我国NGO现状以及其不利因素分析（大全5篇）

第一篇：我国NGO现状以及其不利因素分析

我国NGO现状以及其不利因素分析

【摘要】非营利性、非政府性、公益性或互益性是非政府组织区别于政府和私营部门的鲜明特性。我国非政府组织的发展较晚，存在民间性不足、自治程度不高等问题，现状不容乐观。在经济上、政策上、文化上，有许多深层次的因素综合作用，阻碍了我国非政府组织的蓬勃发展，也阻碍了我国社会的整体进步。本文从我国NGO的现状和不利因素进行了分析。

【关键字】非政府组织 草根NGO 官办NGO 自治性 双重管理体制 1现状 1.1数量少

我国的非政府组织数量变化统计图如下所示。截止到2010年，我国的非政府组织约为45万个，2008 年全国基金会拥有的总资产为225.9 亿元，2009 年增加到235.4 亿元。而美国的非政府组织约有200 万家，基金会10 万多家，基金会的经费总数超过5000 亿美元，工作人员超过900 万人。

1.2已合法注册登记的NGO行政色彩浓厚

我国许多非政府组织被按照“法律、法规授权的组织”、“行政机关委托的组织”来对待。大多数实力较为雄厚的非政府组织最初都由政府创立，尽管它们最后从组织上脱离了创办者，但两者之间依然有着极为密切的联系。例如，“希望工程”依赖共青团系统的全国性组织网络来开展工作，中华慈善总会借民政部来建立信誉，各地的消费者协会则借政府工商部门来获得公众的认可，离开这些行政资源，它们将很难开展工作。

此外，行政机关实际上依旧保有对一些非政府组织的控制权，如中国红十字会和各级商会都设立党组织，其负责人由中国共产党各级组织任命，人员级别与待遇比照政府公务员，并可在组织、政府和党的机关之间流动。同时，有官员作为非政府组织的领导，其活动较容易开展。清华大学的一项调查表明，中国非政府组织中有46.6%是由业务主管部门提供办公场所，只有4.6%的非政府组织没有

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政府兼职人员。可以说，我国非政府组织没有脱离纵向的权力结构形式，其独立性和自治性无法真正得以实现。

更甚者，这些行政色彩浓厚的非政府组织中，有些成为第二政府，或者成为安置政府退休官员的场所，没有真正独立自主地按照社团的宗旨从事活动。很多组织是一次性组织，出于某种目的而设立，完成了一次任务之后，基本处于休眠状态，不再发挥作用，甚至是逐渐取消（没有任何活动，不参加年检），没能发挥公益组织的作用。从某种程度上讲，这些NGO是利用其行政特权，打着公益的幌子在谋私利、养闲人，其公益性、自治性、民间性毫无体现。

这些行政色彩明显的非政府组织往往又被称为“官办NGO”，而NGO即为英语non-government organization，所以“官办NOG”又可叫做“政府办非政府组织”，这显然违背了NGO最基本的定义，也是中国非政府组织现状的尴尬之处。1.3草根NGO在夹缝中生存

1.3.1被政策壁垒拒绝在“合法”的大门外

中国的非政府组织在登记管理制度上实行的是归口登记、分级管理的双重管理体制。而业务主管单位害怕承担责任或风险，往往不乐意同意草根NGO的注册申请，所以，如果草根NGO内部没有与政府有关联的人，注册登记是非常难的。繁琐复杂的非政府组织登记注册使众多的非政府组织选择转而在工商部门登记注册，以企业的名义进行活动。它们中的一些甚至因为找不到业务主管单位, 所以干脆选择不登记或者不注册。据民政部统计, 截至2001年底,全国各类社会团体12.9 万个, 重新登记确认的民办非企业单位8.2 万家。民政部于2002-2003 年上半年在深圳、安徽部分地区进行调查发现, 经过正式登记的民间组织数量只占民间组织实际数量的8%~ 13%。这表明，数量庞大的非政府组织是游离在依法管理之外的, 也就是说, 明明是从事着公益性活动的非政府组织却因为管理体制的障碍而沦为非法的民间组织。这不仅使其法律的权利和地位得不到保障, 更影响了其功能的正常发挥。1.3.2资金来源无法保障

从国外的情况来看，非政府组织的经费来源主要是企业、财团、社会募捐以及会员费。但从清华的研究结果来看，中国非政府组织50%以上的收入来自政府财政补贴和拨款，21.18%的收入来自会费收入，营业性收入平均占6%，企业提供的赞助和项目经费占5.63%，其他的收入比例低于5%。这一资金来源结构很不合理，政府补贴所占的比例过高，而来自企业和民间募捐的的资金支持比例较低。而对于草根NGO，尤其是如上文所述的所谓的“非法NGO”，根本没有什么机会获得政府的拨款，大部分都靠国外的资金来支持工作。除了有政府背景或者半官方的那些大型NGO，政府根本就不可能批准民间力量成立公募NGO，因为不能在中国筹款，没有赖以生存的基金土壤，他们只能依靠申请国外的资金存活。资金来源的渠道太少，而且很不稳定，资金一直是国内NGO的硬伤。

2011年5月底，全球基金宣布冻结对华拨款，不但很多草根NGO受到影响，很多在中国开展艾滋病防治和健康项目的国际NGO也不得不中断了在中国的项目。1.3.3NGO行业人才缺乏

中国NGO行业的人才培养和储备机制还没有建立起来，专业的社会工作和NGO从业人员比较缺乏，目前从事这个行业的人员大多是各机构自产自销，通过机构内培训培养起来的。

另外，由于草根NGO力量薄弱，很难招到高端的人才，高端人才都流向了商业领域，而行业内的高端人才大多选择了待遇相对人性化一点的国际NGO。大部分NGO招到的人只能通过内部培训，比较难得到高水平的专业培训支持，所以人才瓶颈比较难解决。

一般情况下，草根NGO的工作人员的待遇是非常低的，完全靠一种奉献精神在支持。资金困难造成了人才困境，而人才困境又会影响到机构管理和项目执行水平，也就会影响到机构申请新项目的能力，长期下去必然会形成一个恶性循环。1.4总结

国内NGO的现状非常糟糕。总体来看，数量少，规模小；分别来看，官办NGO有资金有人才，但NGO具有的最基本的特征——自主性、自治性、非政府性非常缺失，严格意义上不能算作真正的“非政府组织”；而民间NGO（即草根NGO）虽然有奉献精神、热衷公益、具有自治性、民间性、非营利性，但是得不到政策支持，没有钱也没有人才，只靠组织内部的核心人物或创始人的强大意志和激情支撑着，处境非常困难。

2阻碍我国NGO发展的因素分析：

从上文我们知道，在国内，非政府组织，尤其是草根非政府组织的发展现状十分落后，举步维艰。与国外发达国家相比，我国的非政府组织在社会管理职责中所扮演的角色非常小。这种情况的形成必定有其内部原因。本文将从经济角度、体制和政策角度、文化意识角度对阻碍我国NGO发展的因素进行较为详细的分析。2.1经济原因

我国目前的人均收入尚不及联合国公布的发展中国家的平均水平，且我国市场经济还不完善，民营企业家的实力不够强大，民营企业的生存状况也不稳定。所以目前，企业家最关心的是“怎样增加自己的财富，怎样让企业能够更好地发展”，所以没有太多的精力去顾及慈善事业。即中国还没有形成稳定的有大额捐赠能力的阶层。

根据精英转化理论，精英可以按其所拥有的资源大体可以分为四种类型：政治精英、经济精英、文化精英、社会精英。这里讲的“社会精英”主要指的是在非政府组织中起重要作用的人物。企业家、私营企业主捐资非政府组织其实就是一种精英类型的转换，即从经济精英转化为社会精英。而根据马斯诺的需求理论，人都是先满足安全和生存的需求，才会追求更高层次的精神追求，对于一个企业也是这样的道理——企业首先有了稳定的经营状况、社会地位后，才会对慈善等社会事业注入热情，通过回馈社会来满足更高层次的需求。当前中国企业对捐资非政府组织不太热心，一个重要的原因就是他们经济精英的地位还没有稳定，他们还没有更多的精力向社会精英转化。2.2体制和政策原因 2.2.1登记管理制度的高门槛

我国实行“归口登记、分级管理”的双重管理体制。1998 年9 月25 日国务院第八次常务会议通过的《社会团体登记条例》做出明确规定, 申请成立社会团体, 应当经其业务主管单位审查同意, 由发起人向登记管理机关申请筹备。该条例第6 条规定: 国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。在管辖上,该条例第7条和第8 条分别规定全国性的社会团体, 由国务院的登记管理机关负责登记管理;地方性的社会团体,由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理;跨行政区域的社会团体, 由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。登记管理机关、业务主管单位与其管辖的社会团体的住所不在一地的,可以委托社会团体住所地的登记管理机关、业务主管单位负责委托范围内的监督管理工作。

