经批准可列支付，任何单位不得再列支建设单位管理费。

本意见未尽事项，仍按现行基本建设财务管理规定执行。

中央各部门（单位）财务主管部门、地方各级财政部门要会同有关部门，积极推进政府工程管理模式改革，积极参与政府投资项目代建制的各项工作，结合预算管理制度改革，推行财政直接支付、政府采购等工作。对试点中出现的新情况、新问题及时进行研究，切实做好财政财务有关问题的衔接和对代建项目财政财务管理全过程监督检查工作。同时，将有关情况及时反馈我部。

二ＯＯ四年九月十六日

第二篇：政府投资项目代建制

政府投资项目代建制

项目代建制最早起源于美国的建设经理制(CM制)。CM制是业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。

一、项目代建制概述 建设经理作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。采用CM制进行项目管理，关键在于选择建设经理，一般来说，精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能，并具有丰富经验和良好信誉，是一名优秀建设经理所必须具备的素质。现在所说的代建制则是指项目业主(使用单位)通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位(代建单位)，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。与CM制相比，无论是在代理人的定义上还是在选择程序上，现代代建制都更具科学性和先进性。

二、与工程总承包和工程项目委托管理的区别

目前，发达国家工程总承包的主要方式有：

（1）设计-建造总承包

承包商负责工程项目的设计和建造，对工程质量、安全、工期、造价全面负责；

（2）设计-采购-施工总承包

总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密配合，并对工程质量、安全、工期、造价全面负责，承包商在试运行阶段还需承担技术服务；

（3）交钥匙总承包

与EPC方式基本一样，但对试运行需承担全部责任。

工程项目委托管理指工程项目管理企业受业主委托，按合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。项目管理企业不直接参与工程的建设，但协助业主进行工程管理，如在项目决策阶段，为业主进行项目策划、编制项目建议书和可行性研究报告；在工程实施阶段为业主提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行等服务。

代建制与以上两者的突出区别在于：代建单位具有项目建设阶段的法人地位，拥有法人权利(包括在业主监督下对建设资金的支配权)，同时承担相应的责任(包括投资保值责任)。而不论总承包商，还是项目管理企业都不具备项目法人地位，从而无法行使全部权利并承担相应责任。因而，项目使用单位无法从项目建设中超脱出来。

三、代建制与工程建设监理的区别

1、代建制的范围

代建制的范围一般比建设监理的广，一般既包括施工，也包括设计，甚至可行性研究。代建方在代建合同规定的项目管理范围内，作为代理人，全面对施工合同进行管理，其在管理中起主导作用，除工程项目的重大决策外，一般的管理工作和项目决策均由代建方进行。而工程项目业主仅派少量人员在工程现场，收集工程建设信息、对工程项目的实施进行跟踪和监督。

2、代建制与工程建设监理的区别

工程建设监理一般主要应用在施工阶段。监理工程师受业主委托，依据承发包合同对施工承包商进行监督和管理。这种监督和管理仅作为业主管理的一种补充或辅助，或者说，施工阶段业主方的管理仍以业主为主导，监理工程师在其中仅起辅助作用。

四、项目代建制的作用

1、项目决策更加科学深入

过去，有人将一些决策失误的政府投资项目称之为“三拍”项目，什么意思呢？就是说上项目拍拍脑袋，干项目拍拍胸脯，失败了拍拍屁股。现在，政府在上项目时与过去相比，已经理性很多，不少项目在前期也开始进行可行性研究，但不可否认，仍有不少项目在决策时还是比较草率，不切实际、盲目攀比、跟风上项目的情况屡见不鲜。在这种情况下，有相当一批项目所做的可行性研究报告实际上是“可批性”报告。同时，不少政府部门的领导喜欢将效率简单化为速度，硬性压缩项目前期工作时间，可行性研究深度远远达不到质量标准和实际要求，常常给项目建设带来不便、埋下隐患。

实行代建制，使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策，可行性研究等工作不仅需达到国家规定的深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时，在代建制下，政府需根据合同约定，按照项目进度拨付工程款，因此，政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而为。这将改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。

2、项目管理水平和工作效率大幅提高

自建制下，使用单位对政府投资项目的管理一般是行政式的管理，项目负责人一般由单位负责人兼任，基建班子也都是从单位中临时抽调的人员。有时候，尽管业主是最重要的角色，但管理团队中连一个行家也没有。在这种情况下，使用单位对于项目的管理必然是低水平的管理，并进而影响工作效率的优化。同时，由于人力、物力的分流，必然对使用单位日常工作的开展产生不利影响。

代建制下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流

程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率。而使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。

3、项目控制得到真正落实

在现行政府投资项目管理体制下，缺乏有效的控制机制：前期工作的不够深入，决策的随意变更等因素，容易造成投资一超再超；通过各种关系进入挤进项目的施工单位和材料设备供应商，使严格的质量控制成为难以达到的目标；由于跃进式或赶超式发展的历史情结，政府官员偏好于抢工期，以项目提前竣工作为进度控制的目标，而不顾是否科学合理。

代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动。代建单位将全心全意做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。

4、竞争机制发挥充分作用

竞争是激发活力和创新的源泉。代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。

5、有利于遏制腐败

代建制的实行将打破现行政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。

6、政府对项目的监管更加规范有力

政府投资建设项目容易“超投资、超规模、超标准”，除了建设单位管理经验不足这个浅层因素外，关键是缺乏有效的投资约束机制。项目建设单位、施工单位及其他与项目有关的利益群体都是“三超”的受益群体。尽管审批部门在项目立项时，会按照一些政策加以限定，但对少报多建、追加投资、超标装修等建设过程中的问题，缺少有效的调控制约手段。

代建制将增强项目建设各方的责任意识。通过职责分工，项目建设各方之间产生互相监督工作的关系。特别是使用单位，在提出项目功能和建设要求后，其主要工作就是对代建单位的监督，有利于自觉规范投资管理行为。

