第一篇：浅议中国基层民主困局的路径
浅议中国基层民主困局的路径
摘要：随着改革开放的深入和社会主义民主政治的发展，以基层民主推动高层民主的发展路径遇到了严重的体制性和机制性障碍。根据现实中国民主发展的现状和未来发展的要求，破解中国基层民主困局的应然路径是——上下联动，将高层民主与基层民主结合起来。
关键词：上下联动；基层民主；应然路径；体制性障碍
改革开放以来，以村民自治和社区自治为标志的基层民主在中国大地上一度一路高歌，尽显风采，受到国际和国内各方面的普遍好评和赞誉。因此，在中国民主发展的取向上，人们一度根据当时基层民主发展的形势，提出了以基层民主推进高层民主的发展路径。然而，随着改革开放的深入和社会主义民主政治的发展，以基层民主推动高层民主的发展路径遇到了严重的体制性和机制性障碍，这迫使我们不得不回头来反思基层民主推动高层民主的发展路径。
一、农村村民自治困局面面观
中国13亿人口中有9亿多在农村。如何扩大和发展农村基层民主，使农民在所在村庄真正当家作主，充分行使自己的民主权利，是中国民主政治建设的重大问题。经过多年的探索和实践，中国亿万农民找到了一条适合中国国情的推进农村基层民主政治建设的途径，这就是实行村民自治。经过近30年的实践，村民自治已经成为广大农民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度。然而，检视近年来村民自治的实践，却出现了一些不容忽视的问题。
1.村级选举遭遇“贿选”现象的严重冲击
本来，人们都以为通过村民自治选举的村党支部和村委会能够真正为村民服务，促进乡村民主的快速发展。可是，近年来反映出来的事实却是，许多地方的村民自治徒有虚名，村支书和村委会依然是由乡镇常委决定或是由乡镇党委左右着选举的结果；还有许多村庄的选举被所谓“富人”、“能人”操纵，存在着普遍的贿选的现象；即使是通过选举产生的村干部，由于缺乏配套的制约和监督机制，许多民选村干部很快就变了质，堕落为贪污腐败分子。
2009年4月，最高人民检察院对外公布，2008年全国有1739名村党支部书记、1111名村委会主任成为涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人。在沿海和内地一些发达地区富裕农村，村干部腐败案件涉案金额更是惊人。前不久刚被查处的广东佛山市禅城区南庄镇紫洞村党支部书记、村委会主任刘子荣，涉嫌挪用村集体资金近2400万元。近期又爆出安徽合肥市庐阳区一社区党总支书记———被“安徽村官第一贪”的刘怀寅，在2001～2008年期间，利用征地、土地补偿、提供工程等先后收受11家开发商、承包商的“好处费”、“咨询费”近千万元。[1]从刘子荣到刘怀寅，再到许多不知名的村官巨贪，让人们一次又一次地震撼于小小“村官”的强大的“腐败潜能”，那么，究竟是什么导致如此多的小“村官”变身为大“贪官”的呢？显然，这不只是刘子荣、刘怀寅等的个人品质问题，而是村级权力体制中存在着难以自我解决的问题。
为了制止村级选举中“贿选”现象的蔓延，2006年，中央纪委、中央组织部、民政部联合发出《关于认真解决村级组织换届选举中“贿选”问题的通知》。为了加强对村级选举的指导，2009年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》。通知公开承认“有的地方村民委员会选举竞争行为不规范，贿选现象严重，影响了选举的公正性；有的地方没有严格执行村民委员会选举的法律法规和相关政策，影响了村民的参与热情；有的地方对村民委员会选举中产生的矛盾化解不及时，影响了农村社会稳定。”
原本被人们所看好的村民自治为何在实行若干年后，反而越来越搞不下去了呢？
2.村级选举问题背后潜藏的体制性难题
表面上看，村级选举中的问题只是选举实践中的问题，但往深层看，则是村民自治中体制性原因造成的，其中两委关系、乡村关系和乡镇内部关系就是问题的症结所在。完全可以说，两委关系、乡村关系、乡镇内部关系已成为中国基层民主重要部分的乡村民主所遇到的体制性难题。
“两委关系”问题是指农村村委会与村党支部之间存在冲突性的二元权力结构。村委会是根据法律由村民直接选举产生的，理应享有更高的权威，但共产党作为执政党的地拉也要得到体现，村党支部是村级各种组织的领导核心，村党支部成员来自于乡镇党委的任命，这种“自上而下的党支部和自下而上的村委会”的权力结构往往会产生冲突，[2]村、支二元权力并驾齐驱互不配合，往往产生磨擦而无法开展正常工作，甚至导致村级组织的瘫痪。两委关系是党政体制在农村的一个缩影。
乡村关系是指乡镇与村委会之间的关系。从传统上看，乡镇作为一级政府机构，乡镇政府与村委会是领导与被领导的关系，但实行村民自治以来，根据现行《村委会组织法》的规定，乡镇政府与村委会是指导和被指导的关系，在这种新型的关系下，村民内部事务由村民自我管理而不受乡镇的干预。但在实际运行中，一方面乡镇政府习惯于传统行为，另一方面由于乡镇政府“处于压力型政府管理体制的末端，为了完成上级政府的各项任务和指标，需要村委会的密切配合和支持”，同时，“乡镇政府财政收入主要来自各种农村税费及集体经济(包括集体土地的出卖)收入”，[3]所以，乡镇政府有足够的动力来干预和操控村委会，并建立起领导与被领导的关系。由此引发乡镇政府与村委会之间的紧张和矛盾。乡镇内部关系是指乡镇内部权力配置关系。乡镇内部的权力配置上存在的主要问题是：乡镇党委权力过大、政府权力分散、人大权力太弱，从而导致党政不分，以党代政。乡镇权力集中于乡镇党委，而乡镇党委被行政化并陷入乡镇日常行政事务之中；另一方面，乡镇人大边缘化而丧失了对乡镇权力的监督和约束能力。这种特有的乡镇权力结构阻碍了民主监督，影响了民主的成长。当然这种权力结构与乡镇事务本身的特点有关，乡镇基层事务本身就具有具体性和综合性，党政无法完全按照各自的功能职责、分工行事。
显然，目前村民自治中普遍存在的两委关系、乡村关系和乡镇内部关系问题，并非只是基层社会的问题，实质上是中国政治体制中普遍存在的问题在乡村的一个缩影。只要是整个政治体制没有变动，村民自治中普遍存在两委关系、乡村关系和乡镇内部关系等瓶颈性问题就难以突破。因此，要破解农村村民自治中的困局，必须联系国家整个政治体制改革来进行。
二、城市社区自治困局面面观
与农村村民自治相辉映的是城市社区自治。改革开放以来，随着中国现代化和城市化的发展，社区自治被作为城市居民实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，创造管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体的最好形式在全国各地推广。然而，经过20多年的实践后再回头来看，城市社区自治远不如农村村民自治来得迅猛和卓有成效，城市居民们并没有感受到社区自治给他们带来了什么实质性的好处。究其原因，是由于城市社区自治遇到了较之农村村民自治更为复杂的难题。
1.城市社区自治组织的行政化和自治的法律资源不足
单位制的解体、政府职能的转变和现代企业制度的建立开启了国家社会化的进程，为城市社区民主自治“释放了自主活动的空间”[4]近年来，城市社区民主自治建设开始推进，并取得了一定的成效，但目前影响社区民主化管理的最大障碍是社区自治组织的行政化倾向。虽然法律规定社区居委会是群众性自治组织，但由于社区建设离不开政府的推动和外围支撑，尤其是，社区建设所需要的人力、物力和财力离不开政府的投入，社区的组织和管理也就无法摆脱政府的控制。此外，随着管理重心的下移和街道办事处职能的扩大，街道办事处事实上成为一级“准政府”，而街道办事处自然将居委会变成自己的下属单位。政府事务与自治组织的事务缺乏有效区分。社区从投票选举、经费来源、人事安排以及工作任务的确定等，都受政府及街道办事处的领导与控制。社区的自治组织的设置，本应当根据居民委员会的职能与任务来确定，实际上却成为与政府机构一一对应的“小政府机构”。这导致了社区组织带有浓厚的行政性色彩，大大削弱了社区的自主性，使居民的民主管理受到限制。
2.城市社区自治依靠精英推动难以跳出人治的窠臼
最近几年，四川雅安、平昌特别是新都的基层民主创新改革受到各方面的关注。新都的民主改革出了不少新招：第一招是推行“三三制”，即“三开放”、“三公开”“、三联系”的制度安排。“三开放”是指开放区委常委会和全委会、开放区政府常务会议、开放区人大常委会。“三公开”是实行党务、政务和村（居）务公开。“三联系”是区委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众的联系制度。第二招是“公推直选”。区委在全区推行公推直选乡镇党委书记直选后，又在全区范围内推行了村（居）党支部书记和事业单位负责人等多方位、多层次的公推直选，并在区委全委会上票决决定区中层领导干部人选。第三招是“民主测评”。区委实施对区级领导、乡镇党政班子成员、中层干部和事业单位负责人四个层次的民主测评，测评现场电视直播，现场公开结果，现场接受群众述职询问，后来还引入了民意调查等社会评价机制。
