四川省推进新型城镇化建设情况的调研报告

第一篇：四川省推进新型城镇化建设情况的调研报告

关于我省新型城镇化建设情况的调研报告

四川省第十一届人大常委会 第三十二次会议参阅资料

优化法治环境 加快推进新型城镇化

----关于我省推进新型城镇化建设情况的调研报告

四川省人大城环资委关于推进新型城镇化建设情况调研组

2012年9月 / 168

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优化法治环境加快推进新型城镇化

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（2012年9月）

省人大常委会：

为配合省人大常委会听取和审议“省政府关于新型工业化新型城镇化互动发展情况的报告”，省人大城环资委组成调研组于2012年4月至9月对我省推进新型城镇化情况进行了调研，省人大城环资委主任委员、副主任委员及部分委员采取多种方式对绵阳、自贡、资阳、遂宁等城市进行了调研。近年来，我省各地认真贯彻省九届四次全会以来各次全会和省第十次党代会精神，实施新型工业化、新型城镇化“两化”互动、统筹城乡发展的总体战略，坚持把推进新型工业化与城镇化互动发展作为战略重点，加快转变经济发展方式和经济结构调整，不断开创现代化建设新局面，取得了较为明显的成效。同时，随着经济社会的发展和城乡结构的变化，推进新型城镇化面临着一些新情况、新问题。现将有关情况报告如下：

一、我省新型城镇化建设取得巨大成就

（一）、背景和概况

2003年，省委、省政府下发《关于加快城镇化进程的意见》，/ 168

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我省城镇化进入快速发展期。2007年，省委九届四次全会明确提出了“一主、三化、三加强”的工作基本思路，确立了建设西部经济发展高地的实现路径：即以工业强省为主导，大力推进新型工业化、新型城镇化、农业现代化，加强开放合作，加强科技教育，加强基础设施建设。同时将全省工作目标锁定为：建设西部经济发展高地。将全省工作战略部署明确为：一枢纽（构建西部交通枢纽）；三中心（建设西部物流中心、建设西部商贸中心、建设西部金融中心）建设；四基地（建设重要战略资源开发基地、建设现代加工制造业基地、建设科技创新产业化基地、建设农产品深加工基地）建设。省委九届四次全会以来，我省大力实施新型工业化、新型城镇化“两化”互动、统筹城乡发展的总体战略，国民经济和社会发展实现了跨越式发展和历史性突破，为建设西部经济发展高地奠定了坚实的基础，走出了一条顺应时代要求、具有四川特色的新型工业化、新型城镇化“两化”互动、统筹城乡的科学发展之路。

“十一五”期间，全省生产总值年均增长13.7％，2010年达到1.72万亿元，经济总量占全国经济总量的份额从2005年的4.0％，提高到2010年的4.3％，提高了0.3个百分点。

2011年全年实现地区生产总值（GDP）21026.7亿元，突破两万亿大关，比上年增长15.0％，增速高于全国5.8个百分点。

全省城镇化水平由2005年的33.00％提高到2010年的40.18％，提高了7.18个百分点，年均提高1.44个百分点，高/ 168

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于全国平均每年提高1.13个百分点的增速。

城镇常住人口由2005年的2888万人增加到2010年的3231万人；同2000年第五次全国人口普查相比，城镇常住人口增加1008万人，乡村常住人口减少1295万人，城镇人口比重上升13.49个百分点。

设市城市和县级城市建成区面积由“十一五”初期的1260.32平方公里增加到1629.73平方公里，增长了77.33％。城市经济在国民经济中的主导地位进一步增强。

（二）、工业经济实力大幅度提升，城镇化动力强劲 “十一五”时期，全省工业增加值达到7326.4亿元，5年间，年平均增长20.1％。规模以上工业增加值全国排名由2005年的第10位上升至2010年的第8位。工业的主导地位更加突出，工业增加值占GDP总量的比重由2005年的34％上升到2010年的43.2％。优势产业发展成效显著，全省“7+3”产业工业增加值占全省工业的85.2％。工业产品竞争力明显提高，2010年我省产量占全国份额超过5％的工业产品达到102种。5年来工业总投资达16824.1亿元，其中技术改造投资达9429.8亿元，占工业总投资的56.04％，工业发展后劲显著增强。产业园区工业集中度由2005年的36.0％提高到2010年的60.5％。有序推进产业园区化、产城一体化，“两化”互动的格局基本形成。

“十一五” 时期，全省服务业增加值由 “十五”末的 2837 亿元增加到 2010 年的 6030.4 亿元，总规模扩大了1.1 倍，年/ 168

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均增长 12.2％。5 年累计完成服务业增加值 22812.1 亿元，比“十五”末翻了一番。服务业就业人员达到1503.5万人，占就业总人数的 31.5％，比 “十五”末提高了 2.7 个百分点。

2010年，全省规模以上农业产业化龙头企业达到3223家，比“十五”末增加1476家。全省农民专业合作经济组织发展到24131个，比“十五”末增加10531个，农业产业化经营主体带动农户面达到57％。新农村建设示范片连片发展优势特色种植业2884万亩，新增规模养殖户4万户，实现了城乡经济相融。新建、改建、扩建和风貌功能改造56万户，建成新村（聚居点）2614个。农村环境综合治理初显成效。全省新农村建设形成了省市县三级联动、连片推进、以片带面的格局。

（三）、城镇综合承载力不断增强，城镇功能进一步完善 “十一五”时期，特别是省委九届四次全会作出建设西部综合交通枢纽的重大战略部署以来，全省交通基础设施固定资产投资完成3102.5亿元，是“十五”完成投资的3倍以上。5年间，各种运输方式新增网络里程近16万公里。城市道路9584公里，18743万平方公里，人均城市道路面积由“十五”末的10.58，提高到11.84平方米。城市桥梁1573座，立交桥174座，分别比“十五”末翻了一番。快速铁路和客运专线大规模开工建设。高速公路网络加快形成，国省干线公路、农村公路技术标准和通行状况明显改善。内河航道和港口建设加速推进。干支机场体系和航线网络初具规模。成都地铁加快建设。管道运输网络进一步完善。/ 168

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“十一五”时期，我省坚持走新型工业化道路。智慧城市、三网融合、电子政务、农村信息化及社会信息化建设全面发展的局面初步形成，信息化水平居中西部前列。电子信息产业成为我省国民经济重要支柱产业。2010年我省电子信息产业实现收入2209 亿元，增加值793 亿元，主要经济指标居西部地区首位。

2010年末，城市供水能力总计804.48万立方米/日，用水人口1437.85万人，年供水总量17.39亿立方米，其中，生产营运用水4.24亿立方米，居民家庭用水7.69亿立方米；管网长度20656公里。新增管网长度7253公里，增长55.60％。用水普及率提高到90.8％。城乡区域供水取得积极进展，成都市、绵阳市等城镇密集地区，大力推进城镇供水管网向农村延伸，保障城乡供水一体化，通过城乡统筹，推进城乡供水的“同网、同质、同服务” 让更多群众受益。

能源生产能力、消费总量持续增长。2010年末，发电量1704亿千瓦时，年均增长10.83％，发电能力大幅度提高，电网跃升为枢纽大电网；新能源发展有序推进，太阳能发电、风能发电、秸秆发电前期工作加快，生物质能燃料示范工程取得突破。

“十一五”时期，特别是省委九届四次全会提出在全省开展城乡环境综合治理以来，全省连续5年开展城乡环境综合治理，极大地调动起各市、县对城市基础设施建设投入的积极性，各地在城乡环境设施建设力度上出现了跨跃式、超常规的发展局面，建成污水处理厂57座，日污水处理量提高到333.4万立方米，设/ 168

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市城市污水处理率提高到74.8％。道路清扫保洁面积15173万平方米，市容环卫专用车辆3301台，两项西部第一；生活垃圾清运量656万吨，建设无害化垃圾处理厂30座，无害化处理量569.8万吨，无害化处理率提升到86.9％。多举措推进城镇生态环境建设，建成公园绿地16133公顷，人均公园绿地10.19平方米，建成区绿化覆盖率达37.88％。城乡环境综合治理深入农村，中央和地方投资29.46亿元，加大农村公共基础设施建设，建设农村自来水厂（站）53900个，累计受益人口3661.93万人，占农村总人口的53.26％；中央和地方投资16.85亿元，用于农村改厕，累计改造卫生厕所1256.98万户，卫生厕所普及率62.21％。城乡整体环境质量不断提高，生态系统逐步实现良性循环。如，眉山市在“十一五”期间，城镇基础建设累计完成投资339.08亿元，城镇基础设施水平明显提高，2010年末，全市城市人均道路面积为 10.5平方米；人均公共绿地面积为7.69平方米。建成市区绿化覆盖率为35.31%；污水集中处理率为80%，城市人均住宅面积为38.7平方米；燃气普及率为98 %，自来水普及率为95 %，生活垃圾无害化处理率达100%。

（四）、加强规划引领，城镇化战略格局基本形成

加强规划统筹，科学构建全省城镇体系。省政府批准并正式实施了《四川省“十二五”城镇化发展规划》和《天府新区规划》等重点专项规划。积极修编《四川省省域城镇体系规划》，加紧编制“四大城镇群规划” 《四川省主体功能区规划（2010—2020）》/ 168

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等总体规划、重点区域规划和相关专项规划。经过“十一五”时期的快速发展，全省已初步建立了以特大城市成都为核心，8个大城市与16个中等城市为骨干，28个小城市与1793个小城镇为基础，初步形成了“一核、四群、五带”的城镇化战略格局，科学确定了城镇发展战略和总体布局，形成以城市群为主体形态，大中小城市和小城镇协调发展的省域城镇体系。为加快新型城镇化发展奠定了坚实的基础。各市州也正抓紧制定、修编新型城镇化发展规划和相关规划。如，资阳市在《资阳城市总体规划》指导下，做好局部策划、规划、细化和具体化工作，加快完成安岳《“安三角”区域发展规划研究》和乐至《“乐三角”区域发展规划研究》等区域性规划编制；进一步完善城市控制性详细规划，启动《城市给排水工程专项规划》、《城市公共服务配套设施专项规划》等一系列专项规划的编制，抓好《沱江沿岸滨江带景观工程修建性详细规划》、《凤岭公园修建性详细规划》等城市设计工作；编制重点镇、特色镇的总体规划修编和示范试点新村、新村综合体的规划。

绵阳市进行了《绵阳市城市总体规划（2009-2020）》修编，正待省政府批准，控制性详细规划实现了全域覆盖。全市277个乡镇，已有242个乡镇完成总体规划编制，乡镇总体规划率达到87%。全市3287个行政村，已有783个行政村编制了村规划，村规划率达到24%。为推动新村建设，启动了涪城区杨家镇、江油市九岭镇、安县兴仁乡新村建设示范点规划。/ 168

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阿坝州编制完成了《州域城镇体系规划》，现正准备进行评审；13县县城总体规划编制全部完成；除壤塘县外，其余县已完成县城控制性详细规划编制；汶川县、红原县已完成县域新村总体规划编制，其余各县正在抓紧做规划编制前期工作；全州225个乡镇规划完成147个，完成率65%；1336个村庄规划完成859个，完成率64%。

（五）、公共服务体系不断完善，积极推进公共服务均等化 “十一五”以来，我省基本公共服务体系建设取得了显著成效。城乡免费义务教育全面实施，公共教育体系日趋完备。实施积极就业政策，初步建立起面向全体劳动者的公共就业服务体系。社会保险制度逐步由城镇向农村、由职工向居民扩展，保障水平逐步提高，城乡社会救助体系和社会福利体系基本形成。医药卫生体制改革深入推进，免费基本公共卫生服务项目全面实施，城乡基层医疗卫生服务体系逐步健全。保障性安居工程加快建设，以廉租住房、公共租赁住房和农村危房改造（彝区三房改造）等为主要内容的基本住房保障制度初步形成。我省基本公共服务的制度框架已初步形成，人民群众上学、就业、就医、社会保障、文化生活等难点问题得到有效缓解。如，攀枝花市在“十一五”时期，已累计建成各类保障性住房60191套、465万余m2，其中建成廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房近40744套、429万余m2；实施棚户区改造24749户，完成改造18000余户，余下的6000余户将于年内全部完成，保障性住房供应量占全市住房/ 168

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总供应量的44%，全市住房保障覆盖面已达23.75%，提前五年完成国家“十二五”末住房保障覆盖面20%这一目标任务并高出3.75个百分点，极大推动了和谐社会的建设。

（六）、推进新型工业化和新型城镇化的法治体系更加完善 省人大及其常委会围绕实施“两化”互动、统筹城乡总体战略加强法制建设取得了巨大的成就。省人大及其常委会制定和修订了49件现行有效的地方性法规，省政府和有立法权的市、自治地方人大及其常委会制定了一大批行政法规和地方性法规、民族自治条例和单行条例。我省“两化互动”，统筹城乡发展的主要方面基本做到了有法可依，构建起促进经济社会发展，推进新型城镇化的法治体系雏形，为实现建设西部经济发展高地，全面建设小康社会目标，奠定了坚实的法治基础。

二、我省新型城镇化面临的主要困难和问题

综上所述，近年来我省新型城镇化取得了显著成效。但制约新型城镇化水平和质量持续提升的矛盾、问题还不同程度的存在，在一定程度上影响制约着我省新型城镇化的健康发展。主要表现在以下五个方面：

（一）、资源相对紧缺和生态环境压力进一步加大

截止2010年，我省耕地仅有395.95万公顷（折合5939.25万亩），人均耕地只有0.74亩，人均耕地不到全国平均水平（1.4亩／人）的60％，已低于联合国规定的人均耕地0.8亩的警戒线。近几年来，我省耕地面积继续减少：2008年减少2.6万公/ 168

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顷，2009年减少3.65万公顷，2010年减少3.55万公顷。

我省城镇空间布局主要集中在耕地集中的盆地，盆地面积占全省总面积33％，却集聚了全省约92％的城镇，其中成都平原平均每万平方公里有38.5个县镇、1.8个城市，是全国五大城镇密集区之一。成都平原地区城镇用地矛盾尤为突出，盆中丘陵地区的城市建设用地扩展系数均已超过合理比例。城镇规模扩大与需占用土地和耕地资源不足的矛盾日趋突出。

“十一五”期间，我省四种常规能源资源（水能、煤、天然气、石油）消耗量大幅度增加，煤炭由2005年8512.91万吨／年，增至2010年11520.40万吨／年，煤炭消耗量五年增加了74％；其中：省外调入量由2005年的1372.36万吨／年增至2010年2647.83万吨／年，增加了近一倍，发展成本增高。

我省属贫油省份，川内消耗99％要依靠外调。石油消耗量由2005年675.05万吨／年，增至2010年1497.38万吨／年，石油消耗量五年翻了一番多。加之，国内资源供给不足，对外依存度不断上升，2010年我国约66％的原油依赖进口，供给形势相当严峻，一旦发生不测，我省原油供给将首当其冲。

我省具有资源优势的优质能源水电，但水电发电量占能源生产总量的比重不足10％，电力峰谷丰枯矛盾突出；同样具有资源优势的优质能源天然气，天然气产量比重不到20％，而且，在终端能源消费中我省优势资源和优质能源消费所占比例也很低，以2010年为例，我省常规能源消耗量和构成比例分别为：/ 168

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水能1400.84万吨标煤当量值，仅占9.33％；煤品燃料9266.47万吨标煤当量值，占61.72％；油品燃料2179.84万吨标煤当量值，占14.52％；天然气2330.96万吨标煤当量值，也仅占到15.53％。随着新型工业化、新型城镇化发展对能源的需求不断加大，我省能源紧缺状况将进一步加剧。例如：南充市天然气供需矛盾突出。2012年一季度，工业用气同比增长1.28%，但仍然非常紧缺，嘉陵、阆中、高坪等地不少企业处于停产和半停产状态，60%产能放空。今年上半年，康健生物、华晶玻璃二期等工业用气项目将陆续竣工投产，预计年新增用气近4000万立方米，协调新增用气指标难度更大。

我省水资源时空分布不均，全年70％左右的降水集中在5—9月，在人口、耕地集中、生产总值占全省GDP 85％的盆地腹部地区水资源量仅占全省的22％。水资源开发利用严重滞后，水利工程蓄引提水能力占水资源总量的比例为10％，不到全国平均水平的1/2。大中型水库明显不足，其蓄水能力占水资源总量的比例为2.8％，只有全国平均水平的1/8。部分城市缺水。水利建设投资滞后于西部，例如：2010年我省水利建设完成投资额为：83.48亿元（其中，中央投资44.48亿元，占53.28％；自筹38.9亿元，占46.72％）；重庆完成投资额为：95.14亿元（其中，中央投资29.66亿元，31.17％；自筹65.48亿元，占68.83％）；云南完成投资额为：105.29亿元（其中，中央投资32.45亿元，占30.81％；自筹72.84亿元，占69.19％）。若按/ 168

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现有供水能力测算，到“十二五”末，供水缺口约90亿立方米，成为可持续城镇化亟待解决的关键问题。如，自贡市连遭2010、2011两年严重干旱缺水，城乡供水难以保障，被迫采取加大境外调水、启动后备水源、限制非生活用水等应急措施，才基本保证了城乡生活用水需求。