代建制有利于政府加强对投资项目的监管。政府主要以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方。同时，项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、规模和标准，并下达项目建设计划和资金使用计划；财政部门将政府资金集中起来，根据发展改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单位；发展改革、财政、审计、监察等部门运用稽察、审计、监察等手段，对项目进行强力有效的外部监督。

五、代建项目组织实施程序

（1）使用单位提出项目需求，编制项目建议书，按规定程序报发展改革部门审批；

（2）发展改革部门批复项目建议书，并在项目建议书批复中确定该项目实行代建制，明确具体代建方式；

（3）发展改革部门委托具有相应资质的社会招标代理机构，按照国家和地方有关规定，通过招标确定具备条件的前期工作代理单位，发展改革部门与前期工作代理单位、使用单位三方签订书面《前期工作委托合同》；

（4）前期工作代理单位遵照国家和地方有关规定，对项目勘察、设计进行公开招投标，并按照《前期工作委托合同》开展前期工作，前期工作深度必须达到国家有关规定，如果报审的初步设计概算投资超过可行性研究报告批准估算投资一定比例（如3%）或建筑面积超过批准面积一定比例（如5%），需修改初步设计或重新编制可行性研究报告，并按规定程序报原审批部门审批；

（5）发展改革部门会同规划、建设等部门，对政府投资代建项目的初步设计及概算投资进行审核批复；

（6）发展改革部门委托具有相应资质的招标代理机构，依据批准的项目初步设计及概算投资编制招标文件，并组织建设实施代建单位的招投标；

（7）发展改革部门与建设实施代建单位、使用单位三方签订书面《项目代建合同》，建设实施代建单位按照合同约定在建设实施阶段代行使用单位职责，《项目代建合同》生效前，建设实施代建单位应提供工程概算投资10-30%的银行履约保函。具体保函金额，根据项目行业特点，在项目招标文件中确定；

（8）建设实施代建单位按照国家和地方有关规定，对项目施工、监理和重要设备材料采购进行公开招标，并严格按照批准的建设规模、建设内容、建设标准和概算投资，进行施工组织管理，严格控制项目预算，确保工程质量，按期交付使用，严禁在施工过程中利用施工洽商或者补签其他协议随意变更建设规模、建设标准、建设内容和总投资额，因技术、水文、地质等原因必须进行设计变更的，应由建设实施代建单位提出，经监理和使用单位同意，报发展改革部门审批后，再按有关程序规定向其它相关管理部门报审；

（9）政府投资代建制项目建成后，必须按国家有关规定和《项目代建合同》约定进行严格的竣工验收，办理政府投资财务决算审批手续，工程验收合格后，方可交付使用。

六、项目代建制的合同类型

1.第一种模式：“委托代理合同”模式

是上海、广州、海南的代建制试点采用的模式。在政府投资主管部门下面，设立具有法人资格的建设工程“项目法人”，或者指定一个部门作为“项目业主”，由“项目法人”（或“项目业主”）采用招标投标方式选定一个工程管理公司作为“代建单位”，再由“项目法人”（或“项目业主”）作为委托方，与“代建单位”（受托方）签订“代建合同”。

此“委托代理合同”模式的实质，是委托代建单位对项目工程建设施工进行专业化组织管理，并代理委托方采用招标方式签订建设工程承包、监理、设备采购等合同。

特点：项目建成后的“使用单位”不是“合同当事人”；项目投资资金的管理权仍然掌握在投资人（“项目法人”、“项目业主”）的手中。

优点：可以实现防止公共工程招标中的腐败行为和对公共工程建设的专业化管理的政策目的。

（在项目工程的使用单位或者管理单位尚不存在的情形，适于采用此模式。）缺点一：相当于政府投资主管部门自己作为建设单位“包揽”项目工程建设，然后将项目工程“分配”（“划拨”）给使用单位，将“政府投资”变成了“公房分配”，不符合改革政府投资体制的政策目的。

缺点二：使用单位不是“合同当事人”，难以发挥使用单位的积极性，甚至使用单位不予协助、配合，增加工程建设中的困难。

2.第二种模式：“指定代理合同”模式

是重庆、宁波、厦门和贵州代建制试点采用的模式。政府投资主管部门采用招标投标方式选定一个项目管理公司作为代建单位，由作为“代理人”的该代建单位，与作为“被代理人”的使用单位签订“代建合同”。

此“指定代理合同”模式的实质：是政府投资主管部门指定代建单位作为使用单位的代理人，对项目工程建设施工进行专业化组织管理，并代理使用单位采用招标方式签订建设工程承包、监理、设备采购等合同。

特点：投资人（“政府投资主管部门”）不是“合同当事人”；投资和资金的管理权掌握在使用单位手中。

优点：可以实现防止公共工程招标中的腐败行为和实现公共工程建设的专业化管理的政策目的。

缺点一：投资和资金的管理权仍然掌握在使用单位手中，实际上未对现行投资体制进行任何改革。项目管理者联盟，项目管理问题。

缺点二：投资人（“政府投资主管部门”）不是“合同当事人”，政府投资主管部门在选定代建单位后，实际上不可能对项目投资资金的运用和工程建设施工进行有效监督。

3.第三种模式：“三方代建合同”模式。

是北京、武汉、浙江代建制试点采用的模式：政府投资管理部门与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”。

北京市是由“发改委”（投资人）选定代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”；武汉市是由政府指定的“责任单位”（投资人）选定代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”；浙江省是由“政府投资综合管理部门”（投资人）选定代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”。“三方代建合同”，除规定代建单位的权利、义务和责任外，还明确规定政府主管部门“的权限和义务：对代建单位（受托人）的监督权、知情权；提供建设资金的义务。

