推进农村土地制度改革要做到“四个不能”

第一篇：推进农村土地制度改革要做到“四个不能”

推进农村土地制度改革要做到“四个不能”

【汉海招融网讯】

9月4日，农业部举行专题报告会，部长韩长赋围绕“农村土地制度改革、构建新型农业经营体系、健全完善农业支持保护体系、推进城乡要素平等交换”等四个方面问题做了专题报告，对农村改革进行再动员再促进。韩长赋在会上强调，各级农业部门要准确把握中央关于深化农村改革的部署要求，进一步统一思想、凝心聚力，坚定不移地把农村改革任务落到实处。

关于农村土地制度改革，韩长赋指出，当前推进农村土地制度改革，总的方向是“三权分离、稳定放活”，就是落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。关键要做到“两个坚持”：坚持农村土地农民集体所有，这是坚持农村基本经营制度的“魂”;坚持稳定土地承包关系，这是维护农民土地承包经营权的关键。承包地的改革主要是做好土地有序流转和适度规模经营、土地承包经营权确权登记颁证、土地承包经营权抵押担保试点等一系列试点三件事。推进农村土地制度改革，核心是实现“两个保护”，就是保护农民土地权益，保护耕地红线。推进农村土地制度改革，必须积极稳妥，有的要搞试点，要坚守底线，做到“四个不能”，就是不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产量改下去了，不能把农民利益损害了。

关于构建新型农业经营体系，韩长赋指出，构建新型农业经营体系，出发点是“两个适应”，就是要适应建设现代农业的新要求，适应农村劳动力状况和资源配置新变化。构建新型农业经营体系，既要解决农业问题，又要解决农民问题。要构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。重点要把握好以下几点：坚持农户家庭经营的基础性地位;加快培育多元化的新型农业经营主体;健全完善农业社会化服务体系，加快构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的新型农业社会化服务体系;大力培育新型职业农民。

关于健全完善农业支持保护体系，韩长赋说，当前最重要的是完善财政、金融、价格“三大政策”。财政政策方面，主要包括投资和补贴两大部分。农业投资，一方面要千方百计扩大盘子、增加投入总量;另一方面要强化资源整合。农业补贴，总的政策方向是，补贴总量不能减，数量还应尽可能增。金融政策方面，要发挥财政的杠杆作用，推进金融机构创新、服务创新、机制创新，探索金融支农的有效途径。价格政策方面，要综合考虑农产品供求、农业生产成本变化、农民生产收益以及物价指数和居民承受能力，分门别类研究制定农产品价格政策。

关于推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，韩长赋强调，新时期农村改革能否顺利推进，很大程度上取决于工农城乡关系的合理调整。目前，城乡之间在土地、劳动力、资金等方面都存在不平等交换。这些不平等交换，与城乡分割的制度安排相关。因此，要增强农业农村发展活力和实力，就必须解决要素不平等交换问题，并在国家的调控和引导下，进一步使要素逐步向“三农”倾斜。推进城乡一体化发展，总的方向是建立平等的工农城乡关系，基本要求是全面维护农民生产要素权益，重点任务是推进基本公共服务均等化。

韩长赋要求，各级农业部门要积极参与改革，履职尽责推进农村改革，在工作中增强改革创新意识。一要深入了解农情，加强调查研究。农业部门干部要接地气，对新情况新问题要保持高度敏感，敏锐关注、深入分析、科学阐释、有效应对，对上当好参谋，对下加强指导，对未来做好政策储备。二要深入学习政策，提高业务水平。做到对政策要求了然于胸，不能以其昏昏，使人昭昭。要加强政策解读和宣传，把社会各界的思想认识引导到中央的统一部署上来。三要强化协调配合，抓好政策创设。牢固树立“一盘棋”“大农业”的思想，加强联系配合和资源整合。只要是对农村改革发展有利的事，都要主动入位、主动争取、主动配合、主动落实，把各方面力量凝聚起来。四要狠抓工作落实，确保取得实效。要按照中央要求，克服畏难情绪和得过且过思想，对所负责的分工任务排出时间表，把握好进度安排，确保年底能兑现交账。

第二篇：农村土地制度改革 底线不能突破

农村土地制度改革 底线不能突破

2013年12月05日03:30人民网-人民日报 我有话说(15人参与)

三条底线不能突破：第一，不能改变土地所有制，就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。

误读一：

农村土地都可以入市。

文件解读：

不是所有土地都可以入市，只有符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地才可以。我们所说的建立城乡统一的建设用地市场，主要指内在机制、定价原则等方面的统一，而不是说各种不同用途、不同类型的土地都在一个市场买卖。