我省处于工业化中期阶段，结构性污染难以根本改变，重化工特征明显，化工基地、化工园区的沿江布局，水污染控制和环境风险成为非常敏感的环境问题，流域性环境风险形势不容乐观；重金属风险加大，突发环境事件呈高发势头，自然灾害引发的次生环境问题不容忽视，影响环境安全的不确定性因素增多，防范生态环境风险的压力继续加大。

（二）、“三农”问题依然是制约总体战略实施的难题 我省城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主，2010年非农生产总值14702.59亿元，占全省GDP的85.55％，城镇人口3231万人，人均GDP为45504.76元；农业总产值为2482.89亿元，占全省GDP的14.4％，农村人口4811万人，人均GDP为5160.86元，相差近十倍。作为农业大省农机总动力仅为3155.14万千瓦，农村人均农机动力仅0.65千瓦，低于西部水平。城乡居民实际收入差距进一步拉大，由2005年2:1拉大到2010年的3∶1。

调查显示，务农效益低。2010年我省农业总产值2483亿元，农村常住人口4811万人，人均收益5161元；外出务工经商农/ 168

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村劳动力2245.9万人，实现劳务收入1757.87亿元，人均收益7827元，比务农高出65.93％。“种地不如打工”，农村劳动力大量外出务工经商。但是，部分农民工文化、就业技能偏低，就业领域较窄，工资水平低，导致农民工在城市生活生存预期不稳定，多数人“离土不离乡”，“进厂不进城”，仍占有农村的资源，土地由传统的保障功能向资本功能转化缺乏动力和法制支撑。造成土地流转不畅，农业规模化经营难以形成，耕作面积大量减少、经营粗放，甚至大量耕地撂荒，阻碍了新农村建设，粮食安全受到严重威胁，严重地阻碍了城乡之间资源的优化配置和生产要素的合理流动。

（三）、人口问题、就业压力和就业结构性矛盾仍然突出 2010年，我省常住人口8042万人，户籍人口9001万人，是全国第三人口大省。规模巨大且继续增长的人口数量将给我省经济、社会、资源、环境和可持续发展带来巨大压力。特别是来自三个方面的挑战更加突出：

一是人口老龄化进一步加剧。2010年，我省65岁以上老年人已达881万人，占常住总人口比重10.95％，高于全国老年人占总人口比重2.08个百分点。预计到“十二五”末期，我省老龄化比例将达到15％左右，这已逼近人口学界公认的深度老龄化社会，即为5个年轻人养活一个老年人。人口的老龄化，使劳动力的年龄结构、人口抚养比例、代际关系发生着重大变化，直接影响劳动力供给，加大我省社会保障的压力。/ 168

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二是劳动力供大于求的矛盾依然明显。我省人口多，劳动力资源增长快，就业压力一直很大。2010年，我省劳动力资源总数约6400万人，每年城乡新增劳动力约120多万人，加之农村承包地流转市场不健全，农村内部劳动力消化能力也较低，按照“十二五”规划，全省生产总值年均增长12％左右的预期经济增长目标，三次产业结构调整和就业弹性系数测算，“十二五”期间能提供的就业岗位约4891万个左右。三次产业分别能提供的就业岗位依次是第一产业1902万个，第二产业1253万个，第三产业1736万个左右。劳动力供大于求的缺口达到1500万人。我省将长时期面临沉重的就业压力和对外输出劳务的重任。

三是就业的结构性矛盾加剧。2010年，每十万人受高中和中专教育的11247人，占11.24％，低于全国平均水平2.79个百分点；受大专及以上教育的6675人，占6.67％，低于全国平均水平2.26个百分点。我省人口受教育程度低的人群主要集中在农村及少数民族地区劳动力中。受教育程度低，直接导致劳动力综合素质低，就业竞争力弱，无论向省外转移还是向城镇输送，大多只能干收入偏低的工作。技能劳动者短缺问题更加凸显，大多数不能胜任城镇就业岗位的素质要求。加快转变经济发展方式对劳动者素质和职业技能提出了更高的要求，就业的结构性矛盾将在一定时期内进一步加剧。如，南充市全市人口627.9万人，是我省人口第二大城市，其中非农就业人口，378.76万人，是劳动力输出大市，仍然出现“用工难招工难”问题。2012年一季度/ 168

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企业用工缺口超过7000人，企业用“工难招工难”矛盾十分突出。

（四）、城镇基础设施建设相对滞后，发展后劲不足 2010年，全国设市城市共计有657座，我省32座，仅占4.8％。其中，地级以上城市18个，县级城市14个。缺乏市区常住人口200-400万人的特大城市。从城市的地域分布看，主要集中在成都平原经济圈内。2010年，在占全省土地面积10.5％的成都平原5.1万平方公里的范围内，拥有不同规模的城市12个，城市数量占全省的38.7％，而其余43.4万平方公里的国土面积，仅有中小城市19个，特别是甘、阿、凉三个少数民族地区，国土面积占全省的一半，只有西昌一个市。缺乏一定数量的特大城市和大城市作为区域的经济、金融中心，交通与信息的枢纽。

2010年，县域经济除成都市的双流县和郫县进入全国百强县以外，县域经济发展滞后，综合经济实力不强，县域经济缺乏活力也影响经济持续发展的后劲和城镇化进程。

城镇基础设施建设相对滞后。我省城镇基础建设整体偏弱，城市本身承载能力亟待提高。特别是县城和小城镇，城镇基础设施包括城市市政公用设施水平、城市人口和建设用地、城市供水、城市节约用水、城市燃气、城市轨道交通、城市道路和桥梁、城市排水和污水处理、城市园林绿化、城市市容环境卫生等，大都低于全国平均水平。

城镇建设投融资能力不强。从2010年我省城市市政公用设/ 168

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施建设固定资产投资来源构成来看：全年设施建设固定资产投资356.42亿元，其中，中央拨款26.45亿元，占7.42％；省、市地方财政拨款103.57亿元，占29.05％；国内贷款110.91亿元，占31.12％；发行债券4.81亿元，占1.35％；间接利用外资1.67亿元，占0.47％；自筹资金75.69亿元，占21.23％；其他资金23.12亿元，占6.48％；各项应付款高达53.3亿元，占14.95％。可见我省市政公用设施建设市场化运作水平不高，吸引社会资本参与基础设施和公共服务设施建设的力度不够大，现行的融资模式对财政的依存度过高，投资方式单一。调查显示，我省个别地方超越自身财力搞建设，甚至过度举债，潜伏着政府投资项目大量拖欠工程款的隐忧。加之经营性城市基础设施大多已经出让转让，城市基础设施建设资金筹措难度进一步加大，城乡环境综合整治和城市基础设施建设资金，公共服务设施及保障性住房，资金需求有增无减，缺口越来越大。融资平台不顺畅，城市基础设施建设处于发展后劲不足状态。资金问题仍是制约我省新型城镇化发展的瓶颈。

（五）、相关法律和体制机制不完善

一是各种法定规划之间缺乏有效衔接。由于规划期和规划内容的不同，各规划间如何衔接依然是目前总体规划编制过程中非常棘手的问题。我国当前的空间规划体系突出地存在着城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划以及各级政府部门制定的重点专项规划之间缺乏有效衔接的弊端，在同一个城乡/ 168

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空间上，往往多个政府部门都有规划引导和控制要求，但由于彼此之间缺乏协调甚至相互冲突，导致了开发管理上的混乱和建设成本的增加，难以有效发挥城市基础设施对城镇整体布局和长远发展所应起到的先导作用。

二是户籍制度改革存在一定的局限性。小城镇尽管放开了落户条件，但由于经济规模和就业岗位有限，对农民的吸引力不强。大量农村富余劳动力流向了大中城市及东部地区城镇。但大中城市户籍门槛依然较高，只对有较高技术层次的人才和具有投资能力的人放开了落户限制，很多在城市工作多年，有稳定收入的进城农民，仍不能成为城市居民。

三是进城农民的社会保障问题尚未得到根本解决。将进城务工和经商农民的工伤保险和医疗保险纳入保障范围的工作刚刚起步，养老保险尚未纳入统一的城镇职工养老保险范围。农村集体土地被征用以后，部分失地农民不能得到可靠的就业和社会保障补偿。

四是土地承包制度部分规定已经不能适应新型工业化和新型城镇化发展对生产要素配置的要求。农户生产经营规模小，农业社会化服务体系不健全，组织化程度低，小生产与大市场的矛盾依然明显。科学的农村土地流转制度还没有建立，农村部分进城务工者在人地分离后，其所拥有的土地往往没有为其本人带来收益，有的甚至荒芜。

三、构建与整合支持新型城镇化的法治体系 / 168

关于我省新型城镇化建设情况的调研报告

实施统筹城乡发展的总体战略是个相当长的历史过程，绝不是简单地农村人口向城市迁居，而是千万人生产方式和生活方式的根本转变，这种根本性的社会转型，将使许多旧的制度安排需要逐步摒弃和淘汰，一系列新的具体制度有待于建立和完善。我们要准确把握实施统筹城乡发展的总体战略的科学内涵，进一步解放思想，结合实施统筹城乡发展的总体战略这一世纪工程对法治的需求, 把制定、补充、修改和废除各种相关的法规，构建与整合一个有利于“两化”互动、统筹城乡发展的制度框架。着力以下几个方面的制度建设：

（一）、深化规划体制改革，发挥规划的引领作用

实施统筹城乡发展的总体战略，应当充分发挥规划的引领作用。建议，尽快启动《发展规划条例》的立法。从全局上系统地解决如何建立纵向从省到乡村规划，横向从总体规划到各个专业、专项规划的科学的规划体系，健全规划之间有效的衔接机制，推动经济社会发展规划、产业发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划、交通发展规划和新农村发展规划等相互衔接，尤其要在已有交通规划和布局基础上制定产业规划和城镇规划，特别要协调好经济社会发展规划、城镇规划和土地利用规划之间的关系，做到“三规合一”。加强经济社会发展规划的空间指导和约束功能，明确全省主要区域的主体功能和空间布局的基本原则，为区域规划的编制提供依据。加强区域规划，在空间上引导区域内城镇体系、重大基础设施网络、主要产业聚集区、生态环境保护/ 168

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区等的合理布局，为城市规划的编制提供依据。以编制程序的法制化促进政府规划工作规范化、科学化，这也是分部门研究各自负责领域的规划工作、分类进行规划立法所难以解决的。通过立法建立起民主参与制度、规划衔接制度、专家咨询制度、批准公布制度和评估修订制度等重要制度。

（二）、深化户籍管理、社会保障和土地管理制度的改革，使土地、劳动力、资金等要素资源在城乡之间自由流动

一是加快户籍管理制度的改革，逐步放宽农民进入城市就业和定居的条件，使更多进城就业的农民成为城市居民，最终建立城乡居民可以自由选择居住地的人口登记制度。建议在《省公安厅关于推进城市户籍管理制度改革意见》（川办发[2003]4号）贯彻实施和成都市统筹城乡综合配套改革实践的基础上，在国家确定的基本户籍管理制度的原则和政策范围内，结合四川实际制定《四川省居住证管理条例》。以适应统筹城乡发展的客观要求，积极推进基本公共服务均等化，解决农民工在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障、职业安全卫生等方面的突出问题，切实保护农民工合法权益。

二是以扩大社会保障面为重点，研究探索把进城务工经商的农民，特别是失地农民纳入城镇社会保障体系，逐步建立覆盖城乡、全省统一的社会保障体制，为劳动力的跨区域流动提供体制保障。建议，结合四川实际制定《四川省实施〈中华人民共和国社会保险法〉办法》。建议，对照新型工业化新型城镇化“两化”/ 168

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互动、统筹城乡发展的客观要求，配套制定《四川省就业促进条例》，建立城乡统一的劳动力市场，覆盖农民工的就业服务援助制度。认真清理修订《四川省中等职业技术教育暂行条例》、《四川省暂住人口治安管理条例》、《四川省失业保险条例》、《四川省劳动力市场管理条例》等地方性法规，推进基本公共服务均等化。

三是完善土地制度，搞好农村土地流转，大力培养土地流转市场，建立符合新型工业化新型城镇化“两化”互动、统筹城乡发展要求的土地流转市场机制。建议，尽快组织修订《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》、《四川省〈中华人民共和国农村土地承包法〉实施办法》，通过修订，一方面要充分发挥市场对资源的基础性配置作用，充分实现农村土地的价值。在不改变土地耕作条件和用途的情况下，发展多种经营，探寻引导企业“上山下乡”承包农村土地、“五荒地”等多种模式，加大农业结构调整力度，谋划好农村土地流转的整体局面，实现农村土地的价值。另一方面，在市场条件成熟的情况下，对需流转的合法农村土地实行招、拍、挂，促使农村土地使用的规模化、集约化，体现农村集体土地的资产性。此外，要根据市场运行机制合理构建农村土地流转市场体系，培育发展完善与农村土地流转密切相关的土地流转中介服务组织，扩大土地流转市场范畴。

（三）、深化投融资体制改革，实行城镇建设多元筹资政策 实施统筹城乡发展的总体战略，提出了全面提升交通、通信、供电、供气、供排水、污水垃圾处理等基础设施水平，增强城镇/ 168

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综合承载能力的任务。深化城镇建设投融资体制改革，创新城镇基础设施的投融资模式，是推进新型城镇化的基本保障。

在现有体制下，按照中央与地方政府的投资分工职责，城镇基础设施主要由地方政府投资建设。由于我省是欠发达地区，地方政府的投资事权大大超过了财政可支配的财力，造成城镇基础设施尤其是公益性基础设施建设的巨大资金缺口。一方面，为了弥补财政性建设资金的不足，地方政府融资平台过度负债，使得城市基础设施建设债台高筑。另一方面，大量的社会资本受制于形形色色的行政壁垒而难以进入，城镇基础设施建设投资主体多元化的格局难以真正形成，持续提升城镇综合承载能力难度很大。建议，抓紧制定《四川省市政设施特许经营管理条例》、《四川省民间资本投资城镇建设促进条例》、《四川省基础设施建设条例》等地方性法规。争取在创新城镇基础设施多元化投融资模式，整合与拓宽财政投资的资金来源；改革政府主导、各级政府合理分工、合理负担的公共财政体制，创造发挥财政投资杠杆功能，带动社会资金的跟进局面；大力发展产业化基金，创造条件扩大地方政府发行市政建设债券的范围等方面有所突破。

与此同时, 要根据当前和今后一段时期统筹城乡发展的主要任务, 抓紧制定和修改其他急需的法规。例如，在生态环境保护方面, 要加快制定《固体废弃物污染环境防治条例》、《水污染防治条例》、《保护和利用水资源条例》等；在能源政策方面，要抓紧制定《新能源发展促进条例》、《节约能源条例》和《可再生能/ 168

关于我省新型城镇化建设情况的调研报告

源条例》，鼓励发展核电、沼气发电、生物质能等新能源以及发展新能源关键装备，积极完善我省新能源发展的制度支撑；在产业发展方面, 要制定《国民经济和社会发展规划实施条例》、《农业发展促进条例》、《服务业发展促进条例》等法规，促进产业结构合理化、促进工业经济集中集群集约发展、促进科技创新和科技成果产业化、促进农业规模化、现代化发展；促进特色经济发展以及促进产业承接与东中部经济技术协作的法规；在科教文卫以及人才招引和使用方面, 也应尽快制定或修改相关的法规。同时, 还要抓紧修改某些含有较多的计划经济体制成分的相关法规等，为实施统筹城乡的总体战略提供有力的制度保障。

此外，地方各级人大及其常委会还要进一步加强法律监督与工作监督，确保各项法律、法规的贯彻实施, 为实施统筹城乡发展的总体战略营造良好的法治环境。

附：部分市州推进新型城镇化情况的调研报告 / 168

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自贡关于加快推进新型城镇化发展建设特色区域城市的情况汇报（2012年9月）

省委九届四次全会以来，自贡市作出了加快推进新型城镇化进程的决定，成立了领导小组和工作机构，举全市之力强力实施了“两化互动、城乡统筹”发展战略，新型城镇化发展取得了显著成效，建成四川省园林城市。城镇空间协调发展格局初步形成，城镇化率达到42.68%（2011年，下同），主城建成区面积达90.13平方公里、城区聚居人口超93.4万人。产业布局更加合理，高新区荣膺国家高新技术产业开发区，发展要素积聚流转进一步增强，地区生产总值连续5年保持14%以上的较快增速。发展环境明显改善，一批事关长远的重大基础设施建设实现突破，基础保障能力明显提升。城乡面貌焕然一新，“盐、龙、灯”特色历史文化资源深度挖掘，山、水、城相融的名城风貌有效延续，省园林城市成功创建。民生建设成效明显，群众住房条件改善，科教文卫体均衡发展。圆满承办省第十一届运动会和第七届残运会。有力地提升了自身形象。

一、凝心聚力，创新突破，加快新型城镇化进程

（一）坚持“全域规划、城乡统筹”理念，构建城乡一体的空间形态。强化规划的龙头引领作用，提高规划的科学性、前瞻性和权威性。我们打破原有城乡分割的规划模式，建立了城乡统一规划、统一建设、统一管理的“全域规划”新机制，将“全局观”、“全/ 168

