部门预算监督思考

第一篇：部门预算监督思考

一、部门预算监督中存在的问题

（一）编制预审中存在的主要问题 包括： １）预算科目设置（不完善。预算科目的设置不够细化，“目 ”级科目分类过于简单、管 理较为粗放，不利于预算编制和监督评价。基本支出与项目支出的 管理办法是不同的，但目前对这两类支出的界定过于原则化，缺乏 具体的界定标准，使各部门单位在编制预算时不好掌握。２）基本（支出定额标准不合理。现行部门预算编制的定额测算，基本上只是 对过去几年实际预算拨款额的简单平均，尚未建立科学、规范、合 理的支出标准和预算定额体系，部门预算还未摆脱传统的“基数 ＋ 增长”的预算编制方法。同时，全国统一制定的定额标准（如工 资标准等）没有充分考虑各地的实际差异，导致某些统一的支出 控制标准（如公职人员差旅费）难以执行。（３）项目支出预算随 意。目前对项目支出预算的审核主要是审核项目支出预算是否符 合行政工作的需要，是否报经上级主管部门批准，是否进行充分的 可行性论证等程序合规性审核，缺乏可比较论证的评价指标。由于 项目管理是一项政策性和技术性都很强的工作，目前还没有建立 起规范的项目审核程序和绩效评估方法，大部分地区和部门都还 没有建立起符合要求的项目库和科学的评估体系，使得项目预算 的编制仍存在较大的主观随意性。

预算管理 ＢＵＤＧＥＴ ＭＡＮ ＡＧＥＭＥＮ Ｔ

部门预算监督思考

中南财经政法大学 张凤玲

（

（二）执行监督中存在的主要问题 包括： １）部门单位执行

预算不规范。某些单位预算管理观念落后，在预算的实际执行中，仍然存在预算编制与执行相脱离的问题。另外，某些预算单位在执 行国家预算法规、规范使用各项资金及固定资产的处理方面还存 在一些问题。（２）信息化建设与预算执行的实时监控不到位。由 于财政监督的信息化建设不到位，不能对各预算单位的预算资金 支出情况进行实时监控，从而使得对部门预算执行的监督力度不 够。一方面，信息化建设滞后，存在“重硬轻软”的现象，注重计算 机、网络的更新投入，而对财政管理信息系统软件建设的重视和投 入不够；另一方面，缺乏完善的预算执行监督程序和信息共享机 制，使得财政监督部门无法真正实现对预算单位预算执行情况的 实时监控。（３）部门预算执行的绩效监督欠缺。对部门预算执行，尤其是项目支出进行绩效考评，是提高预算资金使用效益的重要 保证，而其中绩效考评标准体系是预算执行绩效考评工作的基础 和重要工具。但现阶段的绩效考评工作仅仅是对各重点项目支出 的基础数据进行初步分析和评价，缺乏系统性和规范性，各项标准 和指标也不够统一和完善，部门预算执行的绩效评价往往无法真 正落到实处。

（三）决算监督中存在的主要问题

包括： １）决算编制不规（发→中试→生产准备→工程制造与商品化。从“设想”到“中试” 为自主创新阶段，后两个阶段为自主创新效益转化阶段。由企业自 主创新中 Ｒ＆Ｄ 活动的特点，不难发现其与初创期企业在资本支 出与风险收益方面具有相同的本质特征：

其一，从资本投入看，二者都存在大量的现金流出，该时期的 净现金流量均为绝对负数。企业初创期要投入大量的资本，这些必 不可少的资本投入是企业维持生产经营的根本保证。企业自主创 新中所进行的 Ｒ＆Ｄ 活动，不论是自主创新实现阶段还是自主创 新效益转化阶段，都需要大量的研究与开发费用，这是研发活动得 以顺利开展的保障。

其二，从收益产出看，二者的结果都不确定，具有较大的投资 风险。初创期企业存在的主要风险是市场风险，即企业成立后生产 的产品能否被市场接受，能否实现足够的现金流入来抵减现金流 出。相比之下，Ｒ＆Ｄ 投资的不确定性更大，Ｒ＆Ｄ 的风险主要有技 术风险、市场风险和财务风险等，在自主创新实现阶段，企业面临 是否有足够的技术支撑 Ｒ＆Ｄ 项目完成的风险；在自主创新效益 转化阶段，即使 Ｒ＆Ｄ 中间试验成功，研究开发出新成果、新产品，还存在该成果能否被市场接受以及在多大程度上被接受的风险。因此，Ｒ＆Ｄ 的不确定性，Ｒ＆Ｄ 资本支出与风险的不对称分布，需 要从资本投入预算开始介入 Ｒ＆Ｄ 财务管理全过程，以投入为中 心的资本预算管理也就成为 Ｒ＆Ｄ 预算管理模式的必然选择。

在知识经济时代，企业只有具有很强的研究开发能力和可持 续创新能力，才能实现生存、发展、获利的目标，才能赢得、维持并

拓展市场份额。对企业研发费用进行预算的目的是使有限的 Ｒ＆Ｄ 资源得到合理的配置，保证 Ｒ＆Ｄ 能够满足预算的技术状态、研发 经费和研发周期的要求。开展 Ｒ＆Ｄ 预算管理，可以促进企业完善 研发方案及费用预算，提高研发的成功率，增加研发的收益，从而 提高市场竞争力。

参考文献：

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［本文系河北省哲学社会科学规划项目《河北省大中型企业

自主创新能力测定与决策选择研究》（项目编号：２００６０７０１７）阶 段性研究成果］

（编辑 余俊娟）

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预算管理 ＢＵＤＧＥＴ ＭＡＮ ＡＧＥＭＥＮ Ｔ

范。决算是预算执行结果的总结，应真实完整地反映实际结果。但 是，在许多部门单位的决算编制中，还存在调整决算数据的现象，这一做法扭曲了决算数据的真实性，不利于对决算数据进行分析、利用。（２）没有充分利用决算信息。在部门决算监督工作中，往往 通过将预算数与决算数进行简单对比，计算出人员支出占基本支 出比例、人均人员经费和人均日常公用经费等，并以此评估预算执 行质量，这种简单的比较分析没有充分利用决算信息。

二、改进部门预算监督的思考

（一）设计科学的标准体系，提高部门预算编制的预审绩效 具体而言，可从以下方面入手：其一，进一步细化和规范预算科目 体系。改进现有的预算科目体系，强化收支分类的经济分析功能，使预算科目体系的设计满足按部门分类、按政策目的分类、按经济 性质分类的要求，修订、扩充、细化“目”级科目。同时，为了便于进 行绩效评估，应将部门分类科目与部门绩效目标相结合，在部门分 类科目下设置对应于国家发展战略重点的绩效目标；功能分类与 项目计划结合，在功能科目下设置对应于绩效优先方案的“活动” 和“项目”；经济分类科目与业绩指标体系结合，在经济科目下设 置业绩指标体系。其二，制定科学合理的基本支出定额标准。在制 定各个部门的基本支出定额标准时，应探索建立量化的、由支出基 本因素和调整系数组成的指标体系，并对不同性质的经费采取不 同的定额标准测定方法，各个单项定额标准的总和构成单位基本 支出的综合定额。同时，针对各部门的差异，可以通过调整系数来 反映和控制。其三，完善项目库管理方法，加强项目支出的绩效审 核。首先，根据零基预算的要求，科学评估各项目支出。零基预算 将每个项目及金额都被当作一项备选方案，系统地进行成本— 效益分析和评估，按重要程度确定各备选方案先后次序，确定资金 的停止供应点，对低于停止供应点的项目不再提供资金。其次，加 强“项目化”管理。将项目支出预算纳入“项目化”管理，逐个进行 评价，如预算单位在申报项目时，必须提出项目支出效果指标和评 价方法，否则不予立项。一旦通过立项，就自动进入项目管理程序，物资采购列入政府采购序列，资金列入专项资金管理序列。第三，科学核定项目支出经费。项目支出标准主要依据项目的性质、建设 规模和方法而逐一审定，根据项目所涉及的人员经费、基建经费、设备材料购置经费、管理费、各项税费及价格、汇率变动因素等进 行测算。