“使用单位”的权利和义务：对代建单位（代理人）的监督权、知情权，对所建设完成的工程和采购设备的所有权；协助义务、自筹资金供给义务。

优点：可以发挥三方当事人的积极性，实现三方当事人的相互制约。可以防止公共工程招标中的腐败行为，实现对公共工程建设施工和项目投资资金的专业化管理，保证工程质量和投资计划的执行，实现政府投资体制改革的政策目的。

用好“代建制”这个灵丹妙药

2010年08月17日 18:23【】 【】

为治理工程建设领域腐败问题，2006年以来，广东推行代建制，并在全国成立了首个专业的管理机构——广东省代建项目管理局，有效隔离了代建管理机构和使用单位的公务人员与设计、施工等单位的直接利益关联。（《人民日报 》 2010年08月17日）

什么是“代建制”？ 建设工程的代建制度是国际上通常采用的一种工程项目管理模式。在我国，“代建制”是指政府投资主管部门对政府投资的非经营性项目，按照建设（使用）单位提出的使用与功能要求，采用招投标方式选定专业工程项目管理单位（代建人），委托其进行项目建设，建成竣工验收后移交给建设（使用）单位的项目管理制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。有关行政部门对实行代建制的建设项目的审批程序不变。

为什么要推行“代建制”?当前在政府投资建设的公益性项目中，我国一直采取行政部门组建基建指挥部(办公室)的方式来组织建设，这种方式被称为“项目开了搭班子，工程完了散摊子”、“只有一次教训，没有二次经验”，致使投资失控、工期拖延、质量不保等现象屡有发生。如项目使用单位经常为了使用功能的增加而随意更改设计，再向政府申请追加投资，结果使投资概算在追加中不断被突破。

建设项目“代建制”不是新生事物。2004年7月16日，国务院正式批准了《关于投资体制改革的决定》，该《决定》的亮点之一就是将在全国范围内推行“代建制”。

“代建制”突破了旧有的政府工程管理方式，使现行的“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，转变为“各环节彼此分离，互相制约”的模式。政府选择具有相应资质的项目管理公司，作为项目建设期的法人，负责项目建设的全程组织和管理，政府通过合同来约束代建单位，而非行政权力，这便意味着权力从该环节的退出，可以说从根本上杜绝了“首长工程”的后路。

“代建制”这个解决建筑领域长治久安的“灵丹妙药”能够充分发挥作用，关键在于实际操作过程，首先，政府在做法上要有改变，敢于放手，整个招投标政府不参与，而是由代建方实施招投标，避免权力寻租的空间。其次，政府同代建商签署的各种条款一定要严谨细致，具有可操作性，要真正能够对代建单位实施有效监督。三是以制度规范“代建制”运行，尽快制定《政府投资项目代建制管理办法》，编制《政府投资项目代建合同示范文本》，规范以“代建制”形式进行管理的投资项目各方利益主体的行为，以实现 “政府监管、业主投资、代建管理、各负其责”的目标。

“代建制”的灵魂是“隔离”，既要物理隔离，更重要的是真正的权力、利益隔离

第三篇：政府投资项目代建制问题探索与思考

政府投资项目代建制问题探索与思考

广东省发改委 陈奕

《国务院关于投资体制改革的决定》提出：对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位；增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。项目代建制已在全国各地试行并逐步全面铺开。但是项目代建制作为政府投资项目建设的一种新管理模式，国家和地方政府仍需要加快这方面的法律、政策和措施配套，建立和完善项目代建制的有效管理机制，为全面推行代建制度实施创造条件。笔者针对全国推行代建制和广东近年试行代建制的实践，就这方面问题进行了积极探索思考。

一、推行项目代建制意义

长期以来，在非经营项目投资领域，政府基本是投资主体，有关单位和部门代行政府职能实施建设管理。由于这些建设单位缺乏专业力量和管理能力，又要从事与自己能力不相适应的专业管理工作，往往造成不能有效控制工期、质量和投资，造成不必要损失。转变政府投资项目建设管理模式，推行项目代建制，改变以往使用单位自建自管素质低、投资失控、工期拖延、出现质量事故的低效率建管模式，逐步向建设管理专业化过渡，是保证工程质量、加快建设周期、提高投资效益的有效措施。其意义在于：一是有利于政府职能转变，使得职能部门可以集中精力做好政府应该做的事情；二是由具有专业知识和管理能力的代建单位来建设实施，按照项目工期和设计要求完成建设任务，较大程度降低工程风险概率，保证工程质量和有效控制工程投资；三是通过推行项目代建制度，可以整合社会建设资源和提高代建单位的综合素质，有利于逐步形成市场经济条件下的有效建设竞争机制和建设市场秩序。

二、推行项目代建制的影响因素

项目代建制是我国建设工程管理体制改革的新生事物，正处于不断完善的初期阶段，尚存在很多制约因素，对代建制推行实施产生较大影响。

1、基建管理程序不协调

按照现行基建管理程序，项目经审批立项和审核初设投资概算后，就下达投资计划安排建设。从投资控制角度讲，代建制要求项目土建和二次装修一次设计完成，使用单位必须具体地列出项目使用功能要求清单，尽量减少和避免建设过程中发生设计变更，项目设计要求达到一定深度和精度，才能有效地控制工程投资。因此，按照现行基建程序审批的工程概算作为控制投资，就显得深度和精度不相适应。所以，实行代建制的项目基建管理程序要作必要调整，以适应代建制要求。

2、报建管理机制不适应

虽然粤府〔2006〕12号文出台省属非经营性项目代建管理办法，而且省级项目代建也刚起步，与其相应的政策措施尚未配套到位，代建项目报建仍然执行项目所在地城规部门规定的原有报建管理办法，仍要求使用单位出面报建，代建报建工作效率相当低，又使得代建合同时间无法控制，项目报建管理机制极其不适应。