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域观”贯穿于规划组织编制模式、体系构建、成果要求和管理实施的全过程，实现城乡空间统一谋划、资源统一配置、政策统一制订、管理统一架构、标准统一设立、生态统一保育。实施城市“提档升级”发展策略，在东部新城、自流井片区、汇东新区之间布局建设约10平方公里的“城市复合功能绿心”；通过城市生态绿楔和都市绿道划分形成自井—汇东片区、东部新城片区和贡井-舒坪组团、大山铺组团和沿滩组团，形成中心城区“一绿心、两片区、三组团”的空间布局结构。按照“一主、两副、十字轴”的空间发展格局，推进城乡一体化建设：“一主”就是突出自贡中心城区综合的产业服务和城市服务职能，打造产城一体的核心区；“两辐”就是通过荣县县城和富顺县城两个副中心的建设，加强中心城区的集聚作用；“十字轴”分为东西发展轴和南北发展轴，东西发展轴是通过富顺、荣县外连泸州、乐山，沿线发展工贸、农贸、旅游等特色产业；南北发展轴是向北连接内江、向南连接宜宾，统筹资源、协调发展，形成“内自一体”发展模式。

（二）坚持“项目带动、夯实载体”理念，全面提升城镇综合承载力。着力构建现代综合交通体系，围绕构建全省次级综合交通枢纽，实施成自泸赤高速公路自贡段和乐自高速自贡段建设，与内宜高速共同构成“三环六线”高速公路网；大力推进绵遂内自宜城际客运专线、乐自泸铁路建设，与内昆铁路共同构成“三线四向”铁路枢纽；实施了S305线、恐大路、东环线、成自泸高速自贡连接线等城市骨干道路建设，“市区一刻钟、市域半小时”的城市综合交通体系基本形成，对内对外交通正在发生质的飞跃。着力完善城市服务功能，围绕提升水资源保障能力，开工建设了/ 168

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小井沟水利工程等一批重点水利设施，工程性缺水问题将得到根本性解决。围绕构建区域商贸及物流中心，投资60亿元规划建设十大专业市场，川南服装皮革城等3个市场建成运营，商业步行街、城市综合体、总部经济区建设顺利推进，服务业规模化、集群化、高端化步伐明显加快。围绕特色旅游发展，加快打造卧龙湖国际旅游区、青龙湖旅游区，启动了东部湿地公园、盐卤浴康疗基地、恐龙王国公园、中华彩灯大世界等重大项目建设，着力打造独具特色的休闲、康疗、文化旅游目的地。围绕构建辐射区域的社会服务体系，加快推进沿城市环线区域性消费资料、生产资料专业市场集群打造，启动了文化艺术中心、市文化馆、东部医疗中心建设。围绕整体提升城市生态景观品质，推进全域绿化，在东部新城布局了集自然生态、历史文化展示和休闲娱乐为一体的10平方公里城市复合绿心，加快釜溪河生态人文景观带建设，推进公园、绿道建设，着力构建“一心一带多脉多楔”的城市绿地景观体系。

（三）坚持“地域文化、塑造特色”理念，整体提升城市核心竞争力。突出国家历史文化名城整体风貌格局，编制了名城保护规划，加强了历史风貌街区更新模式、历史文化名城保护实施机制等专题研究，基本形成了比较完整的名城保护体系。坚持用特色化延续城市文脉。按照“减量、增绿、留空、修缮”原则推进旧城改造，实施了一批特色风貌示范街区打造，自流井老街打造得到住建部的充分肯定，仙市镇、赵化镇成功申报为国家历史文化名镇。着力传承创新城市文化。挖掘了化工城、三线建设的历史遗存，启动了工业博物馆建设，展示近现代工业文明；在新城建/ 168

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设上，注重塑造公共空间的同时，对历史文化的展示，注重环境、公共建筑的文化气质、文化标准和要求，着力打造内涵丰富、特色鲜明、环境舒适的城市新区。通过城市文化建设，提升城市核心竞争力。

（四）坚持“精致建设、精细管理”理念，全面提高规划建设管理水平。牢固树立“精致化”建设和“精细化”管理理念，加强行政管理、专业技术、开发建设三支队伍建设，着力提升城镇建设成效。标准上求“高”，严格执行各种规范，开展市政设施、公共空间、园林绿化、建筑风貌等建设标准创新研究，着力建设资源节约型、环境友好型城市；设计上求“优”，尊重科学、尊重规律、尊重历史，以品质为根本，引入国内外知名设计团队参与规划建筑设计，提高规划设计水平，为城镇建设提供优秀的设计方案；建设上求“精”。始终坚持标准第一、质量第一，尊重设计，严格执行基本建设程序，注重细节、精雕细琢，确保建成一批具有较高艺术水准、彰显城镇文化的精品街道、精品小区、精品建筑、精品雕塑；管理上求“细”，完善了“两级政府、三级管理、四级网络”的城乡管理体制，健全长效管理机制，明确各级管理职责，权随事走、费随事转，精细化管理城市。实施数字化城市管理网络体系建设，自贡高新区建成数字化城管系统.实行“一街一城管”管理模式，对全市114条主要街道进行“定人、定街、定标准”管理。创新管理经费的筹措、分配和使用，除积极争取上级经费外，还多渠道筹措城乡管理资金，弥补管理经费的不足。创新执法机制。实行保洁人员配合执法人员执法机制，完善执法队伍人员管理办法，加强执法队伍人员培训，公布了举报电话，保证了严格/ 168

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依法、文明执法。

（五）坚持体制机制创新，加快推进新型城镇化进程。一是着力推进机制创新。把产业园区作为“两化”互动、产城融合的重要结合点和突破口，着力创新体制机制，按照现代城市标准，集全市之力建设产业集聚、环境友好的园区，每年新增承载能力5平方公里以上。坚持“以园带城、以城哺园”，确定了同步开发新城、建设园区的工作思路。坚持“小机构、大服务、高效率”管理理念，在项目立项、选址、用地等行政审批方面赋予园区相应的市级经济管理权限，在机构设置、收入分配等方面给予园区充分自主权，最大限度放手放权支持发展。二是着力科技创新。坚持以科技创新为动力，全面启动南岸科技新区建设，依托一批国家、省级企业技术中心、工程中心等创新平台，强化自主创新和成果转化，发展高端产业、抢占产业高端，推动集约集群发展。三是着力破解要素瓶颈。在资金方面：坚持多元化融资，着力在运用市场化手段破解资金瓶颈上进行探索。搭建政府性融资平台。为市国投公司注入资金和资产，国投公司资产规模达到65亿元，融资能力显著提升；整合城市有形资产和无形资产，组建城投公司、交投公司，搭建起了城市重大基础建设、重大交通建设的融资平台。发展新型金融机构。累计发展小额贷款公司、融资性担保公司15家，设立金融仓储公司1家，成功设立全省首家市级村镇银行。多渠道融资。引导支持企业上市融资，近两年新增2户上市民营企业。通过BT、BOT等模式吸引社会资本参与工业园区和城市基础设施建设，成自泸赤高速自贡段、乐自高速、东盐都大道、小井沟水利工程等重大项目吸纳社会资本超100亿元。/ 168

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积极推进中小企业发行集合债券工作。发挥财政资金“放大”效应。运用市场化手段，设立产业振兴基金和科技创新基金。在土地方面：以优质重大项目争取支持。中昊化工自贡新材料产业基地、南岸科技园区、大西洋焊接材料产业园等一批重大项目纳入省重点推进项目。大力实施城乡建设用地增减挂钩项目和金土地项目。增加耕地面积，缓解用地矛盾。用好存量。全面清理批而未征、征而未供、供而未用的存量土地，新上项目尽量使用存量土地。运用法律手段处置闲置土地，对2年以上仍未开工建设的项目，依法收回。提高质量。实行项目用地投资强度和容积率“双控”制度，严把园区用地准入门槛，推动由按需供地向按标准供地的转变。对达不到规定强度的项目不予供地。

二、攻坚克难，全面推进新型城镇化进程

当前，影响推进新型城镇化的主要问题是：加快“两化”互动、建设“五个自贡”全面启动、齐头并进，人、财、物矛盾前所未有的尖锐；个别重大项目因土地制约和拆迁影响，推进欠进度；受宏观调控影响，房地产开发投资呈下降趋势，拖了全市固定资产投资增长目标的后腿。

下一步，我市将按照省委、省政府的统一部署，坚定不移地实施两化互动、统筹城乡发展战略，按照“全域规划、生态打底、提升品质、人文关怀”的思路，进一步强化城市意识、城市见识和城市知识，加大力度、全力以赴抓规划、抓建设、抓品质、抓管理，在确保全面完成目标任务的基础上，既注重推进的速度，又注重投入的质量，确保又好又快的推进新型城镇化进程。/ 168

关于我省新型城镇化建设情况的调研报告

关于攀枝花市推进新型城镇化建设的调研报告

根据川人城函〔2012〕4号文件要求，我委组织相关部门召开座谈会，并实地查看，对我市推进新型城镇化建设相关工作进行了调研。按照省委、省政府“两化”互动发展战略的总体部署，攀枝花市委、市政府正努力把握机遇，加快推动新型工业化、新型城镇化建设进程，当前和今后一个时期，将坚持以规划引领，加快推进中国钒钛之都、中国阳光花城和四川南向开放门户建设。现将我市的有关情况汇报如下：

一、建设现状

近年来，全市上下坚持以“两化”为翼，联动推进，整体提升，互动发展，新型城镇化建设取得了明显成效。

坚持规划引领。坚持城市总体规划、产业发展规划、交通建设规划、土地利用规划“四规衔接”，以科学的规划指导城乡建设。在城市发展战略、资源型城市可持续发展、城市空间结构等专题研究基础上，修编完成了新一轮城市总体规划（含市域体系规划），把城市发展目标落实到空间布局和建设时序上来；完成了《城乡风貌塑造专项规划》、《城市公共服务设施规划》、《抗震防灾规划》、《城市防灾避险绿地规划》、《城市公共停车场规划》、《消防规划》、《城市绿地系统规划》等等一批基础设施和服务民生的专项规划；开展了城市夜景、江（河）岸景观绿化、公共艺术、城市色彩、/ 168

关于我省新型城镇化建设情况的调研报告

建设宜居城市可行性研究等提升城市形象，突出城市特色的专项规划编制和研究工作；加大控制性详细规划编制工作，实现了规划建设用地控制性详细规划的全覆盖。

调整城镇布局。通过不断开展城市发展规划修编工作，确立了城市沿江带状发展转变为城市近期向南、远期向东的城市空间发展方向，城市空间布局遵循相对集中紧凑与大组团相结合的布局方式，构建带形组团城市，形成工业、居住、商贸、仓储物流等功能明确的四大城市功能分区，并通过完善的道路交通系统和绿地生态系统形成有机联系，逐步实现了城市布局从凌乱分散到相对集中的转变。

完善城市功能。以打造区域性中心城市和百万人口特大城市为目标，立足城市存量资源，深度挖潜，稳步推进基础设施建设，城市综合功能不断提升，区域性现代化中心城市的发展框架正在形成。尤其是对外大通道建设取得重大突破，西攀、攀田高速公路建成通车，丽攀高速公路攀枝花段建设扎实推进，城市综合交通体系日臻完善。2008年，被评为中国地级以上十大活力城市，世界卫生组织将长春、成都、攀枝花3个城市列为中国第二批健康城市试点，在中国社科院《中国城市竞争力报告2010》中，攀枝花城市综合竞争力位居四川第三，仅次于成都和绵阳。

改善人居环境。大力开展“创优”工作，实施基础设施、景区景点等重点建设项目81个，完成投资28亿元，使城市建设至少提前5年以上，成功创建为中国优秀旅游城市。大力开展“创

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卫”工作，实施专项整治12项，10项基本条件全部达到《国家卫生城市标准》，成为全省继成都、绵阳、泸州之后第四个获国家卫生城市的殊荣。大力开展“创模”工作，累计投入资金60多亿元，治理工业污染源500多个，环境空气质量优良率从2004年的16%迅速提高至2009年的88.2%，成功创建为四川首个、也是全省目前唯一一个环保模范城市群。深入实施城乡环境综合治理，在全省环境优美示范城市评选活动中名列第三，米易县荣获环境优美示范县城称号。积极推进“阳光花城”和城市新区建设，城市形象不断提升。

狠抓保障性住房建设。做好保障性住房建设工作，既是民心工程，更是良心工程。带着对三线建设者的崇高敬意和肩负困难群众的深切期盼，攀枝花市委、市政府面对住房建设欠账较多、城市低收入家庭住房条件滞后、国有煤炭工矿棚户区成片等巨大压力和严峻挑战，将保障性住房建设列为政府工作的重要内容，强化举措，全力推进。

从“十一五”开始截至目前，全市已累计建成各类保障性住房60191套、465万余m2，其中建成廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房近40744套、429万余m2；实施棚户区改造24749户，完成改造18000余户，余下的6000余户将于年内全部完成，保障性住房供应量占全市住房总供应量的44%，全市住房保障覆盖面已达23.75%，提前五年完成国家“十二五”末住房保障覆盖面20%这一目标任务并高出3.75个百分点，有效缓解了城市

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关于我省新型城镇化建设情况的调研报告

低收入家庭的住房困难，实现了保障性住房建设与经济社会发展的协调同步、良性互动，极大推动了和谐社会的建设。

今年，省政府下达我市保障性安居工程建设目标任务为开工建设4230套（其中开工建设廉租房、经济适用房、公共租赁住房、限价商品房等保障性住房2919套，实施棚户区改造1311户），竣工2900套（含往年结转项目）。截至6月底，已开工4176套（其中开工廉租房、经济适用房、公共租赁住房、限价商品房等保障性住房2525套，实施棚户区改造1651户），开工率98.7%；竣工3191套，占目标任务的110%，预计能确保完成年度目标任务。

推进中心镇和重点镇规划建设。攀枝花市辖东区、西区、仁和区、米易县、盐边县，共21个镇，23个乡。

（一）空间布局和城镇体系结构

依托攀枝花市中心城区的带动，重点发展成昆铁路、攀西高速公路沿线城镇，形成以攀枝花中心城区为中心，攀莲、桐子林、渔门、大田为次中心，成昆线为主发展轴，向西沿攀枝花—渔门—泸沽湖、向东沿攀枝花—红格—会理为次发展轴的空间布局，划分五级城镇体系结构，一级：攀枝花城区。二级：攀莲镇、桐子林镇、红格镇、渔门镇、大田镇。三级：平地镇、布德镇、格萨拉镇、永兴镇、白马镇、丙谷镇、普威镇。四级：同德、福田、太平、中坝、大龙潭、啊喇、务本、总发、得石、撒莲、白坡、湾丘、草场、麻陇、垭口、新山、红宝、温泉、箐河、共和、国

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关于我省新型城镇化建设情况的调研报告

胜、惠民、鳡鱼、红果、新

九、益民、和爱等27个乡镇。五级：中心村共计72个（其中仁和区22个，米易18个，盐边32个）。

（二）各县（区）乡镇规划建设进展情况

按照市域城镇体系规划，以加快二级城镇规划建设，形成辐射周边的次中心为首要任务，努力推进三级重点城镇规划建设，发挥城镇示范效应，促进城镇化进程。各县（区）按照《镇规划标准》（GB50188—2007）要求，到“十二五”期末组织编制完成辖区内所有镇（乡）规划，根据发展需要或结合新村（聚居点）规划编制，适时开展镇（乡）规划修编。现三区两县新村建设总规已完成，新村聚居点规划正在全面展开规划编制并推进建设，年内完成各区（县）域新村建设总体规划，基本完成38个村的新村建设，其中16个旅游村庄形成接待能力。

二、存在问题

攀枝花作为一个典型的工业城市，在城镇化发展过程中也存在一些不足之处。主要表现在：

（一）城镇化率较高，但现代化水平较低。

（二）城镇化率较高，但城乡社会经济发展存在城乡收入、城乡居民消费、城乡教育发展水平、城乡卫生发展的不平衡。

（三）城镇面貌单一，城镇建设缺乏特色。

（四）城区用地混杂现象仍然存在，居住环境亟需改善。

三、“两化”互动发展思路及措施

（一）明确思路目标，引领“两化”互动发展

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总体思路。通过“一个规划”（覆盖城乡全域、全面的规划体系）、“两个建设”（城乡分级统筹的基础设施建设、公共服务设施建设），推进“四个集中”（工业向园区集中、工业园区向城镇集中、农业向适度规模集中、人口向城镇集中），依靠新型工业化夯实城市发展的产业基础，依靠新型城镇化保障工业发展空间载体和要素支撑，形成新型工业化新型城镇化良性互动、社会进步和生态环境保护相得益彰、经济增长和人民生活水平同步提升的发展格局。

基本目标。打造千亿经济强市，到2015年，全市地区生产总值达到1200亿元、工业总产值达到2500亿元，其中钒钛及相关产业产值达到2000亿元。打造百万人口大市，到2015年，城市建成区面积达到100平方公里以上，城市人口达到100万，打造惠民富裕城市，到2015年，实现人均地区生产总值8万元，城镇居民人均可支配收入达到3.3万元、农民人均纯收入达到1.2万元，社会基本保障覆盖率达到100%，基本实现城乡统筹发展格局。

（二）发挥资源优势，做强产业，打造中国钒钛之都 攀枝花市境内矿产资源高度富集，禀赋天成，全市已发现矿种76种，探明储量的39种，尤以钒钛磁铁矿最为丰富，其中铁储量占全国的21%，钒储量占全国的61%、全球的11%，钛储量占全国的93%、全球的35%。