但是，新都的改革明显带有精英推动的印记。新都的改革措施能够推行，离不开三个人：李仲彬、牛敏和杨羽。他们是新都区的先后三任党委书记。没有前任李仲彬的开拓创新，没有后两任书记牛敏和杨羽的后续推动，新都改革不会持续到现在。有学者在对中国基层民主创新进行反思时说，中国的基层民主实践就好像大海里的小岛，每当主政领导推动民主创新的时候，小岛就会冒出来，甚至会长出生命，而当主政领导离开了，小岛就会被大海淹没，不复存在。这就是所谓基层民主中的“人走政息”现象。新都的改革可贵之处就在于没有发生这种现象，牛敏和杨羽把李仲彬时期的民主改革继承下来，并加以完善甚至有了深化。然而，精英的推动力毕竟是有限的，而且依靠精英推动仍然难以跳出人治的窠臼。转型时期的改革发展离不开精英的作用，因为精英掌握着权力和不对称的信息资源，没有他们改革难以推进。
但是必须看到，精英不是孤立的，精英同大众是互动、开放的，精英只有在大众的支持和认同下才能推动改革和发展。如果没有大众这个基础，单靠精英集团，整个社会将会变得很危险，甚至会脱离人民民主的轨道。
3.城市社区自治的“公推直选”缺乏上层改革的配套措施支持
改革以来，为了充分体现民意，一些城市社区先后试验过“公推直选”的选举办法。所谓“公推直选”，就是让更多群众和全体党员参与公开选拔程序，“海推”产生提名人选，民主推荐出候选人初步人选，党员直选产生最终班子成员。2009年，南京市在363个城市社区党委换届中采取了“公推直选”办法，这也是新中国60年来首次在城市大范围进行党内直选试验，投票率超过90%。这种“公推直选”被认为“是一种平等民主的竞争择优机制”，认为“凭这种竞争机制选人，可达到‘选拔一人，发现一批，激活一片’之效，赢得的是全体党员群众的支持和拥护，影响的是整个社会的民主方向”。然而，这种“公推直选”产生的社区党委与社区居民的切身利益并没有直接的关系———由于单位制的限制（居民分属于不同的单位），居民的利益主要是依靠工作单位来实现的；另外，这种公推直选目前尚无法律依据，公推直选的党委书记与直选的区长如何配合必然成为问题；更为重要的是，这种“公推直选”的方法能否在更高层次上推行呢？如果不能与上层选举的形式衔接起来，其生命力和价值就会大打折扣，也很难长期坚持下去，所谓基层民主带动高层民主也就是一句空话，一条并非畅通无阻的发展路径。
三、基层社会变革困局面面观
改革开放以来，中国基层社会改革和建设总体上是朝着文明、和谐的方向发展。但是由于中国基层改革从来不是水到渠成、自然流转的，而是被灾难和危机逼上改革的“梁山”。上世纪80年代推行的联产承包责任制是以前平均主义、“大锅饭”导致的灾难推动的改革；当前是基层社会两极分化导致的民生危机与社会危机，引发对民权、对民主与宪政、人权与法治的需求日益增长。正因为中国基层社会改革关系到这些阶层的生存和自由，因而他们的自主意识在改革实践中逐步成长。伴随着群体性事件的勃发，一个应当引起高度关注的社会新动向就是：民众维权意识大觉醒，维权活动此起彼伏，它既是社会矛盾与危机的征兆，也是推促改革前行的巨大社会动力。
应该说，改革以来，中国花在维护基层社会稳定方面付出极大的人力、物力和财力（比如各级政府都要有维稳办公室），也取得了相当的成效。但是，不应讳言的是，我们至今仍然没有找到从根本上保持基层社会稳定的妙方良策。
1.面对迅速崛起的民间社会力量缺乏有效的吸纳机制
经过30年的改革和发展，来自民间社会改革力量正在崛起。其中一些社会阶层（特别是失业的农民工、失地的农民、被掠去祖宗遗下的房地产的市民以及下岗工人等等）在改革开放中被边缘化为经济上政治上受压抑的弱势群体，他们未能分享改革成果，反而利益受损，导致社会矛盾与危机日益深重。2008年12月社科院发布的《社会蓝皮书》称，中国城镇调查失业率为9.6%，远高于官方4.2%的登记失业率。2009年2月中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在新闻发布会上表示，根据农业部春节前对输出农民工较多的15个省的抽样调查，在全国1亿3000万农民工当中，有15.3%(相当于2000万人)失业返乡，加上过去每年新增500万农民外出打工而现今只能赋闲留乡的，失业农民共达2500万。此外还有几百万大学毕业生失业。据官方估计，2009年，总体失业率可能高达11%。又据2005年的一项统计，中国弱势群体的规模已达1.4～1.8亿人左右，约占全国总人口的11％～14％。再据2006年世界银行报告称，中国0.4%的人口掌握了70%的财富（美国是5%的人口掌握60%的财富）。中国的财富集中度世界第一，成为世界上两极分化最严重的国家。我国的基尼系数已接近0.5，已超过0.4的“警戒”线，处于随时可能发生**的危险状态。
特别值得注意的是，随着互联网的普及，一个拥有3亿“网民”的新的“民意群体”正在崛起。像2009年6月发生的湖北石首市民骚乱事件（因一酒店厨师非正常死亡引起几万市民村民与警察冲突的群体性事件），除现场参与的群众外，还有千里外网络上各个角落的网民在第一时间参与围观和议论，形成强大的网络族群和舆论，以致官方的《望新闻周刊》也发出要关注这种“一呼百万应”的“网络群体性事件”，因为网民互动已经从以往的“说说就罢”，蜕变为“从说到做”———从虚拟世界的参与，到投入于现实行动中。社会维权者集体行使权利的动能，相对于其所抗衡的国家权力的势能，正在此消彼长。国家权力要像过去那样压制维权者，其成本会越来越大，这也促使二者由对峙走向平等对话。对此，除了党和国家各级领导人亲临网络与网民对话外，还必须建立自上而下的行之有效的吸纳和疏导机制，充分发挥网络民主的应有作用。
2.高发的群体性事件折射出严重的体制性腐败 进入21世纪以来，中国社会发展进入一个群体性事件频发期，而大多数群体性事件与公民维权有关。据公安部2004年统计显示，劳资关系、农村征地、城市拆迁、企业改制重组、移民安置补偿等问题，是酿成“群体性事件”的直接原因。另据笔者前些时在互联网上通过“谷歌”搜索，有关中国近年维权事件的信息达180多万条（虽然有重复计算的）。2005年中国社科院发表的《社会蓝皮书》中公布的中国“群体性事件”，已由1993年的1万起增加到2003年的6万起，也就是说，平均每天164.4起，10年增6倍；参与人数也由约73万增加到约307万。又据最近媒体透露，2008年因为经济利益问题引发的20人以上的群体性事件已达12万起，平均每天328起，也就是全国每4分半钟就有一起。正如大家所深切感受到的，2008年是中国群体性事件的高发年———贵州瓮安事件、云南孟连事件、陕西府谷事件、河北定州事件、广东惠州事件，以及重庆、甘肃永登、海南三亚、广东汕头等地的多起出租车司机罢运事件，一次次群体性事件正在以激烈的方式考验着当下中国的政治体制和社会管理机制。如此集中的群体性事件在一年内爆发，尽管有偶然性因素，但根本原因还在于群众利益诉求遭遇体制性迟钝，人民群众合理诉求的表达渠道和反馈渠道不畅，长期积累的问题和矛盾得不到地方党政部门的有效回应，以致党群矛盾、干群矛盾、政民矛盾、警民矛盾、商民矛盾持续累积，最终酿成激烈的冲突和对抗。中共吉林省委常委、纪委书记李法泉最近撰文指出，一些重大恶性事故和群体性事件的背后往往隐藏着腐败问题。应该说，李法泉书记的这一警示抓住了当前中国群体性事件的症结所在。毫无疑问，当下中国的基本政治制度是好的，并且随着改革开放的深入日益显示出优越性，但多发的群体性事件（特别是那些直接与政府冲突的“涉政公共事件”）则暴露出现行体制和机制中存在着不可忽视的问题。从一定意义上讲，体制性腐败就是导致群体性事件多发的深层原因。
3.面对基层民众维权意识的迅速提高缺乏应有的疏导机制
改革以来，职工维权意识逐渐提高，“劳动合同法”、“血汗工厂”等词汇，成为社会皆知的热点。2008年4月，一份名为《2008年首季香港上市企业内地血汗工厂报告》发表，指控广东东莞玖龙工厂是“血汗工厂”，促使广东省总工会责令其整改。又如世界最大的玩具生产商之一的合俊企业，2008年10月突然宣布其旗下在中国的两家大型玩具厂倒闭，其7000多名员工并未听由资本家的摆布，而是群起向樟木头镇政府讨薪，结果拿到镇政府垫付的部分工资。农民维权活动近年更有较大发展。在一些地方，政府占有土地利益分配的20％～30％，开发商占40％～50％，而农民作为土地使用权的主体，仅占5％～10％，农民受到严重的剥夺。由此，农民从前些年的“税费争议”提升到从法治上进行“土地维权”，从而促使政府近几年来把对农民负担的认识从当作“消极因素”进而体认是“政治问题”，再上升到“十分紧迫的政治任务”，以至最终提升为“全部工作的重中之重”。农民维权斗争从经济权利提升到政治诉求。河北省唐山市、秦皇岛市、福建省宁德市、福州市都因移民耕地被占，土地补偿不公，产生了发动万人联名要求罢免市领导人的全国人大代表资格的事件。正是基于农民频繁进行土地维权斗争，引起中央的极大关注，促使党的十七届三中全会通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，建立农民土地承包经营权流转等制度，以保障农民利益，发展农村经济。这被称为“新土改”。近年来，针对地方上多发、高发的官民对抗的群体性事件，中央强调要加强基层社会组织建设，化解基层社会矛盾。但是，由于基层社会的矛盾和问题与政治体制（主要是权力制约机制和社会诉求及表达机制）和官员滥用权力（激化了官民矛盾）有关，所以采取“将矛盾化解在基层”的维稳方案难以遏制群体性事件的发生。长期从事基层社会研究的学者于建嵘就指出，随着社会利益日益多样化的发展，“将矛盾化解在基层”的维稳方案将遇到越来越多的困难，因为维稳要求制约权力，地方政府没有能力也没有意愿去这样做。因此，中国要实现基层社会稳定，必须从体制和机制上入手，从高层做起，上下联动，建立起从中央到地方的相互配合、相互协调的权力制约体系，畅通利益诉求渠道和表达渠道，才能从根本遏制群体性事件的发生。