3、代建风险转移未解决

按照传统建设管理模式，国家法律赋予建设单位具有建设责任和义务，发生突破工程概算，往往由政府承担工程风险并追加投资，项目建设过程出现问题，要追究单位领导责任。项目实行代建制后，可能发生的各种风险都要由代建单位来承担。从法律角度讲，代建制是民事委托关系还是行政委托关系，目前法律尚没有明确规定。实行代建制的本来目的是希望建设单位从非专业领域工作中摆脱出来，不必承担其无力承担的专业责任和义务，而实际上，代建制并没有因为进行了民事委托而将所有风险都转移给代建单位。目前我国试行代建制项目，代建服务收费标准一般为总概算的1.5～3%，相当于建设单位管理费水平，代建费实际相当于代建代管服务费，有限的代建服务收费决定了代建单位不愿意也不可能承担更多责任风险，当代建行为法律关系不清时，经常会发生双方扯皮纠纷和责任推卸。在推行代建制初期阶段，政府主管部门、使用单位和代建单位三方合作期望，可能存在着不同程度矛盾、甚至意向相违背。

4、行业管理体制不适应

长期以来我国工程建设管理实行条块分割管理体制，勘察、规划、设计、监理、咨询、施工、质监等相对独立的行业管理体制，而代建制要求代建承包单位应具备综合建管资质。目前国内建管企业很难独立承担项目建设全过程代建代管任务，只好走施工阶段总承包代建或临时联合承担代建的路子。由于行业单位职能和管理体制不适应，要全面推行建设全过程代建制尚需要较长适应过程，甚至短时间内难以形有效代建市场竞争格局。

5、征地拆迁难度将更大

按现行建设管理体制，政府投资领域项目管理中，土地征用和房屋拆迁工作往往要靠政府强有力行政推动，采取必要行政措施给予配合来完成，在某些意义上讲，体现的是政府行为。而实行代建制后，征地拆迁工作必然是由代建单位去完成，由于缺少了必要行政手段支持，征地拆迁工作难度将加大，征地概算投资将更加难以得到有效控制。

6、代建单位素质待提高

就项目建设全过程承包代建来讲，要求代建单位本身必须同时具备勘察、设计、施工、监理、咨询、质监、管理等资质、人才和组织管理能力。虽然近年来，我国的设计、科研、施工和咨询等单位都不同程度地拓展业务，开展专业横向合作和横向发展，有的单位也同时具备二三个资质资格，但是由于长期体制分割和专业分工等原因，代建单位难以做到同时具备建设全过程代建管理能力，要真正实行代建市场竞争，还需代建单位进行资源整合，提高综合代建代管能力和业务素质，特别是一专多能的复合型人才培养是当务之急和必然要求。

7、抵御风险能力待提高

目前，国内建管单位除国有大型企业外，中小型民营建设企业（如：咨询公司）经济实力并不雄厚，其抵御工程风险能力都非常有限，当工程建设风险变成现实时，可能风险最终还是由政府来承担，从而也就失去了代建制的本来意义。因此，如何增强代建单位抗风险能力，建立和完善政府投资项目风险管理机制，是代建制推行实施的又一急需解决问题。

8、部分行业推行有阻力

对于交通、能源、水利等专业性较强的行业，由于长期项目建设管理过程中，充分发挥本行业技术专长，已形成一整套比较成熟和行之有效的管理模式和管理办法，而且项目实施过程中能较准确地把握行业技术规程规范，确保项目技术安全。但是，推行项目代建制后，行业主管部门就很难直接参与项目实施中的技术决策和指导；特别是当工程地质、水文情况出现重大变化时，重大技术方案变更在所难免，作为行业主管部门如何介入其中，存在着种种思想顾虑，普遍强调行业特殊性，对推行代建制存在不同程度抵触情绪。在专业技术性较强的行业如何推行项目代建制，是一个值得探索研究的重要课题。

9、有待调动代建机构积极性

从全国项目代建制推行实践情况看，影响代建机构积极性有两个方面：一是代建服务收费比国家新出台的监理收费标准还要低，而代建服务付出的人力、物力、财力、协调难度和管理成本都会比监理工作还要多，从成本和收益方面讲，项目代建对比工程监理有点划不来；二是现有代建单位规模都不大，每个代建项目都要缴交代建项目造价10%以上的资金保函，代建机构资金压力相当大，一般代建机构能同时承担不了几个项目。由于代建收益不高，承担的经济风险又大，再加上代建资金保函压力大，是造成现行代建市场中代建企业积极性不高的主要原因。

三、项目代建管理模式探讨

国际上发达国家在建设项目管理方面，其先进和成熟做法通常采取“从项目规划、勘探设计、施工建设、竣工试运行到项目使用移交”全过程代建代管的合同总承包模式，充分体现项目建设管理的社会化和专业化水平。我国推行项目代建制度，学习世界先进管理方法，对建设项目管理体制和管理办法进行重大改革，是政府投资项目优化管理、逐步与世界接轨的重要举措和新的尝试。

从我国各地代建制试点情况看，由于长期形成的管理体制，代建单位基本都不具备实施建设全过程合同总承包的代建代管条件，仅仅是采取“施工阶段合同总承包代建”模式（如象广东推行项目代建总承包模式），再进行设计、施工、设备采购等专业分包的代建管理模式，这是我国国情所决定的。我国现阶段实行施工阶段总承包代建制，比较符合国情，广东省级项目代建推行的模式，是我国推行代建制模式中一种相对较好的代建管理模式。但是推行建设全过程总承包代建制仍是将来努力的方向。