攀枝花工业发展以建设国家新型工业化产业示范基地、国家

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钒钛资源创新开发试验区为抓手，坚持“6+2”特色产业发展导向，创新“矿冶电联营”机制，大力推动由钢铁经济向钒钛钢铁经济转变、基础原材料基地向新兴制造业基地转变，目前，攀枝花已建成国内重要的钒钛原料供应基地、国内最大的钒产业基地、钛化工产业基地、钒钛低（微）合金钢生产基地，正在成为国内重要的钛金属产业基地和含钒钛微合金化机械制造基地，钒钛及相关产业产值超过700亿元，是名符其实的“中国钒钛之都”。同时，以太阳能热水器和太阳能电池组件生产、太阳能光伏建筑一体化、钒电池储能等为代表的23个太阳能应用和产业化示范项目建设，带动全市太阳能设备、钒钛新能源装备等产业发展快速发展，使我市产业结构调整再上新台阶。

（三）发挥区位优势，打破瓶颈，构建四川南向开放门户 攀枝花市位于川西南、滇西北结合部，是古“南丝绸之路”的重要通道和四川通江达海的最近通道，是攀西城镇群的中心城市，四川省二级区域性中心城市。未来攀枝花将以打造四川南向门户为抓手，促进开放发展，融入区域经济。重点加快推进成昆铁路新线攀枝花段、丽江—攀枝花—昭通—遵义铁路和丽江—攀枝花高速公路攀枝花段、攀枝花—宜宾沿江高速公路、攀枝花—大理高速公路等项目建设，开辟更多进出攀航线，实施国省干线续、改（扩）建和重大交通基础设施三年攻坚，形成市内半小时城市交通经济圈和一小时县域交通经济圈，与周边县域形成两小时交通经济合作圈，与邻近昆明、楚雄、大理、丽江等城市形成三小

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时交通经济协作圈，基本确立区域性交通枢纽地位。构建以攀枝花为中心，辐射川西南、滇西北，连接西昌、昆明、宜宾、大理、丽江、香格里拉等城市的放射状高速公路网。主动融入昆明—湄公河经济圈，广泛参与区域合作，努力打造服务全川南向发展的重要平台和出国（境）的重要通道，力争进出口总额突破10亿美元。

（四）优化空间布局，做大城市，建设百万人口大城市 攀枝花现有中心城区发展空间狭小、人口过度密集、公共设施不尽完善、城市布局不尽合理。按照四川省“十二五”规划建设攀枝花为人口超百万特大城市的要求，必须拓展发展空间，优化空间布局，完善城市综合功能。攀枝花市委、市政府适时开展城市总体规划修编，优化城镇布局，确定了科学合理的“五级”城镇体系、“一心两轴四片”城镇空间布局和 “都市环+放射组团”的“阳光型”城市结构，并结合攀枝花特殊的山地城市特征，将人均用地指标合理提高至110平方米，为百万人口大城市发展提供用地保障；同时，以花城新区开发建设为突破口，加快完善城市服务功能，推动生产性服务业和三产加速发展，为城乡居民就业提供更多机会，为市民生活提供舒适环境，促进城市又好又快发展。力争至2015年，花城新区建设初具规模，全市中心城区人口规模达到100万。

（五）“五创”联动，做优环境，打造中国阳光花城

按照川滇交界毗邻地区区域性中心城市、以资源综合利用为

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主的现代特色工业城市、具有南亚热带风光宜居城市的城市定位，努力推进全国文明城市、国家环保模范城市、国家森林城市、国家园林城市、中国阳光康养旅游城市的创建工作，打造攀枝花独特的城市绿化景观系统，形成四季花开、花团锦簇的景观格局，塑造天蓝、地绿、水清、景美的阳光花园城市形象，为实现幸福攀枝花营造良好的发展环境。

攀枝花市人大城环资委 二Ο一二年九月六日

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泸州市关于推进新型城镇化建设情况的调研报

告

根据川人城函[2012]4号文件精神，我委在相关部门及各县区人大常委会的共同配合下，完成了我市推进新型城镇化建设情况的调研。现将调研情况报告如下：

泸州是四川川南城镇群中的门户城市和核心城市之一。随着西部大开发持续推进，成渝经济区日益壮大，川南城镇密集区的不断发展，以及泸州一批区域性基础设施的建设，泸州与周边城市互动关系的不断增强，按照市委、市政府提出的“立足四川、依托重庆、融入成渝、拓展滇黔”的发展定位，大力实施“156”发展战略，极大地促进了我市城镇化进程，城市的集聚和辐射功能得到了发挥，川、滇、黔、渝结合部区域性中心城市的地位突显。依据“功能分区、产业配套、组团架构、优势互补、资源共享”的原则，充分发挥区域中心城市的集聚效应和辐射带动作用，加快促进工业园区化，园区城镇化，以工业化推动城镇化，以城镇化促进工业化，不断集聚产业功能，着力建设现代产业大城市。

一、新型城镇化推进情况

(一)紧抓规划调控，充分发挥其综合引导作用

近年来，我市充分重视和强化城市规划编制工作，不断健全城市规划编制体系，科学指导城市建设。

在2005版城市总体规划的指导下，我市完成了各功能组团的控制性详细规划的编制，控规覆盖达到100%，同时为充分发

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挥规划的调控作用，推动产业园区建设，在产业规划的基础上，编制了泸州经济开发区、江南轻工业集中发展区、机械工业集中发展区、化工园区、酒业集中发展区等产业园区规划，为我市产业园区的快速发展提供了科学的依据。

2009年，为贯彻落实市委、市政府《关于加快建设区域性中心城市的意见》和构建“双二百”城市规模，我市启动了新一轮城市总体规划的修编工作，并在省内地级市率先开展城市发展战略概念规划国际竞赛，在此基础上完成城市总体规划的修编工作。目前我市2010版总体规划已于2012年5月经省常务会审查通过并待省政府批复实施。

在完成法定规划编制的前提下，我市还开展了《历史文化名城保护规划》、《城市风貌总体规划》、《城市色彩总体规划》、《城市综合交通体系规划》《三区城乡统筹规划》等一系例特色规划和专项规划，进一步完善我市城市规划体系，为城市建设健康有序可持续发展提供了可靠的科学依据，指导城市建设由“量”向“质”的转变。

（二）城市规模有序拓展，城市基础设施日益完善 在城市总体规划的指导下，我市坚持科学发展，不断完善城市功能，提升城市品质，城市的自我发展能力、集聚和辐射能力不断增强，城市建设取得了重要进展。截至2011年底，泸州建成区面积由2005年的55.25平方公里增加到93.6平方公里；城市人口由2005年的54.81万人增加到93.7万人；城镇化率达39.2%，与2005年相比提高5.91个百分点。

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近年来，我市加大城市基础设施建设的投入，国窖长江大桥、沱江三桥、酒城大道、兰安大道、沱一桥复线桥、绕城公路北段、鸭儿凼污水处理厂、二道溪污水处理厂、中心半岛城市污水截流干管、沙茜主干道、城西与隆纳高速连接线等一批城市重大基础设施项目建设已相继完成，并开展了机场大道、产城大道、两江四桥建设的前期工作。同时，宜泸渝高速公路、成自泸赤高速公路将在年内通车，川黔高速公路、泸州港集装箱码头二期工程已开工建设，隆黄铁路叙永至织金段、泸州机场迁建、重庆—泸州—昆明铁路客运专线等项目也正加快前期工作。城市基础设施的完善为城市良性运转提供有效保障。

（三）城乡整体环境质量不断提升，城市建设凸显了高品质近20年来，我市不断强化对城市风貌、色彩的控制和重要地段、重要节点的管理，通过创建“国家森林城市”“环境优美示范城市”“国家园林城市”和“优秀旅游城市”，整合城市景观资源，全面塑造城市新形象。先后建成了城西景观大道、大梯步文化广场、百子图文化长廊、国窖广场、双桂广场、大驿坝滨江路等一系列城市景观新亮点，市级园林式居住小区达40余个，城市绿化美化水平进一步提高。当前，我市正开展两江四岸的规划整治和城市进出口通道的景观打造，城市品质将得到进一步提升。

（四）城市空间结构日趋合理，城市功能不断完善 按照2005版总体规划，我市城市空间结构布局为“一心、两带、多组团”。依据该规划，我市实施积极的城市拓展战略，以产业发展为龙头，交通发展为纽带，拉开城市空间框架。

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近几年城市发展概况为“北进西延、东跨南拓”，即首先强化中心区服务功能：重点发展了城北组团和城西组团，疏解中心半岛城市功能，通过沱江三桥和城市内环线的建设，形成“城北+中心半岛”新的城市核心区，同时以产业发展为龙头，以交通为纽带，带动外围城市组团空间组合和拓展，大城市框架初步形成。

（五）城镇建设突出了小城镇，城乡统筹不断深化 全市共有128个乡镇。其中建制镇85个，占乡镇总数的66.4%。“十一五”期间共完成74个镇、33个乡的规划编制，乡镇规划编制覆盖率达92%；完成300个村庄的规划编制，村庄规划覆盖率达20%，均超过目前全省85%和10%的平均水平。完成新改扩建农村住房57990户，农民居住条件明显改善。随着全市城市经济（尤其是工业经济）和农村经济的加快发展，为市区和各个小城镇创造了大量的就业机会，吸纳了大批农村人口和市外人员到泸州和各个小城镇务工经商就业入住，全市的城镇化水平迅速提高。

二、泸州推进新型工业化与新型城镇化建设的基本做法和典型事例

（一）以新一版城市总体规划为龙头，完善新型城镇发展体系

推进新型城镇化，必须以城市总体规划为引领和指导，通过全市城镇体系规划、村庄和集镇规划以及土地利用规划，优化结构和布局，合理引导城镇化发展的规模、速度、节奏。根据泸州自身的情况，泸州中心城市发展目标定位为：中国酒城、川滇黔

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渝结合部中心城市、国家历史文化名城、四川南向综合交通枢纽和山水园林城市。通过中心城市的建设，在川滇黔渝结合部形成区域聚集核心，带动整个片区的发展。

1、新型城镇发展体系的城乡空间格局

以泸州中心城区为核心，以长江流域为重点经济带，以主要交通干线为骨架，以县城为辅助增长极，通过“核的集聚、带的生长、网的复合”，形成泸州市域内“一心一带、一区二轴”的城乡空间格局。

（1）一心——建立泸州都市区核心

强化泸州市中心城区核心地位，增强城市经济实力，扩大城市规模，大力发展商贸、金融、物流等现代服务业，打造川滇黔渝毗邻地区中心城市。形成区域的产业聚集中心、商贸物流中心、科教文卫中心、金融中心、交通、通信枢纽。使之成为参与全国区域竞争的龙头和主体，实现“强心战略”。

（2）一带——打造长江经济带

长江经济带是指市域北部沿长江的东西向城镇、产业、交通综合发展带。它东联重庆、西连宜宾，在市域内自西向东依次串联大渡口镇、泸州主城区、泸县经济技术开发区、合江县城、榕山镇等重要产业、城市集中发展区，沿线城镇密集、工业化水平较高，交通便利，既是泸州市域最主要的城镇发展带，也是贯穿市域东西重要的经济带，是泸州立足川南、融入“成渝经济区”、辐射川滇黔渝结合部区域最关键的经济大通道，为市域经济腾飞起着至关重要作用。

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（3）一区——培育大泸州“金三角”区域

“金三角”区域以泸州都市核心区、泸县以及合江构成的三角区域，包括沿长江的主要城镇及泸县的立石镇、玄滩镇、嘉明镇、牛滩镇等，是泸州市域经济发展水平最高、城镇分布最密集的区域，承接产业转移、对接重庆和经济发展的重要空间开发区域。

（4）二轴——形成两条发展轴线

沿川黔高速路发展轴指市域西部沿隆纳、纳黔高速公路的南北向城镇、交通综合发展带。其向北连通成渝高速公路，向南连接贵州、广西，从北向南依次串联泸县县城、泸州主城区、护国镇、江门镇、叙永县城等多个市域重要发展节点，也是展现交通通道的功能，加强市域内南北部之间的经济联系纽带。

沿宜遵高速路发展轴是指市域南部的“东南一西北”向的城镇、产业综合发展带。它东南方向连接贵州茅台镇、西北方向连接宜宾城区，在市域内由西向东依次串联江门镇、叙永县城、古蔺县城、太平镇、二郎镇等多个市域重要发展节点。以郎酒酒业集中发展区为核，古蔺县城和叙永县城为支撑，同贵州茅台、宜宾五粮液深化产业合作，带动沿线城镇发展。

2、新型城镇发展体系的城镇空间布局

在市域内打造主城区和泸县县城、合江县城、叙永县城、古蔺县城等五个经济辐射中心，依托区域交通廊道、经济发展带培育一批特色鲜明、成规模的三级重点城镇，形成市域“一主、四次、多点”的主要城镇空间布局。

“一主”：即泸州中心主城区。通过建设集中的大规模产业园

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区和拓展商贸物流、旅游、医疗、教育、会展等区域综合服务职能，实现城市规模跨越；另外，利用其规划新机场、大港口、高铁和城际站点等综合交通枢纽，扩大经济辐射范围，使之成为辐射市域以及周边地区的中心城市。

“四次”：即泸县县城、合江县城、叙永县城和古蔺县城。通过融入区域经济城镇发展格局、依托自身资源、区位和交通等发展条件，形成分别辐射市域北部、东部和南部的副中心城市。

“多点”：在市域内，依托特色资源、区域城镇、经济发展轴，从工业、特色农业、旅游休闲服务等多方面，重点培育多个发展基础良好的镇，带动周边乡村发展，健全市域城镇等级结构。初步构想以距江阳区中心半岛10－15公里内江阳区的黄舣镇、分水岭乡、方山镇、况场镇，龙马潭区的石洞镇、特兴镇、胡市镇、长安乡，纳溪区的龙车镇和丰乐镇为宜。这些镇（乡）地处“双两百”规划区的边缘，发展势头和前景看好。同时加强撤区并乡前原区公所所在的区域性中心镇。如纳溪区大渡镇，正在规划建设临港工业、物流产业园，发展果园观光业，打造长江上游的工业重镇，吸引毗邻的江安县农民到镇就业入住。

（二）坚抓产业技撑，筑牢新型城镇化快速发展经济基础

1、突出发展四大优势产业

一是做优白酒产业，打造“中国白酒金三角”核心腹地。坚定不移地走内涵式发展道路，以结构优化调整为主攻方向，继续做大做强泸州老窖、郎酒集团两大酒业龙头，强化品牌效应，实施精品战略，全面提升泸酒质量。加快推进“名酒名园名村”和郎酒

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二郎“名酒名镇”建设，培育和壮大一批“小巨人”企业，积极发展仓储物流、包装、设计等白酒配套产业，构建以白酒生产为主、配套产业协调发展的白酒产业集群，着力把泸州打造成为“中国白酒金三角”核心腹地。加快建设国家固态酿造工程技术研究中心和中国酒类产品交易中心。依托中国白酒历史文化中心和中国区域性白酒质量监测中心，建立国家白酒科技创新与成果转化平台，努力打造中国酒城文化产业园区。重点发展白酒生产加工销售产业链和白酒加工配套产业链。

二是做精化工产业，打造全国循环型化工基地。稳步发展天然气化工，积极发展煤化工，着力推动天然气化工向煤化工转型。按照循环经济的理念和要求，用现代工艺技术，推动传统化工产业优化升级，全力打造全国循环型化工基地。支持泸天化、天华公司、北方公司和中海油等骨干化工企业扩大发展规模，重点发展1，4—丁二醇、有机硅、硝化棉、纤维素及衍生物、甲醇及二甲醚、硫磷钛、重交道路沥青等产品。延伸发展化肥化工产业链、煤化工产业链、硝酸产业链、精细化工产业链、纤维素产品链、有机硅产业链、硫磷钛产业链、石油深加工产业链。

三是做强能源产业，构建川南能源保障基地。加快古叙矿区煤电路化综合开发，积极推进煤电、煤化联盟，建成1500万吨/年大型煤炭生产基地和四川省煤层气综合开发利用示范基地。规划建设古蔺煤矸石电厂、叙永煤矸石电厂和泸州电厂二期工程。发展煤电产业链和洁净煤产业链。

四是做大机械制造业，建设大型装备制造基地。积极引导长

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起、邦立、长液等企业技改搬迁。依托长液公司的技术优势，大力支持“泸州国家高性能液压件高新技术产业化基地”建设。深化与玉柴重工、中国机械工程集团公司等工程机械核心企业的交流合作，重点发展大型液压挖掘机、大吨位轮式装载机、汽车起重机等大型工程机械设备，加快发展机械基础件和汽车零部件等。加大研发力度，重点培育核心技术，提升机械产业技术水平。发展工程机械类产业链、汽车零部件产业链和船舶机械产业链。

2、抓好园区建设，强化规划引领。按照“一园一主业，园区有特色”的发展要求，引导全市产业园区进一步优化调整产业结构，进一步完善园区主导产业发展规划，牵总带动园区要素保障规划、功能配套规划、控制性详规编制和区域规划环评，构建“五位一体”规划体系。引导园区加快基础设施建设。充分发挥园区建设开发公司的主体作用，整合各类资金和资源加大对园区的投入，加快基础及配套设施建设。优化园区发展的目标考核和运营机制。建立科学、规范、高效的园区发展考核指标体系和考核办法，促进园区快速发展。优化产业布局。沿长江黄金水道，以泸州酒业集中发展区、泸州化工园区、泸州机械工业集中发展区、四川合江临港工业园区、泸州轻工业园区、泸州经济开发区为依托，打造以白酒、机械、化工、轻工等产业为主的长江上游产业经济带。沿川黔高速公路，以古蔺县经济技术开发区、叙永循环经济示范园区、泸县经济开发区为依托，打造以煤炭开采及粗加工、清洁能源、酒业、农副食品加工业、医药制造业、建材业等产业为主，以川黔高速公路为轴线的产业经济发展走廊。适时建