四、破解基层民主困境的出路
基层的许多民主探索是值得珍视的，因为它毕竟是来自基层的宝贵经验，是广大人民群众活生生的民主实践。但是，实实在在的民主发展，必须采取上下联动的方式，并且要靠高层去精心设计和积极推动，特别是高层民主要真正地行动起来，以为基层作出表率和榜样。
综观人类社会政治发展史和中国改革史可以清楚地看到，大凡成功的政治变革都是以高层的政治变迁为标志的。中国式民主发展重点在基层，但关键在上层，仅仅依靠基层推进已经无路可走。因为中国的村民自治和社区自治并不是从草根中自发地发展起来，而是高层有目的有计划地推动的结果。这种自上而下的基层民主，由于有高层的支持和推动，短时间内可以造成轰轰烈烈的局面，但要长期维持则是不可能的。所以，一旦基层社会真的要求自主自治的时候，它就失去了原有的动力。这就是为什么村民自治和社区自治在实行若干年反而越来越难以继续的原因所在。
有鉴于此，要破解中国基层民主建设的困局，可以考虑在以下方面入手： 1.正确总结基层民主建设实践的经验和教训应该承认，近30年的基层民主建设实践，有成功经验，也有不容忽视的教训。近年来各地在加强农村基层组织建设、发展农村基层民主方面有创造了一些新经验。比如，早些年湖北农村选举村党支部书记时创造的“两票制”（即第一票是村民推荐票，第二票党员表决票）。从实际效果看，“两票制”解决了一般村民无权参与党支部书记选举的问题，但从法律和党章规定看，这样样做则有违法律和党章的规定，因为法律和党章并没有赋予非党村民选举党支部书记的权利。可见，如果现行党政体制不作出调整，单靠“两票制”是解决不了村民如何当家作主的问题的。
又如，最近河南省在开展深入学习实践科学发展观活动过程中，全面推行邓州农村创造的“四议两公开”工作法（对村级重大事务实行党支部提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民大会或村民代表会议决议，决议内容和实施结果公开）。舆论认为，这种工作法把党的领导与村民自治、党内基层民主与农民主人翁地位融为一体，是基层建设的制度创新之举，是党领导的村级民主自治机制的有效实践形式。但是，在实际工作中，如果农村中事情都按这套程序来做，岂不是黄花菜都凉了吗？其实，农村的事情有两个程序就够了：一是提议，二是决议。而要省掉上述程序，必然涉及两委（支委会和村委会）关系问题，而这又不是乡村自己可以解决的。因此，基层民主改革的实践困境实际上要求政治体制改革的步伐必须加快。
2.积极引导和促进公民社会的成长
改革以来，中国基层社会最大的变化，是普通公民的自主意识和权利意识有了很大程度的提高，作为民主政治社会基础的自主自治的公民社会正在逐步形成，近年来此起彼伏的公民维权活动就是公民社会成长的重要表征之一。据有的专家概括，现今公民和社会组织的维权活动已呈现出如下一些特点：（1）维权的主体，由单个人进行冤假错案的上诉，发展为各界的民众维权；由少数民间精英的维权活动日益变为社会大众的维权活动；由社会底层的上访者，扩及消费者、企业家、律师、作家、记者以及公务员，而且逐渐组织化（如不少地方出租车司机的集体罢运）。南方某市甚至有上千公安（辅助）人员包围市府要求增薪。公共事件中公众参与渐成惯例。（2）维权涉及的领域，由单纯私人利益，扩展到公共利益（如环境权）；由公民的私权利（土地权、财产权、人身安全权、就业权、知识产权、名誉权以及宗教信仰权等），发展为公民的公权利—————政治权利（如选举权、知情权、监督权、表达权等等）。（3）维权能量大有增强，社会维权者的法治意识、集体意识以及组织觉悟都有所提高：开始懂得运用法律武器进行合法的斗争；利用现代传媒特别是互联网进行沟通协调能力增强。网络媒体正成为舆论新格局的重要组成部分，成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器。网民对于公共事务的积极参与对于整个中国社会的发展和进步，对于公共舆论空间的扩大起到了积极的作用。（4）社会各界对公民维权活动也越来越支持，媒体和法律专业人士在维权活动中的作用越来越显著。（5）中国非政府组织也开始了发展的脚步。20世纪50年代全国性非政府组织只有44个，60年代也不到100个，截至2007年底，允许在民政部门登记的全国各类民间组织有38.7万个。而实际上全国各类非政府组织数目已达300万家。[5] 公民和非政府组织的维权行动，是行使公民权和社会权力、直接参与政治、监督政府的过程。正面理解所谓“群体性事件”，其实就是公民、民众为维权而群起进行各种形式的抗争。从消极视角评价，群体维权事件不利于社会稳定，不宜提倡；从积极方面透视，它反映了人民群众维权意识和政治参与意识的增强。公众维权促使政府关注民意民利，改弦更张，调整政策，化解矛盾，也能提高公众对政府的信任度，推促政府改革。公民和社会组织的社会权力对于支持和推动国家和社会的进步、遏制国家权力腐败，具有十分重要的作用。
在公民社会初露端倪的关键时刻，人们普遍期待明智的执政者尊重和发挥良性的民间组织的潜力，善于引导公民和社会组织及其自主自治的社会权力，协助政府治理国家和社会，实行国家权力与社会权力的共治。这应当是实现我国社会主义法治、防治权力腐败的一条新路径，也是形成公民社会必备的政治条件。如果执政党能依靠来自社会的改革动力，重视自下而上的人民参与，政治改革的步子就可能加快，而有社会良知和正义感的知识精英及党内、包括党中央高层的明智的健康力量，也力图得到民间力量的支持，推进政治改革良性运转。那么，自主自治的公民社会就可以在上下联动，相互配合的改革实践中逐步建立起来。3.将基层社会改革与上层体制改革衔接起来
毫无疑问，基层社会是国家政权的根基，但是国家政权却是基层社会发展的向导和保证。没有国家政权的策划和支持，基层社会的变革是不可能成功的。在人类政治发展史上，许多革命和起义可以是从下层社会开始的，但其主要领导者往往来自高层，而且斗争目标都是指向高层的。毛泽东在领导中国革命过程中就多次讲过，农民是中国革命的主力军，但农民阶级是不可能自己完成自己的使命的，他们需要先进阶级和先进政党的组织和引导。J·米格代尔通过研究第三世界国家的农民运动后也指出：“尽管农民现在比以前更有能力通过社会组织进行持久的政治参与，但他们自己还是没有能力使这种社会联合制度化。其结果，农民持久参与政治的程度在很大程度上取决于非农民社会群体的行为。这些群体可能是政府官员、政党干部、工会领导或其他人士。凡是在这些外来者的努力不够或完全不存在的农村中，参与只不过是农民使自己适应（尽管有时是消极抵制）不同政治制度的活动而已。”[6]
就目前中国基层民主的内在动力来说，基本上属于一种“动员式民主和规划式民主”，[7]它往往是上级政府决策者为了摆脱城乡治理危机，并重建官民信任关系而主动采取的一种手段或权宜之计。群众处于被动员的地位，因而大众参与动力不足，民主深度远远不够。基层民主依赖于一时的规划，其初衷又往往是上级政府为了展示改革的成果而发动起来的，并处于上级政府的周密策划和控制之中。这种动员式的民主，由于缺乏内在的动力，往往会因政策和人事的变化而难以维持，因为它缺乏来自民众自主、自动参与的需求。
最近，于建嵘在一篇题为《让村民自治成为农民的一种生活方式》的文章中指出：“村民自治在其运行过程中，也注入了过多的外部资源，从而使得村庄的自主性和创造性无法充分发挥。国家的政策支持和资源注入缺乏稳定和长效的保障机制，因而它就缺乏发展的持续性和连贯性。在我国，资源很大程度上掌握在国家手里，社会不具备自我发展的空间和能力，因而，社会缺乏一种有效的补充机制，来为这一制度的发展提供新的能量。
这也是村民自治在发展过程中面临的根本性困境。”（见“中国选举与治理网”2009年11月11日）在社会变革的关键时期，特别是改革遇到巨大阻力的时候，中央高层必须果断地出台改革措施，才能振奋底层公众的信心，让人们重新看到改革的希望，积极地投身于新的改革之中。
记得早在1987年3月中旬，全国人大常委会在审议村民委员会组织法草案时，彭真委员长发表了即席讲话。他说：旧中国留给我们的，没有什么民主传统。我国民主生活的习惯是不够的。这个问题怎么解决？还是要抓两头。上面，全国人大和地方各级人大认真执行宪法赋予的职责，发展社会主义民主，健全社会主义法制。下面，基层实行直接民主，凡是关系群众利益的，由群众自己当家，自己做主，自己决定。上下结合就会加快社会主义民主的进程。把村民委员会办好，等于办好八亿农民的民主训练班，使人人养成民主生活的习惯，这是发展社会主义民主的一项很重要的基础工作。[8]在这里，彭真实际上已经明确地提出了“上下结合”（即上下联动）———加快社会主义民主进程的路径选择。20多年过去了，在当下中国基层民主建设面临种种困境的时刻，重温彭真当年的论述是不是有一种理应如此和早该如此的感觉呢？