就我国目前推行项目代建制模式来讲，总体上有三种：一是“建设全过程总承包代建”的广义代建制；二是“施工阶段总承包代建”的狭义代建制；三是“代替基建办代建管理”的代管代建制。其中：第一种模式是真正意义上的代建制；而第二、第三种其实是半代建制模式，因为项目规划设计和项目报批等前期工作还要项目业主单位承担完成，建管过程还要使用单位不同程度地参与。国家要求推行真正意义的广义代建制，而目前只能暂时执行狭义的半代建制。所以说，我国推行项目代建制还需要一个漫长的渐进过程。对于建设项目代建制行政管理，全国各地做法不尽相同。政府投资项目代建管理体现政府行为，要设立政府专门代建行政管理部门实行统一管理，这个代建制行政管理部门或机构最好是行政部门或赋予行政职能的事业单位。建议从目前我国国情出发，宜把党政机关办公用房、住宅和市政建设项目作为代建制先行试点，待条件成熟后，再将所有政府投资项目有序地全面推行代建制。

四、代建行政管理模式探讨

从全国各地政府采取得代建行政管理模式看，新成立的代建局或代建办作为政府出资代理人，对政府投资项目进行代建管理。目前，全国有两种管理模式：一种是代建管理部门规模相当庞大，统一代行使用单位的建设管理职责，对政府投资非经营性项目进行统一代建，另一种时代建管理部门规模比较简约，如广东省成立行政职能相对独立的代建局，代建管理机构仅作为政府出资代理人，通过招标选择代建机构代行原使用单位的建管职责，代建行政职能部门仅负责项目代建的代建招标和建设协调工作。从两种代建行政管理模式实践效果看，后一种模式比较先进，它具有较小行政代建管理团队、代建风险分散的诸多优点，是目前我国比较先进的一种代建行政管理模式之一。

五、建议措施与对策

政府投资项目实行代建制，是我国市场经济条件下改革开放的发展趋势和必然结果。但是由于我国现行建设管理体制原因，要想全面推行项目建设代建制度，笔者认为我们还要进行艰苦的探索实践和总结摸索，还要做大量工作，采取必要法律、政策和措施，不断加以完善。

1、确立代建制法律地位。目前，国家已明确推行政府投资项目代建制度，全国各地都在进行试点实践。因此，国家有必要尽快制定相关法律，确立代建制的法律地位，明确项目建设各方法律责任、行政责任和民事责任。

2、完善代建管理法规。中央和地方要在出台《政府投资项目代建制管理办法》基础上，加快配套完善相应法律和行政管理政策规定，明确政府代建行政主管部门职责和代建制管理方式，引导代建单位资源重组整合，完善代建市场机制和风险管理机制，为逐步形成代建市场良性竞争创造条件。

3、代建项目行政管理。按照现行基本建设管理程序和部门职能分工，政府要进一步明确政府投资项目代建行政主管部门的职能和权限，代表政府作为出资人依法履行代建管理职责，进一步规范政府投资项目代建管理行为。

4、规范项目报建行为。政府有必要加快出台代建项目报建的相关政策措施，消除代建项目报建各种管理障碍，进一步规范代建项目报建和审批行为，确保代建制健康推行。

5、合理确定工程投资。投资控制是代建制核心问题，合理确定代建项目工程投资是项目代建成败的关键。如何才能做到科学合理确定代建项目工程投资？依笔者之见，一是要打破常规，更新观念，转变思维方式，改变传统基本建设程序管理方式，要求所有实行代建制项目报批的设计深度和精度必须达到施工详图阶段的规范要求；二是项目代建总投资宜按施工图预算控制；三是充分考虑物价波动对投资的时间因素影响，预留一定物价波动影响预备费；四是项目设计方案必须做到充分优化比选，使用单位尽可能提供明确详细的使用功能项目清单，尽量避免设计漏项造成较大设计变更；五是合理确定工程基本预备费；六是基本预备费和物价影响预备费不宜进入代建承包总价，只能留作代建行政主管和财政主管部门部门调控掌握。

6、项目代建投资控制。投资控制是项目推行代建制的首要任务。对于建设全过程总承包代建项目来讲，投资控制贯穿于项目决策、勘察设计和建设施工的建设全过程。施工阶段总承包代建项目，投资控制则主要体现在施工图设计和施工过程中。如果项目投资是以批准概算为总控制，那么施工图必须严格按照“限额设计”，施工图预算绝对不能突破批准概算。限额设计是将批准初设方案和概算进行单项工程量控制和投资层层分解，不允许再增加建设项目和较大设计方案变更。施工阶段投资控制主要是代建单位在施工管理过程中的规范管理问题，是代建单位专业化管理水平的集中体现。此外，项目使用单位在施工阶段合理和不合理的各种要求，也是代建投资控制的难点问题，必须在代建承包合同中加以明确，避免造成代建行政主管部门、代建管理单位和使用单位之间的不必要扯皮现象发生。

7、项目代建单位选择。根据国家规定，政府投资项目代建单位必须实行公开招标择优确定。从目前国情出发，项目代建单位选择宜分步推行。首先，在代建试点初期阶段，可以选择若干个基本具备代建资质条件的单位进行考察，经综合评价后确定代理单位；其次，经试点取得管理经验后，采取邀请招标方式，经议标或评标确定代建单位；在代建市场竞争机制基本完善具备市场竞争条件后，再全面推行公开招标，通过评标确定代建单位。

8、代建工程合同管理。国家和地方政府有关主管部门必须尽快出台代建制合同范本，以规范政府投资代建制项目的合同管理。在国家未统一颁布代建制工程合同范本之前，代建制项目合同管理要注意周全考虑合同约束条款，特别是要明确各方工程风险责任，以免出现风险现实时造成不必要扯皮、推委或推卸责任现象发生。

9、建立代建评价体系。建立科学合理的代建评价体系，是政府投资项目代建制基础工作。代建评价体系应包括代建单位能力评价和项目代建效果评价两部分，前者作为代建单位选择标准或者市场准入标准，后者作为项目代建效果评估和政策制定依据。

代建单位能力评价主要包括技术能力、管理能力和抵御风险能力等方面。技术能力是基础，管理能力是关键，抵御风险能力是保证，三者相互依存、同等重要，其中一方面能力薄弱都可能难以确保项目代建成功。