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立一个以新兴产业为主的产业园区，总体上形成一带、一轴、十园区的发展格局。

（三）抓基础建设，增强城市核心竞争力

1、以主城区建设为重点，强化中心城市的综合承载能力 一是要做优内核，加快推进茜草主干道、茜草罗汉长江大桥、罗小路拓宽改造，以沱江一桥、国窖大桥、罗汉大桥构建城市的内环线，强化沙茜片区的基础设施和滨江大道的建设，做强城市的内核，做优城市的核心动力。二是要做强主骨架，尽快完善环状快速路网和跨江交通，力争早日开工建设忠山隧道、龙透关大桥、蓝田长江大桥、沱江四桥、邻玉长江大桥，大气魄、大力度、快速度地推进“三环、二横、二纵、多联”城市骨干路网建设。三是要做好通道，强化城市内部交通与外界的快速流转，加速沿江城市的同城化。尽快完成城西、城北、城南、城东与高速通路的连接线、云龙机场快速通道，加快推进泸县、合江城际快速通道、方山景区的快速通道建设，实现沿江城市的同城化，城市旅游与景区旅游一体化。四是要做快城市新区开发，依托城市重大基础设施的建设，近期集中开发城西，启动城北新城、城西新城、沙茜片区开发，中远期随机场搬迁，启动城南片区开发。同时，开工建设一批供水、供气等市政公用设施项目，不断扩大城市规模和完善城市功能，提升城市综合承载能力。

2、以功能建设为中心，努力提高中心城市的区域服务水平在大力发展新型工业化的同时，结合我市独特的区位优势和资源优势，加快培育和发展现代服务业，推动第三产业发展，实

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现人口、信息及各类生产要素的集聚，强化泸州的区域服务功能。

建设物流中心。发挥区位特质和港口优势，整合现有物流资源，大力发展现代物流业。加快泸州港集装箱码头的建设步伐，努力建设物流信息平台，形成初具规模的区域现代物流中心。

建设商贸中心。巩固泸州商贸在川、滇、黔、渝毗邻地域的优势地位，同时结合主城区城市规划，分片区集中建设有一定规模、功能齐全、设施先进的商业服务中心。

建设旅游组织中心。以生态文化、名酒文化、红色文化、历史文化为主线，着力打造“中国酒城、生态泸州”和“中国白酒金三角”国际旅游线路，提升城市旅游服务功能，努力把泸州建设成为区域性旅游组织中心。

建设教育、医疗卫生、文化、体育等社会服务中心。加快推进泸州大剧院、奥林匹克体育公园、国窖广场、黄舣酒文化体验园等标志性文化项目，高标准策划和建设城西综合体、康健城（养生文化体验园）、教科城等服务类项目，大手笔、高品质推进城市功能性项目建设，不断拓展和完善城市功能，增强综合服务能力和要素集聚能力。

3、以两江四岸为突破口，全面提升泸州城市整体品位 加快景观性项目建设，是提升泸州品牌竞争力的抓手，要以两江四岸的建设为引领，以“灵山秀水，醉美泸州”为旅游产品形象，着力加强泸州临江临水界面、城市制高点视角范围等城市重要地区、重点地段、重要节点的景观和文化体验性研究、策划和建设。一是注重“三山锁两江”城市景观骨架的打造，加强“三山”

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视线通廊和滨水岸线控制。二是加快“二江一核心、七游带”滨水游带的建设，即：以沱一桥、国窖长江大桥、茜草罗汉长江大桥围合内环区域为核心，以二江为统领连接玉带河、宝连街、琵琶沟、忠山国窖广场带，大梯步文化广场，沙湾古街，张坝桂圆林等打造七条旅游体验带。三是将方山景区、张坝桂圆林及茜草现代城市体验区、玉带河湿地公园、酒城公园、东岩公园打造为城市主题公园，增加景城一体的体验性，更加突出地彰显山水园林城市、国家旅游城市的特色。四是在建成国家园林城市基础上，加快创建生态园林城市，全面提升泸州城市整体品位。

（四）建立工业和城镇一体化发展思路，全面推进城乡统筹发展

树立工业和城镇一体化发展观念，加快编制和完善城乡统筹规划。

1、以产业发展为促进，以“厂”立“镇”。通过发展“龙头企业+农户”、“协会+农户”、“大户+农户”等产业化经营模式，促进小城镇发展，不断壮大小城镇主导支柱产业，汇集人流、物流、资金流，加速农村劳动力的分工分业，推动农业现代化、农村工业化，区域内农村城镇化水平加速提高。江阳区况场镇以劳保手套加工产业化为抓手，不断壮大产业规模，全镇从事劳保手套加工人员1.2万人，占全镇总人口的30%，被誉为西南地区“手套之乡”。分水镇竹筷产业一条街，为农民进镇居住就业创造了良好的条件，极大地推动了小城镇建设。

2、以产业园区为依托，以“园”建“镇”。依托大中型企业的独

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第二篇：新型城镇化建设调研报告

新型城镇化建设调研报告

新型城镇化建设调研报告

党的十八届三中全会提出，要完善城镇化健康发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路。近期，xxxxxxxx区政府研究室就如何科学推进xxxx架新型城镇化建设，进行了研究，供领导决策参考。

一、新型城镇化的特征是什么

第一，新型城镇化是“人”的城镇化。新型城镇化是人口向城镇集中的过程，简单地说，是农民市民化的过程，其核心是人。农民进城不仅要“生存”，更要“发展”；不仅向往宽敞的马路、便捷的交通、优质的教育、优良的住房，而且希望依靠双手创造财富、成就幸福、融入城市，真正成为城市的主人。因此，新型城镇化建设，既要“造城”，建好基础设施，为农民进城创造良好硬件环境；更要“发展”，为进城农民提供充分的创业、就业环境，让他们“进的来、能就业、留得下”。

第二，新型城镇化是“协调”的城镇化。新型城镇化不是简单的“圈地造城”，不是一味地让农民“脱脚上楼”，而是农业人口转移“市民化”与公共服务“均等化”相协调的城镇化。只有让新型城镇化进程成为促进农业增效、农民增收、农村繁荣的过程，让城乡分割的二元结构转变为工业化与城镇化协调推进、城市和农村协调发展的一元化结构，才能形成城乡互补、共同发展的良好格局。国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，逐步建立城乡统一的户籍登记体制，让外来常住人口在医疗、教育、养老、失业救济等方面与城市人口享受平等的权利，赋予外来落户人口以完全的“市民权”。

第三，新型城镇化是“转型”的城镇化。城镇化前面冠以“新型”二字，这个“型”，是指转型，就是实现农民变市民的户籍身份转变、生活方式转变，促进社会变革、社会转型。包括产业经济、城市发展、建设用地等方面的转型，环境保护也要从末端治理向“污染防治、清洁生产、生态产业、生态设施”同步的生态文明建设转型。必须按照建设资源节约型、环境友好型社会的要求，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，推动城镇发展从外延扩张的粗放型向内涵增长的集约型转变。

二、可资借鉴的模式有哪些

一是政府主导模式。以政府为主导的城镇化推进方式，能够集中大量的资本、人力和物力，调动多方面资源，在短时间内实现城镇化的发展目标，这也是中国城镇化的主要模式。欧洲以荷兰、比利时等国为代表，亚洲以日本“造村运动”和韩国“新村运动”为代表。特别是韩国的首尔都市圈，一度集中了韩国近一半的人口、近六成的制造业和七成的国内生产总值。国内有代表性的是“天津模式”，政府主导“以宅基地换住房”，先解决搬迁农民的安置问题，然后通过土地集约增值的收益发展产业，解决进城农民就业问题。政府主导的城镇化力度大、速度快，但往往导致“土地城镇化”，农民合法权益易受侵害，造成“被上楼”、“被城镇化”，产生新的社会矛盾和问题。

二是市场自由模式。在发达国家城镇化的过程中，政府的作用被严格限制在市场经济的“守夜人”角色上。美国是市场经济的典型代表，在城镇化的建设中也坚持市场占主导地位，政府较少进行干预或调控。市场需求成为美国城镇化的主要动力，城镇的兴起成为经济发展的自然选择。目前，美国的城镇化水平已经超过90%。然而，这种过于市场化的城镇化发展模式导致城镇化出现了自由放任的发展态势，突出表现是过度郊区化、城镇建设无序、土地资源浪费严重，并随之产生了一系列社会问题。

三是城乡统筹模式。这种模式以大规模建设新型农村社区的“河南模式”和推动城乡一体化发展的“鄂州模式”为代表。“河南模式”以新乡市为例，该市3500多个村合并为900多个新型农村社区，农村社区管理机构、学校、医院、商业服务等一应俱全，一个社区就是一个小城镇，一个社区就是一个小社会。“鄂州模式”把工业和农业、城市与农村、城镇居民与农村居民作为一个整体，推进城乡“七个一体化”。统筹城乡发展模式，充分考虑了农民的后顾之忧，尊重了农民的意愿，调动了农民积极性，但成本高、投入大、周期长。

四是产业带动模式。欧洲发达国家基本上走的是“产业兴市”的道路，国内主要以“广东模式”和“温州模式”为代表。广东和温州以中心镇为依托，大力发展家庭工业、乡镇企业和民营企业，推动城镇扩张。湖北省也有代表，荆州监利县新沟镇的“福娃模式”走的就是产城融合之路，短短十二年时间，新沟镇建成区面积从2平方公里拓展到7平方公里，城镇居住人口从1.5万人增加到6.4万人。可以说，“福娃”成就了新沟，一家企业带动了一座新城。综合来看，产业带动的城镇化最有后劲、最持久，也是最值得推广的城镇化模式。

三、新型城镇化建设应如何发力

一是政府主导要“给力”。xx年美国引爆全球金融危机启示人们，政府“有形之手”不可或缺，宏观调控不能削弱。推进新型城镇化也是如此，需要政府“有形之手”，实施规划引导，开展顶层设计，推进试点示范。过去，林区一些地方存在先建设后规划、边建设边规划、甚至乱建设无规划的现象，以致建了拆、拆了建，造成很大的浪费。近几年，林区政府在城镇建设方面的“有形之手”发挥得很好，更加注重了规划的高标准和严执行，把握了关键环节，城镇建设呈现“八面玲珑”的鲜明特色，好的做法应持续坚持下去。

二是农民主体增“动力”。新型城镇化是为民造福的伟大事业，过上城市美好生活是农民的良好愿望和迫切要求，归根到底是农民自己的事情。江苏的华西村、浙江的龙港村在发挥“农民主体”作用方面做得好，政府管住小城镇规划，涉及公益性项目由财政拨款支持，农民“自带干粮”就地城镇化，有效避免征地矛盾，走出了一条自主建设的新路子。要在充分尊重农民意愿的前提下，通过规划引导、政策扶持、典型示范，组织和引导农民参加城镇化建设，发挥农民的积极性、自主性和创造性。三是产业支撑注“活力”。产业是城镇的支撑、城镇的“命脉”。推进新型城镇化，要“兴实体”、“兴产业”。我区是旅游区，旅游产业是主导产业，林区党委政府十分注重城镇围绕旅游产业来建设。如木鱼镇依托旅游产业，成长为“全国特色景观旅游名镇”、“省级旅游度假区”。松柏镇依托政治经济文化中心，正推进“四化同步”试点建设，打造林海慢城。红坪镇围绕服务旅游成为旅游节点城镇。下谷乡注重发掘土家族旅游文化，结合“双神”国际旅游线路开发，形成独具特色的旅游重镇。大九湖坪阡古镇、红花风情小镇也是围绕旅游产业来打造。

四是增加就业要“加力”。就业是民生之本、活城之源。推进农业转移人口“市民化”，必须提供更多的就业岗位，让农民“进得来、能就业、留得下”，这是城镇化的实质。林区政府要积极整合各类培训资源，开展就业技能培训，让每一个农业转移人口都掌握“一技之长”，促进转移农民就地就业、稳定就业、体面就业。做大做强旅游产业，延伸旅游产业链条，提供更多的就业机会。充分调动进城农民创业致富、扎根城镇的热情。

五是绿色生态添“魅力”。推进新型城镇化，要高度重视城镇生态环境的保护与建设。在城镇建设过程中体现“尊重自然、顺应自然、天人合一”的理念，依托xxxx架独特的风光，让城镇融入大自然。红坪镇、木鱼镇、下谷乡先后获得国家环保部授予的“全国环境优美乡镇”称号，木鱼镇、大九湖镇荣获国家住建部授予的“中国人居环境范例奖”。我们必须始终坚持“保护第一”的方针不动摇，促进人与自然更加和谐，让绿色生态价值的魅力充分彰显。

四、建设过程中应注意哪些问题

一是切忌“重物轻人”。现行的城镇化模式过于重视城市空间拓展，忽视解决转移人口的切身利益问题。新型城镇化不应是人在城镇、家在农村，不应是就业在城镇、保障在农村，也不应是只有物质保障而缺少人文关怀，必须同步推进城乡公共服务均等化，过好“就业、住房、社会保障、子女入学”“四道坎”，让“戴眼镜的”和“戴安全帽的”、“拿剃头刀的”和“拿手术刀的”都能在城镇有尊严地生活，让城镇成为全体居民安身立命、安居乐业的家园。

二是切忌“重近轻远”。哪些地方住人，住多少人，发展什么样的产业，保持什么样的建筑特色，这些都要求我们开动脑筋，科学设计，切实做到旅游发展规划、国土利用规划、城镇建设规划和生态保护规划“四规有机统一”，一张蓝图绘到底，一任接着一任干，不达目标不罢休。要树立“规划科学是最大的节约，规划失误是最大的浪费”的观念，充分尊重城镇化的普遍规律和特殊规律，充分考虑区位条件、发展需要和资源环境承载能力，重点解决好旅游、人口、产业的空间布局和整合，全面提高城镇化质量和水平。

三是切忌“重建轻管”。近年来，由于城市规划、管理和配套服务滞后，交通拥堵、环境污染、住房紧张等“城市病”日益突出。林区在推进新型城镇化必须建设“一盘棋”，要把空中、地上、地下统筹建设，防止“重建设轻配套”、“重地上轻地下”，防止今天建、明天挖、后天填；必须深层次地考虑居民的细小需求，配套建设停车场、商业网点等；必须“建管并重、重在管理”，以城镇网格化、数字化为手段，完善大城管体制机制，推动城镇管理由“管住人”向“服务人”转变。

四是切忌“重外轻内”。鳞次栉比的高楼、四通八达的交通、便捷周到的服务只是城市的外表，真正让城市具有吸引力的还是其内涵和文化。我们要建成世界著名的生态旅游目的地，就要有世界的眼光和胸怀，立足林区得天独厚的自然和人文基础，从城镇设计、城镇建设到人文涵养，都体现出浓郁的xxxx架地方特色、文化内涵，让xxxx架居民有归属感、幸福感、自豪感，让海内外游客来了不想走、走了还想来。）

第三篇：关于推进新型城镇化的调研报告

关于推进新型城镇化的调研报告

一、无锡城镇化发展态势的总体评估

自上世纪80年代始，伴随着乡镇企业的异军突起，无锡在国内较早地开辟了具有中国特色的农村工业化、城镇化、现代化的新路子。近10年来，我市着力构建“城乡规划建设、产业发展、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理”六个一体化发展格局，具体可以概括为“一张图、两置换、三集中、四对接”：“一张图”即全市城乡规划体系全面覆盖，“两置换”即探索开展了以农村住宅置换城镇住房、以农民土地承包经营权置换城镇社会保障工作，“三集中”即大力推进了农业向规模经营和现代都市农业发展区集中、工业向开发园区和工业集中区集中、居住向城镇和农村新型社区集中，“四对接”即加快实施了基础设施、公共服务、社会保障、民主法治四个方面的城乡对接、同步建设。

历经多年的探索和实践，城乡一体化发展的“无锡模式”不仅在省内产生了重要影响，而且引起高层领导的关注，但是与全省和全国大部分地区一样，我们同样也面临一些不容忽视和回避的问题，在当前的新型城镇化发展浪潮中具有重要的样本意义。

(一)突出成绩

1、城镇化速度明显加快。到2012年，我市城镇化人口比例达到72.9%，高于全省平均水平10个百分点左右，高于全国平均水平20个百分点左右;城市建成区面积达到289平方公里，位居全省第三位，全国第十五位。与2002年数据相比较，两项指标分别增长了67.2%和66.1%，增速喜人。城镇化的快速发展进一步驱动经济、消费、投资的增长，以近三年数据为例，城镇化率每提高1个百分点平均带动GDP增长905亿元、社会消费品零售总额总账310亿元、全社会固定资产投资316亿元。

2、综合承载能力明显增强。连续实施“三年城市建设行动计划”，旧城改造和城市重点片区建设加快推进，农村“三集中”成效显著，城市总体框架基本确立。推进道桥、水利、电力、通信、环保、信息化等重点基础设施建设，城市综合功能实现跃升。建成城市快速内环，高速公路密度达到世界发达地区水平，镇村公交通达率100%，城乡路网体系日趋完善。沪宁城际、京沪高铁无锡段通车，宁杭高铁宜兴段建成，地铁一、二号线开工建设，城市集聚辐射能力大幅提升。