注释：
[1]见《中国新闻社》，2009年9月4日。
[2]李凡：《近20年来中国基层民主回眸及前瞻》，《民主与科学》，2005年第6期。
[3]彭兰红：《中国基层民主发展概述》，《民主与科学》，2005年第6期，第13页。
[4]张宝锋：《城市社区自治研究综述》，《晋阳学刊》，2005年第1期。[5]郭道晖：《中国法治与中国改革的社会动力》，《太平洋学报》，2009年第9期。
[6]J·米格代尔：《农民、政治与革命———第三世界政治与社会变革的压力》，李玉琪等译，北京，中央编译出版社，1996年，第176～177页。[7]汤玉权、刘志鹏：《以乡级民主建设为导向的乡镇改革》，《学术探索》，2006年第6期。
[8]白益华：《亲历村民委员会组织法制定》（下），《中国人大》，2004年第9期。
来源：《学习与实践》2010年第2期
第二篇：论基层民主法治建设的路径选择
论基层民主法治建设的路径选择
基层民主法制建设是建设社会主义政治文明的重要基础，是构建社会主义和谐社会的重要内容，也是新时期加强和创新社会管理的有效途径。改革开放以来，我国基层民主法制建设取得了显著的成绩，但是，随着社会急剧转型和城市化速度的不断加快，基层民主法制建设出现了诸多新情况和新问题，也面临着前所未有的困境和挑战。通过基层民主法制建设实践，深刻分析当前基层民主法制建设存在的困难、问题及其原因所在，并提出对改善和推进基层民主法制建设的路径选择和对策建议。现综述如下：
一、实践与成效
进入新世纪以来，我国全面推进基层民主法制建设，积极探索扩大基层民主的新形式，注重基层民主法制的制度创新，走出了一条依法推进和探索创新并重的路子。
（一）制度创新取得重大成果。我国着力加强制度建设，健全和完善推进基层民主法制建设的制度体系。首先是制定规范性指导文件，为规范基层民主法制工作提供了政策依据和制度保证。二是制定配套制度和评估标准，为有效落实民主自治举措提供了制度规范，有力推动我国民主法制建设工作更加规范化、精细化和标准化。三是依法建制、以制治村。有些地区依法健全完善了村民自治章程、村规民约、村民代表会议制度、集体议事规则、各项经济管理制度、“党务、村务、财务”公开制度、村民代表“双联双评”办法等一系列制度，使村（社区）工作有章可循、按制办事。
（二）村级组织选举模式不断创新。探索“党内带动、普遍直选”的村级组织选举新模式，实现农村基层组织普遍直选。一是村级党组织“公推直选”。村（社区）党组织采用“公推直选”方式，根据“个人自荐、党员推荐、群众推荐、组织推荐”情况，按照多余应选人数20%比例确定候选人，直接选举产生书记、副书记和委员。二是村（居）民委员会“自荐直选”。采取村民委员会选举“自荐海选”模式，不断完善选举模式和规范选举环节，全面推行竞职承诺和辞职承诺制度。三是村级组织普遍直选。在扩大村（社）“两委”直选的同时，全面推行村（社）股份经济合作组织董事会（社管会）、监事会（社监会）以及村（社）团组织、妇代会、工会等直接选举。此外，还规范了村民代表、村民小组长的选举产生，填补了制度上的空白。
（三）村级治理机制不断完善。推行以深化民主管理制度、规范民主决策程序、构建民主监督网络为主要内容的治理机制建设，基本形成了“村情民知、村策民定、村务民理、村绩民评”的治理模式。一是实施村务管理。突出一个财务重点，完善村级事务、财务两项报告，深化民主议事、集体财务审计监督、民主评议村干部三项制度，规范村民代表会议、村务公开民主监督理财会议、民情恳谈会议、村“两委”联席会议等四个会议，创新部门协作、监督检查、考核奖惩、宣传培训和农村新型社区服务等五项机制。二是实行民主决策。村级重大事务，经党员议事会讨论、组长会议协商后，提交村民代表大会表决决定，按照议题提出、受理公开、两委协商、民主恳谈讨论、村民代表表决、动态监督实施进行民主决策。三是深化党务村务财务公开。在公开内容上，对财务收支、干部报酬、土地征收等16项内容进行全方位公开；在公开时间上，村级财务按季公开，其中年可分配收入在50万以上的村要按月公开，100万元以上每半年公布到户；在公开方式上，坚持公开栏公开，召开村民代表、党员、组长会议公开，网络公开，一年两次《党务村务财务公告书》入户公开。四是健全监督制度。首创并推行双述双评制度，即村干部述职、述廉，村干部业绩民主评议和村干部报酬评定。实行“村帐镇管”和村级收支预决算制度，推行组帐村管，财务开支分级审批制度。健全村务监督委员会、社监会、财务理财监督小组等监督网络，实行村务财务的全过程监督。
（四）民主法治村（社区）创建深入开展。把创建民主法治村（社区）作为推进基层民主法制建设的最重要、最直接的载体和手段。按照“全面推开、逐年深化、整体推进”的要求深入开展民主法治村（社区）创建工作。一是创建机制不断创新。建立以奖代补激励机制和纳入镇街法治建设目标、区级综合目标的双重考核机制，把民主法治村（社区）作为文明村（社区）等创建的前置条件，实行一票否决。二是法制教育不断延伸。全面实施普法教育规划、依法治理基层规划，深化民主法治村（社区）“五个一”工程，每个村（社区）落实“一个法律顾问、一个法律明白人、一个法制宣传栏、一个法律图书角、一本普法杂志”。三是法律援助有效落实。实现了村（社区）法律顾问全覆盖，在提升村（居）民的法律意识、维护其合法权益、促进社会和谐稳定方面发挥了积极作用。
（五）社会管理创新得到加强。在社会管理创新中推进基层民主法制建设。一是推进农村新型社区建设。积极探索实践农村社区公共服务模式。农村社区建设围绕“服务社会化、居住社区化、环境生态化、乡风文明化、村民知识化、管理民主化”的目标，以“落实服务场所，实现平台建设规模化；落实服务规范，实现项目建设制度化；落实服务队伍，实现社工队伍职业化；落实服务保障，实现公共财政长效化；落实服务实效，实现公共服务标准化”和“村民自我管理与服务、生产发展服务、全程代理服务、环境保护服务、健康服务、帮扶保障服务、平安综治管理与服务、农村文化服务、培训教育服务、群众满意服务等”的“五落实十服务”为主要内容，整合农村公共服务资源，构建公民导向型和社区友好型的公共服务供给机制。二是构建网络社会管理新格局。通过构建管理服务新网络，搭好基层服务救助联动平台、镇街服务管理平台、村（社区）基础服务平台、片组户联系服务平台，建立信息流转机制、主题走访机制、协调联动机制、自主管理机制、考核激励机制等五大运作机制，推进基层组织建设、平安建设、干部队伍建设等工作的融合发展，使信息掌握更全面、干群关系更密切、矛盾化解更及时。
二、现实困境及原因分析
经过多年来的探索实践，我国基层民主法制建设积累丰富的经验。一些富有成效的举措在反复实验和逐步推广中获得强大的生命力。但基层民主法制建设毕竟是长期和系统的工程，基层民主法制之路仍面临一些困境，需要在实践中谨慎把握。
（一）村（居）民参与基层民主的动力不足。随着基层民主的推进，村（居）民民主法治观念发生了巨大改变，部分村（居）参政意识和竞争意识得到激发，但多数村（居）民参与意愿不强和民主素养不足，存在形式参选率高与实质参与意识淡漠之间的悖论。我区村（社）居民委员会选举的参选率达到99%。与参选率高相悖的事实是村（居）民参与基层民主的质量尚不高，选举时许多村（居）民形式上到场投票，但实质的参与意识仍比较薄弱。通过发放投票误工补贴的方式以提高村（居）民选举的热情，已成为各村（社区）的通常做法。在经济利益驱动下，村（居）民在选举中容易漠视选举的意义，对于长远利益和眼前利益、局部利益和整体利益的关系缺乏正确把握。一方面，受自然村归属或宗族因素影响，支持本村或同姓本宗人。另一方面，则因蝇头小利改变选举初衷，对选谁持无所谓态度。总体上看，大多数村（居）民还未有影响选举、决策走向的自主意识和自发行为，其参与选举、参加村（居）民会议往往更具被动性。
（二）村（社区）组织直接选举存在异化现象。我国不断创新村级组织直接选举模式，选举制度更加完善，程序更加规范，基层选举更具竞争性。但在实践过程中还存在不容忽视的问题。一是选举功利化趋势明显。选举中不正当竞争手段复杂多样，不正当拉票现象时有发生，贿选情况有加剧趋势。主要表现在拉票现象隐晦，方式多种多样，难以追查。有的请客送礼，有的胡乱许诺，甚至出现雇人拉票现象。二是选举成本较高。如前所述，发放投票误工补贴的惯例做法，导致选举经济成本越来越高，特别是对经济薄弱村造成重要负担。
（三）村（社区）自治制度执行仍不到位。在民主决策制度上，村（居）民代表会议的作用未能有效发挥，村（居）民自治常常被村（居）干部自治所代替。一些村（社区）事务由村（社区）两委或村（社区）干部决定，召开村（居）民代表会议形式上是通报会，村（居）民代表只起到知情、宣传、回去执行的作用。在村务公开和民主管理制度上，有的村（社区）在公开内容、形式、程序上没有有效落实，公开质量不高，群众真正关心的核心问题没有公开等。在民主监督制度上，监督机制尚显薄弱，缺乏长期有力的监督，存在“不敢监督、不愿监督、不会监督”等现象。