从条例中可以看出, 非政府组织的成立首先要找到自己的登记管理机关, 而登记管理机关又对非政府组织的成立条件作了严格苛刻的限制。现行民间组织法规以登记与否作为主要的区分民间组织“合法”与“非法”的标准, 这就致使一部分非政府组织, 尤其是大量的草根非政府组织, 因为未登记或无法登记而未能取得一个合法的身份而沦为非法组织。这显然暴露出我国非政府组织在登记管理上的混乱与不合理。

即使注册为“合法”NGO，这种严格的分级管理制度也会使其丧失自治性、民间性，限制了其自由发展，使NGO不能再扮演“政府”和“民众”之间的桥梁的角色，而是变成了政府的下属机构。

对比国外，我们会发现很多可以借鉴的地方。

在美国, 成立NGO无需政府批准，即可公开募资，享受税收优惠待遇。在英国，NGO一般是自由结社的结果。可以选择非法人组织法律形式，也可以选择法人组织法律形式，有自己的章程即可, 无须注册。

在加拿大, 所有的非政府组织都可选择注册登记与否。如果组织不愿意其组织名称被其他组织使用。或是想让其捐赠人享受减税的优待, 可向省政府注册为社团(或协会, society), 同时向联邦政府登记为慈善组织。即使选择登记，步骤也十分简单。在澳大利亚, 非法人结社不需要向任何部门登记。慈善信托也不必向州政府登记。2.2.2对于资金规模，政策上不但不支持，反而明文限制

我国在条例中规定，关于成立资金：全国性的社会团体有1万元以上活动资金, 地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3 万元以上活动资金;另外在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体, 则没有必要成立。

从该条款可明显看出，政府对于NGO是持限制、打压的态度的。对于草根NGO，得到政府的资金支持本就十分困难，政府还明文规定不允许超过资金上限。这对于一腔热血做公益的人来说，是不公平的，对于NGO的发展，也更加上了一道枷锁，使本就筹资困难的非政府组织在资金上更加窘迫。2.2.3法律法规的不健全

目前，我国没有专门的、全面的关于非政府组织的法律，只有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》等层次不高的法规，而且已有的法规规章规定原则性较强，操作性较差。游离于国家法律之外的非政府组织，其法律地位、权利义务、监督管理以及权益救济机制等都不明确，既不利于相关政府部门进行管理，也不利于非政府组织自身的健康发展，亟须从行政组织法的角度对非政府组织进行全面的法律规制。2.2.4“大政府、小社会”的格局 与英美等国不同，我国的社会转型尚未完成，仍属于“大政府、小社会”的格局。政府包揽了社会中的大多数公共事务。

中国非政府组织经费的主要来源还是政府补贴，在现行格局中，非政府组织也是政府的一个附属机构，在很大程度上染上了行政色彩。同时传统体制使得人们的公益精神在很大程度上受到了削弱，当人们都处于政府的统治之下时，他们就只关注于追求私利和个人利益。此外，因为政府包揽一切社会事务已经形成了传统，使得公民形成依赖政府的心理。人们习惯于生活在单位组织中，习惯于由政府包揽一切社会事务，这就使社团无用武之地，一些传统社团也失去非政府组织的特征成为政府的一个下属机关单位。2.2.5现行税法的不足

税收减免政策在促进非政府组织发展方面起着非常重要的作用。税收减免可以分为两个部分：一种是对捐赠者的税收减免，还有一种就是对公益活动的减免。其中，对于捐赠者的税收减免尤为重要。而我国在这方面做的还有很多不足之处，在一定程度上打击了捐赠者的捐赠热情。

对于企业所得税，《中华人民共和国企业所得税暂行条例》规定：“纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得额3%以内的部分，准予扣除”。对于个人所得税，《中华人民共和国个人所得税法实施条例》第二十四条规定：“税法第六条第二款所说的个人将其所得对教育事业和其他公益事业的捐赠，是指个人将其所得通过中国境内的社会团体、国家机关向教育和其他社会公益事业以及遭受自然灾害地区，贫困地区的捐赠。捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得

第二篇：我国NGO发展的法律困境分析

我国NGO发展的法律困境分析

□ 山西省委党校 陈艳珍

NGO（非政府组织）一般是指那些非政府的、非营利的、志愿的、致力于公益事业的民间社会组织，亦被称之为在政府——国家体系（治理的第一部门）和企业——市场体系（营利的第二部门）之外的“第三部门”或“非营利组织”(NPO)的社会组织体系。近十多年来，随着中国改革开放的不断深入、市场经济的渐趋成熟和社会转型的全面展开，社会各阶层公民的结社热情以各种方式、在各个层面和领域越来越充分地表达出来，中国的NGO已经逐步走出发展的起步阶段，开始步入更加多层面、多体系、多样化、多影响的新的发展阶段，无论在数量上、体系上、活动上和影响上，都达到了前所未有的高度。但是，现代国际上通行意义的NGO由于在我国发展历史不长，社会资源不足，社会公益文化氛围不浓，政策环境尚有欠缺，相关法制建设滞后，现行法规和管理体制在总体上不利于NGO，导致NGO的发展出现了一些法律困境。

一、“归口登记、双重负责、分级管理”的社团管理体制不适合中国NGO发展

我国现行的社会团体管理体制是“归口登记、双重负责、分级管理”。归口登记，指的是社会团体统一由国务院民政部门和地方县级以上各级民政部门负责登记，颁发《社会团体法人登记书》，其他任何部门无权登记社会团体。双重管理，指的是每一个社会团体都要接受两个机关：登记管理机关和业务主管单位的双重管理。登记主管机关的职能是负责社会团体的成立、变更、注销登记或者备案；对社会团体实施年检；对社会团体违反《条例》的问题进行监督检查，并给予行政处分。业务主管机关的职责是负责社会团体上述行为前的审查；监督、指导社会团体的遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；负责社会团体检查的初审；协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为等事宜。分级管理，指的是全国性社会团体由民政部登记，地方性社会团体由县级以上各级地方政府民政部门登记，由相应的部门做业务主管单位。

双重管理体制在实际操作中往往被简化成为一种政治把关和共担责任的分权机制。无论登记管理机关还是业务主管单位,首要的目标都是如何减低政治风

险和规避责任, NGO的发展则被置于次要的目标上。由于相关法规只是划定了业务主管单位的范围却并未明确规定其义务,所以对NGO来说,找到愿意承担责任的业务主管单位就成为能否获准登记的首要条件。而业务主管单位批准NGO合法登记的条件,不仅要看其业务范围是否相关,更重要的则是要看NGO能否被置于其有效的控制范围内,要看NGO的发展会不会带来过大的政治风险和责任,以及NGO的发展能否增大业务主管单位所在的部门利益。要满足这样的条件,业务主管单位对NGO的行政干预就在所难免。

二、NGO成立的法律和政策门槛过高，致使其发展受到制约

西方国家对NGO的管理一般实行注册制或登记制管理，只要NGO符合政府规定的关于组织资产、会员数量、发展规模等一系列标准，就可以到相应的政府部门注册，经审查即获得合法地位，此后NGO的一系列活动由本组织自行负责，出现问题则视情况提交司法部门解决。西方的注册制或登记制将NGO的生存权交给了社会，很大程度上体现出了社会自主性；而我国的审批登记制本质上仍然是计划经济体制下的管制式，政府牢牢掌握着NGO的生存包办权，其严厉的准入制度很大程度上制约了NGO成立及发展，公民成立社会团体的权利受到限制，公民根据自身的目标与愿望成立社会团体的难度较大。

首先，对NGO的成立规定了比较苛刻的条件。如《社团登记管理条例》规定，成立社团在会员方面，必须要有50人以上的个人会员或者30人以上的单位会员，个人会员、单位会员组成的会员总数不得少于50个；在物质条件方面，要有合法的经费来源，全国性社团有10万元以上的活动资金，地方性的社团要有3万元以上的活动资金。关于会员数量和物质条件方面的上述标准，显然，对于一些特殊领域的NGO来说，完全达到上述标准可能有些困难。

其次，在审批和年检方面也显得过于严格。一般而言，一旦法律对社会组织和公民的行为做出了某种规定后，政府作为法律的执行者应当受到该法律法规的约束，不能任意扩大或缩小。但是政府在对社会团体管理实践活动中，往往考虑政治的需要，审批上体现从严的精神，有疑问的不批，明显有问题的坚决予以制止，对一些特殊的社会团体如下岗女工再就业协会、外地人口就业协会、股民协会等不予登记。这样，社会团体的登记机关就拥有了较大的自由裁量权。在社会团体审批中可能会存在过多偏重于管理机关对该组织成立主观意图的认识，使审