3、群众生活质量明显改善。2012年全市城镇居民人均可支配收入31638元，农民人均纯收入16438元，分别是2002年的3.17倍和2.81倍。10年新增城镇就业122.3万人，城镇登记失业率控制在3.1%以内。城乡五大类基本社会保险覆盖率均达98%以上，市区在全国率先实行城乡一体的居民养老保险和医疗保险制度，低保标准在全省率先实现全市域城乡并轨。市区危旧房、城中村改造超过1000万平方米，全市6320个村庄完成环境整治，占到全市村庄总数的70%以上，位居全省第二。

4、生态宜居水平明显提高。全市环境质量综合指数稳定达到90，在全国率先建成生态城市群，被《2013中国城市竞争力蓝皮书》评为“内地宜居第一城”。累计投入治太资金330多亿元，顺利实现“两个确保”和水质改善目标。深入实施“蓝天工程”，加快工业布局调整，扎实推进节能减排，主要污染物减排和单位GDP能耗降幅全省第一。污水处理厂全面提标改造，全市城市污水处理率达93.9%，农村生活污水处理设施覆盖率达到40%。市区人均公园绿地达到14.51平方公里，林木覆盖率达25.3%，建成国家森林城市。

(二)主要经验

1、规划引领。坚持规划先行的理念，以科学的规划优化城乡空间布局，统筹区域发展。按照建设特大城市、城乡互动发展的要求，全市一盘棋科学编制了城乡融合、相互衔接的全市城镇布局总体规划，“一体两翼、七区一体”的区域性中心城市框架基本确立，全市形成以中心城区特大城市为主体，江阴(澄江)、宜兴(宜城)两个大中城市为两翼，江阴华士、宜兴官林、锡山东港、惠山洛社等十二个城镇组团为纽带的“1+2+12”三级城镇体系。在此基础上，以网络化为基本点，统筹编制了节约集约的土地利用布局规划、“半小时都市圈”交通结构规划、“沿江、沿路、沿湖”产业结构规划和12个新市镇、182个农村新型社区控制性详细规划，实现城乡规划的全覆盖。

2、产业推动。把优化产业布局、打造现代产业体系作为推动城镇化发展的重要战略，构建产城融合的良好局面。以“城市南进、产业北移”和“城乡统筹”为契机，加快推进产业向县城镇和重点镇园区集中集聚，农业向规模经营集中，农民向县城镇、重点镇和新型社区集中，逐步形成以传统工业强镇江阴新桥、交通枢纽新城锡山安镇、生态旅游强镇惠山阳山、产业转移承接强镇滨湖胡埭为代表的四类重点镇发展模式。产业的集聚转移和更新换代，促进多渠道开发就业岗位，吸纳农村富余劳动力，带动农村种植业、养殖业和二、三产业的融合发展，进而推动公共服务资源和基础设施向城郊和农村地区延伸覆盖。

3、设施先行。大力统筹城镇重大基础设施建设，形成城乡共建、城乡联网、城乡共享的基础设施网络，电力设施、路桥通达、公共交通、有线宽带、信息服务、饮水安全、污水处理七大网络体系基本建成，实现了城乡大贯通、大接轨。“十一五”以来，全市仅农村道路建设就投入超过200亿元，新改建农村道路3000多公里，全市所有乡镇实现车辆15分钟内驶上快速干道，30分钟内驶上高速公路的“1530”发展目标，以市中心为原点，全市绝大部分地区进入“一小时生活圈”。

4、政策惠民。我市坚持城乡一体、同城待遇的价值取向，把城乡公共服务均衡发展作为城镇化的重要内容。大力发展农村教育、医疗、文化、体育等公共事业，促进农民向市民转化。大力完善社会保障体系，构建市、县(市、区)、镇、村四级就业管理服务网络，建立被征地农民基本生活保障和纯农民养老保险，推动以土地承包经营权置换城镇保障、农村住宅置换城镇住房、农民身份转变为市民身份的“两置换一转化”改革，全市共转化84.36万人、置换城镇社会保障52.66万人。同时，积极探索外来人口服务政策创新，率先在国内以立法的形式，规定无锡居住半年以上约185万非户籍人口享受与近470万户籍人口均等的基本公共服务。

(三)存在问题

主要是后继乏力，产业支撑不强、推进成本高企;发展不均，公共投入不均衡、居民待遇不均衡;理念滞后，发展理念滞后、管理理念滞后。;机制不畅，城市规划编制与土地利用总体规划、产业规划、交通规划等缺乏有机衔接，城市管理长效机制尚未建立，管理服务跟不上建设发展的步伐。

二、关于推进新型城镇化的若干建议

(一)切实提高新型城镇化的发展质量，从注重形态上的城镇化转向注重质态上的城镇化：

一是要从土地城镇化转向人口城镇化。推进人口城镇化的意义要远大于土地城镇化，城镇化不是简单的城镇人口统计增加和城区规模面积扩大，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。

二是要从粗放城镇化转向精细城镇化。从国际经验来看，50%的城镇化率是城镇化由加速推进转变为减速推进的一个重要拐点，一旦越过这一拐点，全面提高城镇化质量、强化城市管理、优化城市服务将成为城镇化的核心。

三是要从模式城镇化转向差异城镇化。如江阴市新桥镇是传统工业强镇，毛纺服装产业领跑全国，全镇农田80%实现规模经营，近90%企业进驻园区;惠山区阳山镇是生态旅游强镇，依托中国水蜜桃之乡的资源优势，大力发展特色农业、生态休闲和旅游度假产业;新区江溪街道是商贸商务强镇，2012年完成服务业收入1100亿元，财政一般预算收入11.92亿元，社会消费品零售总额115亿元。

四是要从单个城镇化转向组团城镇化。必须进一步增强中心城市在区域城市化中的集聚辐射功能，以及新市镇承接上级城市辐射和带动周边农村发展的纽带作用，使城与镇、镇与镇、镇与村之间形成链式发展、互动组团的局面。

(二)充分放大新型城镇化的正面效应，缩小城乡二元差距，实现城乡一体化发展上：

一是要放大新型城镇化对于扩大内需的正面效应。新型城镇化意味着更多的农村居民转化为城镇居民，意味着各种生产、生活需求增加，意味着城镇化相关产业的发展。同时，新型城镇化还应引导出现个性化、标准化、高端化等多样的消费结构，推动消费水平的升级、需求层次的分化和需求结构的转变。

二是要放大新型城镇化对于优化功能的正面效应。新型城镇化必须在优化城镇功能上迈出更加坚实的步伐，切实增强城乡基础设施的网络化水平和综合承载能力，不断推动城市公共服务向农村覆盖，提高农村社会保障和教育、卫生、文化事业发展水平。

三是要放大新型城镇化对于保护环境的正面效应。“走集约、智能、绿色、低碳的道路”是新型城镇化的根本要求，“天蓝、水净、地绿、气清”的生态环境是城乡居民的共同期盼，把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，切实提高规划和建设水平，是实践“人的城镇化”的必然选择。

四是要放大新型城镇化对于保护耕地的正面效应。快速的城市化使得大量农村用地转化为城市用地，另外农民的大量进城导致部分农地遭到闲置荒芜，有限的耕地日益紧张。

(三)扎实解决新型城镇化的重点问题

一是规划问题。要突出重点发展。结合行政区划和城市总体规划，合理调整现有城镇规划布局，通过乡镇建制的撤并、重组，做大规模，完善功能，重点发展一批城关镇、中心镇，充分发挥其连接城乡的桥梁和纽带作用。要实现统筹发展。要根据无锡城乡发展实际，统筹城乡空间布局、产业发展、基础设施建设、公共服务和社会管理等各个方面的要求，不断深化、落实、完善“1+2+12”的三级城镇发展体系，制定好阶段性目标和工作措施，确保整体落实。

二是就业问题。要在新型城镇化过程中，努力实现城乡劳动者就业政策统一、就业服务共享、就业机会公平。首先，以产业带动就业。大力吸引成熟并且有较强带动作用的产业落户到城镇，并与当地服务业相互支撑，实现“建设一个园区，集聚一批企业，支撑一批城镇，带动一批就业”的良性循环。其次，因地制宜地培育农村新型民营企业。积极培育农村新型民营企业，促进人才、资金、技术、市场等要素向这类企业集聚，合理引导农村土地有序流转，推动农业规模化经营、产业化开发和集约化发展，使更多的失地农民就地安居乐业。

三是资金问题。要开辟多元融资渠道。要研透用足融资政策，广泛开辟银行贷款、投行基金、地方债券等各类融资通道，对涉及城镇化的基础设施和公用事业方面的融资还可以借鉴国际上的金融工具。要改革现行投资管理方式。要做好“民”的文章，充分发挥民营企业和民间资本在新型城镇化建设中的投资主体作用。要在“改”上求突破，一改基础设施政府喜好大包大揽的局面，二改社会领域市场准入门槛过于严苛的现状，三改公用事业民间资本参与不足的问题。四是制度问题。要继续深化行政管理体制改革。进一步扩权强镇，逐步推进项目审批、城市管理、人事任免等方面的权限下放，在财税分配、资金投入、用地计划等方面优先给予保障。不断健全城乡一体公共服务体系，加强教育、卫生、住房以及社会保障等方面的整体设计和有机衔接。要不断加强和创新社会管理。大力推进外来人员管理服务创新，构建与新型城镇化相适应的多层次、多方面、多样性的社会服务管理体系。大力推进新型社区建设，形成综合治理、社区警务、治安防范、纠纷调处、社区矫正及信息收集等于一体的社区管理新格局。

第四篇：加快推进我市新型城镇化建设调研报告

加快推进我市新型城镇化建设调研报告

加快推进新型城镇化是建设中原经济区的必然要求，是推动驻马店加快发展的战略选择。为深入贯彻中央和省、市决策部署，加快推进我市新型城镇化进程，市政协于2012年下半年组织开展了加快推进我市新型城镇化建设专题调研。对这次调研，市委、市政府领导高度重视，给予了有力指导。各县区和市直相关单位积极参与配合，给予了调研活动大力支持。这次调研活动于2012年7月中旬开始，10月底结束，分九个课题进行，通过听取汇报、实地察看、组织座谈、统计分析、集中研讨和外出考察等形式，全面了解了我市城镇化建设现状，认真总结了经验，深刻查找了问题，提出了对策和建议。现将调研的综合情况报告如下：

一、我市城镇化建设的现状

撤地设市以来，我市高度重视和积极推进城镇化建设，特别是近年来市委、市政府深入贯彻落实国务院《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》和省委、省政府决策部署，立足驻马店实际，着眼探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调科学发展的路子，加强组织领导，持续推进改革，狠抓工作落实，新型城镇化建设步伐明显加快。2012年10月18日，市委、市政府召开了全市加快推进新型城镇化工作会议，近期还将出台《关于加快推进新型城镇化进程的实施意见》和多项配套措施，必将进一步加快我市新型城镇化进程。

(一)城镇规模进一步扩大。我市加快推动中心城区发展和新区建设，加大县城建设力度，城市框架不断拉大，产业、人口聚集效应进一步显现。截至2011年底，中心城区建成区面积达到65平方公里、人口60万人;9个县城建成区面积接近150平方公里，人口超过120万人。目前，全市城镇人口达到280万，城镇化率达到31.54%，比“十五”末增加了13个百分点。按照市第三次党代会及市“十二五”规划纲要提出的目标和任务，着力构建文化特色鲜明、产业布局合理、环境优雅宜居、发展活力旺盛的四级现代城镇体系，修编了新一轮驻马店市城市总体规划(2010~2030)，提出了大驻马店市空间发展构想，确立了“一核三极”、“一环三带”的城市发展格局。同时，修编了县城总体规划，完成了小城镇规划，从发展空间、建设布局等方面提出了县域城镇未来发展构想。

(二)城镇基础设施进一步完善。近年来，我市逐年加大对城镇基础设施建设的投入，进一步完善城镇功能，仅2011年全市城镇基础设施就投资61亿元，其中中心城区19亿元。加快市区和城镇之间的路网建设，完成了中心市区开源大道、铜山大道等60多条市政道路的新建和改造，2011年新建和扩建城际间及城镇间道路290公里。相继建成了天中广场、会展中心和图书馆、科技馆、群艺馆、博物馆等一大批公共服务设施，完成了置地公园的升级改造，市体育中心已开工建设。加强城市水、电、气、暖等设施建设，市中心城区新建和改造供水管网110公里，铺设燃气管网25.7公里、供热管网47公里，保障能力提高了1倍以上。加大城市环卫设施建设力度，中心城区新建了市第二污水处理厂，加大了公厕和垃圾处理站建设力度，城市污水处理率、垃圾无害化处理达到80%。重视城市园林绿化，“十一五”期间新增绿化面积约135万平方米，绿地率、绿化覆盖率分别达到34%、40.2%。同时，各县也更加重视县城基础设施条件的改善，加快了道路、公园、园林绿化和文化体育设施建设步伐，县城建设水平都有了较大提升。

(三)新型农村社区建设进一步展开。2007年，全市积极推动新农村建设，开展“百村示范”工程。特别是2011年以来，在过去规划建设100个新农村示范村的基础上，积极搞好新型农村社区规划，在城市新区、产业集聚区、旅游景区和乡镇政府所在地周边规划了97个高标准、规模大的新型农村社区，其中由新农村示范村调整扩大的社区46个、新规划的社区51个。坚持政府主导，突出规划引领，搞好试点先行，积极探索市场化运作、集体筹建、村企共建、农民自建等新型农村社区建设模式，加快推进新型农村社区建设。全市51个新规划的新型农村社区已相继开工，累计投入各类资金21亿元，建成住房11466套，在建6910套。全市新型农村社区建设开局良好，势头强劲。

(四)产城互动力度进一步加大。在新型城镇化建设中，我市积极推动产城互动，以产兴城、以城促产，有效带动了产业集聚。2011年以来，市委、市政府狠抓招商引资、项目带动，大力实施产业集聚发展，围绕产业发展定位和现有产业集聚优势，引进了一大批规模大、效益好的项目落户各产业集聚区。全市12个产业集聚区总规划面积150.58平方公里，建成区面积达80.44平方公里;累计入住企业超过1055个，完成投资1016亿元，实现主营业务收入2259.2亿元，其中2011年完成固定资产投资350亿元，实现主营业务收入700亿元。产城互动格局的形成和城市功能的完善，增加了对外来资金的吸引力。2012年上半年，我市共引进省外资金项目182个，合同利用省外资金增幅、实际利用外商直接投资增幅、实际利用省外资金增幅分别居全省第二、第三、第四位。

(五)城镇管理水平进一步提升。近年来，我市积极适应城镇快速发展的需要，下大力提高城镇管理水平。不断完善工作机制，探索方法途径，城镇管理趋于规范。开展文明城市创建活动，通过对中心城区和县城市政设施、市容市貌和交通秩序进行集中整治，对乡镇卫生环境进行综合治理，推进“平安驻马店”建设，下大力解决重点难点问题，提升了城市的文明形象。驻马店市先后荣获中国优秀旅游城市、国家级园林城市、省级卫生城市和省级文明城市创建工作先进市等称号，平舆、确山、泌阳三县获得全国卫生县城称号。(六)配套改革进一步推进。近年来，我市深入推进各项改革，努力构建城乡统筹发展、推动城乡一体化的格局。积极推进户籍制度改革，放宽城镇户口登记条件，一些县区坚持农村人口进城保持原有土地承包权、宅基地、计划生育、各种补贴政策不变，吸引了更多的农村人口向城镇集聚，我市城镇人口增加近100万人;不断完善就业服务体系，多渠道增加就业岗位，落实就业培训，城镇新增就业38万人;加强保障性住房建设，累计建成保障性住房3.94万套，提高了城镇低收入家庭和新进城人员的住房保障水平;覆盖城乡居民的社会保障体系初步建立，全面实行了城乡居民社会养老保险和新型农村合作医疗保险、城镇职工基本医疗保险制度，建立了被征地农民社会保障制度，全市城镇医疗保险参保人数达74万，新农合参合率达98.2%。

二、我市城镇化建设存在的主要问题

我市推进新型城镇化建设虽然取得了一定成绩，但与全国、全省平均发展水平相比仍然处于落后状况。2011年，我市城镇化率达31.54%，低于全国平均水平近20个百分点，低于全省平均水平9个百分点。除城镇化水平有较大差距外，还存在不少的现实困难和问题。

(一)思想认识还不够到位。新型城镇化与过去传统意义上的城镇化相比具有新的内涵，更加注重城乡统筹、产城统筹、经济社会统筹、外延与内涵统筹。从调研的情况看，目前不少干部群众对推进新型城镇化建设存在不少模糊认识。一是对新型城镇化意义认识不够、摆位不正，不能正确看待新型城镇化在推动“三化”协调科学发展中的引领作用。二是对新型城镇化的内涵认识不清，对新型城镇化“新”在哪里缺乏全面的理解，仍然固守传统的思维定式，片面认为推进新型城镇化就是多修路、多盖楼，搞城市扩张。三是对推进新型城镇化缺乏信心，认为驻马店推进新型城镇化难度大、急不得，等靠思想严重，思想认识的不到位直接影响我市新型城镇化进程的加快推进。