（四）村（社区）自治组织行政化趋势加剧。村（社区）自治组织尚未突破办理行政事务为主，办理社区事务为辅的现状。政府职能向村（社区）延伸，村（社区）行政化趋势加剧，突出表现在检查多、台账多、事务多、牌子多等。造成村（社区）自治组织承担了大量行政指令性工作，而属于份内的自治与服务功能弱化，村（社区）工作存在行政事务多余服务事务、“政府角色”强于自治角色、行政功能取代自治功能的错位发展现象。村级组织关注于上级的行政事务而忽略公共服务职能，是导致村级组织公共服务能力不足的重要因素之一。
（五）社会维稳压力依然较大。社会转型加剧和城市化加快推进导致社会利益格局发生巨大变化，社会矛盾仍处于多发易发阶段。现阶段我区信访总量仍高位运行，越级访、择机访、集体访和异常访呈上升趋势。特别是征地拆迁、环境污染、劳资纠纷、医患纠纷等引发的矛盾和问题不断增加。同时随着互联网技术的发展，网络舆情已经成为人们反映社会舆情的主要方式之一，如何有效整合、应对网络舆情，防止网络群体性事件成为新课题。群众依法维权的经济成本、时间成本较高。群众寻求救济的途径依然主要局限在“信访”上，手段比较单一。
分析基层民主法制建设面临困境的原因，主要有以下几方面：
（一）经济利益来源与民主权利来源的背离。对于民众个人而言，切身利益是促使他们自主参与民主生活的基础和动力。村级组织掌控的资源减少，提供公共产品能力不足，集体资源已不再是村民的最大经济利益来源，人们的生活对集体依赖减少了，谁当选、村级事务管理如何对他们而言利益攸关不大。此外，相当一部分农村青壮年长期在外务工，生计问题大于民主，没有时间也没有精力参与民主活动。而城市社区与分散的居民之间缺乏利益纽带和组织网络维系，城市居民的利益不在基层而表现为社会化、市场化，这需要在整个社会范围内来保障利益和权利，因而参与社区自治的意愿和积极性就大大减弱。实践中，我们可以看到，一些集体经济发达的村（社区），群众参政意识和愿望强烈，而经济欠发达的村（社区）的竞争程度、参与意愿相对较弱。
（二）村（社区）自治制度与自生自发要求的不完全契合。基层民主法制是由政府主导自上而下安排的，而不是基层内部自发自生的，基层民主的各项制度中，设计的成分过重，自生的成分过少，制度的有效执行比较困难。一是“重实体、轻程序”的思维方式仍然没有转变，使许多制度不同程度地存在着操作性不强，难以落实的问题。二是制度安排是否符合基层现实需要存在差异，一些民主制度过于繁杂，实施的成本过高，基层组织执行自治制度的积极性和主动性不高，存在“选择性”执行的现象。三是对制度执行缺乏监督和制约机制，重形式、轻内容、时松时紧的现象还一定程度地存在，自治活动缺乏有效的检查监督，制度执行程度和效果往往依靠村（社区）干部自身的认识和觉悟。
（三）现行体制对基层民主自治的制约。民主自治涉及权力与利益的再调整，不可避免受到传统权力模式的惯性作用等影响。一是镇（街道）与村（社区）关系不和谐。在实际运作中，自治权很容易受到行政权的限制、干涉或侵害，自治权被行政权所控制或漠视。当自治权与行政权发生冲突时，一般是自治职能让位于行政职能。自治组织作为基层政权“代理人”的角色远远要超过村（居）民利益的代言人角色。二是村（社区）两委关系不够默契。村（社区）两委二元权力结构，容易产生磨擦影响正常工作。两委关系是否和谐，往往取决于书记与主任在个性上能够相互容纳。三是部门关系不协调。基层民主法制建设工作由不同部门负责，如基层党内民主、党务公开由纪检、组织部门负责，群众自治和民间组织建设由民政部门负责，民主法治村创建由司法部门负责，群团组织民主建设由各自系统负责。由于分散负责，各部门之间的统筹协调往往比较困难，各部门在对基层民主法治的指导和协调上存在较大的不平衡。
（四）民意表达和利益协调机制的缺陷。基层民主法治实践，是化解矛盾和冲突的正确途径和有效方法，在一定程度上畅通了群众诉求渠道，依法及时合理地处理群众反映的问题，减少了矛盾发生。但也应看到，群众表达意见和愿望要多于组织受理、化解、采纳、落实并向群众反馈，个人通过信访等渠道向有关组织反映自身诉求要多于各级组织主动向人民群众了解民情民意。一方面，少数部门对民意的尊重和运用不够，面对收集到的民意未能及时作出反应，出台政策、采取措施和处理问题行动缓慢，或是重答复轻落实。另一方面，政府在制定政策、作出决策时对民意的征求不够规范，对于应走何种程序，通过何种途径、方式，征求意见应该进行到哪个层面什么范围，缺乏明确规定，随意性强。
（五）民主法治观念偏差和民主法治素养欠佳。通过多年的民主自治实践和普法教育，全民的民主意识、参政意识以及法律意识、学法用法的自觉性不断增强，但从面上的情况来看，与现代民主法治理念还有不少差距。一些领导干部存在“官本位”思想，习惯运用行政手段、强制命令等手段管理社会事务，忽视运用法律手段、民主方式解决问题。一些领导干部重口号，轻落实，把民主法治当形式、作秀场。民众民主素养不高，重权利轻义务，参与民主政治的非理性行为依然突出，法律意识、法制观念、法律信仰比较淡薄，依法维权的意识和能力不足。
三、路径选择及对策措施
基层民主法制建设是一项复杂的系统工程，其总体目标是，全面提高干部群众的民主法律素质，全面提高社会管理的民主化法治化水平；实现由提高干部群众民主法律意识向提高民主法律素质的转变，实现由注重依靠行政手段管理向注重运用法律手段、民主方式管理的转变。围绕这一目标，需要从主体定位、运行环境、制度保障、机制创新等多方面形成路径合力，以推进基层民主法制建设的稳步健康发展。首先，构建村（居）民参与基层民主的独立政治人格。要积极培育群众理性的民主参与权利意识，开展民主知识教育和民主技能训练，使基层群众了解民主活动的基本规律和基本原则，懂得民主活动的规则、程序和要求。积极利用广播、电视、报纸等各种形式加强民主素质教育，引导村（居）民积极、理性、有序地参与基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督活动，使民主知识和民主技能在基层民主实践活动中得以应用和体验，成为公民的生活体验和习惯，从而不断提高基层民主实践的科学化水平与质量。
第二，建立和健全制度和程序体系。制度建设是推进基层民主政治建设法治化与民主化的保证，我们始终要把建立健全规范的制度，发挥各方在推动基层民主政治建设法治化与民主化中的作用。实践证明，政府在基层民主法制建设中扮演主导角色，通过强有力地推进民主自治制度，有利于基层民主法治建设的全面发展、均衡发展；政府主导的制度创新具有强制优势、组织优势、效率优势，是交易成本最低的创新形式。但同时制度创新必须与现实需求相结合，更加注重程序设计、制约机制的设计，使制度更加可操作性，以取得制度执行的最大效果。
第三，完善民主治理结构和运行机制。从内部运行机制看，需要调整村级权力系统的内在结构，明晰村级组织的权责，规范村级组织之间的关系，优化领导权、决策权、执行权和监督权的运行机制。一是强化村级组织的领导权解决“干什么”。通过筛选确定村（社区）经济社会发展重要事项，引导协调其他村级组织落实决议，组织全体党员干部带头执行决议，检查评议决议执行情况来强化。二是规范村（居）民或代表会议的决策权解决“干不干”。凡涉及村民切身利益的重要村务均由村民会议或村民代表会议进行决策。通过告知决策事项并征求群众意见，会议表决通过重要事项，听取和评议村（居）委会决策执行情况报告来规范。三是落实村（居）民委员会的执行权解决“怎么干”。通过制定实施决议的方案，负责组织实施各项决议，报告决议执行情况等途径来落实。四是保障监督权解决“干得怎么样”。监督权通过村务监督委员会实施。通过参与重要事项决策，全程监督村务决策执行情况，收集反馈群众意见建议等途径行使监督权。
第四，优化村级民主自治的外部体制环境。从外部运行环境看，当前制约基层民主法制发展的外部机制在于政府通过量化的考核指标、检查评比、下达任务等方式在村（社区）的行政边界不断延伸扩大，行政机构实质上进一步膨胀、臃肿，束缚了村（社区）自治组织植根于基层民主自治能力的提升与公共领域的拓展，自治组织管理过程形成逆向负责制，即对上级政府负责而非对基层民众负责。对此，必须转变政府职能，构建服务型政府，实现尊重群众自主性和调试政府引导性两者的有机结合，这是有效推进基层民主法制、破解制度性障碍的基石。
第五，推进多样化的协商式治理机制。加快推动协商民主与选举民主的良性互动，充分发挥基层民主治理在解决各种社会矛盾冲突中的积极功能。政府应为具有平等地位的多元社会主体提供一个利益博弈的公共平台，将各种社会矛盾与冲突置于公开化的民主治理议程之中，通过理性协商等方式构建起多层级的社会冲突缓冲体系，构建多元利益冲突主体间的互信与谅解机制，寻求利益冲突的制度化化解之道。针对我国基层民主法制建设面临的困难和分析，按照路径选择，提出以下对策建议：
（一）进一步加强民主法制培训和普法教育。一是加强对各级领导干部和基层干部的培训教育。针对部分领导干部思想认识上存在的问题，加强系统性和针对性相结合的培训教育，深刻领会党的民主法制建设主张和熟练掌握相关法律法规，增强民主法治意识，自觉把基层民主法制建设作为基层工作的重点，在实践中提高科学执政、依法执政、民主执政的本领。要通过对基层民主法制建设实践中典型案例的分析解剖，热点、难点问题的集中处理，不断提高民主管理和依法办事的水平和能力。二是加大普法教育力度。深化“法律六进两延伸”活动，丰富和拓展法制教育的载体和途径，增强法制教育的针对性和实效性，充分发挥其舆论宣传、教育引导、矛盾钝化、法律服务的功能。特别是要教育、引导村（社区）居民增强公民意识，理性、有序参与各项政治生活和民主自治活动；提高法律素质，依法按程序表达利益诉求、解决矛盾纠纷，用法律武器维护自身的合法权益。