批活动有较强的随意性。由于获得合法身份的门槛太高,越来越多的NGO转而采取工商注册的形式，或者在其他党政部门的支持下取得各种变相的合法形式，或者甘冒不登记注册的风险。这就是为什么中国NGO越来越多地出现在合法体系之外的原因。大量涌现的NGO纷纷绕开现行法规的结果，使得现行法规的有效性大打折扣，不仅对于各种形式的NGO起不到应有的约束和监管作用，而且降低了法律应有的尊严并激励了公民不守法的群体行为,这在法治社会是一种危害性的现象。同时,在法律给定的合法性得不到保障的情况下，各种形式的社会合法性便大行其道,部门挂靠、媒体报道、领导出席、名人挂帅等，都成为一些组织获得合法性支持的重要渠道。

三、《社会团体登记管理条例》所确立的限制分支和非竞争性原则，阻碍了NGO的充分发展

从《社会团体登记管理条例》所确立的限制分支和非竞争性原则看，中国对NGO的管理策略上总体上呈现限制竞争、抑制发展的基本导向。其目的是为了便于政府的控制与管理，防止由于竞争导致各个NGO为了生存和发展主动采取各种措施，进而偏离政府所希望的方向。从政府的角度考虑有一定道理。然而，从NGO的长期发展来看，这种人为造成NGO的垄断局面，具有极大的消极影响。《社会团体登记管理条例》第13条规定，在同一区域内已有业务范围相同或相似的民间组织，没有必要成立的，对于民间组织的成立申请不予批准。第19条规定，社会团体的分支机构不具备法人资格，而且社团不得设立地域性的分支机构。代表机构的设立和分支机构的设立一般也应当限制在其登记地或会址所在地。不仅如此，有关机关还主动将其认为业务上有重复或没有必要存在的社团要实行撤销和合并。这些法律和政策的规定，从管理的角度看有正面作用，因为限制民间组织的竞争，一方面可以消解由此所引起的各种社会不安定因素，有利于保持社会的稳定；另一方面，民间组织的数量过大，也会给政府的控制增加难度，同时竞争会导致民间组织之间为了生存和获取资源采取各种措施，容易偏离政府为民间组织所设定的方向。但从管理的消极角度看，解决一个问题最有效的办法就是从源头上连问题本身都给消灭掉，但是这种做法对于社团开展活动和发展则是不利的。限制组织的扩张直接影响了社团开展活动，社团活动范围和能力的扩大与社团组织的扩大密切相关。

“限制分支原则和非竞争性原则”的确立，意味着在NGO成立上存在着明显的“先发优势”，谁先在法律上取得合法地位，就理所当然地成为本领域的合法代言人，进而使自身的利益和价值取向得到体现。并要求后加入的会员遵守这些规章制度，从而在无形中与市场自由竞争的原则相左。NGO自身确实存在诸多问题，但产生这些问题的根本原因就是缺乏强有力的竞争。由于缺乏竞争，不少NGO疏于改进管理，得过且过，影响力自然降低，造成社会公信度差等。应该承认，缺乏竞争是NGO进入这种不良循环状态的源头。NGO向社会提供的是非垄断性公共物品，这意味着它不应该居于垄断地位。然而，限制竞争必然导致垄断发生，而垄断对NGO的生存发展带来的消极影响将是巨大的，这必将会不利于NGO的充分发展。

四、现行有关NGO的税收优惠法律制度不健全，成为制约NGO发展的又一瓶颈

NGO的成长，在很大程度上要依赖于政府税收政策上的优惠。按照国际惯例，NGO具有非营利性、志愿性和公益性，所以税收上一般体现“减免”政策，强调对NGO的积极方面进行鼓励和促进，以此更好地发挥其提供公共物品、保障社会公益的“替代效应”。

但至今为止，我国民政部门与税务部门由于对NGO在认识上存在分歧，因此未能在税收政策上形成统一的规定，没有出台一部系统的NGO税法，也没有一套适用于NGO的独特制度，甚而对于NGO的纳税主体地位的界定都含糊不清。

具体来讲主要存在三个方面的问题:

第一，税收立法的层次性不高。目前，我国对于NGO的税收问题并不重视，并未确立一套适用于NGO的独特制度，对非营利组织的税收优惠主要是依据财政部与国家税务总局的几个文件，对于捐赠方的优惠主要见于1999年颁布的《公益事业捐赠法》。总体来说，立法的层次性不高，也不够系统、具体、明确。

第二，NGO的税收主体地位不突出。在现行的有关税收法律、法规中，并没有象许多国家一样，突出NGO的特有地位，仍然是将NGO按照营利性组织来定性进行征税，这种纳税主体的地位是不妥当的。在财产税、商品税中，也缺乏对NGO的专门规定，尤其缺乏对民间成立的NGO的优惠措施。同时，对于一些借非营利之名行营利之实的行为，没有在税法上给予准确的鉴别。

第三，对捐赠人的法律制度性鼓励不足。我国现行法律法规对捐赠行为的税收优惠政策主要是一些原则性规定，有待具体落实和细化。同时对捐赠人的税收优惠标准还不够统一、规范，就我国税法的规定而言，并非所有捐赠支出都可以从应税所得额中扣除，而往往是限定捐赠的性质和数额的。例如，捐赠必须是公益、救济性的，并且，在内资企业所得税中还要求必须是间接捐赠，才能限额扣除。比如企业所得税对捐赠有免税的规定，实际上不管捐多少，只能免应纳税款的3%。如果企业收入100万元，捐款了50万元，也只能免3万元的税。对于个人捐款的减税鼓励，《公益事业捐赠法》中规定比较含糊，在实际操作中就算拿着个人捐助的证明，税务部门也不会承认。捐赠减免税的许多优惠政策仍然有待明晰，如现在物资捐赠的比重很大，几乎占到总捐助额的1/3，对此能否减免税收，以什么标准进行折价，政策上尚没有明确规定；不通过中介组织进行的直接捐赠也大多得不到税收优惠。

由此可见，我国对于NGO的税收法规相当模糊和分散，可操作性差，这样使得一些具有政府背景的NGO能够开展“游说”活动寻求税收优惠。相对于政府来说，NGO处于弱势地位。

从以上分析我们不难看出，当前我国关于NGO发展的“归口登记、双重负责、分级管理”的管理体制、审批核准的登记成立制度、限制分支和非竞争性原则的确立以及相关的现行税收优惠法律制度，已经不能适应当前我国NGO事业的进一步发展。在市场经济体制渐趋完善的今天，我国NGO发展所面临的法律困境，要求我们必须尽快在充分借鉴国外成功发展NGO经验的基础上，构建适合中国国情的、有中国特色的NGO法律制度框架，促进NGO的发展，发挥其和谐社会“稳定器”作用。

〔责任编辑 王 文〕

第三篇：我国个人所得税现状分析

我国个人所得税现状及对策分析

一、目前我国征收个人所得税的现状

征收个人所得税是世界各国的通行做法，它已成为世界上大多数国家，尤其是发达国家税制结构中最为重要的税种。我国个人所得税是适应改革开放形势的需要，于1980年9月开征的，至今已有32年了。经过多年来的不懈努力，该税征收管理得到不断改进，对高收入者的调节不断加强。从收入规模上看，个人所得税已成为中国第四大税种，个人所得税占中国税收的比重也不断提升，在一些省市，个人所得税收入已经成为除营业税收入之外的第二大地方收入。它调节收入分配的职能和组织税收收入的职能都得到越来越充分的体现，在我国政治、经济和社会生活中的积极作用越来越被社会所认同。但是，由于社会经济环境变化与税制建设滞后、税收征管乏力等诸多因素的影响，我国个人所得税应有的调节分配、组织收入的功能仍然远未得到充分的发挥。

个人所得税既是政府取得财政收入的重要方式，也是调节社会成员收入差距的手段，还是人才竞争的因素之一，因此税负高低至关重要。而税率是影响税负的最主要因素。我国征收个人所得税在设计税率时是以调节个人收入为主，同时兼顾组织财政收入，并根据我国的国情，采取了分类（项）税制模式，各类所得的适用税率也有所不同，有的实行累进税率，有的实行比例税率，最高税率分别为45%（工资、薪金所得）、40%（劳务报酬所得）、35%（个体工商户的生产、经营所得等所得）和20%（利息、股息等所得），因而税率形式较为复杂，税负差别较大。