（二）强化预算执行规范性监督，加强预算执行实时监控及绩 效考评 主要从以下方面着手：一是强化预算执行的规范性监督。针对预算执行的规范性问题，一方面应加强对预算收支的合规性 审核，主要包括部门单位的财务管理制度的建立健全情况及制度 的执行是否落实到位，部门单位的内部会计监督职能是否落实，固 定资产核算和管理是否规范，资金管理是否合规，预算支出的追加 有无经过法定程序等；另一方面应加强对预算单位的约束机制建 设，进一步促进预算单位严格执行预算法规。二是通过计算机网络 技术实现部门预算执行的实时监控。针对当前财政管理信息系统 建设中存在的问题，可采取以下措施：第一，加强计算机软件的综 合应用和升级，加强财政管理信息系统的开发利用和升级换代。第 二，加强部门间的协调配合。根据财政资金的整体流程设计科学的 信息传递系统，加强各相关部门间的信息传递和配合，并在此基础 上进行整合应用，实现全面信息化。第三，组织开发和推广使用适 合财政监督业务特点的专项检查软件、业务分析软件等，提高监督

成效。同时，增强财政监督对外信息反馈的灵敏性，包括加强与其 他监督的信息共享、开设面向社会的网络端口，接收群众举报等社 会监督信息等。第四，通过网络控制体系随时掌握财政资金的分 配、拨付、使用方向、结存等动态情况，同时对管理中发现的异常情 况进行实地调查和追踪监控。三是加强对项目支出预算执行的绩 效考评。预算执行绩效是指在公共财政框架下，政府为满足社会共 同需要而进行的财力分配与这部分财力分配的运用情况及所取得 的社会实际效益之间的比较关系。而预算执行绩效考评是通过建 立科学、规范的绩效指标体系，对政府资源分配后的运用情况及使 用效益进行分析、考核和评价，发现实际执行情况与预算目标之间 存在的差距，分析产生原因，寻找解决途径，从而达到财政监督目 标的过程。

（三）确保决算编制规范性，充分利用决算信息 对决算进行 监督，要求监督部门单位决算编制的规范性，保证决算信息真实可 靠，并根据决算信息，通过各种分析工具和指标，充分挖掘决算数 据所隐含的有效信息，以便综合、全面地评价部门预算的绩效，同 时也为以后年度的部门预算编制和监督工作提供参考。其一，加强 决算编制的规范性监督。对决算编制的规范性监督，主要包括审核 预算执行的会计基础工作是否健全，基础数据和资料是否完整、准 确，凭证、账簿、报表的编制和归档是否合规，固定资产核算和管理 是否规范，决算编制程序是否合规，科目分类归档是否正确等。对 决算编制中发现的问题，应要求部门单位及时纠正，以确保决算的 准确性，同时应按相关规定对恶意扭曲决算数据的行为进行处罚。其二，加强对决算信息的综合分析，充分利用决算信息。决算是对 整个预算决策、执行和管理工作进行全面评定、总结和报告的阶 段，决算评价的实质是通过一系列的绩效测评指标，对预算执行最 终结果进行分析、评价和报告。评价的目的是判断结果是否达到相 关目标和标准，是否满足该财政年度所提出的预算承诺，并探寻影 响财政支出管理的因素。评价的结果是决算总结和下年度预算安 排的重要依据，财政监督部门应与其他业务部门合作，通过对决算 的绩效评价，为以后年度的预算编制审核工作打好基础。

参考文献：

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（编辑 余俊娟）

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第二篇：加强政府部门预算监督的几点思考

加强政府部门预算监督的几点思考

摘 要 预算是财政管理的关键环节，加强政府部门预算监督是维护国家财经法规、提高政府财政工作质量的重要保证。本文在论述政府部门预算监督影响因素的基础上，剖析了政府部门预算监督存在的主要问题，提出了加强政府部门预算监督的措施建议。

关键词 政府 预算 监督

中图分类号：F812 文献标识码：A

预算是财政管理的关键环节，加强政府部门预算监督是维护国家财经法规、提高政府财政工作质量的重要保证。加强政府部门预算监督一直是预算改革关注的重点，必须采取有力措施，强化预算监督力度，提高预算监督的科学化、法治化、规范化水平。

1政府部门预算监督的影响因素

1.1监督主体的独立性

预算执行中，预算监督受财政部门、审计部门和纪检部门等多个部门的影响。此外，还受到被监督对象的影响。由于预算监督的具体内容、实施程序和操作办法等还没有制定独立法规，监督主体的独立性较大程度地影响预算监督的力度。例如，如何界定预算调整，预算部门能否修正预算草案等相关问题，需要多个部门进行审核，这使得预算监督形式大于实质，监督力度也大大减弱。

1.2监督方法的有效性

预算监督也需要成本，有时成本较大。预算监督必须考虑监督的效益、效果和效率。预算监督方法的有效性有利于加强基层经费计划管理，也有助于严格经费计划的落实情况。有效的监督方法可以控制超过标准、超预算花钱，坚持专款专用，控制超范围开支或挪作他用，控制用公款请客送礼等，从而影响预算监督的效果。

1.3监督过程的完整性

完整性是指预算监督的对象应该涵盖所有预算部门的所有预算信息，实现详细记录和跟踪每一个预算单位、每一笔预算资金的来龙去脉，从而使预算监督覆盖预算收支的全过程。随着市场经济的不断深入和政府财政体制改革的持续推进，政府预算规模逐渐扩大、预算收支项目也日渐多样化。这些复杂多样的预算收支已成为影响预算监督工作完整性的最大挑战。在这样的背景下，预算监督的完整性至关重要。

1.4预算监督的透明性

预算监督的透明性是维护广大公民包括知情权的必然要求。在不涉及国家机密以及不宜公开的信息的情?r下，我国可以适当借鉴西方发达国家在预算监督透明化方面的制度，比如允许旁听会议，实况转播会议活动全过程、公布相关数据、公开审计报告、公开处理处罚结果等，预算监督的透明性强弱对预算监督的力度有着至关重要的影响。需要说明的是，外国预算监督的透明性不是简单地表现为公布监督过程和结果，而是考虑到预算的复杂性和专业性，监督部门会提供相关的术语解释和背景资料，以保证其真实性。这也启示我国政府预算监督部门在公开其监督信息时，有必要进行一定的加工整理。

2政府部门预算监督工作存在的主要问题

2.1监督力度不够，监督效果难以实现最大化

目前的预算监督工作开展过程中，经常碰到多个部门行政决策相矛盾的尴尬情况。基层财政部门在预算监督过程中，无论在法律地位上还是工作手段上都受到诸多限制，造成不但执法检查难以深入，而且对已经查出的问题，碍于情面有时存在大事化小、小事化了的现象，达不到监督的应有之义。在对违法违纪事实的处理上，有时存在重经济处罚、轻行政或法律处罚，重对单位处罚、轻对责任人出发，重内批评教育、轻外部公开处罚的问题。从而弱化了监督检查所应有的矫正、警示功能，助长了不正之风的蔓延。

2.2权利配置不平衡，监督职能难以充分发挥

财政监督与审计监督虽然在检查的对象和内容、检查的方式上各有特点，各有侧重，但是最终的监督检查目的是一致的，监督检查的结果既可以相互配合又可以相互利用，又可以相互制约监督。目前出现的交叉检查、重复检查的现象较多，一方面不仅加大监督检查的成本，浪费了大量的人力财力，另一方面也加重了被监督检查单位的负担，使得被监督检查单位疲于应付、意见很大，以致有些单位成立专门的接待部门来应对这些检查，导致监督检查的结果差强人意。由此可见，理顺财政监督与其他监督部门的关系也是财政监督工作的一项重要任务。只有与其他监督部门明确监督分工、划清职责权限，相互协调，形成合力，进行分类监督检查，避免重复检查，共同完成财政监督工作任务，才能保证预算监督的职能得到有效发挥。

2.3法律制度不健全，监督的法制依据难以有效落实

尽管有关政府部门预算监督的已经有明确的制度规定，但大都比较原则，对预算监督的范围、程序、监督者的责任等规定的不够具体，操作性较差。对于预算监督的具体内容、实施程序和操作办法等还没有制定相应的配套法规，实际审查监督工作仍然难以操作。如，预算部门能否修正预算草案，如何界定预算调整，怎样理解预算草案的主要内容，以什么程序和方式进行初审，如何审查预算外资金等相关问题，法律法规都未明确，这使得预算监督有时存在形式大于实质的问题，缺乏可操作性。