记者：三中全会后，一些地方都摩拳擦掌，急于在农村土地制度改革上取得突破，您怎么看？陈锡文：目前对有关改革部署，不要误读、误判，必须认真学习和全面领会党的十八届三中全会《决定》对这方面改革的要求和部署，不要事情还没弄明白就盲目推进。农村土地制度改革必须遵循总书记最近在山东考察时的讲话精神，要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。农村土地制度改革，有三条底线是不能突破的。第一，不能改变土地所有制，就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。记者：农村集体建设用地都可以入市吗？

陈锡文：党的十八届三中全会《决定》指的是农村集体经营性建设用地，而不是所有农村集体建设用地。所谓“农地入市”或“农村集体土地入市”是误读，是不准确的。“入市”这个问题看起来很简单，却有着明确的前置条件和限制条件，前置条件是只有符合规划和用途管制的这部分土地才可以，限制条件则必须是集体经营性建设用地。这是因为农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。也就是说只有属于集体经营性建设用地的，如过去的乡镇企业用地，在符合规划和用途管制的前提下，才可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。

因此，关于“农地入市”的问题，是有明确的前提和限制条件的，千万不能认为农村土地可以随便使用、随便买卖了。

记者：那么，如何理解建立城乡统一的建设用地市场？

陈锡文：土地要素市场和其他资源要素市场不同，区别在于土地利用必须按规划分类管理。农村的农业用地和建设用地不能随意变换用途；城里的建设用地也分为商贸建设用地、住宅用地、工矿企业用地、公共设施用地等。按照规划，各类用地的价格是不同的。这么多类别的土地，不可能在同一个市场进行交易。我们所说的建立城乡统一的建设用地市场，主要指内在机制、定价原则等方面的统一，而不是说各种不同用途、不同类型的土地都在一个市场买卖。

记者：推进建立城乡统一的建设用地市场，对我国现行的征地制度有何改进？农民的收益是否会随之增加？

陈锡文：过去在征收农民土地时，长期存在两个问题：一是农民土地被征收后，土地所有权都转为国有；另一个则是征收集体土地对农民的补偿标准比较低，农民不太满意。

那么，三中全会《决定》提出的“建立城乡统一的建设用地市场”恰恰对这两个问题做出了改进。第一，在符合规划和用途管制前提下，农村集体经营性建设用地可以不改变所有权就进入城镇建设用地市场，这部分用地仍归农民集体所有。第二，根据《决定》精神，今后应提高农民征地补偿标准，兼顾国家、集体、农民三者利益。根据现行的土地管理法第47条规定，农民集体土地转化为城市建设用地后补偿标准最高不超出土地被征收前3年年均产值的30倍，同时土地管理法授权国务院可以根据经济社会发展水平和各地不

同情况决定是否提高补偿标准，具体由省一级人民政府组织实施，补偿款不够，可以从当地政府获得的土地出让金纯收益中提取，现在很多大中城市的补偿标准都突破30倍了。

误读二：

土地承包权可以抵押。

文件解读：

土地承包经营权可抵押的是经营权，承包权作为物权依然不许抵押。

记者：土地承包经营权抵押的到底是什么权？这个权又能抵押给谁？

陈锡文：三中全会提出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，这与过去的规定相比是一个突破。

按照现行法律，农民对承包地只享有占有、使用、收益的权利，并没有处分权，所以土地承包经营权是不允许抵押、担保的，因为抵押、担保实际上就是一种处分权，因为一旦抵押担保，到期无法偿还贷款，那土地就变成别人的了，变成事实上的农村土地买卖。

但是，现实中农民发展现代农业，又需要资金，商业银行每一笔贷款都必须有有效抵押物，而农民又缺乏，造成了贷款难。所以这次中央就把经营权从承包经营权中单独分离出来，允许抵押担保，但承包权作为物权依然不许抵押。这样既能缓解农民的贷款难，又能做到风险可控，即便到期还不上贷款，农民失去的也不过是几年的经营收益，并不会威胁到他的承包权。

至于谁能接受抵押担保的土地？这个关系非常大，我认为只有有资质的银行机构才可以做，一定要避免一般自然人和普通企业法人做这件事，因为这种抵押很容易导致两个问题，一个是可能引发高利贷；第二可能引发以抵押担保为名私下买卖土地。抵押担保的是哪些权利、谁有权接收、要避免出现哪些问题，都需要在下一步改革设计中进行很细致的研究。