10、代建单位资料库建设。政府投资项目推行代建制，对潜在代建单位建立规范的资料库，对其技术能力、管理能力和抵御风险能力进行动态管理。同时建立代建单位目录库，通过严格资质年审确保代建单位资格质量，为直接在代建单位目录中摇珠确定代建单位名单、简化工作程序、节省项目代建行政管理成本创造条件。

11、建立工程保险机制。从我国国情出发，政府投资项目所有代建风险全部由代建单位来独立承担，显然不合理也不切合实际。理由是：

一、现阶段国内代建单位抵御风险能力低，二、代建服务收费和风险赔偿的权益和责任不对等，三、影响工程风险外部干扰因素多，风险难以预测。因此，建议相关部门在项目代建制度推行的同时，进一步研究项目代建工程保险的可能性和可行性，逐步建立和完善代建项目工程保险机制，科学推进代建制度健康发展。

12、项目代建激励机制。目前国内项目代建收费为批准概算的1.5～3%，相当于工程建设管理费水平，对于代建单位承担的风险责任来讲，显得不够合理，“责、权、利”三者不统一，而且代建服务费取费还比工程监理收费标准低。因此，建议有关部门尽快研究合理确定项目代建服务取费标准，在保证工程质量、工期，有效控制工程造价的前提下，建立和完善各种代建激励机制，明确投资控制的奖罚标准，给予代建单位适度合理利润空间，充分发挥和保护代建单位积极性。

13、对于项目代建行政管理，各地可以根据实际情况，灵活采取不同管理模式，暂时实行“统一管理、按行业实施”的原则，采取渐进式有计划地分步推进，省、市、县政府直属单位建设项目先统一实施，专业技术性强行业暂按分行业实施，进一步研究省代建行政管理部门以委托方式，委托代建的可行性，或留待通过试行取得经验条件成熟后，再实行集中统一管理，全面推行代建制。

14、鉴于目前代建机构普遍认为一次保函占代建投资10%，一个代建机构不能同时承担多个代建项目的实际，有关部门应加快研究以“勘测、设计、施工”联合体的方式进行招标代建的可能性和合理性，或者允许专业分包再收取保函的做法，将代建管理资金保函压力分散承担，以利于代建企业同时多承担项目代建任务创造条件。

由于笔者水平有限，综上见解谬误在所难免，敬请有识之士给予批评指正。

第四篇：政府投资项目代建制的发展趋势

政府投资项目“代建制”的发展趋势

随着我国投资体制改革的深入，政府投资项目的建设管理模式正由“建设、监管、使用”多位一体的模式向“投建管用”职能分离的模式转化。改变长期以来我国各级政府对直接投资的项目管理方式实行“财政投资，政府管理”的单一模式，通过推行政府投资项目“代建制”的管理模式，实现政府投资项目专业化建设管理，并最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。

据了解，近年以来，全国各地像上海、重庆、成都、深圳、北京、广州、贵州、苏州和厦门等地方均已开始了“代建制”的试点。笔者通过对各地试点情况和实践经验的比较分析，认为主要可以归纳为上海模式、重庆模式和深圳模式三种。从目前各地的实践经验来看，上海模式和重庆模式是比较成功的。深圳模式虽然也取得了可喜的成绩，但在推行过程中遇到了一定的阻力和困难，不是很成功。原因在于工务局统管了所有的代建项目，权力过分集中，形成了一定程度的垄断，严重挫伤了使用单位的积极性，甚至出现了政府投资项目计划不能完成的现象。深圳模式属于一种“交钥匙”总承包形式，不通过招投标，统一由工务局代建，实质上是既没有被代理单位，又没有代建单位。上海模式和重庆模式是值得借鉴和推广的“代建制”模式。

“代建制”与“交钥匙”总承包的区别

“代建制”与“交钥匙”总承包这两种在国际上广泛运用的现代项目管理模式有着很大区别。

项目“代建制”最早起源于美国的建设经理制ＣＭ制。ＣＭ制是业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。建设经理作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。采用ＣＭ制进行项目管理，关键在于选择建设经理。

现在所推行的“代建制”是将项目建设人与项目使用人分离，由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目招投标和勘察、设计、施工、监理等建设全过程进行组织管理，项目竣工后交付使用人的项目建设管理行为。而政府投资项目“代建制”，则是指政府投资项目经过规定的程序，委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其它企业，代理投资人或建设单位组织和管理项目的建设。

工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行竣工验收等实行全过程或若干阶段的承包。其中，“交钥匙”总承包即设计一采购一施工总承包，简称ＥＰＣ要求总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密配合，并对工程质量、安全、工期、造价全面负责，承包商在试运行阶段还需承担技术服务。

显然，“代建制”与“交钥匙”总承包方式不能混为一谈。“代建制”是对建设管理费用的承包，代建单位具有项目建设阶段的法人地位，拥有法人权利包括在业主监督下对建设资金的支配权，同时承担相应的责任包括投资保值责任。而总承包是对工程造价的整体承包，总承包商不具备项目法人地位，从而无法行使全部权利并承担相应责任，因而，项目使用单位无法从项目建设中超脱出来。

“代建制”模式的完善与推广

通过综合分析研究上海模式和重庆模式，笔者认为，在“代建制”模式中应该存在五大主体：政府、业主／投资方、代建单位、设计和施工承建商、使用单位／运营单位。这五大主体之间的关系是：政府成立投资公司作为项目业主／投资方，政府主管部门负责对建设项目和建设市场进行监管；业主／投资方按照招商合同负责选择代建单位，并对建设项目进行融资和按照合同拨付建设款项，接受财政部门审核；代建单位按照与业主签定的合同负责项目的建设管理，并接受政府和业主／投资方的监管；设计和施工承建商按照合同负责进行项目的设计与施工，并接受代建单位的管理；使用单位或运营单位最终使用或运营竣工后的项目，并在使用或运用过程中接受政府和业主／投资方监管。