二、目前我国个人所得税征管中存在的主要问题

（一）个人所得税占税收总额比重过低

我国的个人所得税在过去的二十多年中增加了近百万倍，1980年只征收了18万元，现在接近1500亿元，现在它占了全部税收的7%.和美国等发达国家比起来这个比例还很小，比如美国近年来联邦总收入，包括个人和企业所得税、流转税以及社会保险和退休金中，个人所得税约占50%，其中企业所得税仅为个人所得税的大约五分之一。而在我国，企业所得税超过个人所得税的一倍还多。北欧的一些国家个人所得税还更高。这些数据说明虽然我国的个人所得税有了很大增长，但是还远远没有征够。反过来讲，其他各种税收则大大征过了头，或者说，政府在其他方面多征了许多税，导致个人收入的减少，因此个人所得税也相应地减少了。

（二）个人所得税征管制度不健全

目前我国的税收征管制度不健全，征管手段落后，难以体现出较高的征管水平。个人所得税是所有税种中纳税人数量最多的一个税种，征管工作量相当大，必须有一套严密的征管制度来保证。而我国目前实行的代扣代缴和自行申报两种征收方法，其申报、审核、扣缴制度等都不健全，征管手段落后，难以实现预期效果。税务机关执法水平也不高，在一定程度上也影响到了税款的征收。由于受目前征管体制的局限，征管信息传递并不准确，而且时效性很差。不但纳税人的信息资料不能跨征管区域顺利传递，甚至同一级税务部门内部征管与征管之间、征管与稽查之间、征管与税政之间的信息传递也会受阻。同一纳税人在不同地区，不同时间内取得的各项收入，在纳税人不主动申报的情况下，税务

部门根本无法统计汇总，让其纳税，在征管手段比较落后的地区甚至出现了失控的状态。

（三）税收调节贫富差距的作用在缩小

我国当前的个人所得税并不能起到多少控制贫富差距的作用。按理说，掌握社会较多财富的人，应为个人所得税的主力纳税人。而我国的现状是：处于中间的、收入来源主要依靠工资薪金的阶层缴纳的个人所得税占全部个人所得税收入的46.4%；应作为个人所得税缴纳主要群体的上层阶层（包括在改革开放中发家致富的民营老板、歌星、影星、球星及建筑承包商等名副其实的富人群体），缴纳的个人所得税只占个人所得税收入总额的5%左右。虽然有累进制所得税，但是对真正高收入的人，征税征不到他们。目前的所得税累进制，主要适用于工资，而高收入人们的主要收入来源并非工资，而是其他所得，特别是资本所得，按照现行的征收办法，很难保证这部分收入会纳税，尤其是即使他们逃了税，他们也没有法律责任。

三、个人所得税征管存在问题的成因

（一）现行税制模式难以体现公平合理

法制的公平合理能激发人们对法的遵崇，提高公民依法纳税的积极性。而我国现行的个人所得税在税制设置上的某些方面缺乏科学性、严肃性和合理性，难以适应社会主义市场经济条件下发挥其调节个人收入的要求。世界各国的个人所得税税制模式一般可分为三类：分类所得税制、综合所得税制、混合所得税制。现阶段我国公民的纳税意识相对来讲还比较低，税收征管手段较落后。所以，现阶段我国个人所得税的征

收采用的是分类税制。分类税制，是将个人的全部所得按应税项目分类，对各项所得分项课征所得税。其特点是对不同性质的所得设计不同的税率和费用扣除标准，分项确定适用税率，分项计算税款和进行征收的办法。这种模式，广泛采用源泉课征，虽然可以控制税源，减少汇算清缴的麻烦，节省征收成本，但不能体现公平原则，不能很好地发挥调节个人高收入的作用。所以，这种税制模式不能全面衡量纳税人的真实纳税能力，也不利于拓宽税基，容易导致税负不公，征税成本加大，征管困难和效率低下，很难体现公平合理。

（二）对涉税违法犯罪行为处罚力度不足

我国现行税收征管法规定，对偷税等税收违法行为给予不缴或者少缴税款五倍以下的罚款。由于税务机关只注重税款的查补而轻于处罚，致使许多人认为偷逃税即便被查处了也有利可图。据统计，近几年，税务机关查处的税收违法案件，罚款仅占查补税款的10%左右。另一方面，在税收执法过程中，由于没有规定处罚的下限，税务机关的自由裁量权过大，因而人治大于法治的现象比较严重，一些违法者得到庇护时有发生。所有这些都客观上刺激了纳税人偷逃个税的动机。

四、解决个人所得税征管问题的几点对策

（一）选择合理的税制模式

根据我国的实际情况，考虑适应国际经济发展的趋势，我们应摒弃单纯的分类征收模式，确立以综合征收为主，适当分类征收的税制模式。分项税制模式，不能适应社会主义市场经济的发展，缺乏公平，征管效率低下，不利于个人所得税的职能作用的发展。而以综合所得课税为主、分类所得课税为辅的混合制真正立足于我国的国情有利于体现量能纳税的原则，真正实现个人所得税调节个人收入、防止两极分化的目标。

（二）合理的设计税率结构和费用扣除标准

我国个人所得税目前的税率结构有悖公平，容易使得纳税人产生偷逃税款的动机。其次，考虑通货膨胀、经济水平发展和人们生活水平提高等因素适当提高减除费用标准和增加扣除项目。我们可以允许各省、自治区、直辖市级政府根据本地区的具体情况，相应确定减除费用标准，并报财政部、国家税务总局备案，这样做既可以更好地符合实际状况，也有利于调节个人收入水平。

（三）扩大纳税人知情权，增强纳税意识

法律是关于权利与义务的规定，权利义务是对称的，没有无权利的义务，也没有无义务的权利。现实社会中权利义务不对等，履行纳税义务与否，并不影响对公共产品和公共服务的享有。既然能享受权利又不履行纳税义务，必然使“纳税光荣”只剩下空洞的口号，丧失了法律公平、正义之本。在税法宣传上更多的是宣扬纳税人的义务而淡漠纳税人的权利，弱化了纳税意识。政府职能的正常运转与纳税人的纳税行为密切相关，政府部门使用纳税人提供的资金，纳税人享有监督政府部门工作和接受政府部门服务的权利，纳税人的监督能有效防止诸多重复建设、浪费，也是遏制腐败的一剂良方。

（四）加大对偷漏个人所得税行为的查处、打击力度

搞好个人所得税的征收管理，对偷漏税行为查处、打击得力是关键之一。针对现阶段我国对个人所得偷漏税行为查处打击不力的现状，通

过立法，赋予税务机关一些特殊的权力，增强执法的力度。同时，对一些偷漏税构成犯罪的纳税人，不能以罚代法，必须依法追究其刑事责任，以维护法律的严肃性。

（五）加强税收源泉控制，防止税款流失

在我国目前普遍存在个人收入分配多元化、隐蔽化且支付方式现金化的情况下，完善我国的个人所得税，加强税收征管，首先要加强税源控制。使公民的每项收入都处于税务机关的有效监控之下，使每个公民的收入纳税情况都一目了然，进而可堵塞税收漏洞，防止税款流失。

综上所述，随着我国加入WTO和整个国民经济总体水平的提高，我国个人所得税的征收管理将面临新的发展机遇。在个人所得税占税收收入的比重日益提高的情况下，加强个人所得税的征管已显得尤其重要。

第四篇：我国预算外资金现状分析

我国预算外资金现状分析

摘要：预算外资金是指不纳入预算管理，但却用于满足政府履行其职能需要的财政性资金。由于我国仍处于社会主义初级阶段，许多政策制度都不完整，因此预算外资金不仅要适合我国国情还要促进我国的发展。所以我国必须制定完整的措施去合理的利用它完善它。然而，很多政府承担的职能并不是通过预算来实现的，而是通过预算外资金和不是预算外的财政性资金来完成的。由于对预算外资金认识上的不足以及管理措施和方法的使用不当．是我国的预算外资金流失严重的原因。

关 键 词:预算外资金；政府职能转变；社会主义市场经济体制；财政性资金；预算制度改革；预算管理；制度适应；

正文：通过对财政学的学习，我懂得了许多知识。最重要的是我了解到我国预算外资金的作用以及目前它的状况。预算外资金是指不纳入预算管理但却用于满足政府履行其职能需要的财政资金。它是国家预算资金的必要补充，具有分散性、自主性、专用性的特点。预算外资金指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。由于对预算外资金认识上的滞后和政策、管理手段的缺位，造成预算外资金游离于政府控制之外，既扭曲了收入分配结构，分散了国家财力，又滋生了腐败现象。因此，正确认识并解决预算外资金管理缺位问题，是财政改革中亟待解决的问题。例如高校预算外资金是高校直属单位利用学校资源，通过提供管理性劳动和服务性劳动取得的货币补偿，主要形式是事业性收费，这构成了预算外资金的主要来源。在社会主义市场经济条件下，高校办学方式多样化，随之取得的预算外收入大大增加，有些单位预算外收入部分甚至高出预算内收入的几倍。