记者：鼓励工商资本下乡，会不会造成变相圈地？

陈锡文：工商企业到农村去租赁土地，原有法律就是允许的，但也是有限制，第一不能改变所有权，第二不能改变用途，原来是种地的你不能去盖厂房，第三不能损害农民的权益。而且，这一次三中全会《决定》对什么样的工商资本能下乡，表述得更加明确，限定得也更加严格。首先要适合企业化经营，农民一家一户干起来很难的或干不了的，就适合工商企业来搞，那就可以引进、鼓励；其次，企业进来就是要搞现代种养业，不能搞房地产也不能搞旅游业。

误读三：

宅基地可以自由买卖。

文件解读：

农民对宅基地只有使用权，土地则属于农民集体所有。

记者：三中全会《决定》中，还提出了农民的住房财产权问题，也引起了人们的关注。为什么要提出住房财产权问题？

陈锡文：住房财产权是个新概念。三中全会《决定》提出，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，这是一个新的突破，在于积极探索农民财产权的一种可能实现形式。

记者：农民住房财产权可抵押担保转让，是否意味着农民马上就可以将房子轻松变现？城里人很快就能去农村买房了？

陈锡文：这种情况还不会出现。农民住房财产权抵押担保转让是一个重大问题，必须慎重稳妥推进，选择若干地方先进行试点，摸索经验。抵押完了还不上怎么办？房子收走了流离失所怎么办？转让在什么范围进行？等等，这些问题，都必须经过试点才能够得到答案。应该指出的是，这些试点必须按照程序依法获得授权，必须在规定的范围内进行，不能自行其是、擅自开展。

记者：住房财产权可以转让，是否意味着农民的宅基地也可以买卖了？

陈锡文：宅基地不等于农民住房财产权，这是一个误读。宅基地是我国的特有概念，简单来说就是“自有的土地、自用的建筑”，即只能由本集体经济组织的成员申请，用于自住，不能建商业住房。必须遵循一

户一宅原则，宅基地面积由各省级人民政府规定，大小不等。还有一点必须明确，农民对宅基地只有使用权，建在宅基地上的住房才是农民的私有财产，土地则属于农民集体所有。

宅基地制度存在的问题比较突出。随着经济社会的发展，农村人口不断增加，土地指标有限，很多地方已经很多年没有再分过宅基地了，“一户一宅”的承诺难以兑现。此外，由于宅基地的土地无偿使用，在一些地方出现了建新不拆旧、违规违章建房等情况。因此，现行的宅基地制度亟须改革和完善，要总结各地经验，逐步向前推进改革。

（原标题：农村土地制度改革，底线不能突破（权威访谈·学习贯彻十八届三中全会精神））

第三篇：大力推进农村土地使用制度改革

市国土资源局大力推进农村土地使用制度改革

在贯彻落实《纲要》和建设统筹城乡发展综合改革试验基地过程中，市国土资源局从四个方面积极探索和推进农村土地使用制度的改革和创新。

一、加快集体建设用地流转，推进产权制度创新

１、加快集体建设用地流转。鼓励和支持各县（区）建立土地流转服务中心，积极引导集体建设用地流转，对可以开放集体建设用地流转市场的土地和必须先征为国家所有后进入市场的土地进行明确界定。

２、加快对集体建设用地的规划管理。农用地转为建设用地必须在土地利用总体规划控制下，按用地计划实行农用地转用，任何建设用地必须依法取得。实行“两种权利，一个市场”，按照“统一市场供应，统一市场管理”的原则，将集体建设用地流转纳入城乡建设用地流转统一大市场。

３、加快集体建设用地流转内容和形式的突破。除国家非盈利性公益事业用地和房地产开发项目必须先征为国有外，其他类型的土地在不改变集体土地所有权性质的前提下进行集体建设用地流转。集体建设用地流转在地域上不作划分，无论是城市规划区内还是规划区外都可进行。可以因企业破产、兼并等原因流转，也可以直接转让、出租、抵押、以地入股和合作经营等。

４、加快集体建设用地流转依财产权定价、依产权性质分配利益。保障集体建设用地的价值，逐步实现集体建设用地与国有建设用地的同地同价，集体建设用地使用权出让价格不得低于同区域、同类别国有建设用地使用权基准地价的２０％；集体建设用地转为国有建设用地，出让价格不低于国有建设用地使用权出让评估底价的４０％。确保土地流转的利益分配最终主要落实到农民手中。集体土地所有权人出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益，归拥有集体土地所有权的农民集体所有，纳入农村集体财产统一管理。其中５０％以上存入规定的银行专户，专项用于本集体经济组织成员的社会保障支出，不得挪作他用。集体建设用地有偿使用收益中集体所有部分的使用方向、用途以及使用收益分配，由集体成员约定。集体土地所有权变更为国家土地所有权时，土地增值的一部分归集体土地所有者。