（二）进一步健全村级民主自治运行机制。以巩固和深化“民主法治村（社区）”创建为载体，推进村级自治的制度化、规范化和程序化。一是完善民主选举模式。探索实行村级党组织无候选人带职直选、村（居）民委员会自荐直选、村级经联社社员直选、村（居）民代表直选和组长直选。同时注重防止各种势力操纵或把持选举，依法查处贿选、不正当竞争等违法行为，保证民主选举依法有序进行。二是落实民主决策和民主管理制度。完善并严格执行“六步法”决策程序，充分发挥村（居）民会议或村（居）民代表会议的议决功能，把知情权、选择权、决策权真正交给广大党员群众。严格按照党务村务财务公开目录、公开程序、公开方式的要求实行公开，不能图形式、走过场。要通过经常性的监督检查制度，解决好全公开、真公开和及时公开的问题，真正使群众满意。三是健全民主监督制度。及时修订村务工作规则，健全村级监督组织的职权、工作程序、工作制度，发挥其监督职能作用。指导村级组织修改完善以自治章程和村规民约为重点的自治制度体系。同时，要建立制度执行的约束和问责制，明确责任主体和责任追究内容，提高制度的执行力，确保制度落到实处。
（三）进一步构建行政管理与基层自治的互动衔接机制。一是要正确处理政府依法行政社区依法自治的关系。严格按照法律规定进行划分行政和自治的权责边界，充分认识村（社区）居民自治的法律地位，进一步强化依法行政的意识，自觉地尊重村（社区）居民依法自治的权利。二是建立村（社区）行政事务项目准入制度。凡是政府部门行政职责范围内的工作，不随意下达到村（社区），对确实需要村（社区）自治组织协助政府办理的行政事务，实行项目准入制度。同时对目前村（社区）自治组织协助政府办理的具体行政事务进行全面清理，以减轻基层自治组织负担。三是要建立委托管理和购买服务制度。对确实需要村（社区）自治组织协助政府办理的具体行政事务，按“权随责走、费随事转”的原则，实行委托和购买服务的方式。可以由政府各部门与镇（街道）协商，确定工作要求和落实项目经费。镇（街道）统一与村（社区）自治组织签订委托和购买服务协议，明确工作要求、目标任务和经费支付方式。
（四）进一步健全民意表达和利益协调机制。一是要建立公众参与政府决策制度。完善政府重大行政决策程序，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。完善重大决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序。完善行政决策风险评估机制，凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。二是要深化“两网合一”，畅通诉求表达渠道。进一步科学合理设置网格，明确工作责任和工作流程。完善由党政机关、党员、志愿者、群众等多方力量广泛参与、上下联动的民情恳谈机制，重点加强矛盾纠纷联合化解、突出问题联合治理等工作，推动社会服务与管理向末端延伸，把矛盾化解在基层、问题解决在基层。三是要推进农村社区公共服务建设。在强化农村社区公共服务功能的同时，积极探索农村社区公共服务公共选择机制，通过建立公共服务供给的民主表达机制，充分了解群众需求偏好，解决公共服务供给需求信息不对称，努力实现公共服务的最优供给。
（五）进一步完善加强基层民主法制建设的体制机制。一是要加强组织领导。各级党委、政府要把基层民主法制建设列入重要议事日程并常抓不懈。建立健全党政机关统一领导、部门负责、有关单位密切配合、全社会积极参与的领导体制和工作机制，加强工作指导，加强督促检查。二是要健全科学评价机制。巩固和深化各种指数及各类评估体系的成果运用，加大激励整改力度，建立评价排名制，提升全国整体发展水平。同时要加强对农村基层民主法制建设工作的理论研究，不断提高工作指导水平；及时发现和总结推广先进典型，拓展推进基层民主法制建设的形式、途径。三是要强化基层民主法制建设的合力。明确镇（街道）、村（社区）在推进基层民主法制建设中的主体地位，建立区级指导、镇街负责、村级实践的工作格局。区级组织、综治、民政、司法和普法部门要充分发挥职能作用，有关部门要充分发挥各自职能作用，主动协调宣传、政法、农业、土地、计生、公安、财政等有关部门和新闻媒体共同参与这项工作，形成各司其职、齐抓共管、密切配合、合力推进的局面。
第三篇：基层民主
村干部拿钱不多，管事不少，一天忙到黑、一年忙到头，不图什么，就图群众说个好。党的基层委员会是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。贵州省福泉市推行的“５＋３”民主管理机制，推动了基层组织高效运行，使得村干部说话有人听，干事有人跟，村党组织和村干部在群众心目中的地位和威信得到了提高。
贵州省福泉市在创先争优活动中，着眼于扩大基层民主，保障党员群众的民主权利，特别是保障党员群众参与村级重大事项和重大财务支出决策权，逐步探索出“５＋３”基层民主管理机制，在全市７４个村（居）全面推行，切实做到村组重大事项决策由村民说了算，成为了基层民主管理的一把“金钥匙”。用制度保障党员群众的决策权和监督权
在福泉市马场坪办事处三堡村，为方便工作开展，村委会提出想买一辆车，监事会审议控制在４．８万元内，在车辆使用开支上，村委会提出想每月报销１０００元，监事会却只通过了４００元，村委会遵照执行……
福泉市为保障党员群众参与村级重大事项和重大财务支出决策，创立了“５＋３”基层民主管理机制，“５”即五步决策，第一步：集议。涉及村民利益的事项，由村党组织、村民委员会、村集体经济组织、十分之一以上的村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案。结合“记民情日记、建民情台账”活动的开展，由村（居）干部集中或分片召开群众会议进一步征求意见，初步梳理出群众反映集中，迫切需要解决的重大事项、重要问题。第二步：动议。村（居）“两委”成员在广泛征求群众意见基础上，将群众急需解决的重大事项、重要问题向村党组织提出议案。第三步：合议。议案由村（居）党组织统一受理，并召集“两委”联席会议进行合议，对议案进行充分酝酿讨论，并提出是否办理或办理的意见及建议，形成合议意见。第四步：复议。根据村“两委”联席会议提出的合议意见，由村党组织召集党员代表、群众代表，对村“两委”提出的初步意见进行复议，重点审核所办事项的政策性、合法性，形成复议意见。第五步：决议。复议意见形成后，提交村民代表会议进行表决。表决通过后，交由村委会组织实施，从程序上保障了决策的民主。“３”即三个监督，要求村“两委”利用党务村务公开栏及时公开通过“五步决策”程序议决的事项及办理落实情况，接受群众的监督。村监事会每季度组织党员代表和村民代表召开一次会议对民主决策事项办理落实情况进行询问，对提出的问题，村委会必须作出答复。由市纪委、市委组织部、市民政局、市财政局、市审计局抽派业务熟悉、政治素质高的干部组建专项工作督查组，定期或不定期对“５＋３”民主管理机制落实情况进行专项督查，重点督查村“两委”是否按“５＋３”的规定和程序进行民主决策。
为了保障“５＋３”民主管理机制的长效性，在规定村级重大事项和重大财务实施“五步决策”程序之前，将“５＋３”民主管理机制写入《村民自治章程》，保障其长效性。规定凡是村级重大事项（年初工作计划、新农村建设规划、各种扶贫项目实施计划、农村低保评审及各种救济物资发放等）和重大财务支出（５００元以上）必须经过“５＋３”程序作出决策，确保工作顺利开展。
提升村党组织的创造力、凝聚力、战斗力
党员主体作用的发挥、群众监督权的体现是基层民主的重要组成部分，通过“５＋３”程序议决的事项及办理落实情况，接受群众的监督，村干部用钱用权办好事实事都在阳光下运行，推进了党内基层民主政治建设。一天上午，福泉市黄丝镇沙坪村新当选的村级理财组组长李光明十分兴奋地告诉大家：“我是一个地地道道的农民，想不到从今天起，受全村群众的重托，三年内每月一次对村里账务进行清查，并要我亲自签字才能报销。村民们给予我这么大的权力，我一定好好履行好这一职责，给村民们一个清清楚楚，给村干部们一个明明白白。”当天参加该村委会账务清查的还有新当选的村级监事会主任、村级纪律检查
小组、村务监督小组、民主理财小组等成员。从推行到现在全市共商议大事５２１件，决议通过４８９件，办理落实４６７件。
群众积极参与村级民主管理，推动了基层组织高效运行，群众认可了，村干部说话有人听走路才有人跟。道坪镇道坪村去年至今共修建１４条村组公路，实施整村推进项目１个，群众投工投劳２万多个，项目资金、五保户供养金等进出账务４０多万元，通过“５＋３”基层民主管理程序，没有一个群众反映村级财务账目不清楚。