3加强政府部门预算监督的措施建议

3.1及时请示汇报，积极争取党委支持

预算执行监督检查工作能否顺利开展并取得成效，关键在于各级政府部门的党委（党组）的重视与支持，在于能否得到各有关单位的理解和配合。预算人员应将监督工作方案事先报告党委，取得党委原则上的同意再开展工作。在实际工作中，要注重多请示、勤汇报，多调研，善参谋，及时取得各级党委的重视，解决自身难以处理的复杂棘手矛盾和问题。同时，要注意多和各有关单位沟通，争取得到各方面的理解和支持。

3.2加强人才培养，提高预算监督队伍素质

人才是预算监督力度强弱的一个重要方面。加强人才队伍建设，选准配强预算监督人才，是增强预算监督力度和效果的根本保证。预算是财政分配的主要渠道，是整个国家经济活动最直观的反映，涉及面宽，具有较强的专业性和技术性。而目前预算监督人员对预算监督的有关法律法规知之甚少，对预算专业知识掌握的更是不足，制约了预算监督的效果和质量。政府预算部门作为负责预算监督的专门机构，人员配置较少，且对组成人员无专业要求，对现有人员的专业培训不多，难以依靠精深的专业水平组织足够力量的人员开展有效监督。因此，监督主体力量的薄弱，制约了政府财政管理的整体水平由程序性向实质性的转变。

3.3增??监督意识，提高预算监督的积极性主动性

一是增强预算监督的政策意识。预算是一个重大问题，反映着国家的政策，规定着政府活动的范围和方向。政府做什么工作、做多少工作，体现在预算上就是花多少钱、办多少事。上级批准下级的预算，就等于批准了下级单位的工作计划。正像邓小平同志指出的那样：“要懂得数字中有政策，决定数字就是决定政策。”二是增强预算监督的专业意识。常言道：“打铁先要自身硬。”要做好预算监督工作，必须成为内行才行。要系统学习相关预算的法律法规和理论知识，要深入实际调查研究、吃透情况，掌握预算监督工作的主动权，更要经常从理论和实践上研究和思考预算监督问题，力求使提出的意见和建议切实可行、令人信服，这样才能把工作提高到一个新的水平。三是增强预算监督的责任意识。责任心强，监督工作就会认真，监督就会有深度和力度，监督效果就会明显。反之，监督工作就会图形式、走过场、马马虎虎、应付了事。只有增强责任意识、明确责任、落实责任，认真履行好法律和上级赋予的预算监督职责，求实求效，才能不断推动预算监督工作深入开展。

3.4建立问责制度，确保预算监督效果落实

一是成立问责小组。由单位分管领导为组长，机关各综合部门以及公布、财政、审计部门领导为组员的绩效问责领导小组，负责对本级各部门及所属单位实施绩效问责，必要时可从专家库挑选专家参与。二是明确问责重点。主要监督资金使用合法合规，看项目管理是否科学有效，对发现的问题和存在的疑点，项目单位当场给予回答，问责小组对项目绩效预算管理情况给予优、良、中、差四种评价。三是严格问责奖惩。在每年的检查评比中，对党委坚持各项制度落实严格、计划管理制度周密的单位，要通报表彰。切实把基层经费管理纳入单位“双争”活动之中。对落实管理规定不严格、执行标准制度差、造成各项经费超标准支出的单位，将通报批评，单位主官要写出书面检讨和制定整改措施。

3.5健全法规体系，确保预算监督有章可循

预算监督必须坚持法制监督，健全的法律监督体系是充分发挥预算监督效能的法律基础，加快预算监督立法是建立和完善预算监督机制的前提和保证。健全预算监督法规体系在有关法律的基础上，重点细化相关法律中有关预算监督的内容和程序的规定，从侧重于法律授权转向注重监督程序的规定，限制监督的自由裁量权，完善预算监督责任制。重点解决好预算监督机制中的动力和压力问题，增强监督主体的积极性和责任感；应明确预算监督实施的条件、监督组织安排和责任、监督手段选择等方面的要求，提高预算监督相关程序的可操作性，促进预算监督工作法律化和规范化；应尽快建立针对预算监督的范围界定、主要内容、实施程序和操作办法以及与之适应的机构设置、人员配备等方面的配套法规，确保预算监督职权真正落到实处；应通过法规进一步保证预算监督在程序上的合理性与合法性，是预算监督有法可依。

参考文献

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第三篇：强化部门预算审查监督工作探讨

部门预算是政府部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划；是政府预算的重要组成部分。根据预算法的规定，人大对本级预算予以审查和批准。部门预算是本级预算的组成部分,加强对部门预算的审查监督，是人大财经监督工作的又一大

重点，应当把握以下几点：

一、依法监督，强调监督的合法性

法律规定了政府预算由本级各部门的预算组成，部门预算是政府预算的基础。监督法、预算法等法律法规对政府预算进行审查的有关规定，可以延伸至对部门预算的审查。也只有加强对部门预算的审查监督，才能确保提高政府预算编制的可靠性和真实性。同时，当前与预算审查关系较为密切的法律,如农业法（就农业投入）、教育法（就教育经费）、科学技术进步法（就科学技术经费）等法律法规都有具体的要求。因此，加强对部门预算的审查监督是有法可依，极为必要的。

二、突出重点，增强监督的针对性

人大对部门预算草案的审查应当依据法律法规的规定和预算制度改革的要求，结合本地实际，遵循需要与可能和“一要吃饭，二要建设”的原则，突出重点内容进行审查。着重对收支是否平衡；收入是否合法、合规，支出是否合理、透明；公用经费标准、项目资金安排是否合理；农业、教育、科技等经费安排是否符合法律的规定；综合经济部门与专业部门安排的项目是否一致，资金安排是否合理到位；预算外收入是否全部纳入预算管理或财政专户管理；是否编制政府采购预算等方面进行审查。

三、注重程序，把握监督的关键性

对部门预算的审查应按照一定的程序进行，应与本级预算草案的审查基本同步，略有提前。首先, 提前介入，参加政府部门预算编制工作有关会议，了解预算编制的要求和标准等情况，掌握编制进度，确定部门应提交人大常委会及人代会审议或备查的预算部门；其次，开展调查研究，听取财政、税务、计划、审计、物价等部门的意见，听取预算部门的汇报，征询代表和专家的意见，听取人大各工作机构的意见；再次，初步审查，人大财经工委会同人大其他相关工委，听取财政部门和预算编制部门关于部门预算的说明，对预算草案提出初步审查的意见和建议；最后，提交人大常委会和人代会会议审议或备查。

四、跟踪问效，确保监督的实效性

随着预算制度改革的深入，人大在审查本级预算时，对部门预算的审查也将不断加大力度。而对部门预算意见的处理，是全部审查监督工作的落脚点,必须以适当的方式反映出来，并建立跟踪问效机制，以促进政府部门依法理财、规范预算行为。将审查意见向人大常委会汇报，或在人代会上预算审查报告中反映出对部门预算审查意见的主要内容，并提出有关意见建议，明确要求政府应当按照人大及其常委会（财经工委）的审查意见批复部门预算。同时,根据需要以人大常委会名义行文,将具体意见送交政府，并督促财政部门根椐人大审查的意见批复部门预算。批复后,对执行过程中存在的问题,具体事务由人大财经工委跟踪督办，确保取得实效。

五、加强自身建设，力求监督的准确性

人大财经工委是人大审查监督部门预算的主要部门，肩负的责任重大。财经工委的同志要善于掌握财经知识，努力钻研预算编制业务，提高审查监督的能力；要深入实际，主动介入预算的实际工作，倾听政府部门的意见和反映。财经工委工作量大，人手不够，应尽可能充实专业人员；也可在本届人大代表中聘请恰当人选参加初审工作。但最终还是必须配备与审查监督任务相适应的专业队伍，确保审查监督工作的准确性和实效性。

第四篇：加强交通行业部门预算管理的几点思考

加强交通行业部门预算管理的几点思考

部门预算管理工作涉及预算编制、预算执行及预算考核等多方面，是财务管理工作的重点和难点。如何适应当前部门预算的改革，结合交通行业实际，科学编制部门预算，硬化预算约束，做好预算绩效评价工作，从而为交通事业的健康持续发展提供资金保障，是我们当前需要迫切解决的问题，本文从加强交通行业部门预算管理的重要性、当前交通行业部门预算管理中存在的问题以及如何加强交通行业部门预算管理三方面作了初步的探讨。