(二)城镇建设基础差、规模小。一是中心城市发展相对滞后。相对于全市1.5万平方公里的地域面积、880多万的总人口，中心城区建成面积明显偏小，常住人口数量明显偏少，特别是经济发展基础薄弱，基础设施建设滞后，城市功能不够完善，对周边城镇的辐射带动能力有限。二是县城和小城镇建设比较缓慢。与周边县特别是先进地区相比，我市县域城镇发展比较滞后。所辖9个县城平均建成区面积不到17平方公里、县城平均人口仅13万人。各乡镇政府所在地建设规模更小。全市75个建制镇平均居住人口不到8000人，86个乡政府所在地大多数为传统的农村集市。县城和小城镇发展缓慢，难以有效发挥产业、人口的承接承载作用。三是新型农村社区建设推进难度大。我市农村总体布局分散、经济发展滞后。全市现有行政村2730个、自然村22193个、人口600多万人，平均每个行政村8个自然村、每个自然村人口270人。乡镇和村级集体经济薄弱，农业生产方式落后，农民收入偏低。这种状况致使人口向社区聚集难度增大，推进新型农村社区建设任务繁重。

(三)规划引领作用发挥不够。一是老城区规划落后，新城区规划落实不够。老城区规划层次偏低，功能重叠，造成了人口过于密集。已建成的新城区规划布局不尽合理，住房过于密集，公共服务设施不配套，缺乏地域和文化特色。如中心城区北区虽然高楼林立，但商场、医院、学校等公共服务设施不配套。二是县城总体规划层次偏低，修编不够及时，没有做到“三规合一”，对县城框架拉大、产业集聚区建设和争取土地、项目等扶持政策带来了诸多限制。三是规划执行不够到位。规划宣传力度不大，依规建设的意识不强。执行规划不够严肃，存在随意改变规划的现象。对规划执行监管力度不大，没有形成合力，违规建设问题没有得到较好解决。(四)产业支撑能力不够强。我市作为传统农区，经济发展基础薄弱，尤其是有利于增加财税收入和扩大城镇就业的二、三产业发展相对滞后，导致城镇对农村富余劳动力的吸纳能力不强，新型城镇化发展后劲不足。2011年，驻马店二、三产业增加值比重为73%，低于全省平均水平14.1个百分点，在黄淮四市分别低于商丘、信阳2.9个百分点、1.4个百分点。一是主导产业优势不明显。我市主导产业发展规模小，产业链条短，竞争力不强，对财税增长的贡献不大，促进就业的能力不足。县域经济发展比较缓慢，非农产业扩张乏力，小城镇尚未形成具有特色的产业支撑。二是服务业发展总体水平偏低。饮食、交通、运输、仓储等传统服务业提升步伐缓慢，信息、咨询、科技、金融等新兴服务业发展滞后;企业规模偏小，布局分散，缺乏实力强、带动能力强的大企业和大项目。城乡商贸业市场体系没有真正建立起来，现有市场发展规模小、层次低，在城镇快速发展中规划和建设跟进不够。目前，全市第三产业在整个三产中所占比重仅为29.7%。三是产业集聚效应发挥不够。部分产业集聚区在前期引导企业入住时，未着眼产业集群发展，使众多关联性不强的企业“扎堆”。特色园区、专业园区建设相对缓慢，影响了产业集群发展。

(五)保障措施跟进不够。一是城镇化建设资金短缺。我市经济发展基础薄弱，财力有限，财政对新型城镇化建设的投入明显不足;目前市场运作的机制不完善，企业参与城镇化建设的积极性不高，社会融资难度较大;农民收入增长缓慢，多数农村家庭无力搬迁建房。资金短缺是影响和制约我市新型城镇化建设的最大瓶颈。二是城镇化建设用地保障难度大。目前，城乡之间人地挂钩、土地置换等政策不完善，对失地农民补偿标准低，相关保障跟进不到位，城镇周边村庄拆迁难，给城镇建设用地保障带来很大困难。三是户籍和社会保障制度改革相对滞后。户籍制度改革进展不快，限制了农村人口进城落户;城乡统筹的社会保障体系不够完善，农民进城享受的社会保障与原有城镇居民存在较大差异，导致农民不愿进城。保障性住房建设多数位置较偏，入住者上班、上学、购物不够方便，入住率不够高。四是社会事业发展缓慢。实现城乡居民平等就业的相关制度还没有全面建立，新进城人员就业保障政策仍不完善;城镇学校、医院、文化等基础设施建设仍然比较滞后，入学难、看病难和文化娱乐难的问题依然存在。

(六)城镇管理缺乏创新。一是管理机制不够健全。城镇管理机制不健全、社会组织参与不够、制度规定不够到位，存在着职责不明、分工不细、运作不规范等现象。对城镇执法部门考评机制不完善，不敢管、不愿管的问题突出。城市社区建设滞后，服务和管理职能没有得到有效发挥。二是城镇监管不够到位。目前，我市中心城区和县城车辆违章行驶及停放、交通护栏随意开口、经营商户乱搭乱建和店外经营、小商小贩占道摆摊和沿街叫卖、建筑和生活垃圾乱堆乱倒、乱贴乱发广告的现象随处可见，城市管理秩序比较混乱。公安、城管等职能部门人力不足，监管不能做到全时制，处罚不够严格，致使城市管理方面存在的问题长期得不到解决，有些现象呈蔓延趋势。三是城镇居民文明素质有待提高。城镇居民缺乏“人民城市人民建”的观念，法规意识、自律意识、监督意识、文明意识不强，城市文明风尚还没有真正形成。

三、关于加快推进我市新型城镇化建设的建议

(一)发挥规划在新型城镇化建设中的引领作用 规划是城镇建设的龙头。规划科学是最大的财富，规划不周是最大的浪费。在推进我市新型城镇化建设中，要抱着对城镇发展负责、对历史负责、对人民负责的态度，进一步解放思想、更新观念、提高质量，引领新型城镇化持续发展。1.加快形成完整的规划体系。一是确立新的城镇规划理念。要立足当前、着眼长远，突出规划的前瞻性，确立持续发展的理念;要围绕优化空间发展布局、综合利用土地资源和推动经济社会协调发展，确立统筹兼顾的理念;要充分考虑人与自然、生态环境的和谐、历史文化与现代文明的融合，确立和谐发展的理念;要在注重学习借鉴的同时，广泛听取社会各界的意见，确立广开言路的理念;要解放思想、转变观念，确立改革创新的理念。二是进一步优化顶层设计。着眼构建覆盖城乡的新型城镇化体系，按照未来新型城镇化发展的总体走向和现实需要，突出顶层设计，着眼推动可持续发展，科学制定和完善新型城镇化总体发展规划，明晰中心城市、县城、小城镇和新型农村社区建设定位和发展目标，引领新型城镇化高品位、高层次发展。三是同步编制和完善专项规划。依据全市新型城镇化总体发展规划和中心城区发展规划，制定完善中心城区新区建设和旧城改造详细规划;参照中心城市发展规划，及时修编县城总体发展规划;加快制定完善小城镇和新型农村社区建设规划;制定完善与城镇建设相配套的产业发展、社会事业发展等专项规划。在编制规划中，注重新型城镇化建设规划与经济社会发展总体规划、土地综合利用规划的衔接，努力形成完善的规划体系。2.注重城镇规划的质量。一是注重长远。对城镇布局的规划，对城镇路网、园林绿化、公共服务设施等规划要着眼适应经济社会快速发展的需要，既要照顾眼前，更要立足长远，坚持高起点规划，确保今后30年甚至更长的时期不落后。二是体现特色。把驻马店地域特点、天中文化特色体现在中心城市、县城、小城镇和新型农村社区建设规划之中，彰显城镇建设的个性，提升城镇建设的文化内涵，避免城镇建设千城一面、千篇一律等同质化问题发生。三是打造亮点。在全面提升规划标准的同时，应重视城市标志性地带、标志性景观、标志性建筑的规划，努力打造城市建设的亮点。3.加大规划的执行力度。一是建立完善规划管理机制。严格落实《规划法》，结合我市实际，制定具有可操作性的制度规定。建立完善“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一个法”的管理机制，维护规划的严肃性，下大力解决规划变更随意性大的问题。二是加大对规划执行的监管力度。坚持严格执法，进一步加大对违规问题的查处力度，对违章建筑要坚决予以拆除，对规划区域内居民随意建房、突击性栽植林木等现象坚决予以制止。建议充分发挥规划委员会的作用，加强规划执行工作的协调;整合规划、住建、国土、环保等部门的力量，成立综合执法局，推行集中执法、网格化管理，提高规划监管的综合性和有效性。三是切实加强规划的宣传。采取多种形式，加强对《规划法》和相关政策规定的宣传。及时向社会公布各项规划，接受人民群众监督。建议规划建设城市发展展览馆，使之成为对外展示驻马店城市建设成就的“名片”、宣传城镇规划的平台。(二)加快构建新型城镇体系

新型城镇化最显著的特点是统筹城乡发展、城乡一体化推进，推动大中小城市、小城镇和新型农村社区协调发展、互促共进。我市要立足自身实际，加快构建覆盖全市城乡的以中心城市和县城为中心、以小城镇为支撑、以新型农村社区为基点的新型城镇化体系，推动城乡一体化发展。

1.着眼发挥辐射带动作用，继续推进中心城区建设。一是推动区域组团发展，拓展中心城区发展空间。针对驻马店中心城区地域狭小、发展空间有限的实际，以建设豫南区域性中心城市为目标，加快推动中心城区和遂平、确山、汝南三县组团发展，努力打造中心城区和周边三县产业互补、交通一体、服务共享、生态共建的空间发展格局。建议加快周边组团三县“撤县设区”申报进度，逐步消除行政区划带来的不利影响。二是加快新区建设步伐，形成中心城区发展新亮点。按照新区发展总体规划和区域功能定位，加大资金投入，提高建设标准，加快发展高端服务业、生态旅游业和生态居住区、高效设施农业示范区建设，把新区打造成中心城市建设的“名片”，发挥新区在城市建设中的示范引导作用。建议科学规划，高标准建设高铁商务中心区，探索城市规划、建设、管理的经验。三是重视旧城区的改造，努力提升服务功能。坚持新区、旧城区发展相衔接、相协调，相互促进，共同发展。建议按照“内疏外扩”的发展思路，加大旧城区基础设施的改造升级力度，合理调控主干道两侧土地的开发，增加城市绿地、公共服务场所面积，打造生态宜居环境。2.着眼提高承接承载能力，加快县城和小城镇建设。县城和小城镇是连接城市、服务乡村的重要节点，在推动产业、人口集聚方面具有独特的优势。在县城建设上，要突出优化空间发展布局，进一步提升承接承载能力。修订完善县城总体发展规划，扩展发展空间，拉大城市框架。下大力提升基础设施建设水平，强化服务功能，改善城市环境，提升建设品位。重视各县城新区建设，带动旧城区人口向外迁移和农村人口向县城转移，推动产业集聚发展。目前，我市泌阳、平舆、西平等县在加快县城建设方面探索出了一条比较可行的发展路子，建议市委、市政府总结他们的经验，在全市予以推广。在小城镇建设上，要突出服务功能的完善，提高服务农民、带动乡村的能力。市委、市政府关于率先在乡镇政府所在地发展万人以上新型农村社区的决策部署是正确的。建议科学制定小城镇行政区域建设、商贸市场建设、产业园区建设、公共服务设施建设等规划，完善小城镇建设功能，提高服务当地农民、带动乡村发展的能力;结合在乡镇政府所在地开展新型农村社区建设，总结探索推动小城镇发展的路子，加快我市小城镇建设步伐。

3.着眼强化战略基点作用，稳步推进新型农村社区建设。一是科学规划布局新型农村社区。针对我市农村地域宽广、东西部地区地形差异大等特点，要科学规划新型农村社区，合理确定社区规模。建议在城郊村、乡镇政府所在地、产业园区、旅游景点等公共服务设施较好的地方规划万人社区，在偏远农区和山区、丘陵地带规划5000人左右的社区。二是突出新型农村社区发展重点。根据我市实际，借鉴外地经验，在新型农村社区发展模式上，建议突出三个方面：①依托城镇建社区，特别要把乡镇政府所在地作为新型农村社区的发展重点。②依托产业建社区，有效解决企业发展用地和失地农民就业问题。③依托强村建社区，通过先行先试探索广大农区新型农村社区建设的路子。三是全面统筹新型农村社区建设。在新型农村社区建设中，建议对住房建设、公共服务设施建设、产业园区建设以及社区就业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等统筹规划、整体推进。四是以农业产业化带动新型农村社区建设。建议市委、市政府按照中央和省的要求，结合我市实际，制定和完善有关政策规定，加快农村土地流转，促进农村生产方式转变，引导农民向社区集聚。五是坚持实事求是、遵循规律、稳步推进。坚持分类指导，选择部分城郊村、乡镇政府所在地、重要景区、经济发展基础好的村庄搞好试点，探索路子，逐步展开。对于相对落后的农村地区，应按照当地的经济发展状况和群众的意愿稳步实施，不搞一线平推，不搞强制推进。

(三)加强城镇基础设施建设

1.加强城镇路网建设。建立快捷、方便、安全的综合交通体系是现代城镇发展的重要标志。要以中心城市为枢纽，以县城和乡镇集镇为节点，以新型农村社区为网点，建立起干支衔接、畅通快捷的综合交通体系。一是加快城镇路网建设进度。高水平、高标准编制综合交通体系规划，将中心城区道路向周边组团县城、重要旅游景点延伸，将县城道路向周边乡镇延伸，将乡镇道路向各中心村延伸。二是提升道路建设水平。按照新区主要干道8车道、次干道4～6车道的标准规划建设，并增加道路绿化面积，为未来拓宽道路预留空间。建议对旧城区的道路进行升级改造，逐步取消主要干道上的绿化带，最大限度地拓宽路面;对背街小巷加快治理，提高城市路网密度;尽快在乐山大道、解放大道、文明大道等人员、车辆流动量大的路口建设立交桥，最大限度地分流车辆和行人。三是加强停车场、公交站点等配套设施建设。结合旧城区拆迁，在车辆流动大、容易发生堵塞的路段开发建设地上和地下公共停车场;搞好中心城区新汽车站的选址和规划，尽早将雪松大道市客运站迁出主城区;加快各客运中转站的建设，减少周边县和城镇客运车辆在主城区的运行;增加城市公交线路和里程，逐步向组团县城、周边乡镇和旅游景点延伸，提高城市公共交通分担率。

2.建设完善的城镇水、电、气、暖供应系统。切实保护和合理利用水资源，提高供水能力和重复利用率。针对中心城市快速发展中用水需求量不断增大的实际，建议加强板桥库区和薄山湖库区的环境保护，确保水质不受污染;加快薄山湖到中心城区的引水工程建设，弥补板桥水库枯水季节中心城区供水不足的问题;加大中心城区和县城自来水厂和供水管网的建设力度，进一步扩大供水量。把推动饮水工程纳入新型农村社区建设规划，保障农村饮水安全，提高社区供水水平。要加快电网改造进度，提高城镇和农村社区供电的质量和确定性。加快中心城市和县城供暖、供气管网和场站建设，逐步向城中村、中心城区和县城周边乡镇、新型农村社区延伸，扩大供应面积。在广大农村大力实施太阳能、沼气等清洁能源工程，改善农村生活条件。在建设、改造上述设施建设中，中心城区和县城要高度重视地下空间的开发和利用，统一规划和建设地下管网，实现供电、供水、供气、供暖和通信管线地下化，解决“拉链马路”和因重复建设造成资源浪费的问题。

3.加快防洪和环保设施建设。在城市防洪设施建设上，重视现有河流的治理，规划开挖新的河道和沟渠，提高城市泄洪能力。提升新区排洪管网的规划建设水平，加快改造旧城区现有排洪管网，提高城市道路和居民居住区排洪能力。增加城市绿地和城市内湖面积，注意选用透水能力强的建材，提高蓄洪能力。在小城镇和新型农村社区建设中，也要充分考虑提高防洪能力，加强防洪河道和配套设施建设。在环保设施建设方面，要特别注意城市产业集聚区和城市居民集中居住区的排污管网及污水处理厂建设，提高污水收集和处理能力;加快城市垃圾收集和处理设施建设，增加街道和农贸市场垃圾箱的数量，充分利用建筑垃圾，分类收集和处理生活垃圾;高度重视小城镇和新型农村社区生态环境保护，搞好污水和垃圾收集及处理设施建设。

4.统筹建设城镇社会公共服务设施。一是优先规划建设中小学和幼儿园。在城市新区建设、老城区改造和小城镇、新型农村社区建设中重视中小学、幼儿园的规划。中心城区和县城应按照城市发展进程跟进建设中小学和幼儿园，确保新增居民和进城农民子女能够接受免费九年义务教育和学前教育。建议采取切实措施，尽快解决老城区学校过于密集和大班额的问题。针对目前农村小学生向乡镇、中学生向中心城区和县城流动的趋势，扩大中心城区、县城初高中建设规模，加大乡镇政府所在地中心小学、中心幼儿园建设力度。按照新型农村社区建设规模和学校、幼儿园建设标准，科学规划、高标准建设小学和幼儿园，满足广大农村学生就近就读、入园的需要。二是完善医疗卫生设施。扩大市、县两级中心医院建设的规模，加快规划和建设我市儿童、传染病、肿瘤等专科医院。加强乡镇医院建设，增加医疗设备，加强医务人员队伍建设，提高医疗水平。重视和加强城市社区和新型农村社区医疗卫生保健机构的建设。加强城市养老康复机构的建设，并重视城市社区和新型农村社区福利院、敬老院、老年活动场所的规划和建设。加快我市高等医科专科学校的规划、申报工作，满足我市医疗卫生保健事业对人才的需求。三是加快推动科技、文化、体育设施建设。继续加快中心城区体育场馆建设的进度，结合旧城改造和新区开发，建设更多的全民健身活动场所。加快完善市科技馆、博物馆、群艺馆内部设施，逐步实行免费对外开放。加强县区文化活动中心、文化园区和体育场馆建设。重视小城镇和新型农村社区广播、电视、网络和农家书屋、文化大院等文化设施建设。(四)强化新型城镇化的产业支撑