在工作的推进中，群众对村“两委”的态度也由怀疑到信任、由抵触到协作、由疏远到亲近。道坪村党支部书记李松说：“因为党员群众信任，选举我们到村里为大家服务，服务好了群众自然高兴，现在走到哪里都有人拉吃饭请喝酒，腊月间杀猪过年的人家记得来接吃庖汤，我们工作起来也愉快、有劲头。”全市现有企业９２家，规模以上３４家，征用土地１．２余亩，涉及群众５万余人。企业的发展必然会造成“四多”现象：即征地多、搬迁多、污染多、纠纷多。道坪镇谷龙村是矿群矛盾最集中的村之一，平均每个月纠纷调处都在６０件以上，进出账目经费每年１００万元左右，６个村干部忙得团团转，“５＋３”基层民主管理机制的推行让村干部忙而不乱，村干部开展工作公开公平公正、阳光运作，得到了群众的一致好评。城厢镇双谷村岔路组经过村民代表会议表决，专门为硬化组上公路成立了组管委会，使工程提前竣工，彻底改变了“雨天一脚泥，晴天一身灰”的历史。
在舟曲特大山洪泥石流地质灾害纪念公园追思园，圆弧状的纪念墙上，按姓氏笔画镌刻着泥石流灾害中的遇难者和失踪者。在低沉的音乐中，城关镇北街村居民毕涛站在追思园里，看着自己曾经家的位臵，思绪复杂，让老毕欣慰的是，在峰迭新区自己的新家已经一天天有了模样：
毕涛：现在各个建设单位正在热火朝天加快速度进行灾后重建，明年的这个时候我能够入住新房。舟曲重建优先启动城乡居民住房建设，目前老城区26栋农村居民重建住房全面开工，峰迭新区80栋城镇居民住房重建顺利推进，兰州秦王川舟曲新区受灾群众安臵住房建设项目也已全面开工。
舟曲县住建局局长洪小流：现在就是加快进度，24小时加班加点，全负荷运转，保证工程年底主体完工。
与此同时，灾害治理和预防成为舟曲重建的重点。特大泥石流的始发地三眼峪里，一条宽约三十米的排洪沟已经基本建成。
项目技术负责人王进聪：拦挡工程和排导工程基本上形成了三道防线，这个断面可以抵御像去年88泥石流这样的规模或者更大规模的泥石流的侵袭，可以确保沟道两岸的居民和舟曲县城的安全。
按照规划，2012年年底前，舟曲将全面完成各项恢复重建任务，灾区基本生产生活条件和经济社会发展水平将全面恢复并超过灾前水平。
中央国家机关办公用房项目管理工作流程（试行）
为加强中央国家机关建设项目管理，深化项目前期调研、论证工作，明确职责，规范审批程序，理顺工作关系，提高管理水平，根据《中央国家机关建设项目管理办法（试行）》，制定本流程。
项目相关各处按照以下流程履行各自的职责,加强工作中的沟通与衔接。
一、项目确立阶段（20个工作日）
工作内容：对土地权属来源及相关文件、申请部门原办公用房现状和新建办公用房的必要性进行审核、调查、分析和论证；对必须建设的项目，按照申请部门的工作职能、使用性质、人员编制等，初步确定项目建设规模、使用功能、建设标准、投资规模，确定项目管理方式和正式批准立项。
办公用房管理处主办，土地管理处、投资计划处、项目监管处（以下简称“项目相关处”）协办。
1．项目需求部门申请材料
（1）申请报告；
（2）项目建议书;
（3）用地权属证明文件及相关文件（新征用地需提供市规划
和房地产主管部门或市政府批准文件）；
（4）可行性研究报告（根据投资规模确定）；
（5）规划意见书；
（6）投资估算和资金筹措方案；
（7）其他材料。
2、项目审批前期调研（15个工作日）
办公用房管理处为主，土地管理处、投资计划处、项目监管处配合进行项目前期调研，分别提出审核意见。
（1）土地管理处（5个工作日）
根据中央国家机关土地利用计划和建设用地规划，审核项目用地的权属来源和相关文件。
（2）办公用房管理处（7个工作日）
①项目必要性研究；
②原办公用房产权移交及产权证办理情况；
③申请部门同意无条件腾退原办公用房的意见；
④申请部门原办公用房或设施设备使用、管理情况；
⑤对申请部门办公用房或设施设备功能配臵和需求进行分析；
⑥核定项目建设标准、功能配臵；
⑦提出投资控制规模；
⑧会同投资计划处、项目监管处确定项目组织管理方式(建设主体、项目管理单位确定方式以及项目相关单位的职责等)。
（3）投资计划处（3个工作日）
根据投资计划安排，核定项目投资控制规模；
3．立项批复（5个工作日）
（1）项目批复必须同时满足以下条件：
①需求部门提交的用地权属及相关文件完备合法；
②完成了原办公用房权属资料的移交和使用协议签订工作；
③同意无条件腾退原办公用房。
（2）各处审核通过后，由办公用房管理处汇总意见，并拟定批准文件，项目相关处会签，经司长办公会研究同意后上报。
批复文件内容主要包括：
①项目用地位臵、四至范围、面积等；
②建筑规模、标准、功能配臵、投资额度等；
③对开展项目规划设计方案设计等工作提出具体要求；
④明确项目管理方式；
⑤其它需要说明的事项。
正式批准项目确立的文件须分送项目相关处备案。
申请部门提交的材料或工作深度达不到立项规定条件的，只批准开展项目前期工作。
4、建立项目库
批准立项的项目，统一纳入中央国家机关建设项目库。
项目库由投资计划处负责管理。
二、初步设计及概算评审阶段（25个工作日）
工作内容：对规划设计方案、初步设计和投资概算进行评审和批复。
投资计划处主办，办公用房管理处、项目监管处协办。
（一）初步设计及投资概算审核（20个工作日）
1.组织专业评审中介机构对初步设计及投资概算进行评审，核定建筑规模、建筑标准、功能配臵、投资规模等；
2.项目管理单位根据投资计划处审定的初步设计完成施工图设计工作；
3.投资计划处商项目监管处核定项目管理单位编制的采购清单；
4.投资计划处会同项目监管处及项目相关处研究确定施工组织形式（确定项目管理单位、招标采购计划以及项目管理的具体措施）。
（二）批复初步设计和投资概算（5个工作日）
初步设计和概算通过评审后，投资计划处拟定批准文件，由项目相关处会签，经司长办公会研究同意后上报。
批准文件内容包括：
1.项目位臵、建筑规模、建筑标准、功能配臵；
2.投资规模、来源、安排计划、控制目标和支付方式；
3.确定施工、监理、材料、设备等招标采购清单；
4.提出概算分解和项目工期、质量、投资控制要求；
5.其它需要说明的事项。
正式批准项目初步设计和概算的文件分送项目监管处备案。
三、项目组织实施阶段
工作内容：根据批准的初步设计、投资概算和确定的项目管理方式及施工组织形式，对项目组织实施全过程监管。
该阶段以项目监管处为主，项目相关处配合。
（一）签定项目管理协议（30个工作日）
1.会同项目使用单位和项目管理单位落实项目监管的组织形式及职责分工；
2.确定项目监管的主要环节和具体措施；
3.确定保证工期、质量、投资等控制目标；
4.确定项目管理责任和廉政责任。
（二）招投标监管与合同管理（30个工作日）
1.负责采购清单和预算细化方案的审核工作；
2.按照工程招投标和政府采购有关法律法规和《国管局基建工程项目和修缮项目招投标暂行管理办法》、《国管局工程招投标实施建议》等规定，做好与中央国家机关政府采购中心的工作衔接；
3.监督项目管理单位履行项目管理协议中招投标环节的工作；
4.监管监理单位的招标工作；
5.对相关合同或协议进行审核备案。
（三）工程实施监管
监督项目管理单位工作完成情况，必要时进行抽查：
1.规划、建设等各项手续是否完备；
2.合同履约情况；
3.工期、质量、投资等控制指标的落实情况。
（四）资金拨付监管（5个工作日）
1.审核项目管理单位提出并经主管领导签章的资金支付申请（资金支付申请须经监理签字认可或附经监理审核认可的工程量清单）；
2.项目监管处审核后，报经主管司领导批准，送财务司复审，同时抄送投资计划处和项目相关处；
3.财务司复审无误后直接支付；
4.工程项目处于前期审批阶段时，原则上不拨付工程建设资金，但项目设计、勘察等前期费用，经项目管理单位、建设单位、审批部门审核同意后，按规定支付；
5.工程进入决算审计程序后，原则上不再拨付资金。特殊情况由项目管理单位提出申请，审计或结算主管部门签字后，方可支付。
（五）洽商和变更监管（10个工作日）
1.对申请部门提出的洽商或变更意见或建议（洽商或变更须经项目使用单位、管理单位和监理单位认可）进行分析，向投资计划处提出处理意见；
2.投资计划处根据下达的项目投资计划和投资安排情况，确定洽商或变更的具体内容（10个工作日）。
（六）竣工验收监管（30个工作日）
1.负责督促项目管理单位及时办理工程竣工行业验收（10个工作日）；
2.负责督促项目管理单位向使用单位和办公用房管理处移交全套工程纸质和电子版文件、资料（规划、建设等主管部门批准文件，施工图纸，合同或协议，洽商变更文件等应移交资料的复印件）（10个工作日）；
3.组织项目相关处和项目使用、管理单位进行内部验收（10个工作日）。
（七）决算审核和后评价（40个工作日）
投资计划处主办，项目相关处参加。
1.采取市场竞争方式确定中介评审机构；
2.委托中介评审机构对工程项目进行决算审核；
3.提出概算调整的安排意见；
4.委托中介评审机构对项目投资进行后评价。
后评价工作可与决算审核工作同时开展，亦可视情况分别进行。
四、使用管理阶段（20工作日）
工作内容：完成产权接收工作、签订使用协议、确定物业管理方式、处臵管理等。
办公用房管理处主办，项目相关处配合。
（一）产权产籍接收、管理
1.负责接收项目管理单位移交的权属资料（正件），如征地文件、建设用地规划许可证、建设用地批准书、工程规划许可证、工程开工许可证等；
2.依上述权属材料向北京市国土房地主管部门办理土地、房屋的权属证明登记，申领国有土地使用证和房屋所有权证；
3.建立办公用房、附属用房、设施、设备等各类数据库。
（二）使用管理
1.依据办公用房管理办法，重新核定使用单位使用办公用房的规模、部位，并签订使用管理协议，明确产权人和使用人的权利、责任和义务；