在整个操作过程中，代建单位、设计和施工承建商和运营单位一般都需要通过市场公开招投标确定。代建单位的培育是“代建制”推行的关键，相关法律法规的制定是“代建制”实施的基础，代理合同的完善是“代建制”管理的保障。因此，向全社会全面开放建设代理市场，培育代建主体，制定规章制度，完善代理合同，加强政府监督，吸引众多合规的专业工程管理公司通过公平竞争的方式参与政府投资工程代建，是深化“代建制”改革与推广的必然选

择。“代建制”是随着市场经济的发展和社会分工的扩大以及社会经济发展水平的不断提高，项目实施的专业化要求，技术含量日益增加而逐渐被世界发达国家广泛应用的一种工程建设项目实施管理方式，是以专业的项目管理公司代替政府庞大的临时管理组织。它使项目管理技术、管理手段、管理思想更专业、更先进；政府不用组织相应的管理机构，能够有效地防止公务员队伍膨胀；通过市场的方式转移项目建设费用超支的风险。政府不介入具体的经济活动，既符合国际惯例，有利于维护正常的市场运行秩序，又可有效地杜绝公务人员产生腐败。因此，实行项目法人制、推广项目“代建制”是社会主义市场经济发展的必然要求，是政府投资项目建设管理体制改革的必然趋势。

第五篇：政府投资项目“代建制”的具体操作

政府投资项目“代建制”的具体操作

所谓代建制，是将有条件的财政性资金投资项目交给专业项目管理公司建设，实行交钥匙工程。长期以来，财政性资金投资项目都是由政府一手包揽，政企不分，这种状况必须及时改变。对政府投资的非经营性城市基础设施及社会公益性项日，在建设过程中要按照市场经济的运行机制，通过项目法人招标的形式选择有实力的企业组织实施，政府职能重点放在项目决策、资金运筹和监督管理方面。

(一)项目管理公司的基本职能

初步设想如下：选择若干新上的财政性资金投资项目进行试点，通过项目法人招标的形式确定对应的项目管理公司(一般是一个项目由一家公司负责)，由其负责项目的全过程管理，建成后对政府实行交钥匙工程。政府也可以委托项目管理公司负责项目建成后的物业管理及资产保值增值。这些项目应符合以下条什，专业技术性比较简单，主要是一些文化、教育，卫生和社会团体项目；项目使用单位缺乏足够的基建力量和管理经验，总投资在3000万元以上(政府财政全额投资或部分投资)，建设规模在10000平方米以上。

项目管理公司的定位是资产经营管理公司，并不一定参加项目的工程建设，人员要精干，做到高效运作。因此，在这个意义上看，项目管理公司是受政府委托代理甲方的权利义务，其工作职能主要包括：组织有关单位编制并报批项目建议书、可行性研究报告、初步设计和建筑施工图；负责项目开工前的征地拆迁、三通一平、缴纳税费及办理有关报建手续：组织建设工程招投标和施工监理工作，选择施工单位和监理单位；编制项目的投资计划利财务用款计划，报政府主管部门审批；组织编制项目概算、预算和决算文什；项目完工后将建成的固定资产移交给政府。

项目管理公司的利润来自两部分，一是建设单位管理费，二是实行投资包干责任制的节余资金分成部分。具体操作如下： 建设单位管理费指项目管理公司为进行财政性资金投资项目筹建、建设、验收等工作所发生的管理费用，建议按项目总投资x2.5％或单项工程费用x3％的标准计算。项目总投资应以发改委或建设部审定的投资概算为基础，最终以财政局委托财政投资评审中心审定的项目决算为准。建设单价管理费应根据项目建设进度以及财政性资金划拨进度，每年划拨给项目管理公司相应的资金额度，最终结算时多退少补。

根据财政部《基本建设财务管理若干规定》(财基字[1998]4号)非经营性项目实行投资包干责任制的，其包干节余按投资来源比例分别用于归还贷款和进行分配。其中，国家财政性投资形成的包干节余，30％上交同级财政部门，20％上交主管部门用于基本建设投资管理方面的支出，50％作为项目管理公司的分成收入。

(二)“代建制”下的项目管理模式

1．业主管理模式

业主管理模式是传统的基本建设项目建设管理模式，即由业主(项目管理公司)自行选择工程的设计、材料供应、设备供应、施工、安装调试、监理等单位并分别与之签署合同，负责对整个项目的建设过程进行管理。在业主管理模式下，业主通过对各类合同的管理来最终达到项目管理的目的。

在业主管理模式下，由于各个合同分别签订，所有合同均由业主(或其受托人)负责管理，就产生了各个合同之间接口的问题。从风险管理角度而言，由于各个合同主体均对业主负责，就会产生一定的合同接口风险。因此，在业主管理模式下要求各个项目合同主体相互紧密配合才能保证整个项目得以顺利完成。因此在起草、签订合同时需要特别注意使各个与项目建设有关的合同之间能够做到相互衔接，紧密配合。但是项目建设过程中还是会产生一些无法预知的问题，通过合同完全划分各个合同主体的责任或风险界线并不现实，大量不同的合同及合同主体的存在，不可避免地造成责任相互交叉或落空，由此产生的风险及责任则只能由业主承担。总的来说，在业主管理模式下，业主必将承担一些无法转嫁或难以转嫁的项目建设风险，容易造成投资难以控制、工期难以确定、质量难以保证的缺陷。

2．EPC模式

为减少业主管理模式下业主所承担的风防，在基础设施项目及社会公益性建设过程中产生了工程总承包(EPC)模式的项目建设管理模式。EPC模式是指业主将包括项目设计(包括概念设计)、设备采购、土建施工、设备安装、技术服务、技术培训直至整个项目建成投产的全过程均交由独立的建设承包商负责的一种模式，承包商将在“固定工期、固定价格及保证性能质量”的基础上完成项目建设工作。