一、加强交通行业部门预算管理的重要性分析

1.交通行业的特殊性以及频发的交通领域腐败案件，说明规范和加强预算管理刻不容缓。

交通行业与其他行业不同，一方面，它掌握着大量的规费征收和使用权，资金使用方向也比较复杂，涉及到公路、水路、道路运输的建设与管理，资金流向既有省级的也有通过财政转移支付的市县交通专项资金。另一方面，交通建设项目多，投资规模大。政府不仅要制定发展规划、进行项目决策，而且还要筹措建设资金、搭建建设班子、组织项目实施，这些权力往往集中在个别领导干部手中，这也是造成交通领域腐败事件频发的重要原因。审计风暴固然能对交通领域中的腐败和违规使用资金起到一些矫正作用，但它毕竟是事后的。事情已经发生，损失已经出现，在老百姓心目中产生的恶劣影响已经难以挽回。每一次的审计风暴过后，相关的部门总会或多或少地采取一些整改措施。但随着审计风暴再起，便会看到，问题依旧，其中“屡审屡犯”的也不在少数。事实上，目前审计中发现的种种问题，大多是预算执行中的违法违规行为，“审计风暴”暴露了我国目前预算管理中存在严重的问题，只有规范和加强预算管理和监督，才能从源头上治理腐败，杜绝违规使用交通各项资金的行为。

2.只有规范和加强交通行业的预算管理，才能杜绝财政资金的大量浪费，确保资金用在最需要的地方。

交通部门承担着大量的建设和管理任务，一方面，人均管理类经费普遍较高，浪费现象较为严重，另一方面，交通建设资金缺口很大，每年都要向银行贷款几十亿甚至百亿，资金成本较高。同时，在编制项目预算时，随意性较大，往往是业务部门和领导说了算，缺少科学的论证，甚至出现“人情项目”、“面子（政绩）项目”，预算下达后，管理部门对项目资金的监督处于盲区。因此，只有通过规范和加强交通行业的预算管理，才能降低人均管理经费，减少一些不必要的开支，将主要的资金用于交通建设和养护上。同时，通过加强对项目预算编制和执行的管理，提高资金使用效益。

二、预算管理中存在的主要问题分析

（一）从财政部门的角度分析

1.由于对预算编制的政策依据掌握不全不准，难免对各部门上报的预算审核走过场。财

政部门目前对于各部门政策法规的掌握并不是特别清楚、准确、全面，另外，有的文件、政策本身规定比较模糊，有的已经过时，有的本来就不尽合理。所有这些使财政部门与预算编制部门的信息不对称，无法准确审核哪些项目资金安排不合理。

2.由于财政部门的预算编制并没有完全摆脱基数递增的阴影，同时对预算部门（单位）基本情况掌握不细，造成预算编制粗。在基数加增长的财政补助模式下，各单位是不可能编零基预算的，他们的主要任务就是如何将这些钱花掉，不存在着节约的问题，造成了无形中鼓励大把花财政的钱。另外，财政部门对预算单位的人员情况、资产情况、业务活动情况等，掌握不清，预算虽然细化到相关科目，但每一科目具体用于什么人员、什么项目却掌握不清楚，这样，财政部门难以进行准确的核算论证。

3.预算编制时间太早，报送时间又紧，极易造成基本数据调查不清，项目论证不充分，使得预算安排先天不足。总的来说，当前的预算编制还是一种临时性工作，前后不过4、5个月，基本上还是闭门造车，既缺乏深入实际的调查研究，又缺乏广泛细致的科学论证，在实际执行中必然会暴露出许多问题。

（二）从人大审议的角度分析

1.每年给人大汇报的预算草案仅仅是分大类按功能罗列的收支总数，人大进行预算审议时难以触及实质性问题，也无法提出具体修改意见。预算草案表现为“外行看不懂，内行看不清”。虽然政府收支分类改革后有望初步解决这一问题，但由于新的科目体系涉及面很广，如果完全到位，管理方面需要改革的内容很多，因此预算管理的基本流程和管理模式仍未改变；预算平衡口径及政府性基金、预算外资金、社会保险基金等管理方式仍未改变。

2.由于《预算法》对于“预算调整”所规定的范围很窄，仅指“在预算执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，使原批准平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更”，由于交通部门基本上没有《预算法》所规定的需人大批准的预算调整，所以各种频繁的预算追加、增收、增支，支出项目变换等等均由于不属于预算调整，所以均无须人大批准，频繁追加即成为可能。

（三）从交通行业各预算单位的角度分析

1.收入预算的安排缺乏科学性。交通部门的收入按新的政府收支分类改革可分为四类，分别为财政补助（拨款）收入、纳入预算管理的政府性基金收入、专项收入、交通行政事业性收费收入。第一类收入基本上是一种基数加增长率的行政决定式预算，行政决定的因素很强，以这种方式来确定收入增长，往往使预算收入的增长脱离实际；第二类至第四类收入都属于交通规费收入，业务部门在预测征收收入时，没有采用科学的预测手段，缺乏严密的分析论证，往往毛估估，要么过于保守，要么过高估计收入，这就必然导致预算执行中的弊端。收入预算的粗放，导致两种后果：保守的预算安排，致使规费征管不严，影响规费收入规模和调控能力；而有时过高的收入预算，致使预算的完成依靠行政手段，违背经济发展规律，反过来制约经济发展。

2.支出预算的随意性较大，支出细化不够。长期以来，交通部门实行的是切块预算，即将支出按大类分成几部分后报财政审核，具体项目由交通部门自己下达。一直到2004年实

行部门预算，提出细化的要求，这种现象才得以改观，但长期有来形成的思维模式难以改变，细化工作进行得非常艰难，加上业务部门还没形成“钱要算了以后才能用”的观念，使得财务部门在编制和执行预算时处于一种十分尴尬的局面，一方面，编制预算时业务部门不重视，报出的项目一直是按传统安排，缺少足够的政策依据，同时，还留有一部分切块项目资金，造成预算执行过程中，还要进行二次分配，既不利于资金的及时申拨，也给预算的执行带来很大的不确定性；另一方面，在预算报出之后业务部门又还有变动，但未通知财务部门，造成预算与实际执行项目不一致；所有这些都给财务部门的工作带来极大的被动。

3.前期准备工作不充分，加上预算编制时间紧张，预算编制质量难以保证，从而造成预算执行困难和重复支出，如有些项目报计划时很积极，但由于缺乏可行性，无法实施；有些项目资金预算安排不足，中途不得不追加预算；有些项目预算支出过大，年未项目完工后形成大量的结余资金。

4.对本单位的家底不了解，加上是“用公家的钱办公家的事”，缺少节约意识，造成一些设备的重复购置。另外，预算申报不按客观实际，有虚报冒报的现象存在。

5.由于上述这些原因，各单位的预算完成情况不尽如人意，有些单位年终的预算完成率只有50%多，资金无法申请回来，长期滞留在财政部门，而另一方面，又向银行贷了大量的资金，承担着较大的资金成本；同时，各单位对财政性资金的结余缺少分析和清理，未报告主管部门和财政部门，年末结余中除未完工项目的资金结转下年，其余资金分别转入福利基金和事业基金，作为本单位的“调剂资金”，存在“自说自话”的现象。由于缺少对项目的绩效评价，上一年预算执行中出现的问题仍在下一年出现。

三、对加强交通行业预算管理的若干意见与建议

（一）从财政部门来说，要狠抓基础工作，细化标准与定额，推行零基预算。

1.首先要建立完备、系统的政策库。大部分人员经费和一部分公用经费的开支都是有政策规定的，首先应严格遵循政策法规，财政部门与人事等部门应联合对出台的各类政策规定进行一次大清理，把各部门各方面与预算安排相关的政策规定整编收集入政策库，清理过时和不适合的政策规定，政策库要即时更新，动态掌握。把对政策库的整理通报工作作为财政部门的一项重要和长期的工作，指定专人负责，改变以往不同政策封闭在不同部门、不同人员手里的情况。专门的负责人员调整变动时需要详细交接，保证对政策库维护更新的连续性。

2.分类分档，合理测算标准定额。对于公用支出，要区分项目，进行合理的相关系数分析，不能简单的一刀切，一律按人均多少分档。对于标准和定额的测定，应成立一个专门的测算小组，同时邀请预算单位的人员参与，并长期重点监测若干重要支出部门，及时了解标准与定额的客观性与合理性，不断修正。

3.调整预算起讫时间。我国的预算实行历年制，即从公历的1月1日起至12月31日止。而我国的全国人民代表大会是每年的3月份召开，这就造成了在预算开始以后的3到5个月，政府所执行的预算是没有经过法定程序审批的预算，出现了预算的盲区。所以，为了使权力机关能够切实监督预算的执行，有必要调整目前的预算期间，建议预算调整为4月1日至次年的4月1日，当然相应的会计制度也要调整。