二、加快农村土地发证，强化城乡土地统一管理

１、加快农村土地发证工作。在基本完成土地更新外业调查和内业建库后启动农村集体土地所有权登记发证工作，进一步加快农村集体土地所有权、农村集体建设用地使用权、宅基地使用权、农用地使用权的确权、登记、发证工作，为集体土地产权制度改革和城乡土地统一管理提供基础和保障。计划在２０１０年底前，全市农村集体建设用地和宅基地使用权登记发证率达到８０％以上，力争２０１１年全面完成全市１８０多万农民共４５万套左右农民宅基地土地使用权和房屋所有权登记发证工作。

２、加强农村宅基地管理。做好农村宅基地的土地规划、建设规划布局，引导农村宅基地按规划建设，切实做到节约集约用地，坚持“一户一宅”原则。

三、落实最严格的耕地保护制度，强化土地用途管制

１、加强耕地保护工作力度。建立基本农田保护补偿机制，从土地出让收益、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和利用园地山坡地补充耕地开垦费中列出部分资金作为基本农田保护补偿基金，每年每亩基本农田保护补偿基金为５０元，确保基本农田不减少、用途不改变、质量有提高。积极利用园地山坡地开发补充耕地。据统计，我市现有可利用园地山坡地补充耕地后备资源３９．１８万亩，计划用三年时间完成２０万亩耕地开发任务，确保到２０２０年耕地保有量实现总量动态平衡。

２、大力鼓励和支持传统农业向现代农业、生态观光农业和效益农业转变。大力支持乡村风情观光旅游，在严格保护耕地和不改变土地性质前提下，允许农民按照土地节约集约利用原则发展规模旅游观光生态农业。在符合土地利用总体规划前提下，给予旅游观光生态

农业专项配套建设用地指标支持，为旅游观光生态农业的发展提供土地保障。鼓励农村传统历史文化的保护与利用，在农民现有合法宅基地基础上，鼓励和引导村民住宅建设向旅游观光农家乐转向。

四、落实征地制度改革，切实维护农民利益

１、制定和完善征地政策，确保征地有法可依。健全和完善《惠州市土地征收管理暂行规定》、《惠城区土地征收补偿标准》、《惠州市预存征地补偿款管理办法》等地方性、规范性文件，进一步完善征地体制，明确征地工作职责，确保征地工作有法可依。

２、建立征地补偿安置长效机制，妥善解决被征地农民长远生计。实行留用地安置，建立社会养老保险机制和被征地农民最低生活保障制度。将被征地农民纳入农村社会养老保险范围，建议新征地都要按面积缴纳养老保险金，平均分配到所有权利人个人账户，作为社会统筹养老资金的一部分。实行入股安置和就业培训，对被征地农民户籍管理、子女入学等给予优惠，规定被征地农民在户籍管理和子女入学方面可以享受与城镇居民同等的待遇，确保被征地农民近期生活不降低，长远生计有保障。

第四篇：推进我市农村土地流转制度改革之我见

推进我市农村土地流转制度改革之我见

摘要：推进农村土地流转制度改革，必须加强政策宣传，提高农民的思想认识，不断完善完善土地流转的相关法律体系和市场机制、监管机制，合理配置行政服务资源，搭建土地流转交易平台，规范土地流转程序、行为，推进土地规模化经营，健全农民保障制度，开展多种途径对土地承包经营户的培训，提高专业化生产能力，从而盘活农村土地资源，实现集体土地财产权更大的价值，让农民获得更大实惠。

关键词：改革 完善 健全 提高 盘活

十八届三中全会公报指出：“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。土地制度改革，无疑成为十八届三中全会很吸引人的亮点。2014年的中央一号文件对土地制度改革做出了具体安排。那么，我市作为欠发达地区，要坚决守住耕地保护红线，真正实现“以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展”的战略目标，使农村利用自己的集体土地财产权实现更大的价值，让农民以土地的权益参与工业化和城镇化并从中获得更大的实惠，就必须充分盘活农村土地资源，有序推进农村土地流转制度改革。

一、我市农村土地流转过程中存在的主要问题

近几年我市同全国一样，农村土地流转速度不断加快，流转范围日益扩大，但存在诸多问题，阻碍土地流转规范有序进行。

(一)市场机制、监管机制不完善。主要表现在流转市场尚未形成，信息体系尚未建立，流转大厅没有建立，工作人员配备不全。同时存在重复 申报流转面积的现象，例如将修路、建厂面积等非农业用地都统计为流转面积。流转过程中，乡（镇）政府、村两委在协调引导、土地调剂、矛盾处理、监督管理方面，没有发挥好应有的作用，强制、强迫地进行土地流转的现象存在。