现状

（1）预算外资金增长过快，1992年比1978年增长11倍，相当于预算内收入的97.7%，名副其实地成为国家的“第二预算”。

（2）预算外资金历年增长速度均超过童年的GDP和预算内收入的增长速度，造成资金的严重分散。

（3）从预算外资金结构看，一向是企业和主管部门管理的预算外资金居主导地位，从近几年变化趋势看，行政事业单位管理的部分增长较快，比重上升，地方财政管理的部分绝对数和比重下降的幅度都较大。

（4）由于管理不严，财经纪律松弛，化预算内为预算外、化生产资金为消费基金、化公为私等现象有所滋长和蔓延。因此，预算外资金迅速增长，已成为预算内收入占GDP的比重偏低的重要原因，也是当时固定资产投资膨胀和消费基金膨胀的重要原因。

预算外资金管理存在问题具体表现

（一）预算外资金收支管理粗放，部门利益格局尚未完全打破。根据《预算外金

管理实施办法》，各预算单位应按照规定编制预算外资金收支计划，财政部门按照经费定额和开支标准对该计划进行审批后，汇总编制总计划。但实际的执行情况是，有些单位没有收支计划，财政部门也很难形成规范的汇总预算，只是粗略地按基数加增的办法编制并下达预算外资金收支计划。县乡两级均未建立预算外资金预决算制度，市级的预决算制度往往也是流于形式，难以发挥实际作用。还有，综合预算制度难以落实也很突出这一点在经济欠发达地区尤为突出。收入时，有的单位只是将专户资金一缴了之，而没有具体的资金项目名称，造成收入来源不清； 支出时，由于没有明确的定额标准，资金使用“ 以收定支”预算外资金管理粗放，导致用款单位挤占挪用资金有了可乘之机。预算外资金的存在，对中国的预算管理制度造成了巨大的影响。由于缺乏有的制约和管理机制，在资金运用过程中，很容易导致地方政府大量违规行为的产生，这对政府的信誉也造成了负面影响。

（二）纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金仍作为预算外资金管理，使政府宏观调控能力减弱。我国于经济发展水平较低，一些欠发达省份长期处于财政困难状况，严重制约着经济和社会的发展。从财政资金管理看，一方面，预算内资金短缺，收支矛盾突出，另一方面，一些应纳入预算管理的资金游离于财政预算管理之外。究其因：一是收费单位原为自收自支的事业单位，一旦将收入纳入预算管理，就要理顺各方面的关系，这不仅要加大各部门的管理成本且会突破各自的管理范围。二是有些行政事业单位的收费收入不能满足其正常出，有些单位甚至还有巨额贷款，改变财政管理方式，就要增加财政负担。三是执收单位作为征收主体在认识上存在偏差，担心纳入预算管理后其经费没有保障，还有一些单位错误地认为预算外资金“ 谁收谁用”，不愿意把专户资金纳入管 理。如将预算内转出的各类资金、所属单位和下级单位上缴的收入、资产变价入，经营服务性收入、反映在往来科目中的收入、账目以外的收入以及收回的支出等，作为预算外资金管理。

（三）监督机制不健全，约束软化，财政监督流于形式。目前，预算外资金的管理监督普遍存在重收入轻支出现象，一味强调纳入财政专户资金的管理和缴存比例，忽视了支出上存在的问题。虽然财政部门拨付资金时，根据用款单位上报的用款计划进行了核定，但财政资金划出后，用款单位如何使用资金却不能掌握。同时，由于收费经费化，使部分公司存在分配不公、苦乐不均现象。预算内财力不足，财政平衡的基础很不牢同。多数经济欠发达地区的财政平衡实际上建立在“应支未支、应保未保、应拨未拨” 的基础上的，预算内欠账多，财政资金只能围着“ 保吃饭” 低层次运行，财政宏观调控的能力很弱，搞建设的资金更是少得可怜。在这种情况下，如果将有专项用途的预算外资金和预算内资金统筹使用，就会出现预算内大量占有预算外的现象，致使预算内、外两方面的资金需要都得不到保证，更达不到提高地方财政宏观调控能力的预期目的。从更深层次看，它还造成财政支出结构不合理，降低了国家基础设施投资的效率。

（四）资金征缴模式陈旧、征缴程序不科学，导致部分资金逃避财政监督，成体外循环。尽管近几年来各地都积极推行预算外资金“ 单位开票、银行代收、财政统管” 的征管体制，但由于种种原因，一些地区仍处于自存自缴状态。而预算外资金收入过渡户的存在，给个别单位截留预算内外收人、坐收坐支预算内外资金提供了可能。另外，由于征缴程序不严密、不科学，也容易形成资金体外循环。如一些地方出台的行政事业性收费属于省、地(州、市)、县(市区)

三级预算收入，应按比例纳入同级财政预算管理，但具体的征管模式却是：南地县基层单位负责收缴资金，由省级部门归集资金、报批手续，待审批后，再由省级部门按比例逐级返还原单位，然后各自缴入国库。这种方法虽有利于资金到位，但按级次入库的资金由于征缴过程涉及多个环节，又没有采取一定的监督手段，容易形成既不缴纳给当地国库，又不纳入专户储存的体外循环资金。呈现出管理活动层次多，管理幅度大，经济活动专业化和复杂化的特点，控制难度加大。某些环节上存在监督盲区。一些技术性专业性比较强的单位的收费项目采用瞒天过海的手段，或收入采用部分入账，一些创收单位不认真执行“ 收支两条线” 的规定，截留、坐支、挪用预算外收入。资金管理、监督部门缺信息沟通，造成预算外资金管理与监督领域出现死角。

（五）相关政策和配套措施缺位，影响了国家财经法规的贯彻落实。《预算外金管理实施办法》规定，行政主管机构可以按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中对管理费的收取方式、标准、票据使用、支出范围及资金管理都没有做出具体的规定，致使一些单位超标准收费、使用不合法票据以及白条收费，进而逃避专户管理、违规投资，甚至隐瞒收入、私设小金库等问题时有发生。此外，一些取消的收费项目，由于没有及时理顺和解决相关单位的经费，致使一些旨在建立政府与民间良性关系、规范行政行为、减轻企业负担的政策无法落到实处。每项收费所取得的收入都要有相应的使用途径和支出方向，支出的主要形式是支付创收成本、弥补经费不足、发放补贴和奖金、购置固定资产等。由于预算外资金与创收单位和职工的切身利益密切相关，预算外资金具有“ 自留地” 的含义，所以管理部门在预算外资金批拨时，把关不是很严，造成创收单位乱发奖金、补贴、实物等，不能使资金用于事业发展，资金使用随意性较大。

加强与完善预算外资金管理的措施

（一）深化“ 收支两条线” 改革，积极推进综合财政预算。建立公共财政收入征管体系和国库集中收付制度是我国财政体制改革的一项重要内容。因此，首先要将明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金不折不扣地全部纳入预算管理，相应支出通过预算予以安排。其次对有预算外资金收入的单位必须自下而上地编制预算外资金收支计划，并将其纳入单位的财务收支计划和财政综合预算。预算外收入要全部纳入专户管理，相应支出由财政统

筹安排，逐步改变按收入比例提取经的做法，比照部门预算的统一要求核定费支出，实行“ 预算制”，进而促进执收执罚部门依法行政。同时，各级财 政部门要改变重分配轻管理、重审批轻监督、重微观轻宏观、重预算内轻预算外的理财观念，充分认识宏观调控和财政监管的重要性，克服本位主义和小团体意识，切实加强综合财政预算编制，提高财政资金的管理能力。

（二）加强财政监督。实践表明，如果没有一个健全有效的财政监督管理机制，任何财政改革政策都不可能取得预期效果。在实际工作中，对预算外资金监督要是监督乱收费、乱开支预算外资金的行为。监督的绩效表现在个方面：一是及时发现预算外资金的滥收、乱收、乱用现象； 二是对这种现出现后怎样处罚，使犯规者以后不敢轻易再犯。为了实现第一个方面的绩效，我认为必须在政府监督基础上引进社会中介机构的社会监督。因为例如会计

师事务所等中介机构其行为动机在于发现违反国家财政纪律的行为和金额，主要收益来源于对违纪违法者的罚款，其个人利益和罚款收益紧密联结，有较 高的积极性。而且，社会监督者分布在各条战线、各地区，有众多获取信息渠

道，也具有充分的时间、精力以及较高的职业素质和职业道德同那些违法乱 纪者斗争，从而能在很大程度上弥补政府监督上信息少、检查少、经费少、人 力少的缺陷。因此，在预算外资金管理中，充分发挥中介机构的社会监督作是一项明智的选择。我国每年进行财务大检查，查出的违纪资金一年比一年 多，但违纪违规财政行为仍不断，根本原因在于处罚不严。因此，寻找一种制度安排，从严执法，对搞好监督管理至关重要。