4.进一步完善财政支出绩效评价体系。从2006年起，中央和地方财政部门相继出台了一些财政支出绩效评价的制度和相关的配套措施，但还缺乏实践的检验。因此需要在实践中不断加以完善。

（二）从人大的角度，要完善预算法律制度，加强对预算的监督。

一方面要细化相关法律实施细则，我国《预算法》第9条规定：“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。” 但是，人大的预算监督权在实践中仅有预算法的原则性规定，而没有与有关法律相配套的具体的操作程序和实施细则。所以，若要保证权力机关可以依法实施预算监督，必须出台与预算法相配套的实施细则，使人大对预算的监督具有明确的法律依据。另一方面，要强化对预算调整的监督，我国目前的预算经常出现“一年预算，预算一年”的现象，针对这种预算执行弹性大的特点，今后应加强人大在预算执行中对预算调整的监督力度，强化预算的法律效力，严格控制各级政府追加预算的权力，明确可以追加预算的特殊情形。

（三）主管部门和预算编制单位应从以下几方面加强预算管理：

1.科学编制收入预算。各单位应建立收入基础资料库，逐年将收入统计数据及相关经济指标整编入库。在对历史资料的充分分析论证的基础上，并结合政策的变动调整等诸多因素确定。总的原则还是要依据经济发展的客观情况为基础，结合推理统计等方法进行合理预算。

2.各单位财务部门应在业务部门的配合下建立详细的基本数据库，并充分运用先进的经济管理方法和现代化办公手段提高预算管理的效率。基本数据库包括人员基本数据、资产基本数据、业务需要基本数据及事业发展基本数据等。对资产要开展清查，真正把单位的车辆状况、房屋状况、宿舍状况、电话状况、计算机状况、业务活动情况等等列入基本数据库，实行动态管理，避免重复的政府采购。同时，要充分运用先进的经济管理方法和现代化办公手段，以浙江省交通厅为例，财务信息管理平台开发后一年多来的运用，充分证明了先进的经济管理方法和现代化办公手段对于预算编制由粗到细、由定性到定量转变、加强分析判断力、提高工作效率起着极其重要的作用，为此，浙江省交通厅将在现有的基础上进一步完善平台的功能，扩大财务信息平台的管理范围。具体地说，就是将各单位的基本数据库统一纳入管理，将预算编制的有关数据与数据库中的数据建立连接，使平台的事中控制扩展到事前控制，即将预算的编制也纳入到财务信息平台来，从而提高预算编制质量。

3.充分做好预算编制的前期准备工作。预算编制时间的充裕，是实现细化预算的前提。逐步把预算编制从临时性工作转变为一种经常性的工作，把编制预算当成整个单位的大事、要事来抓，业务处室要和财务部门紧密配合，并接受必要的财务知识特别是有关预算知识的培训，把闭门造车式的预算转变为深入实际调查掌握资金需要和支出合理性的预算，使预算各项收支都是有充分依据，经过了科学论证的结果。

4.加强预算管理干部队伍建设，开展各类学习与培训。预算管理需要一批高素质的人才去实现，所以必须充实一批锐意进取、有责任心、有较强谋划能力和实际工作能力的同志到预算管理的第一线，并加强对业务部门和财务部门的预算管理知识的培训，全面提高预算编制的质量，硬化预算执行的刚度，确保预算绩效评价工作的顺利开展。

5.在财政部门出台的财政支出绩效评价体系基础上建立适合交通实际的财政支出绩效评价和考核机制，将财政支出绩效的评价和考核作为预算管理的一项重要工作，并作为安排下年预算的重要依据。

浙江省财政厅已于2006年出台了《浙江省财政支出绩效评价实施意见》，出台了相关的配套政策和措施，并于2006年5月18日在杭州了召开省级财政支出绩效评价工作布置会。要求凡预算安排财政专项资金在300万元以上的省级财政支出，均应按规定和要求由项目单位进行绩效自评。在每个预算结束后两个月内，项目单位要对规定范围内的专项资金绩效目标完成情况和资金使用情况实施评价，并在自评结束后20天内将自评报告报主管部门和财政部门。省级各部门、单位每年应编制项目评价计划表，选取一定数量的项目组织评价，在评价工作完成后将评价完成情况及评价报告报财政部门。会议的召开，预示着省级财政支出绩效评价工作从局部评价走向全面评价。应该说这是一项庞大的系统工程，尤其对我们交通部门来说。今年浙江省交通厅已对乡村康庄工程进行了绩效评价，这项工作目前在全国也是走在前列的，为以后绩效工作的开展必将积累宝贵的经验。鉴于交通项目的特殊性，我们一定要摸索出一套适合行业特色的财政支出绩效评价体系，以便提高预算管理的水平。

6.积极配合财政体制的改革，做好政府收支分类改革和国库集中支付改革工作。政府收支分类改革是为了提高预算编制质量，而国库集中支付则对预算的细化和科学性提出了更高的要求，只有不断适应新形势，改变思维定式，才能确保预算管理真正为交通事业服务。

第五篇：加强和改进人大预算审查监督的思考

加强和改进人大预算审查监督的思考

郭志强

人大预算审查监督是指各级人大及县级以上人大常委会按照宪法和法律规定，对本级政府财政预算及其调整方案、决算进行审查、批准，对预算执行全过程进行监督。随着我国民主法制进程的加快，各级人大及其常委会越来越重视预算审查监督工作，进行了积极的探索和实践，取得了新的成效。但是客观地讲，当前人大预算审查监督还存在一些问题，需要得到进一步加强和改进。笔者结合工作实际，就这个问题进行一些探讨。

一、目前人大预算审查监督中存在的主要问题

（一）预算编制方面

预算编制是预算管理的核心环节，也是党和政府的方针政策和经济社会发展战略在预算中的集中体现。它明确反映一个财政内政府的工作重点以及财政部门的工作任务，是指导财政工作的总体规划和部署。目前的预算编制还不适应加强监督的要求，存在以下问题。

1、预算内容不完整。长期以来，我国财政性资金存在着预算内外之分，财政预算只对预算内资金的分配产生作用，大量预算外资金游离于财政预算之外，这些资金成为预算内不准搞的项目的资金来源，使各级人大难以对一些重大建设项目实施有效的监督。预算外资金也往往成为不正之风和腐败现象的经济源头。部门掌握的预算外资金有的甚至成为部门“小金库”。

2、预算编制时间短。目前从本级预算编制到人大表决通过，一般只有六个月左右时间。在这么短的时间内，财政部门很难拿出完整、准确的本级政府预算草案（包括本级各部门预算，上解上级、上级补助、下级上解、补助下级等），因而本级政府预算内容粗略、不具体、不准确，预算质量不高，影响到人大对预算的审批。从总预算的编制来看，自国务院向省级政府和中央各部门下达编制下一预算草案的指示，到下一1月10日前省级财政部门汇总本级总预算草案并报财政部，一般只有2－4个月时间，期间需经历五级政府层层下达、各级政府财政部门编制本级预算、汇总下一级总预算、同级政府审定、报上一级政府审核并听取意见等环节。实际上很难做到由基层编制汇总，而是层层代编预算。

3、预算编制不够细化。目前政府向人大报告的总预算和本级预算草案是按功能分类的收支总帐，一般只列到大类，在本级总预算中，补助下级支出数通常只是一个大数。从预算编制的内容来看，编制项目不细，预算报表所列的科目级次太少，所列内容太粗，每个科目数额太大，透明度太低。人大代表在审议预算报告时看到的一般是20多个“类级”收支总数，而具体体现其使用的300多个“款级”、500多个“项级”的财政资金，则完全由政府主导支配，人大无法接触明细数字，甚至连一些部门究竟有多少编制、需多少经费都无从知晓。代表只知道教育要用多少钱、医疗要用多少钱，却不知道它们分别要花在哪里。面对这些没有收支明细表及其详细说明的数字，代表既看不出每笔收入来源是否合理、可靠，也看不出重大建设项目有多少，更谈不上审查这些项目是否合理、预算是否科学，更无法审查这些支出是否能带来相应的社会效益和经济效益。因而难以对预算草案进行深入的审查，“魔鬼在细节当中”，预算不细化，人大审查监督就难以落到实处。