（二）社会化服务缺位。八十年代土地承包责任制以来，我市各地客观上已存在大量承包土地流转行为，但由于多种原因，农村土地流转手续不完备。2003年《农村土地承包法》施行后，政府所能提供的<农村土地承包经营权证>变更服务，只是农户在土地转让和互换时办理过户手续的管理，根本不能满足农村社会对有形土地流转市场多方面服务的迫切需求。目前，由于多数乡镇还没有建立起农村土地流转市场，农村土地流转信息渠道不畅，普遍存在“要转的，转不出；要租的，租不到”的现象，在很大程度上延缓了通过土地流转实现土地规模经营的进程。

（三）土地资源配置效率不高。一是部分土地利用率低。普遍存在农业生产业余化、农村“空心化”、劳动力老龄化甚至土地抛荒现象。即使土地采取转包、出租、代耕等方式流转，由于流转期限短，经营者往往采取掠夺式的经营方式，不利地力提升。二是规模效益低。由于责任制初期形成的田地零分细划，自发流转的农户普遍规模小，不成片，机械操作不便，制约了农机使用和农业先进科技推广，以致规模效益低。

（四）手续不规范。一是流转合同不规范。普遍存在“三多三少”现象，即私下流转的多，组织委托服务流转的少；转包、出租或代耕的多，转让的少；口头协商多，文字协议少。许多只是口头协议，即使私下有文字协议也不规范，双方的权利义务不明确，容易发生纠纷且难以解决。二是土地流转合同主体错位。一些村组织推进规模经营心切，越俎代庖，以 村组名义直接与外来业主签订土地流转合同，将农户的承包地出租，相关法律手续又不完备，存在较大经济风险和纠纷隐患。

（五）流转纠纷调处体系不完善。流转土地纠纷具有标的额小、地域广、取证难、政策性强的特点，相关单位不愿调处，农民的合法权益难以得到保护。一是村组织居中调解难。土地流转纠纷虽发生于农户（承包方）之间，但村组织（发包方）往往是关联方（当事人），导致村干部难以居中调解。二是多数农村土地纠纷仲裁机构虚置。三是诉讼程序成本高，农民难以承受。土地流转纠纷案由法院受理后不作实体性裁决，而要求政府确权，农民往往不服裁决反复上诉，只得通过信访渠道求助，农民合法权益难以保护。

(六)承包经营户文化素质偏低。相当一部分土地承包户年龄老化，知识老化，制约个人经营能力。许多承包户对于新品种、新技术、新装备缺乏必要的认识和了解，技术接受能力和经营能力不高，重生产、轻营销，重产量、轻品质，开拓创新的精神和能力明显不足。

二、问题形成的原因

(一)宣传不落实。国家政策需要各级政府部门及时有效地宣传到农户中间，但是在执行过程中，部分部门没有认识到正确宣传土地流转政策的重要性，没有进行走村入户的宣传，更没有采取适合农民接受的喜闻乐见的宣传方式，导致农户不了解流转的实际意义，误解流转目的的现象也时有发生，不利于土地流转工作的顺利进行。

（二）认识不到位。对于土地流转问题，有的地方比较关注，出台了一些政策措施，土地流转和土地集中规范进行，规模经营发展顺畅。但从全市来看，大多数地方重视不够，对土地流转缺乏正确的认识。一些同志 认为，确权到了户，三十年不变，认为土地流转是农户自己的事，与集体没有多大的关系，宣传工作不到位，该做的服务工作没有做到位，采取听之任之的态度，疏于引导，吝于扶持，以致土地流转呈自发、放任状态，随意性大，导致大量的土地纠纷；部分群众对农村土地经营权流转的法律定义不清楚，把流转与“失地”相混同，担心土地流转了，今后无着落，宁可抛荒，不愿流转。这些认识上的偏差，也给土地流转造成了一定的影响和困扰。

(三)法制不健全。目前我国目前在土地流转方面的立法几乎还处于空白。虽然我国的《土地管理法》、《农村土地承包法》等都对农村土地的性质、用途、流转原则等作出了规定，但还存在政策法规不够明确、部分条款过于陈旧等问题，不能对我国当前农村的土地流转起到有效的指导作用，不利于农村土地流转规范有序的进行。

（四）保障不得力。从农村社会保障机制看，由于农村养老、医疗等事关农民生存的社会保障体系不完善，农民对土地的依赖程度很高，一般不会转让承包地，“种田养家”“养儿防老”的传统观念依然具有很强的现实性和必然性。