（三）借助科技手段以及高效、智能的网络管理系统，彻底改革预算外资金收缴制度。规范预算外资金管理，就要堵塞收入漏洞，做到应收尽收。以收费票据为资金监管源头，利用现代科学技术手段赋予财政票据的信息功能，借助收费单位、代收银行、财政部门之间强大的网络管理系统，建立起一个“ 单位开票、银行代收、财政统管” 的预算外资金管理体系。所有收费通过银行代收，不仅便于财政性资金集中纳入财政管理，增强财政部门的调控能力，使财政“ 准国库”大大提高财政部门对执收单位收取预算外资金的监控力度，有力地遏止自立收费项目、自定收费标准等乱收费行为。

（四）实行票据统一管理，加强源头控制，完善专用户储存。首先，收费渠道合理。预算外资金有它的合理l生和合法性，不能在经济利益的驱动下置人民利益国家利益于不顾，对此应由省政府组织物价、财政部门对所有收费单位收费部门进行拉网式检查，重新明确各单位收费范同、收费项目。其次，严格票据管理是加强预算外资金管理的源头。凡是收费单位，必须按规定到物价部门申请“ 收费许可证”，凭证收费。收费必须是用财政部门统一印制的收费收据。而没有收费许可证或收费资金为纳入财政预算内管理的单位，一律停止发放票据。解决预算外资金的根本途径，仍然是对中央和地方财政权力的进一步划分和界定，给以地方在税收收入上的更大自主权和享受受益的权力，归根结底，就是要逐步减少预算外收入在地方政府财政收支中的比重直到其逐步消失。(五)完善措施及法规建设，提高预算外资金的管理效率。预算外资金管理改革是一项政策性较强、难度较大的丁作，它不仅是权力、利益的调整，而且涉及单位性质、经费供给 以及内部减员等问题。因此，只有把它与财政管理制度改革、政府机构改革以及经济体制 改革等结合起来，才能相互促进。因此，要对政府性基金和纳入预算管理的预算外资金列收列支的管理方式作更进一步的规范和完善，逐步消除单式预算，真正发挥财政部门应有的管理监督作用。尽快建立、发展和完善市场经济条件下的法制体系，为财政体制改革提供制度保障。另外，还要澄清对预算外管理资金的模糊认识，扭转“ 三权不变” 和“ 谁收谁用” 的运行惯例，为进一步推动综合预算管理创造良好的条件。

总结：

以上就是我对我国预算外资金的认识和分析。由于我国预算外资金改革牵扯面广，政策性强．既涉及现有各方面利益格局的调整，又涉及到政府职能部门的职责重新划分和界定，关系到社会的稳定和发展．所我国的预算外资金政策并不完善，为了更好地利用预算外资金，就必须在解放思想、统一认识的基础上．必须向社会各界做好宣传解释工作，使之得到各方面的广泛理解和支持．确保预算外资金改革的顺利进行。参考文献 ：【1】司路，《对我国预算外资金管理的思考》，2008年第五期。

【2】张裕民，《谈我国预算外资金管理存在的问题及解决对策》，2010

年第十一期。

【3】陶源，《我国预算外资金问题》，2008年第九期。

【4】田疏，《我国预算外资金管理探微》，2003年第四期。

第五篇：我国个人所得税现状分析

我国个人所得税现状分析

及改进的法律思考

发布日期：2005-11-16 文章来源： 互联网 作者：刘喜梅

论文摘要：在西方市场经济国家，因个人所得税的主体税种地位及其与人民利益直接相关，个人所得税法的完善与否已被视为一国税制是否成熟的重要标尺之一。在我国，随着改革开放的实施与深入，个人所得税的税收收入亦随我国经济运行质量、人民收入水平的提高而有较大幅度的增长，在全国相当多的省、市，个人所得税已成为仅次于营业税的第二大地方税种，成为地方财政的重要支柱之一。但是，由于社会经济环境变化与税制建设滞后、税收征管乏力等诸多因素的影响，我国个人所得税应有的调节分配、组织收入的功能仍然远未得到充分的发挥，个人所得税的偷漏现象相当普遍、严重，个人所得税占税收总额比重过低、个人所得税征管制度不健全、税收调节贫富差距的作用在缩小等弊端客观存在。究其原因，其

一、现行税制模式难以体现公平合理；其

二、税率结构不合理，费用扣除方式不科学；其

三、公民纳税意识淡薄、社会评价体系偏差；其

四、对涉税违法犯罪行为处罚力度不足；其

五、纳税人的权利与义务不对等。为此，解决个人所得税征管问题提出几点对策：选择合理的税制模式；合理的设计税率结构和费用扣除标准；加大对偷漏个人所得税行为的查处、打击力度，维护法律的严肃性；扩大纳税人知情权，增强纳税意识；加强税收源泉控制，防止税款流失。关键词：个人所得税

税制模式

税收征管

源泉扣缴 个人所得税1799年首创于英国，是指对个人所得额征收的一种税。随着经济的发展，该税种所占地位越来越显著。而在我国现阶段，对个人所得税的征管并不理想。对工资薪金外个人收入难以监控，对偷税处罚不力、部门协调工作不够等等，促成个人所得税征管不力的现状。个人所得税征收不公的现象客观存在，若此问题得不到很好的解决，势必会在一定程度上造成减少财税收入，扩大贫富差距，影响社会安定，阻碍经济发展等不良现象的发生。因此，有关个人所得税的热点问题，值得我们思考。

一、目前我国个人所得税征管中存在的主要问题

（一）个人所得税占税收总额比重过低。过去的20年是我国经济总量和国民财富增长最快的时期，经济发展的各项指标均走在世界前列，但个人所得税占税收总额比重却低于发展中国家水平。1998年个人所得税占税收总额比重为3.4%，2001年这一比重提高为6.6%，①而美国这一比重超过40%.我国周边的国家，如韩国、泰国、印度、印尼的比重（一般在10—20%之间）均超过我国水平。据国家税务总局最近测算的一项数据表明：我国个人所得税每年的税金流失至少在一千亿元以上。其理由是：世界上发达国家的个人所得税占总收入水平的30%，发展中国家是15%.我国去年税收总收入一万七千亿元，个人所得税收入一千二百亿元②。如果按照发展中国家15%的比例计算，我国去年应该入库个人所得税2250亿元。在相当长的一段时期内，我国的个人所 2 得税收入要成为国家的主要收入还不太现实。但是，个人所得税所占的比重实在是太低，如此过低的个人所得税收入在世界上实在并不多见。可见，个人所得税的征管现状令人堪忧。

（二）个人所得税征管制度不健全。目前我国的税收征管制度不健全，征管手段落后，难以体现出较高的征管水平。个人所得税是所有税种中纳税人数量最多的一个税种，征管工作量相当大，必须有一套严密的征管制度来保证。而我国目前实行的代扣代缴和自行申报两种征收方法，其申报、审核、扣缴制度等都不健全，征管手段落后，难以实现预期效果。自行申报制度不健全，代扣代缴制度又难以落到实处。税务机关执法水平也不高，在一定程度上也影响到了税款的征收。税务部门征管信息不畅、征管效率低下。由于受目前征管体制的局限，征管信息传递并不准确，而且时效性很差。不但纳税人的信息资料不能跨征管区域顺利传递，甚至同一级税务部门内部征管与征管之间、征管与稽查之间、征管与税政之间的信息传递也会受阻。同时，由于税务部门和其他相关部门缺乏实质性的配合措施（比如税银联网、国地税联网等），信息不能实现共享，形成了外部信息来源不畅，税务部门无法准确判断税源组织征管，出现了大量的漏洞。同一纳税人在不同地区，不同时间内取得的各项收入，在纳税人不主动申报的情况下，税务部门根本无法统计汇总，让其纳税，在征管手段比较落后的地区甚至出现了失控的状态。

（三）税收调节贫富差距的作用在缩小。按理说，掌握社会较多财富的人，应为个人所得税的主力纳税人。而我国的现状是：处于中间的、收入来源主要依靠工资薪金的阶层缴纳的个人所得税占全部个人所得税收入的46.4%③；应作为个人所得税缴纳主要群体的上层阶层（包括在改革开放中发家致富的民营老板、歌星、影星、球星及建筑承包商等名副其实的富人群体），缴纳的个人所得税只占个人所得税收入总额的5%左右④。个人所得税征管首要问题是明确纳税人的收入。当前什么是一个纳税人的真正全部收入是一件难事，至少有下列行为税务机关很难控制。一是收入渠道多元化。一个纳税人同一纳税期内取得哪些应税收入，在银行里没有一个统一的账号，银行方面不清楚，税务方面更不清楚。二是公民收入以现金取得较多（劳动法规定工资薪金按月以现金支付），与银行的个人账号不发生直接联系，收入难于控制。三是不合法收入往往不直接经银行发生。正因为有上述情况，工薪收入者就成了个人所得税的主要支撑。