（二）预算审批方面

我国宪法确立了各级人大预算审批制度，预算法明确了各级人大预算审批的范围和重点。目前，人大预算审批在审查时间、审批程序方面还存在不少问题。

1、预算审查时间短。一是初审时间短。按照现行预算法规定，人大的相关部门在人代会一个月前开始初审预算。在一个月时间内，要审查所有预算，从目前各级人大尤其是地方人大配备的人员来看，无法做到实质性审查。事实上，目前大多数地方在一个月前很难完整地提供预算草案详细情况。初审时看到的预算草案，许多内容都只列了项目，没有数字，大多是上年预算执行情况和当年预算安排的一些设想，难以进行实质性审查。二是大会审查时间短。目前预算草案提交各级人大的时间都比较晚，一般在人代会召开时，预算草案和上预算执行情况的报告才正式印发代表。在这么短的时间内，代表没有足够的时间、精力阅读预算草案。人代会上，代表审查预算的时间长短，现行法律未作明确规定，从实际操作情况看，通常只有半天时间。而且，从2005年开始，财政预算在人代会上只作书面报告，在这样短的时间里，要保质保量审议规模庞大、内容繁杂的预算草案，实际操作很困难。

2、审批程序不完备。预算审批程序的完备与否，直接影响着审批的质量。我国人大目前审批预算一般有两道程序:审查程序和表决程序。从审查程序来看，一般是大会上由财政部门负责人向代表们报告新预算草案的基本内容和为实现预算所采取的措施，然后由代表分组讨论。代表的意见和建议，一般较为分散，有可能采纳，也有可能不采纳，没有一个较为完备的审议意见处理程序。从表决程序来看，目前我国人大预算表决方式实行的是综合审批，一次性表决通过。即，所有的预算收支全部集中在一件预算审批提案中由人大代表投票通过。这种做法虽然简化了预算审批程序，但是，预算草案局部的不合理将影响整体的效果。如果这种不合理的局部内容得以通过，自然会损害下一预算执行效果。倘若整个预算草案都被否决，同样会影响下一预算执行，导致人大代表一般不行使预算否决权。如果要求就所有的方案要么全部赞成，要么全部反对，对人大代表而言，确实难以取舍；对整个社会而言，也承受着过大的不必要的风险。

（三）预算执行监督方面

监督预算执行是人大的一项重要工作。目前，在预算执行监督方面存在的主要问题是：

1、预算约束力不强。目前，各级人代会审查批准的预算在执行中追加较多，预算约束力不强。其主要原因：一是在提交人代会审查批准的本级支出预算中，只有当年可用财力安排的支出，而上级专项补助资金和上年结转资金没有编入年初预算，这些资金在执行中追加；二是人代会审查批准的本级预算只是大数，其中有相当一部分资金并没有落实到具体的部门和项目上，作为保留预算，在执行中由主管部门追加到具体使用的部门和项目。这就使得人代会批准的预算（包括部门预算）是一个数，到常委会审查决算时，是另外一个数。

2、对重点资金监督乏力。一是预留资金（保留预算）。预留资金的存在，一方面使基层部门每年都盯着上级各部门的预留资金，造成“跑部钱进”，加大了资金使用成本；另一方面由于基层各部门把执行中争取到上级追加资金当作额外资金，在上报项目时没有经过认真论证，常常是草率立项，使得资金使用效益不高，损失浪费严重；而且，这些资金的使用也缺乏有效监督，容易引发腐败问题。二是专项转移支付资金。目前切块由部门管理和使用的专项资金项目繁多，各类专项资金形成的历史时期跨度较大，原因复杂且政出多门。存在部门年初预算未全部落实到具体项目，造成资金滞留闲置，影响使用效益；补助地方项目标准不明确，项目过多过细、安排不完全符合相关政策目标要求等问题。三是超收收入。政府有关部门在编制收入预算时，指标经常被压低，执行下来，收入超收较多。目前，超收收入安排支出未报人大审批，超收收入的大量存在及使用上的不规范，一方面反映政府预算编制质量不高、准确性差，另一方面也影响了人大批准预算的严肃性、权威性。

3、预算透明度不高。多年来，通过报刊公布的政府预算,一般就只有几个收支大类的数据，不要说普通老百姓和非专业的人大代表,就是财政预算部门的工作人员,要弄清楚也是比较困难的。这远未达到预算公开的要求。有的甚至还将预算草案列为机密文件，会后收回。预算的透明度不高，是财政活动中一系列浪费、失误、低效等现象存在的重要诱因。审计部门每年都审计出大量问题，这与预算的不公开透明有着直接的联系。

（四）审计监督方面

我国实行的是行政型审计体制，这种体制的好处在于，它建立的时候比较迅速，很快就能开展工作，方便服务于政府中心工作；审计所需的人力、物力资源都在政府的掌控之内，政府能支持审计工作很快展开；审计提出的改进建议容易落实。但这种体制也存在一些问题。第一，审计机关依法独立行使职责还不够。按规定，预算审计报告要向人大提供，人大也是审计机关的服务对象，但在现行审计制度下，审计机关要把审计结果首先报告给政府，在得到政府同意后，才能对外披露。披露什么、如何披露往往都不是审计机关自己所能决定的。提交给人大的审计报告已经不是第一手的审计结果。第二，人大与政府是监督与被监督的关系，这就难免出现审计机关既要为监督者服务，又要受被监督者直接领导的矛盾。第三，由于人大不能直接行使审计监督权，只能把审计作为一个间接的外部监督机制去监督财政预算，这样人大对财政预算监督就缺乏实质性直接介入的途径和手段，人大监督的实际效果就打了折扣。

（五）人大自身的监督能力方面

尽管部分地方人大已成立了预算审查监督机构，但总体上看各级人大及其常委会预算审查监督力量仍然十分薄弱。从已经成立预算工委的全国人大和部分省级人大的人员配备情况看，全国人大预工委也就20多人，省级一般只有几个人。省以下的预算审查监督日常工作，大多数仍由财经委承担。市、县人大财经工委一般都只有几个人，难以具备提前介入和初审的能力。从各级人大代表构成来看，代表来自社会各阶层，其中不乏精通财政的专业人员。但就总体而言，目前，人大预算监督的机构设置、人员配备等方面还需要加强，以增强人大监督的能力。

二、加强和改进人大预算审查监督的对策建议

中央提出，要“加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督”，“增强监督的针对性和实效性”。加强和改进人大预算审查监督,应从以下几个方面努力。

（一）改进预算编制

1、按照预算完整性原则，将所有政府收支纳入预算管理。公共财政框架的构建，需要建立在全部政府收支纳入预算的基础之上。只有全部政府收支纳入预算，在建立完整统一的公共预算体系的前提下，人民代表大会以及广大人民群众才能谈得上对政府收支的监督。按照预算的完整性原则，各级政府分别编制统一、全面的财政预算，充分反映以政府为主体的资金收支活动的全貌，既为实现政府决策的科学化提供完备的数据资料，以利于政府控制、调节各类财政性资金的流向和流量，完善财政的分配、调节与监督职能，又便于人大代表和全体纳税人监督政府的理财活动，防止政府部门出现各种经济浪费和腐败现象。

2、增加预算编制时间，编制滚动预算。政府预算规范和安排着财政活动，直接体现着政府的政策意向，直接关系到社会经济运作状况的好坏，因而必须预先进行周密地计划。目前，我国每年都是在预算开始后，才完成政府预算的法律程序。严格地说此前是在没有“预算”的状态下开展财政活动的。而西方的政府预算在预算开始之前就必须制订完毕，否则政府无权开展财政活动。安排充足的预算编制时间，是细化预算的前提，是提高预算编制科学性、准确性和透明度的重要条件，同时也为新正式启动预算执行奠定坚实的基础。从国外情况来看，许多国家的预算编制要经过10个月到1年的时间，短的也有半年。借鉴主要市场经济国家的做法，结合我国实际，笔者认为，应以法律的形式将我国预算编制提前半年至一年，并规定各级人代会每年的召开时间自下而上逐级推迟，从根本上解决代编预算的问题。作为一项过渡措施，当前可采取的办法是，本级预算草案在新的预算开始前未获得批准的，由本级政府编制临时预算草案，并在新预算开始前报本级人大常委会批准后执行。预算草案经人代会批准后，按照批准的预算执行。为使社会各项事业前后的发展在预算中得到较好的衔接，应按标准周期编制滚动预算。我国国民经济和社会发展五年规划已经存在，但未有与之相结合的财政五年概算。五年概算的安排，主要是考虑一些长期立法，如义务教育法、科技进步法、农业法和社会保障及相关法定支出的要求，同时又要考虑一些跨发展项目。在五年概算基础上形成预算纲要。根据市场经济国家的经验，最初编制时，往前作3-5年的预算安排，之后每次编制时都往前滚一年，并调整原预算中所剩2-4年的预测内容和财力安排的内容。这种滚动预算能体现瞻前顾后、综合平衡的要求。