(五)培训不全面。我市现有的培训体制还是单一的由政府部门主管的各类农业科技推广机构进行科技推广，仍停留在办班培训、技术咨询、印发材料等最基本的层面，科技推广服务的深度和广度远远满足不了农民对新农业技术的需要，无法满足新形势下现代农业发展对科技服务的新需要。农业新科技推广的长效机制还没有形成，专业的高素质的农业科技人员比较稀缺，农业科技的中介机构功能不完善，适合农民自身的、易读易学的农业科技书籍还比较少。

三、解决我市农村土地流转问题的措施

(一)建设土地流转交易平台，积极有效进行政策宣传。

为了稳步推进土地流转，政府要加强对土地流转的服务。积极建立土地流转信息体系，如建立专门的网上土地流转信息服务平台，使土地流转双方的供需信息有效进行对接。有条件的地区要尽快建立土地流转的显示大厅，实现土地流转信息实时更新，配备相关的工作人员，为流转双方提供信息沟通、政策咨询、调解流转矛盾纠纷等一系列服务。同时，政府相关部门一定要采取形式多样的适合农民实际的宣传方式，加大宣传力度，将有关土地流转的政策、目的等准确无误的讲解给农民，引导农民依法、自愿、有偿、有序流转土地，强化土地承包经营权的稳定性和农民的自我保护意识，逐步健全县乡村三级服务网络，为土地流转提供网络信息交流平台，形成全社会尤其是是广大农民群众认识、理解和参与土地流转的良好社会氛围。

(二)完善土地流转的相关法律体系，规范土地流转程序、行为。政府应对目前农村土地流转过程中存在的问题进行深入研究，尽快制定《农村土地流转法》，对农村土地流转的程序、要求、维权途径等作出详细而明确的规定，并对现有的《土地管理法》、《农村土地承包法》中较为陈旧的条款进行修订，使农村土地流转真正做到有法可依，有法必依，切实保护农民的利益。同时在法律中要严格限制农村土地流转的用途，保证流转的土地用于农业，避免在流转过程中挪作他用，这也是保证我国耕地面积和粮食安全的重要措施。在土地流转过程中依据相关法律，坚持自愿、平等、有偿原则，积极引导农民对土地进行有序流转，发展形式多样的适度规模经营，如专业大户，家庭农场，农民合作社(家庭农场首次在 2013年“中央一号”文件出现)。依据法律尽快规范农村土地流转程序，帮助农民制定合法的合同样本，并且结合当地土地的基本条件和设施情况，政府引导，鼓励农民互利互换，以解决承包地块不集中、不易实行规模化经营的问题。同时要有效禁止土地流转过程中的强迫行为，以保护农民权益不受损，保证土地用途不变，确保农业的综合生产能力不断提高。

(三)健全土地流转机制，推进土地规模化经营。

农村土地流转工作要在稳定家庭承包责任制的基础上，引入市场机制，逐步健全农村土地流转的市场机制，积极有序推进土地承包经营权流转，把农业生产从家庭分散经营转向适度规模经营。首先，要加强对土地流转的有效监督和规范管理，做到有法可依，依规而行，使土地流转健康有序进行。其次，要加快农村劳动力的非农转移，大力发展第三产业，同时大力推进户籍制度改革，使有能力的新生代农民工逐步成为“城市人”，改变农民对土地的过度依赖，为土地规模化经营打好基础。

(四)开展多种途径对土地承包经营户的培训，提高专业化生产能力 对土地承包经营户的农业科技培训形势要多样化:政府要加强投入，可以让农业科技人员深入田间地头做现场指导;可以利用农村夜校，邀请农业专家，进行现场培训，解疑答惑;可以农业科技合作社，有农业科技专家牵头，农民加入，专家指导，农户相互交流，在共同学习中提高农业科技技能;完善农业科技中介的科技培训功能，政府提供政策支持，加强监管，提高其培训农民科技素养的能力;要把“引进来”和“走出去”，结合起来，加强国际农业技术的交流合作，不断提高培训水平等等。通过这些培训形式，就可以提高土地承包经营户的经营管理能力、产品营销及科学决策水平，指导和鼓励承包户创建品牌，开展粮食产后加工、销售，延 长产业链，拓展利润空间，使其农业生产专业化能力不断提高。