EPC模式一般具有如下特点：

由于交钥匙承包模式下的承包商兼具业主管理模式下项目管理公司的一部分职能及施工单位的职能，并对业主承担全面的管理责任，因此，它必须对整个建设过程进行充分有效的协调。一般地，交钥匙承包模式下的承包商对项目所涉行业的技术有较充分的掌握和理解，并具有很强的项目施工管理能力。而业主将通过合同管理对承包商进行监督和管理。

交钥匙承包模式就其字面含义，即为在项目完工并可投入运行时方才移交给业主，承包商提供的服务应包括自项目开工起至项目完工投产止L的全过程服务。在此情况下，业主对工程建设的参与应当仅限于合同管理及对施工质量的监督管理。承包商对工程建设过程享有较充分的自主权，业主除按合同规定外不得进行任何干预。

交钥匙承包模式是一项固定工期的建设模式，承包商对项目的整体交付时间承担责任，除非合同另有规定，否则业主不得要求承包商提前推迟工朗。因此，业主对工程项目的投产基本上有一个比较准确的评估，从而使整个项目的建设工期更有保证。

交钥匙承包模式也是一种固定价格的建设模式，合同价格在整个合同期内一般是固定不变的，除非出现合同中规定的范围变更或不可抗力等有限的原因外，否则合同价格不得予以调整。因此，业主对工程造价有一个比较客观的了解，使工程投资控制能得到有效保证。在交钥匙承包模式下，业主承担的责任主要包括征地、项目报批、缴纳税费、筹措资金并按合同进行支付。由于承包商独立承担了全过程的建设任务，从而使业主有更多的精力与时间放在与政府主管部门、项目使用单位以及其他合同方的协调沟通，大大提高了工作效率。

(三)《项目代建协议》基本框架

《项目代建协议》是最重要的商务合同，它规定了项目管理公司和政府部门在财政性投资项目建设过程中的权利与责任。《项目代建协议》确定了各方在协议中分担风险的方式和范围以及一旦在项目寿命期内发生意外事件，政府应提供的支持和各方应采取的行动。

《项目代建协议》应以时间顺序来规定合同各方的权利和责任，也就是说，从土地获得、设计、建设到最后移交。对项目的好处是可以将《项目代建协议》作为一件工具和合同执行工作的流程图，用以指导工作执行情况。以下是《项目代建协议》的基本框架：

1．土地获得和使用

《项目代建协议》中将规定，政府应按时间向项目管理公司移交建设用地使用权；建设用地所处的状态应该是没有任何种类和性质的留置、抵押、抵押权益、环境污染。项目管理公司得到的划拨土地使用权，在征得政府批准前，只能用于项目建设，不能挪作它用。

2．设计

《项目代建协议》将规定设计标准和设计规范以及适用法律；项目设计程序，如审查、批准及设计改变的程序；设计的责任等。

对于政府部门在招标文件规定的初步设计标准和技术规范，包括建设规模、使用功能等，项目管理公司在投标文件中应该进行审核，任何错误和遗漏所造成的后果将由项目管理公司承担。对工程设计，政府可保留审查和批准的权利。

在建设期的任何时候，为了加快建设进度、降低建设成本或提高施工质量，需要对初步设计进行改动的，由项目管理公司书面向政府主管部门提出，经政府审查认为改动确有必要，政府应该批准改动。但未经政府批准，项目管理公司不能自行改动初步设计。

3．建设

《项目代建协议》中将规定，项目管理公司负责建设工程的所有活动，并承担相应的风险。需要特别强调的条款是：(1)质量保证和质量控制；(2)政府监督和检查的权利；(3)项目计划和进度日期；(4)重大问题和工程进度改变报告制度；(5)项目管理公司对建设承包商和建设监理人的责任；(6)交付图纸和技术细节以及完工后的清理。

在控制质量方面，政府应要求项目管理公司在整个建设工程期间，向政府持续提供完整的有关已完成或正在进行的建设工程每一部分的质量控制结果文件。在不影响正常施工的情况下，政府有权检查项目管理公司或建设承包商的质量控制过程和方法。政府代表可以对施工现场进行检查，若发现建设工程或所用材料有任何实质性缺陷，应立即要求项目管理公司拆除不合格的建设工程，重建合乎技术规范要求的工程，或更换有缺陷的材料。如果政府发现了施工质量问题，建设承包商应改正缺陷。

4．完工验收

《项目代建协议》将规定进行工程验收的程序、方法和标准，以确认工程建设是否满足设计和建设要求。政府在收到项目管理公司的验收请求后，应确认工程是否已达到设计标准。如果己达标准，政府将负责验收并向项目管理公司颁发完工证书。如果不符合标准，项目管理公司应该采取措施使工程达到设计标准。对于无法达到设计标准的项目，政府应对项目管理公司进行惩罚，或者罚款，或者拒收项目。

5．建设单位管理费及包干节余奖励

在《项目代建协议》中，政府应对项目管理公司的收入做出保证，对建设单位管理费及包干节余奖励作出详细规定。

6．移交

《项目代建协议》中将规定移交的范围、程序及标准。移交的范围除了项目设施以外，还应包括设计图纸、电脑软件以及其他为项目今后运营所必需的一切文什、资料软件等。

7．建设期内的合同责任

政府通常的责任包括授权条款，对项目管理公司尽量提供税费方面的优惠；协助项目及有关事项获得批准；当发生实质性法规变化时为项目管理公司做出补偿等等。

项目管理公司通常的责任包括：遵守政府部门制定的各项法规，符合安全和环保标准；在项目建设过程中，使用本地有竞争力的服务和产品等。

（华东工程咨询）