3、完善预算编制方法，规范预算编制程序。一是采用科学的方法测算预算收支，提高预算的准确性。运用“标准收入测算法”编制收入预算，采用“零基预算”的方法，编制支出预算。二是规范部门预算编制程序。在延长预算编制时间的基础上，部门预算编制实行“三上三下”程序。“一上”，5月底前各单位报送基本支出、项目支出等部门预算基础信息；“一下”，6月底前，财政向部门下达预算编报限额；“二上”，7月底前，部门编制完整的建议预算草案上报财政部门；“二下”，10月底前，财政部门下达部门预算控制数；“三上”，11月10日前，部门向财政部门反馈修改、完善的预算安排意见；“三下”，本级人代会批准预算后，财政部门和一级主管部门分别在规定时间内批复部门和下级单位预算。目前已有部分省市采用“三上三下”的程序，并且效果不错。

（二）完善预算审批

预算审批程序是保障和规范预算审批机关依法行使权力的重要依据。笔者认为，应对我国人大预算审查程序作以下三方面的完善。

1、健全人大初审程序。

第一，提前介入预算编制。为确保预算审查机构提前介入预算编制过程，可以通过安排专业技术人员或人大代表，参加同级党委、政府召开的经济工作和财税工作会议等形式介入，收集各种信息资料，了解预算编制情况，掌握预算草案的基本内容和重点，并就完善预算编制和报送内容与财政部门进行沟通。

第二，规范和加强人大预算工作机构对预算草案的预审工作。由于人代会上审查预算时间有限，人大预算工作机构在人代会前加强预算草案预审工作十分重要。目前应通过多种方式加强机构和组织建设，可以成立专家咨询小组或预审工作小组，邀请人大有关专门委员会和工作委员会、政府有关部门的业务骨干以及专家顾问参加预审工作。四川省人大2009年在全国率先建立人大代表计划和预算审查监督联络员制度，请省人大代表提前参与预算的预审工作，得到代表充分肯定。预审可以采取延伸审查，对较大的项目可以调阅其审批手续、可行性报告等资料。对预审中发现的问题及时与财政部门沟通，也可请财政预算部门负责人说明情况。财政部门根据预审意见对预算草案进行修改。

第三，预算初审要把依靠人大代表放在重要的位置。一要提前将预算草案的主要内容寄送代表，请他们提出意见；二要根据情况适时组织代表对某些预算执行情况进行座谈、专题视察或调研，使代表深入了解掌握各方面的情况。三要充分发挥人大常委会组成人员的作用，尽量在常委会上安排对预算草案进行初审，以弥补人代会审议时间短的问题。常委会组成人员既要参加常委会审议，又要参加人代会审议，每年还要审议预算执行情况和决算，情况比较了解，应安排充分的时间组织集中审议，将需要修改完善的重要内容力争解决在人代会之前。同时，由于常委会组成人员是人大代表，部分还是人代会主席团成员，能够将常委会一些比较集中的审议意见带入人代会和主席团会议，保证预算草案初审和人代会审议的连续性。

第四，对预算草案及其报告内容的初步审查，应抓住重点。一是预算口径的一致性。初审预算草案及其报告，应同政府、计划报告结合起来；二是预算收支的平衡性。要重点审查收支的真实性、准确性和平衡性，防止赤字预算；三是预算保障措施的可行性。要着重分析预算收入的来源及其增减预测是否可靠，预算支出的安排重点是否适当，实施预算的措施是否有利于强化预算单位的自我制约机制。初步审查意见，特别是建议对预算草案中不合法或不合理要求修改的内容，应当连同预算编制部门最后形成的预算草案，在人代会一个月前发给代表。对于初审意见，政府财政部门应当认真研究，提出明确答复，不采纳的要说明理由，一并提交代表大会，作为代表审查预算草案的参考。

2、健全人代会审查程序。

第一，强化人代会上的预算专题审议。为提高预算审查的针对性、实效性，有必要在大会期间组织召开预算专题审议会，由各代表团推荐一名代表，代表本团参加专题审议会。会前，参会代表要认真阅读财政报告、预算草案等有关文件，收集本团代表的意见，作好发言准备，为代表深入审查预算创造条件。四川、广东、河北、安徽等省近年在这方面进行了有益的探索，并积累了丰富的经验。在总结完善的基础上，可以将预算专题审议作为人代会一项法定程序固定下来，以强化代表大会对预算的审查。建议预算恢复口头报告，且应附有更多的书面和口头说明，以进一步加强人大对预算的审查，确保人大代表和人民群众对预算的知情权和决定权。

第二，建立和完善代表审议意见的反馈制度。对代表在人代会期间提出的预算审议意见，政府有关部门应及时向代表反馈，并作为一项制度。规定政府就代表审议意见向大会做出相应的说明(或提交书面报告)，主要内容包括:对代表审议意见的基本态度，哪些意见目前暂不采纳及其原因，哪些意见可放到下预算或更长的时期内考虑，逐步解决等等，使代表心中有数，以进一步强化代表大会审议效力。在人代会正式投票表决前，预算编制部门要根据预算委员会的提议、人大代表的意见，对预算草案进行修改。

第三，积极创造条件，实行预算分项审批。根据开支的部门和性质将预算草案分解为若干个预算审批议案。预算编制部门分别就各个议案做出说明，预算委员会分别就各个议案提交初步审议报告和正式审议报告，人大代表对各个议案分别投票表决。这种审批方式虽然程序繁琐一些，但相比综合审批方式却具有无可比拟的优势，可以减轻人大代表对预算草案遭到否决的严重后果的担心和顾虑，他们可以只对明显不合理的预算议案投反对票，而其余的议案则能顺利通过。同时，对某一项预算的否决，不仅会影响下一年该项预算执行，而且法律要求对相关机构和人员进行处罚。这就增加预算编制部门的工作压力，督促其尽量优化预算草案，科学合理地编制预算。通过这种分别对待的审批方式，不仅可以督促预算编制部门尽职尽责地优化预算编制，还有利于人大拓展预算审批监督的范围和深度。被否决的预算草案经预算编制部门修改后由预算委员会对预算修改的情况签署书面审查意见，由人大常委会会议表决通过。第四，赋予人大预算修正权。由于预算草案编制的粗糙，以及人代会会期制度本身的原因，目前人大事实上很难判断预算支出的合理与否，预算的审批流于形式，即使实行预算分项审批，也不可能细致到每一个具体的项目。如果能够赋予人大预算修正权，一方面可以加大权力机关的预算职责，另一方面对明显不合理的预算开支也多了一条制约途径。考虑到预算编制、审批和执行之间的平衡，特别是考虑到人大目前在预算信息方面的欠缺，以及政府缺乏相应的预算制衡权，为防止预算审批机关滥用权力，应对人大预算修正权进行限制。目前，广东、海南省人大已有这方面的实践。

3、简化预算审批程序，取消审议下级总预算。目前县级以上各级人代会除了审批本级预算外，还要审议下级总预算。审议不同于审批，经过审议的下级总预算并不能对下级预算审批和执行机关产生约束力。而且，上级人大审议的下级总预算所包含的信息并不准确。上级人大对并不准确的下级政府预算进行审议，又不发生任何法律效力，极大地浪费了预算编制和审批部门尤其是预算编制部门的人力、物力和财力。同时，也有损权力机关的威信和尊严。而且，审议下级总预算还存在一个问题：各级经本级人代会批准的预算汇总数与代编预算不一致，甚至差额还相当大，在考核执行情况时应以哪一种预算为准？两种预算若不一致（事实上两种预算通常都有较大的差异），在考核执行情况时就可能出现，地方各级实际已完成预算，而总预算未完成，或总预算完成而汇编预算未完成，造成了人大监督与预算实际执行相脱节的现象。

（三）加强人大预算执行监督，强化预算约束力 经本级人代会批准预算的实现过程，称为预算执行。预算执行的主体是本级政府，预算执行的监督主体是本级人大常委会。应从以下三个方面来加强预算执行监督。