（四）偷税现象比较严重。我国实行改革开放以后，人们的收入水平逐渐提高，这在一定程度上就造成了个人收入的多元化、隐蔽化，税务机关难以监控。公民纳税意识相对比较淡薄，富人逃税、明星偷税好像是习以为常、无所谓的事情。在报纸上新闻报道上经常会看见、听见一些明星有钱人偷逃税款的事情。比如说毛阿敏偷税事件和刘晓庆偷税漏税案件等等。据中国经济景气监测中心会同中央电视台《中国财经报道》对北京、上海、广州等地的七百余位居民 4 进行调查，结果显示，仅有12%的受访居民宣称自己完全缴纳了个人所得税，与此同时，有将近24%的受访居民承认只缴纳了部分或完全未缴纳个人所得税，是完全缴纳者的两倍。⑤个人所得税可以说在我国是征收管理难度最大，偷逃税面最宽的税种。

二、个人所得税征管存在问题的成因

（一）现行税制模式难以体现公平合理。法制的公平合理能激发人们对法的尊崇，提高公民依法纳税的积极性。而我国现行的个人所得税在税制设臵上的某些方面缺乏科学性、严肃性和合理性，难以适应社会主义市场经济条件下发挥其调节个人收入的要求。世界各国的个人所得税税制模式一般可分为三类：分类所得税制、综合所得税制、混合所得税制（分类综合所得税制）。现阶段我国公民的纳税意识相对来讲还比较低，税收征管手段较落后，所以，现阶段我国个人所得税的征收采用的是分类税制。

分类税制，是将个人的全部所得按应税项目分类，对各项所得分项课征所得税。其特点是对不同性质的所得设计不同的税率和费用扣除标准，分项确定适用税率，分项计算税款和进行征收的办法。这种模式，广泛采用源泉课征，虽然可以控制税源，减少汇算清缴的麻烦，节省征收成本，但不能体现公平原则，不能很好地发挥调节个人高收入的作用。随着经济的发展，个人收入构成已发生了巨大的变化。在这种情况下，继续实行分类税制必然出现取得多种收入的人，多次扣除费用、分别适用较低税率的情况，使个人所得 5 税对高收入者的调节作用甚微。这样不但不能全面、完整的体现纳税人的真实纳税能力，反而会造成所得来源多、综合收入高的纳税人不用纳税或少纳税，所得来源少的、收入相对集中的纳税人却要多纳税的现象。

例如：有甲、乙两个纳税人，甲某月收入为3200元，其中工薪收入为800 元，劳务报酬收入为800 元，稿酬收入为800 元，特许权使用费所得800元。按现行个人所得税税法有关规定，甲本月不缴纳个人所得税。而乙某获得工薪收入为1600 元，却要纳55元的个人所得税。乙的收入只有甲的收入的一半，甲不用纳税，乙却要缴纳55元的个人所得税。所以，这种税制模式不能全面衡量纳税人的真实纳税能力，也不利于拓宽税基，容易导致税负不公，征税成本加大，征管困难和效率低下，很难体现公平合理。

（二）税率结构不合理，费用扣除方式不科学。由于我国现阶段采取分类所得税制，个人所得税税率依所得的性质类别不同而异，大体有三种：一是超额累进税率，即对工薪所得实行5～45%的9级超额累进税制，对个体经营、承包租赁经营所得则实行5～35%的5级超额累进税制；二是对其他8项所得项目适用20%的比例税率，稿酬所得在使用20%的比例税率后减征30%；三是对一次收入畸高者的劳务报酬所得适用加成征税税率。这种税率结构设计得非常繁琐、复杂，既不利于纳税人纳税，也不便于税务机关征收管理。特别是工资薪金所得，级距过多，达到九级，边际税率过高，违背了税率档次删繁就简的原则。对于工资、薪金所得和劳务报 6 酬所得同为劳动所得，而征税时却区别对待，对劳务报酬所得还要加成征收，这种做法缺乏科学的依据。

现实生活中，由于每个纳税人取得相同的收入所支付的成本、费用所占收入的比重不同，并且每个家庭的总收入，抚养亲属的人数，用于住房、教育、医疗、保险等方面的支出也存在着较大的差异，规定所有纳税人均从所得中扣除相同数额或相同比率的费用显然是不合理的。这样很容易在实质上造成税负不公的后果。

例如：甲和乙两个纳税人，某月甲乙都是获得收入3000元，甲是劳务报酬所得，乙是工资所得，那么，甲和乙本月所要缴纳的个人所得税就不同，甲应缴纳440元，而乙只需交纳205元。这就是由于不同的项目的税率不同造成的。而且甲乙的家庭状况有所不同，甲需要瞻养两个老人并抚养一个小孩，同时甲的配偶没有任何经济来源；而乙则单独生活，没有家庭上的负担。我们不难看出甲的家庭负担要比乙大得多，很明显甲乙两者是存在差异的。按照量能负担的纳税原则，甲的费用扣除额应该大于乙。但是，在我国现行的个人所得税税法中没有考虑到这一差异，只是以个人为计税单位进行扣除，没有确定纳税人的真实纳税能力，这就在客观上造成了税负不公的状况。

（三）公民纳税意识淡薄及社会评价体系的偏差。“纳税光荣”还仅停留在口头上。相当多的人，当自己的纯所得在免税范围内时高唱“纳税光荣”，一旦应缴纳税款时，心里总不高兴，于是就使出浑身解数逃税。越是高收入者逃税 7 的越多。他们或利用权利自订纳税标准，或化整为零，以实物、债权、股权分配等方式逃税，或拉拢税官以吃小亏占大便宜等手段逃税。公民法制观念不强是纳税意识薄弱的重要原因。古时已有的“苛捐杂税”之说，是对税收的对抗情绪的反映。封建社会中，农民缴纳捐税是满足地主阶级的统治需要。长期封建社会的影响，是公民纳税意识薄弱的历史原因，只知服从官管，不知遵守法律是法制意识薄弱的表现。

此外，现在个税偷逃的一个重要原因就是社会评价体系有问题。有人一方面为社会捐款捐物，另一方面又在大肆偷逃税。因为社会和个人似乎都认为捐赠比纳税更有价值和意义；另外社会不觉得偷税可耻，别人也并不因此视你的诚信记录不好，不与你交往，或与你断绝交易。而在国外偷税就是天塌下来的大事，只要你有偷逃税行为，不但你在经营上会因此受阻，而且你的行为会受到公众的鄙视。这就是我们评价体系的偏差。

（四）对涉税违法犯罪行为处罚力度不足。在一些发达国家，到每年4月的报税季节，不管你是蓝领还是白领，也不管你是球星歌星还是政治人物，都得把自己上一年的收入和该交的税额算清楚，如实报给税务部门。税务部门则随机抽查，一旦查出有故意偷漏的行为，不管是谁，轻则罚款补税，重则入狱，身败名裂。而我国现行税收征管法规定，对偷税等税收违法行为给予不缴或者少缴税款五倍以下的罚款。由于税务机关只注重税款的查补而轻于处罚，致使许多人认为偷逃税即便被查处了也有利可图。据统计，近几年，8 税务机关查处的税收违法案件，罚款仅占查补税款的10％左右⑥。另一方面，在税收执法过程中，由于没有规定处罚的下限，税务机关的自由裁量权过大，因而人治大于法治的现象比较严重，一些违法者得到庇护时有发生。所有这些都客观上刺激了纳税人偷逃个税的动机。“要富贵，去偷税”甚至成为一部分人的致富秘诀。

（五）纳税人的权利与义务不对等。一是在纳税人中的工薪层与高收入阶层间存在着权利与义务的不对等现象。虽然在理论上，税法面前人人平等，但在事实上，以工薪为惟一生活来源的劳动者的税负不轻，且在发放工薪时即通过本单位财务部门直接代扣代缴，税款“无处可逃”；而高收入阶层及富人却可以通过税前列支收入、股息和红利、期权和股份的再分配、公款负担个人高消费和买保险、现金交易等多种手段“合理避税”。高收入者和富人占有的社会资源多，纳税反而更少，这种反差在社会上会形成一种不好的导向。二是在纳税人与政府的关系上，同样存在着权力与义务的不对等。经济学把税收理解成“政府与纳税人之间的交易”，意思是说，政府收了税，就必须为纳税人提供各种服务。如果交完税之后，对怎么花这些税款毫无发言权，甚至被贪官污吏们挥霍浪费时，纳税人也无权臵喙，那么，不要说人们纳税的自觉性无法提高，连政府向民众收税的合法性都有问题。公民有交税的义务，同时也有监督政府如何使用这些钱的权力；国家有收税的特权，但也有为纳税人服务并接受监 9 督的义务。只有当这两方面都“依法办事”的时候，社会机制才能正常运转。