(五)健全农村社会保障制度。

在农村土地流转的推行过程中，要重视保护农民的利益，针对农民主动将土地出租或转让出去的情况，政府要给予相应的资金补贴，用以保障农民最基本的生计问题，以解决他们的基本生存的后顾之忧;同时，要积极推进农村的合作医疗和养老保险制度，国家财政要进行相应的资金支持，稳步提高农民医疗报销的比例，提高政府在农民养老金中缴纳的数额，借以提高农民参加医疗和养老保险的积极性;对于还未开始领取养老金且具备一定劳动能力的农民，政府应通过发展当地的第三产业，解决这部分劳动力的就业问题，保证其生活不会因为出让土地而受到影响;可以探索建立农村互帮互助合作社，建立互助基金，当遇到困难时，用互助基金度过困难，解决燃眉之急;有条件的农民，亦可以自我购买商业养老保险，实现自我保障的多元化，提高应对生活意外风险的能力。

总书记指出，小康不小康，关键在“老乡”。农村土地流转是实现农业现代化的必由之路，也是实现农村小康的必然选择。搞好了农村土地流转，农村将实现大发展，广大农民拥有了出彩的机会，美丽乡村和幸福自贡必将实现。

参考文献：

1.《十八届三中全会公报》 2.《土地管理法》

第五篇：农村土地制度改革若干重大问题

中国农村土地制度改革若干重大问题分析

一、中国农村土地制度改革回眸与评述

1978年，中共十一届三中全会全面把握国内外发展大局，尊重农民的首创精神，率先在农村发起改革，即“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的中国农村改革以磅礴之势迅速推向全国。这种改革的实质就是将“大包干”由农民的意愿上升为国家政策，满足了农民在“自家地里种地”的愿望，极大 地调 动了农民的生产积极性，适应了当时的生产力发展水平。因此，中共十届三中全会决定，要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。

（一）农村土地使用制度改革

即“大包干”政策实行以来，之所以成为长久不变的政策，是因为取得了有目共睹的巨大成功。

（二）改革盲点

农村建设用地资产沉睡与“以乡养城”的土地征收制度一直延续。

二、农村土地制度改革若干重大问题解读

（一）深化农地经营制度改革切忌急于求成中国农村的改革与发展

按照邓小平的预料，会出现“两个飞跃”，第一个飞跃就是“废除人民公社，实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，这个飞跃中共十七届三中全会总结为“以磅礴之势推向全国”，是我国农村基本经营制度，必须长期坚持。农村改革与发展的第二个飞跃，是“适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济”。邓小平指出：“这是又一个很大的前进，这是很长的过程。

中国农村土地制度改革若干重大问题分析

（二）农村土地制度改革必须坚持中国特色的原则，走综合改革的道路

我国农村土地制度改革必须坚持中国特色，即在坚持土地集体所有制的原则下推行土地使用制度改革，就是寻求符合中国国情的方法和途径破除制约城乡发展一体化的土地制度障碍，全面推进地籍管理制度、土地产权制度、土地市场制度、土地征收制度和农村宅基地制度等综合改革。唯此，才能实现以确权为核心的土地制度改革目标。确权就是要明晰农村土地产权，强化土地物权，让农民充分享有土地用益物权。

1.地籍管理制度改革：地籍调查与测量是基础，确权发证是目的

推进农村地籍管理制度改革的目的是保障农民土地财产权不被侵犯。因此，当务之急是要在做好农村集体所有的农地和建设用地的登记、确权和发证工作的基础上，加快推进农地和宅基地的地籍调查与测量，做好农地承包经营权、宅基地及其附属设施用地用益物权的登记、确权和发证工作。

2.土地权属厘清：弱化集体土地所有权是前提，强化农民土地使用权是关键

现行的农村集体土地所有制，类似于“物权法”中讲的“共有产权”，是几乎不能退出的“共同共有”。目前，只要讲土地是农村集体所有，那么集体的“代表”即村干部就可能会行使自己的控制权，农民土地承包权面对集体所有权，显得十分脆弱。因此，必须改变这种局面，使“共同共有产权”的适用范围减少到最低限度。今后，土地关系的调处可以逐步实现社会化、法制化，避免由少数村干部说了算，即使有了土地纠纷，当事人可以通过仲裁机构或者法院解决问题，行政村或农村社区干部只管居民授权的公共事务。改革后，现有土地承包经营权的归属不变，仍可以长久享用，可以抵押和继承；运用规划规定土地用途，制约产权，实行农地农用；运用法律和政策，完善流转机制，规定受益标准和受益方式；采取土地整治手段，逐步实现土地集中经营，居民集中生活，为政府提