1、严格预算调整。世界各国对预算调整，法律上有严格规定。我国预算收支内容的变动及项目的调整是否构成法定意义上的预算调整，关键之处在于是否需要履行向权力机关的报批手续。从实际执行情况看，超收收入安排支出、上级补助的财力比年初增加部分所安排的支出等重要的预算调整，未报人大审批，这是预算约束力不强的一个重要原因，同时，也是与预算法规定的“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变”相违背。为增强预算的法律效力，结合我国的具体情况，应当对预算调整进行规范。首先，明确预算调整在预算执行中的特殊性。在预算法中明确“预算审批通过以后，除非发生关系国民经济发展和国防安全的特别重要的事由，一般情况下不允许调整”，即预算调整的理由分为两类，一类是特殊情况，如经济明显过热或衰退、国民经济重大比例关系不协调等；另一类是紧急情况，如爆发战争、内乱、重大自然灾害等。针对不同原因设置相应不同的审批程序。其次，严格预算调整的审批程序。预算调整方案应当在本级人大常委会全体会议一个月前提交预算委员会进行初步审查，形成初步审查报告。人大常委会全体会议半个月前将预算调整方案及预算委员会的初步审查报告发给常委会委员。如果发生紧急情况，人大常委会“两月一会”制度的确无法适应需要，应规定紧急情况下批准预算调整的特别程序。可由主任会议原则批准，下一次常委会按正常程序追认。第三，规范预算变更的审批标准和程序。将预算调整之外的一切预算内容和项目的变动称之为预算变更，包括预备费动用、科目调剂、预算划转等，这些虽不需要权力机关审批，但在政府机关内部应该有明确的标准和程序，并报人大常委会备案。第四，超收收入当年一般不安排支出，作为净结余，第二年编制预算报人代会批准后再作支出。特殊情况下，若要安排当年支出，则按调整预算的程序报人大常委会审批。

2、加强预算执行监督。

第一，加强对政府财税行为的监督。加强对政府制订具有普遍约束力的财经规定、财经政策等抽象行政行为的监督，因为这是导致预算变更的主要原因。加强对政府抽象行政行为的监督，应建立重要财税政策（如财政体制调整，转移支付办法制定等）和重大支出行为的审查批准制度和备案制度，尤其是对一些可能影响预算执行的重大政府支出行为，应强化制约机制，杜绝政府的不规范行为。

第二，加强预算执行监督。一是依法执行备案审查制度。人大的监督首先要解决知情问题，政府及有关部门应向人大常委会报送有关预算的规章制度、转移支付、部门预决算、汇总预算等文件和资料。二是全面掌握预算执行情况。在日常工作中，人大财经委、预算工委要通过深入调研、听取工作汇报等方式了解预算执行中存在的问题，并及时与有关部门交换意见，督促其改进工作。三是开展对专项资金安排项目进行抽查。在调研中，要不断创新方式方法，探索开展对基本建设、科技三项、农业开发等专项资金安排的重点项目进行随机抽查。通过抽查，发现预算管理及执行中存在的问题，督促政府及有关部门改进工作、加强管理。这是提高预算监督针对性和实效性的有效途径。四是对预算执行进行在线监督。目前四川省及部分市县，广东省及所有地级市，辽宁省，浙江的嘉兴市，河南的河原市、焦作市，福建的汕头市等人大都已开展预算执行在线监督，并取得了明显的效果。四川省人大实施的在线监督，得到中央编译局、中央党校、北京大学有关专家的充分肯定，该项目还获得了2008年第9届“中国地方政府创新奖”入围奖。对这种成本低、效率高、成效好的监督方式，笔者认为可以在更大范围进行推广。

第三，预算执行监督中应突出四个重点。一是突出对预留资金的监督。督促政府财政部门严格编制预算，逐步提高年初预算到位率，按照“先有预算、后有支出”的原则，除了预备费以外，逐步取消其他各种形式的没有法律依据的预留资金。二是突出对专项资金的监督。规范专项资金分配,完善转移支付制度，提高一般性转移支付比重，对确需保留的专项资金，要明确使用范围和条件。督促政府及有关部门将专项资金安排的详细情况报送人大常委会，人大要建立严格的审查制度。三是突出对公共支出的监督。人大审查监督预算支出，要严格审查哪些符合公共支出范畴，哪些不符合公共支出范畴，符合的予以支持和保障，不符合的进行修改和调整，大力强化财政公共支出功能，优化财政支出结构，推进社会主义公共财政体制的建立。四是突出对超收收入的监督。严格实行超收收入使用的审批制度，即超收收入使用前，政府财政部门编制超收收入使用方案，报人大常委会审查批准。

3、增强预算的透明度。公共财政就是民主化、法制化的财政，这意味着每一个公民都可以参与政府的财政决策过程，每一个公民具有平等的权利影响最终的集体结果。政府为实现职能所需的财政支出，为保证支出所需要强制征收的收入，都应代表公民的共同意志，经过一定的法律程序来进行公共选择。政府的一切收入都要取之有道，须获得纳税人的同意并严格遵照法律规定执行；政府的每一笔支出都要公开透明，受纳税人及其代表机构的监督和约束。当前应做好几项具体工作：一是增加发给每个代表团的预算（包括部门预算）草案数量，力争达到每个代表人手一份。二是完善“预算草案计算机查询系统”，逐步将计算机终端延伸到代表团驻地直至每一位代表房间。三是取消预算草案上的“会后收回”，以便代表带回去有充足的时间作进一步的研究。四是向社会公布预算。从长远来看，还应公布预算总指导原则和功能预算，以便人大代表了解和研究讨论；公布细化到一定程度的部门预算，以便人大代表对照监督；公布历史数据和对比情况；公布面向纳税人的预算解释性文件和预算执行中期报告等。所有此类文件均应免费提供，也可在互联网上查询。可喜的是，2009年3月20日，财政部首次在第一时间向社会公开了当年中央财政收支预算表、中央本级支出预算表以及中央对地方税收返还和转移支付预算表。2009年10月22日，广州市财政局首次在其网站公布了当年市本级114个单位的部门预算，这是全国首次在网上公开部门预算，因其前所未有的具体化、精细化程度，引起了专家学者、人大代表、社会公众的高度关注，赢得了广泛赞誉。

（四）充分发挥审计监督作用

审计部门依靠强大的专业审计力量，通过财政审计和延伸到各部门、各单位的专业审计，能够彻底摸清各项财政资金分配、使用的合法性、真实性和效益性，查出具体问题。因此，人大要大力支持和督促审计机关依法加强对预算执行情况和决算的审计。将人大预算审查监督和行政审计监督结合起来，充分发挥审计职能作用。督促政府审计机关进一步加大审计监督力度，扩大审计覆盖面，提高审计质量。支持审计机关开展专项审计、专项审计调查及绩效审计，并要求将审计结果提请人大常委会审议。进一步提高审计的透明度，各级人大及其常委会应进一步推动审计结果向社会公布制度的完善，力争使所有审计和专项审计调查项目的结果，都对社会公告。各级人大要进一步加强对审计查出问题整改情况的动态监督，跟踪督促整改。

（五）建立、健全预算审查监督工作机构

建立人大专门的预算审查监督工作机构，辅助人大行使权力，不仅是制度方面的配套需要，更是弥补我国人大代表预算专业知识缺陷的现实需要。在我国人大代表的选举过程中，虽然名额分配充分考虑政治上应具有广泛的代表性。但是，作为立法机构和经济决策机构，需要高度的业务能力和相关的制度配套才能够正常运行。预算的审批是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作，审查批准预算不仅需要政治立场和觉悟，而且更需要精通预算方面的专业知识。而就总体而言，我国人大代表在这些方面的业务素质是参差不齐的，目前部分还停留在凭着对党和政府的信任而对政府预算直接举手通过的阶段，缺乏对相关问题的深入研究。根据宪法和人大组织法的规定，各级人大在繁忙而短暂的会期中既要进行政治和经济决策，又要从事各种立法，还要履行预算审批职责，在我国人大会议制度暂时无法改变的情况下，如果没有专门机构的辅助，人大的预算审查监督很可能陷入表面化。

借鉴市场经济国家的经验，我国应在县级以上各级人大中设立预算委员会，协助各级人大及其常委会行使预算审批权、预算调整审批权和决算审批权。预算委员会职责是，利用预算信息管理系统，审查各预算部门收支的合法性、科学性、合理性。预算委员会可以建立专门小组，与预算支出的各个部门相对应，负责对该部门收支预算的专门审查。（作者单位：四川省人大常委会）