三、解决个人所得税征管问题的几点对策

（一）选择合理的税制模式。目前我国采用的税制模式是分类征收税制模式，这种课税模式既缺乏弹性，又加大了征税成本，随着经济的发展和个人收入来源渠道增多，这种课税模式必会使税收征管更加困难和效率低下。考虑到我国目前纳税人的纳税意识、税务机关的征管能力和征管手段等都还不是很健全，因此主张采用综合所得课税为主、分类所得课税为辅的混合所得税模式。首先，根据我国的实际情况，考虑适应国际经济发展的趋势，我们应摒弃单纯的分类征收模式，确立以综合征收为主，适当分类征收的税制模式。因为，现在世界上几乎没有国家采用单纯的分项税制模式征收个人所得税，我们作为世界上最大的发展中国家，必须要融入到世界经济发展的大潮中来，必须要努力适应国际经济发展的趋势，仍然采用单纯的分类税制模式已经行不通了，必须要通过改革首先向混合制过渡，然后再向综合制发展。其次，分项税制模式，不能适应社会主义市场经济的发展，缺乏公平，征管效率低下，不利于个人所得税的职能作用的发展。而以综合所得课税为主、分类所得课税为辅的混合制真正立足于我国的国情有利于体现量能纳税的原则，真正实现个人所得税调节个人收入、防止两极分化的目标。

例如前文所举的例子，有甲、乙两个纳税人，甲某月收入为3200元，其中工薪收入为800 元，劳务报酬收入为800 10 元，稿酬收入为800 元，特许权使用费所得800元；而乙某获得工薪收入为1600 元。如采用综合所得课税，扣除标准仍为800元，甲的计税收入为2400元，乙的计税收入为800元，即便适用同档税率，甲应缴纳的个人所得税也要三倍于乙。因此，使用综合所得课税，能够全面、完整体现纳税人真实的纳税能力。

（二）合理的设计税率结构和费用扣除标准。我国个人所得税目前的税率结构有悖公平，容易使得纳税人产生偷逃税款的动机，因此应该重新设计个人所得税的税率结构，实行“少档次、低税率”的累进税率模式。首先，税率档次设计以五级为宜。其次，考虑通货膨胀、经济水平发展和人们生活水平提高等因素适当提高减除费用标准和增加扣除项目。尽管个人所得税法经过了几次修正，但减除费用800元的标准始终没有调整，一直执行到现在，这显然与现今社会状况不太相符。我们可以允许各省、自治区、直辖市级政府根据本地区的具体情况，相应确定减除费用标准，并报财政部、国家税务总局备案，这样做既可以更好地符合实际状况，也有利于调节个人收入水平。同时，要根据经济发展的客观需要，适当的增加一些扣除项目。根据我国目前经济发展的具体情况，综合考虑住房、教育、医疗、保险等因素，设立相应的扣除项目。这样将更有利于我国经济的发展。

仍以前文所举例子作比，甲和乙两个纳税人，某月甲乙都是获得收入3000元，甲是劳务报酬所得，乙是工资所得，而且甲乙的家庭状况有所不同，甲需要瞻养两个老人并抚养 11 一个小孩，同时甲的配偶没有任何经济来源；而乙则单独生活，没有家庭上的负担。如果按照量能负担的纳税原则，增加合理的扣除项目，甲的计税收入应低于乙，并且按照超额累进税率，对甲课税适用的税率应等于或小于对乙适用的税率，所以甲应缴纳的个人所得税应小于乙。从而避免现行税制下，甲的税负大于乙的不合理现象。

（三）扩大纳税人知情权，增强纳税意识。法律是关于权利与义务的规定，权利义务是对称的，没有无权利的义务，也没有无义务的权利。享受权利者必履行义务，履行义务者就有权享有权利。现实社会中权利义务不对等，履行纳税义务与否，并不影响对公共产品和公共服务的享有。既然能享受权利又不履行纳税义务，必然使“纳税光荣”只剩下空洞的口号，丧失了法律公平、正义之本。在税法宣传上更多的是宣扬纳税人的义务而淡漠纳税人的权利，弱化了纳税意识。可以相信，解决纳税义务者的权利后，其纳税积极性会大大增强。因此扩大纳税人的知情权，增加政府财政预算、财政开支的透明度，使纳税人真实感受到是国家的主人。纳税人不仅征税过程清楚，而且税款流向也明白，使纳税人的纳税抵触情绪消除。政府职能的正常运转与纳税人的纳税行为密切相关，政府部门使用纳税人提供的资金，纳税人享有监督政府部门工作和接受政府部门服务的权利，纳税人的监督能有效防止诸多重复建设、浪费，也是遏制腐败的一剂良方。

（四）加大对偷漏个人所得税行为的查处、打击力度，维护法律的严肃性。搞好个人所得税的征收管理，对偷漏税行为查处、打击得力是关键之一。针对现阶段我国对个人所得偷漏税行为查处打击不力的现状，笔者建议，全国应进行每年多次的个人所得税的专项检查，加强税务部门与有关部门的密切配合；通过立法，赋予税务机关一些特殊的权力，增强执法的力度；对查处的偷漏税行为，加大对纳税人罚款的数额，参照一些国家的做法——不管纳税人偷多少税，都罚其个倾家荡产，并将其偷税行为公之于众，以做到“罚一儆百”，促使其他纳税人依法纳税。同时，对一些偷漏税构成犯罪的纳税人，不能以罚代法，必须依法追究其刑事责任，以维护法律的严肃性。

（五）加强税收源泉控制，防止税款流失。在我国目前普遍存在个人收入分配多元化、隐蔽化且支付方式现金化的情况下，完善我国的个人所得税，加强税收征管，首选要加强税源控制。具体措施为：

1、用现代化手段加强税源控制。采用美国等一些发达国家的做法，为每个有正常收入的公民设立专用的税务号码，建立收入纳税档案，使个人的一切收入支出都在税务专号下进行。与此相联系，针对长期以来储蓄存款的非实名制使公民个人的收入不公开、不透明，以致严重妨碍税务机关对个人所得税税源控制的现状，改个人储蓄存款的非实名制为税务、银行联合且微机联网前提下的实名制，增加个人收入的透明度，使公民的每项收入都处于税务机关的有效监控 13 之下，使每个公民的收入纳税情况都一目了然，进而可堵塞税收漏洞，防止税款流失。

2、充分发挥代扣代缴义务人的作用。对个人所得税实行源泉控制，由支付单位作为代扣代缴义务人（以下简称扣缴义务人）扣缴税款，这是我国现行税法的要求。这种做法既符合国际惯例，也适合我国现阶段税收征管手段落后，专业化征管力量不强、急需形成社会征收网络的实际情况。为此，针对前些年扣缴义务人的扣缴税款作用未能很好发挥的现实，建立扣缴义务人档案，规范扣缴义务人扣缴税款和申报的程序，督导纳税人正确使用扣税凭证，加强对扣缴义务人的宣传明白其不履行税法规定的扣缴税款的义务，要承担相应的法律责任，使代扣代缴税款工作进一步完善和规范化。

注释：

①董树奎《对我国个人所得税现状的分析》（《中国税务》2003年第5期）。

②③国家税务总局编制《2003年税收统计年鉴》。④董树奎《对我国个人所得税现状的分析》，《税务研究》，2002年第2期。

⑤陈大有《我国个人所得税征收现状令人堪忧》。《中国税务报》2003年第28期。

⑥国家税务总局编制《2001年税收统计年鉴》、《2002年税收统计年鉴》和《2003年税收统计年鉴》。

1、李敏《我国现行个人所得税运行情况分析及改进措施》（《吉林财税高等专科学校学报》2003年第2期）。

2、贺然《个人所得税流失问题探析》（《山西经济管理干部学院学报》2003年第3期）。

3、夏秋《完善个人所得税的几点设想》（《上海财税》2003年第5期）。

4、何耀宇《我国个人所得税改革若干问题探讨》（《山西高等学校社会科学报》2003年第4期）。

5、阮应国《中国个人所得税现状、成因和对策》（《合肥联合大学学报》1998年第1期）。

6、曲国霞《个人所得税改革和完善的设想》（《内蒙古财经学院学报》1998年第3期）。

7、谷莉《思考我国个人所得税现状分析及改进》（《福建税务》2001年第3期）。

8、李爱鸽《当代税制原则演变与我国个人所得税改革》扬州大学税务学报2002 第2期。