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供基本公共服务建立平台，为城镇化发展奠定基础。

3.土地职能的发挥：完善土地职能是基础，发展壮大集体经济是目的

发展壮大集体经济，可以解决农村基本公共服务建设的投入问题，是全面建成建设小康社会的坚强支柱，是实现农民共同富裕的重要手段，是增强服务功能，促进经济发展的物质基础，是加强农村基层组织建设的迫切需要。因此，发展壮大集体经济，是深化农村改革的重要基石。从土地制度改革的视角来讲，就是通过进一步完善农村土地职能，实现发展壮大集体经济的目的。首先是在符合规划、严格用途管制的基础上，要把更多的农村建设用地留给农民集体开发，让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化，分享土地增值收益；其次是国家要放开政策的口子，允许农村集体经济组织，在不违反规划的前提下，利用集体建设用地置换指标在城镇发展工业园区、商业园区甚至房地产业，尤其是鼓励建设农民创业园；第三是成立多种形式的农业合作社，通过农地流转，发展规模农业、休闲农业和乡村旅游等。

4.农地流转与经营

家庭经营是主体，其他形式是补充，准入与监控制度是保障家庭经营不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应先进科学技术和生产手段的现代农业，是最适宜的农业经营方式。我国的资源禀赋决定了我国农业现代化既不能采用北美等发达国家以大规模农场为特征的发展模式，也不能采用拉丁美洲的大公司农场与小农户并存的“双元化”发展模式，应该根据中国国情，发展中国特色的现代农业，即在土地流转过程中，要确保农民家庭承包经营的主体地位。让公司法人大规模地流入农地，成为农业的经营主体，把农民变成农业工人，只是农村土地流转的一种方式，不是方向。因此，应该设置门槛，限制在有限的耕地上工商企业以资金雄厚的资本实力去和弱小的农户争夺耕 地经营 权。《决定》虽然指出“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业”，但并不意味着所有的企业家都允许投资农业，即农地流转要设置条件，防止形成新一轮掠夺农村土地资源的运动。因此，必须建立土地流转准入制度和监控制度，保障流转土地的用途不变和高效利用。准入制度的核心是对土地流入者的资格进行认

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证，包括资信条件、经营能力、管理水平等。通过建立土地流转准入制度，规范土地流转行为，培育大批农场主；监控制度就是对土地用途和经营水平进行监控，发现流转土地的利用违反规划用途，或利用效益低下的，采取警告、整改、罚款和收回流转土地的惩罚措施，确保农地农用和高效利用。

5.建设用地资产显化和实现：建立城乡统一的市场是途径，市民购地做房是禁区

遵循同权同价，即国有土地与集体土地权利平等的原则，以建立农村建设用地储备制度为平台，构建城乡统一的建设用地市场，城镇建设用地的“增减挂”指标必须通过市场，采用“招拍挂”的方式获得。目前，可以尝试以行政村或农村社区为单位成立农村建设用地储备中心，负责本集体建设用地包括宅基地的回收、整治、出让、出租和分配等，以显化、盘活和实现农村建设用地，主要是宅基地资产价值，走用土地经营农村的发展之路。

6.征地制度：综合改革扩权利，释放红利归农民

必须改革现行土地征收制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。首先是改革补偿安置标准。补偿标准的确定不仅要考虑农地质量、规划用途、土地投资利息、有害或不良影响、干扰损失和重新安置的困难等，而且还要权利补偿，包括征地集体和农民的土地所有权和土地承包经营权的补偿，以及征地农民的生存保障权、发展权、生态安全权的补偿；其次是改革分配方案。主要包括调整分配比例、让农民“保权增利”、消除“同质异途”补偿安置悬殊的弊端等；第三是改革安置方式。要区别不同地区和安置对象，采取包括保险安置、创业安置、就业安置和货币安置等多种形式。

三、结语

中国农村土地制度改革是农村人民公社“大锅饭”体制下，小岗村农民在生活环境胁迫下的发明创造；中国城市土地使用制度改革是在城市国有土地“无偿、无限期和无流动”的体制下，深圳市政府在囊中羞涩的窘迫环境胁迫下的发明创

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造。中国共产党始终代表中国最先进生产力的的发展要求，始终代表中国先进文化的前进方向，始终代表中国最广大人民的根本利益，及时地把群众的发明创造上升为国家政策，使改革获得了举世瞩目的成就。如今，我国成为经济强国、政治大国，均得益于改革开放。当前，我国改革已经到了深水区，面临着一个历史性的攻坚期，必须以攻坚的勇气进一步推进改革。中共十八届三中全会及时作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，表明了中国共产党带领全国人民进行改革攻坚的勇气和决心。当今的改革，深化农村土地制度改革是重中之重，即只有通过深化农村土地制度改革，才能破解新型城镇化过程中地从哪里来、钱从哪里来和人到哪里去的问题；唯有深化农村土地制度改革，才能为城乡发展一体化，推进“四化”同步建设提供强大动力。

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参考文献

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