2.确定物业管理内容，会同使用单位组织物业管理企业的招投标工作。
五、其它
领导交办事项，按照特事特办原则，指定专门处承办，项目相关处全力配合。
第四篇：兼论中国民主发展的基本路径
众所周知，在当今世界上，新加坡可以说是中国当代政治家始终给予好评的少数国家之一。在中国执政层看来，这个国家经济持续发展繁荣，法制程序井然有序，社会政治稳定，社会文明程度不断提高，同时又能成功地保持一党执政的稳定存在。新加坡这个东亚国家，这个华人占总人口四分之三的南亚邻居，近二十年来，始终受到中国政治精英与知识分子的特别关注。新加坡
在政治上也是颇有特色的。它是一个在多党民主体制的外壳下成功地保持一党独大的权威体制的国家，一方面，这个国家的政治体制具有多党制民主政治的一般特征：新加坡有定期举行的一人一票的全国公开大选，有合法存在的反对党，反对党可以独立宣布自己的政纲以争取选民支持，议会中的多数党有权组成政府施政，等等。另一方面，执政党人民行动党通过一系列特殊的选举程序设计，通过历史上形成的对政治、经济与社会资源的高度有效控制，以程序合法的方式，在公开竞选中，始终能取得稳定的压倒性多数，从而在多党体制的形式下，成功地保持着一党权威体制的长期独大地位。这种新加坡独大党（DominateParty）体制下的的民主体制，一方面保持了政治上的稳定与行政运作的高效率，另一方面又通过程序民主的选举与反对党的合法存在，形成对执政党一定程度的监督与制衡。这种通过民主竞选的方式来保持权威政治的模式，会不会对中国执政党产生吸引力？中国会不会通过仿效新加坡的权威主义多党制模式而走向中国式的民主化？从2001年秋到2002年春，作者曾在新加坡从事访问研究。本文试图通过作者亲身经历的对2001年新加坡选战的近距离观察，以及对新加坡政治体制的的特点的初步思考，来考察这种特殊的权威体制保持成功的原因，并进而对中国采取新加坡政治模式的可行性，作出自己的分析。最后，本文将对中国特色的民主发展与制度创新的的路径与原则作出若干探讨。新加坡的“选举权威主义”政治的特点新加坡大选制度的最大特点是，执政党人民行动党牢牢控制选举委员会、高等法院、传媒与国家财政拨款机构，通过这些机构来影响选民投票的方向，其具体办法可见于以下这些方面。一，执政党掌握了制定选举程序的选举委员会，并通过对选举程序的规划与设计，来使选举有利于执政党长期保持选票多数的优势地位。其中最重要的一点是，选区的划分，是根据有利于由执政党更多得票的原则来重新安排的，如果某一选区的反对党势力较大，有可能在下一选举中取得多数，选举委员会就会把这个选区分割为几个选区，或把其中一部分与其他选区合并，通过这种不断进行大幅度的选区划分与重新组合的办法，来分散反对党的选票资源。又如，新加坡的选举制度把全国分为单选区与集选区，单选区中各党提名单一的候选人参加竞选，集选区的人口与幅员相当于几个单选区，因此由各党选出五到六人的群体作为竞选人参加竞选。只要其中一党的竞选群体在选举中获得简单多数，就可以取得国会中相应的四到六个席位。这个办法对执政党是无疑是极为有利的，因为选区范围越大，执政党获得简单多数的概率越高，更具体地说，如果某一个反对党在人数较少的单选区内有可能获得简单多数的话，那么把这个单选区并入到一个大的集选区内，反对党的得票数只会是少数，此时该反对党在大的集选区内获胜的机会就大为下降。又例如，2001的新加坡大选，执政党政府从宣布大选到正式大选只有两个星期，从候选人提名到投票日只有九天，这就使反对党没有足够的时间展开基层工作，也根本无法有充分时间去争取选民。新加坡执政党还进一步通过立法程序作出具体规定：各党用于选战的经费来源必须登记注册，以防范某些外国势力通过支持反对党干预内政。新加坡选举法甚至还对安放各党选战标语牌的地段，方位，距离，时间，地点，都有具体的极为严格的限制，稍有违规者就要告到法院去。例如2001年选战中，作为反对党之一的民主党申请参选登记时，登记表上少填了某些项目，于是选举委员会就以此宣布取消其参选资格。用一位反对党人士在选后的话来说，“人民行动党给反对党的竞选运动带来层层阻力，每次都把事情弄得非常难办。”新加坡执政党在选举程序设计方面颇为用心，经过这种方式，成功有效地来稳保执政党在议会中的绝对多数。二，执政党通过对法院的控制来制裁反对党，通过对传媒的软性控制来保持支持执政党的舆论，这样，反对党力量的削弱，以至于根本无法壮大到与执政党进行竞争。例如，一位反对党的重要领袖人物，因被控诽谤1995年“淡米尔语文周”筹委会的八名委员，而被高等法庭判处赔偿名誉损失。后来他因无法偿还巨额赔偿金而宣告破产，随即失去国会的非选区议员席位，同时也失去参加大选的资格。在1997年大选中，另一位反对党候选人也由法院以诽谤罪被判赔偿总理“形象损害费”260万美元，以致该人不得不逃离新加坡。用反对党的话来说，“每次大选都有一个反对党人士在政治上消失”。在2001年的选战中，一位民主党候选人路遇总理吴作栋，这位反对党人士当面厉声质问吴
第五篇：兼论中国民主发展的基本路径
众所周知，在当今世界上，新加坡可以说是中国当代政治家始终给予好评的少数国家之一。在中国执政层看来，这个国家经济持续发展繁荣，法制程序井然有序，社会政治稳定，社会文明程度不断提高，同时又能成功地保持一党执政的稳定存在。新加坡这个东亚国家，这个华人占总人口四分之三的南亚邻居，近二十年来，始终受到中国政治精英与知识分子的特别关注。
新加坡在政治上也是颇有特色的。它是一个在多党民主体制的外壳下成功地保持一党独大的权威体制的国家，一方面，这个国家的政治体制具有多党制民主政治的一般特征：新加坡有定期举行的一人一票的全国公开大选，有合法存在的反对党，反对党可以独立宣布自己的政纲以争取选民支持，议会中的多数党有权组成政府施政，等等。另一方面，执政党人民行动党通过一系列特殊的选举程序设计，通过历史上形成的对政治、经济与社会资源的高度有效控制，以程序合法的方式，在公开竞选中，始终能取得稳定的压倒性多数，从而在多党体制的形式下，成功地保持着一党权威体制的长期独大地位。这种新加坡独大党（Dominateparty）体制下的的民主体制，一方面保持了政治上的稳定与行政运作的高效率，另一方面又通过程序民主的选举与反对党的合法存在，形成对执政党一定程度的监督与制衡。这种通过民主竞选的方式来保持权威政治的模式，会不会对中国执政党产生吸引力？中国会不会通过仿效新加坡的权威主义多党制模式而走向中国式的民主化？
从2001年秋到2002年春，作者曾在新加坡从事访问研究。本文试图通过作者亲身经历的对2001年新加坡选战的近距离观察，以及对新加坡政治体制的的特点的初步思考，来考察这种特殊的权威体制保持成功的原因，并进而对中国采取新加坡政治模式的可行性，作出自己的分析。最后，本文将对中国特色的民主发展与制度创新的的路径与原则作出若干探讨。
新加坡的“选举权威主义”政治的特点
新加坡大选制度的最大特点是，执政党人民行动党牢牢控制选举委员会、高等法院、传媒与国家财政拨款机构，通过这些机构来影响选民投票的方向，其具体办法可见于以下这些方面。
一，执政党掌握了制定选举程序的选举委员会，并通过对选举程序的规划与设计，来使选举有利于执政党长期保持选票多数的优势地位。其中最重要的一点是，选区的划分，是根据有利于由执政党更多得票的原则来重新安排的，如果某一选区的反对党势力较大，有可能在下一选举中取得多数，选举委员会就会把这个选区分割为几个选区，或把其中一部分与其他选区合并，通过这种不断进行大幅度的选区划分与重新组合的办法，来分散反对党的选票资源。又如，新加坡的选举制度把全国分为单选区与集选区，单选区中各党提名单一的候选人参加竞选，集选区的人口与幅员相当于几个单选区，因此由各党选出五到六人的群体作为竞选人参加竞选。只要其中一党的竞选群体在选举中获得简单多数，就可以取得国会中相应的四到六个席位。这个办法对执政党是无疑是极为有利的，因为选区范围越大，执政党获得简单多数的概率越高，更具体地说，如果某一个反对党在人数较少的单选区内有可能获得简单多数的话，那么把这个单选区并入到一个大的集选区内，反对党的得票数只会是少数，此时该反对党在大的集选区内获胜的机会就大为下降。又例如，2001的新加坡大选，执政党政府从宣布大选到正式大选只有两个星期，从候选人提名到投票日只有九天，这就使反对党没有足够的时间展开基层工作，也根本无法有充分时间去争取选民。
新加坡执政党还进一步通过立法程序作出具体规定：各党用于选战的经费来源必须登记注册，以防范某些外国势力通过支持反对党干预内政。新加坡选举法甚至还对安放各党选战标语牌的地段，方位，距离，时间，地点，都有具体的极为严格的限制，稍有违规者就要告到法院去。例如2001年选战中，作为反对党之一的民主党申请参选登记时，登记表上少填了某些项目，于是选举委员会就以此宣布取消其参选资格。用一位反对党人士在选后的话来说，“人民行动党给反对党的竞选运动带来层层阻力，每次都把事情弄得非常难办。”新加坡执政党在选举程序设计方面颇为用心，经过这种方式，成功有效地来稳保执政党在议会中的绝对多数。
二，执政党通过对法院的控
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