产业发展是新型城镇化的重要支撑，推进新型城镇化建设必须加快我市经济转型升级，提升产业发展水平，增强新型城镇化可持续发展的核心竞争力。

1.提升产业集聚区建设水平。一是完善基础设施。在进一步完善道路、水电、污水处理设施的同时，加大产业集聚区商务、物流、通信等设施建设;加快产业集聚区周边学校、医院、电信、邮政、超市、公园、文化娱乐场所和供气、供暖等公共服务设施建设，重视周边房地产的开发和廉租房建设，为企业职工提供全方位的生活保障。二是搭建融资平台。完善银企合作机制，积极运用银团贷款、融资租赁等方式支持产业集聚区大项目和大企业生产经营。加快中小型企业融资性担保和小额贷款机构的建立与发展，提供税收减免、担保补贴等优惠政策，引导金融资源有效配置和民间资本规范运作，为企业提供金融担保和小额贷款，满足企业融资需求，缓解企业发展资金压力。市、县区两级财政要进一步加大投入，提高担保公司的资金规模。三是创新工作机制。一方面，要增强服务意识，创新服务形式，提高服务质量。建议针对当前市、县区各产业集聚区机构编制小、人力不足等问题，扩大编制，补充人员，提高服务企业的能力;针对市、县区产业集聚区建设规模的不同，有区别地赋予社会管理、征地拆迁等职能。另一方面，要建立完善中介服务机构，大力发展服务型的出口代理商、技术信息中心、质量检测控制中心等群体发展机构，建立法律、会计、审计、仲裁、信息咨询等服务机构，形成功能健全、网络覆盖、服务到位的社会中介服务体系。

2.加快推进特色产业园区建设。着眼推动特色产业发展，加快推进特色产业园区建设。一是科学搞好规划。依托驻马店劳动力资源、农产品资源优势和产业发展基础，制定特色产业园区发展规划。建议中心城区和组团县应重点发展医药、食品加工、装备制造等特色园区;其他各县应根据各地资源优势和产业发展基础重点建设产业园区，如皮革加工园区、农产品加工园区、食品加工园区、纺织和服装加工园区等。二是努力把特色园区做大做强。依托产业集聚区建设特色产业园区，综合利用产业集聚区基础设施。优化园区企业布局，实现上下游产业衔接，减少资源浪费。搞好招商引资，扩大园区发展规模，拉长产业链条。加强园区公共服务设施建设，提高综合保障能力，重视科研机构和人才队伍建设，提高企业自主创新能力，增强产品竞争力。

3.培大扶强重点企业，推进产业转型升级。一是大力发展食品产业。依托我市丰富的农产品资源，培育十三香、大程集团、懿丰油脂等企业做大做强，出台优惠扶持政策，通过招大引强引进在全国有较大影响的食品加工企业落户我市，带动全市食品产业的发展。二是支持生物医药产业做大做强。巩固做大优势原料药，重点发展特色原料药，未来几年力争把我市建设成为全国最大的生物原料药生产基地。三是加快发展新能源、电子设备等战略性新兴产业。建议加强政府引导，加大政策扶持，创新适应新兴产业发展的模式，调动各方面的积极性，形成合力，促进战略性新兴产业发展的良好局面。

4.加快发展服务业。建议在持续推动教育、医疗卫生、旅游、房地产业发展的同时，重点突出以下几个方面：一是努力提升传统服务业发展水平。针对我市传统服务业发展“小、散、弱”的实际，积极引进外地大型企业或集团，支持本地有实力的企业做大做强，提升住宿、餐饮、仓储等传统服务业发展水平。同时，要大力发展物业服务、社区服务、家政服务和社会化养老等服务业。二是着力推动生产性服务业发展。大力发展现代物流、金融服务、技术研究和开发、信息技术服务、电子商务、商务服务等，提升综合服务功能，增强区域综合竞争力。三是积极推进商务中心区建设。建议尽快出台加快商务中心区建设的政策措施，突出产业基础、产业特色和文化内涵，推进区域资本、科技、信息、人才高端要素向商务中心区集聚，提升现代服务业发展水平。5.创新发展农村产业。在构建新型城镇建设体系中，应根据我市农村资源优势，科学规划农村产业发展，解决农民就业问题，增加农民收入。为此建议：一是大力发展农产品加工业。针对我市农村农产品资源丰富的特点，把发展农产品加工业作为我市农村产业发展的重点。市、县区两级政府应出台相关政策，支持乡镇和农村通过引进项目、动员在外务工人员投资、集体自建等形式兴办农产品加工企业，拉长农村产业链条，增加农业生产附加值。二是大力发展特色高效农业。结合各地实际，充分发挥优势，因地制宜发展花生、芝麻、烟叶、食用菌、花卉、林果等种植业，发展肉牛、生猪、禽类等养殖业，特别是依托西部山区优势发展茶产业，与大中城市联合发展蔬菜产业。在发展过程中，要突出集团发展、规模化生产、科技扶持，努力打造知名品牌。三是大力发展农村经济合作组织。鼓励我市农村以社区为主体建立经济合作组织，开展市场营销、信息服务、技术培训、农产品加工储藏和农资采购经营，从事交通运输、建材加工、建筑等行业，促进农民就业，增加农民收入。

(五)完善新型城镇化建设各种保障

1.加快推动户籍制度改革。城镇化的实质就是农民变市民，而户籍二元结构的存在限制了农民进城。建议进一步放宽条件，在个人自愿的基础上，把在城市有固定住所、长期从事非农职业的人员和在城市工作或缴纳税金具有一定年限的人员及谋求在城市就业的大中专院校毕业生，登记为城镇户口。把在城市周边失地的农民、乡镇政府所在地从事经商和非传统农村生产的农民转为城镇居民。对入住新型农村社区的农民及时转为城镇户口。建议在“三区两县”试点推行取消农业和非农业户口划分中把汝南县纳入序列;加快城市周边撤镇设街道办事处、县区撤乡设镇的步伐，通过调整行政区域，推进户籍改革。

2.强化进城农民各种生活保障。不少农民想进城但又不敢进城，主要是担心进城后缺乏各种保障，生活质量不升反降。在新型城镇化建设中，要高度重视社会事业发展，为进城农民提供有力保障。建议：一是提高住房保障。对已经转为城镇户口、符合条件的农民家庭与城市低收入家庭一样提供廉租房，允许在城市就业具有一定年限的农民工申请廉租房。鼓励企业建设职工公寓，切实解决进城人员住房问题。二是强化就业保障。在大力发展劳动密集型产业、增加就业岗位的同时，通过减免费用为新落户城镇和进城务工人员进行就业培训，并在工资、工伤保险等方面提供保障。三是稳步提高社会保障水平。各级政府应加大投入，逐步消除差异，实现社会保障均衡化，使农村居民进城后与城镇居民享受到同等的养老、医疗、失业和生育等社会保障;要允许由农村人口整户转为城市居民后，在一定时期内保留承包地、宅基地;要完善政策规定，为入住新型农村社区的居民办理土地使用证和房产证;要保证通过城中村改造实现身份转换的农民继续享有附着在土地上的集体所有权，保证他们的利益不因拆迁受损失;要将新型农村社区居民纳入城镇医疗、养老保障范围，纳入城市最低生活保障范围。

3.进一步拓宽融资渠道。一是进一步完善各级财政对新型城镇化建设的投入增长机制，逐年增加对住房、基础设施建设和各种社会保障的投入。二是充分利用城乡建设用地增减挂钩和土地交易等政策，获取土地级差收益，从土地资源的升值、房地产资源的增值中聚集资金。建议各级政府积极探索把新型农村社区建设用地部分转化为国有土地，增加土地交易收益，为新型农村社区建设提供资金保障;推动农民利用旧村拆迁腾出的土地，采取入股的形式发展农村二、三产业和现代农业，使土地变资本、资产变资本、资本变股份。三是推动市场化运作，通过出让公共设施经营权、无形资产商品化、公益性基础设施建设与商业开发相结合、吸纳民间资本建设基础设施等形式筹措城镇建设资金。四是积极整合使用国家、省、市投入的专项资金，把涉农资金、城市基础设施建设资金、环境保护资金集中使用，解决重点难点问题。五是加强金融扶持力度，推行新民居贷款项目，支持新型农村社区建设。六是把新型农村社区基础设施建设与从事规模化、集约化农业生产企业和个人的利益挂钩，通过增加农业生产补贴、减免有关费用、出让社区服务项目经营权、优先安排农田水利和中低产田改造项目等形式，引导他们出资建设社区基础设施。六是针对我市不少农民长期在外务工，积累有雄厚资金的实际，制定优惠政策，鼓励他们捐资、投资城镇和农村社区基础设施建设。

4.创新土地保障机制。推进新型城镇化建设需要大量的土地，而国家为保障粮食安全对城镇建设用地严格控制。我市各级政府要用活土地政策，努力破解新型城镇化建设用地难题。从国土部门了解到，全国第二次土地调查审核认定，我市耕地总面积比第一次调查净增近100万亩，其中可有图斑核查的37万亩，这些土地可用于占补平衡;按照全市新型城镇化建设规划，2020年新型农村社区聚集人口200万，可节省村庄居住用地35.7万亩;完成“十二五”期间国土部门规定的农村土地整治任务，我市可以形成挂钩指标6万亩。如果能够充分利用好这些节省土地指标，可以基本满足城镇建设、工业发展和新型农村社区建设的用地需求。建议各级政府依据国家和省出台的土地政策，完善我市相关配套措施，争取更多的新型城镇化建设用地指标。同时，要高度关注农村村庄拆迁复耕问题，针对农村住户分散搬迁造成村庄整体复耕难的实际，出台有关规定，保证转为城镇居民和入住社区群众的住房及时得到拆迁、宅基地得到及时复耕;要针对目前各级对城市郊区、乡镇所在地镇社区房屋和土地产权界定不明确、进社区农民与失地农民安置补偿政策存在差异等问题，进一步完善政策措施，提高政府对土地的调控能力。(六)努力提升城镇建设品位 1.建设生态园林城市。着眼推动生态文明建设，发挥驻马店地处我国南北交替地带，有山有水、气候温和、环境优美的优势，努力打造生态园林城市。为此建议：一是中心城区搞好城区内河流的升级改造，规划建设沿河绿色长廊。持续做好骏马河改造工作，加快拆除跨河建筑物，打通文化路和雪松大道之间的河道，拓宽两岸的道路，把现有儿童公园改造成滨河公园，真正把骏马河建设成为贯穿中心城区、道路交通畅通、绿化层次高、建筑特色鲜明的城市景观带。二是加大宿鸭湖的综合开发，依托其距离中心城区近、水域面积广的优势，开发建设集水上运动、观光旅游、特色养殖、湿地保护、防洪灌溉等功能于一体的综合项目，打造中心城市东部水城。三是加强西部山区生态资源的保护，加大金顶山景区的开发和建设力度，并把棠溪源、嵖岈山、金顶山、大乐山、薄山水库等景点贯穿起来，建设西部绿色山水旅游地带。四是全面提高城市绿化水平，扩大城市道路、公园、游园、居住社区的绿化面积，提升绿化的层次。五是着眼防治“城市病”，发展城市低碳经济，改善生态环境。借鉴先进城市的建设经验，充分利用水资源、太阳能、地能，引导市民低碳出行，减少污染排放。制定相关政策措施，促进绿化、太阳能应用上屋顶、进楼宇。

2.彰显城镇文化内涵。在推进新型城镇建设中，应注重天中文化的挖掘、整合和传承，使其体现在现代城镇的规划和建设中，努力打造人文天中、历史天中。建议：一是加强非物质文化遗产、名胜古迹、革命遗址的保护，充分挖掘盘古文化、嫘祖文化、重阳文化、梁祝文化、车舆文化和红色文化等内涵，构建独具特色的天中文化体系。二是充分利用现有历史文化遗存，通过规划建设文化主题公园、文化长廊、皇家驿站特色街、仿古建筑和城市雕塑、街道命名等形式，彰显天中文化特色，体现天中厚重的文化底蕴，提升城市建设的文化品位。三是积极推动“文化名镇名村工程”，打造历史文化、红色文化和民俗文化村镇。在旧城改造和新型农村社区建设中，对一些有纪念意义的街区要予以保留;对一些具有原始风貌、风格独特的村镇予以保护，加以改造利用。四是以传承、激活、嫁接、创新为路径，统筹规划和开发盘古文化、重阳文化、嵖岈山西游文化等节庆活动，开发和提升剪纸、泥塑、打铁花、木刻、麦秆编织等民间工艺，展示驻马店深厚的历史文化和民间风俗。五是充分体现民族宗教特色，大力开发和利用宗教文化，因地制宜建设民族商品、饮食一条街。

3.打造现代文明城镇。文明素质是新型城镇化建设的灵魂。在推进新型城镇化建设中，必须高度重视城镇文明形象的打造、居民文明素质的提高。为此建议：一是确立现代城镇的发展理念。在城市景观、建筑设计等方面充分体现现代文明发展的成果，对城市主干道两侧建筑的总体色调、外观装修加以规范。重视规划和建设城市标志性建筑。二是研究提出和持续打造驻马店精神。深入挖掘天中人民淳朴厚德、诚信文明、创新善为的特质，提炼出驻马店精神，唱响驻马店精神，以驻马店精神凝聚人心、提升形象。三是全力打造智慧天中。高度重视教育事业发展，大力引进高素质人才，积极发展文化创意产业，并大力推动“三网融合”工程和智能交通、智能社区等建设。四是重视信用天中建设。加快构建现代信用体系，加强诚信教育，确立社会信用标准，推行公开信用评价，公布行业和个人信用状况，大力营造全社会讲信誉、守诚信的良好风气。

4.提升城镇管理水平。提高城镇管理水平是提升新型城镇化建设的内在要求，必须高度重视。一是建立完善现代城镇管理的长效机制。进一步规范城镇管理职能，明确各级各部门的责任，下大力解决职能交叉、责任不明、合力不强的问题。改革完善城镇管理部门和个人工作考评机制，防止简单化，切实解决执法部门不愿管、不敢管的问题。积极推进城市公共服务主体多元化，引导社会组织参与社会管理，将社会管理和公共服务职能向社会组织转移。重视城市社区建设，充分发挥城市社区在社区自治、社区服务、社区教化、基层社会管理、化解社会矛盾、维护社会稳定以及整合社会资源方面的重要作用。二是确立经营城市的理念。推行精细化管理模式，制定法规力求完善，实际运作力求规范，处罚违规问题力求严格，下大力解决好管理粗放的问题。注重常态化管理，从苗头抓起、从源头抓起，特别对一些城镇管理中存在的交通秩序不正规、经营秩序混乱、卫生环境差等重点难点问题要常抓不懈。创新城镇经营管理模式，建设数字化城镇，实现城镇管理的信息化、科学化。三是坚持建管并举。把城市硬件设施建设管理纳入城镇管理的范畴，以提高硬件设施建设水平促进城镇管理。如，在城市道路规划和建设上要突出人性化，提高非机动车道和人行道的建设层次，增强通行能力;在城市卫生环境整治上增加设施，解决居民无处倒垃圾、收集不及时的问题。四是开展文明城镇创建活动。以文明城镇创建活动为载体，加大对城镇居民政策法规、公民道德和文明常识的宣传力度，宣扬先进典型，曝光不文明行为，增强公民文明观念，不断提升城市建设的文明素质。

第五篇：新型城镇化建设调研

肃州区新型城镇化建设调研报告

一、我区城镇化建设的基本情况 1．肃州区情

肃州区地处甘肃省西部，河西走廊中段，自古以来就是我国丝绸之路的通衢重镇，自西汉致郡以来已有2100多年的历史，2002年经国务院批准撤市设区，是酒泉市委、市政府所在地，全市政治、经济、文化中心。总面积3386平方公里，现辖15个农村乡镇，20个城市社区，总人口45万，其中城市人口25万，有汉、回、裕固族等15个民族，耕地面积63万亩。

2．经济社会发展情况

近年来，肃州区委、区政府紧紧围绕市委、市政府“做精一产、做强二产、做大三产、做美城市、做实民生”的部署要求，以“富强生态和谐文明幸福肃州”建设为目标，依托肃州国家现代农业示范区、酒泉国家级经济技术开发区、国家现代服务业综合改革试点城市三张“国家级名片”，攻坚克难，勇于担当，全区经济社会持续快速发展，“五个肃州”建设稳步推进。截止2013年底，地区生产总值达到213.8亿元，同比增长16.6%；工业增加值达到101.6亿元，增长19.5%；第三产业增加值达到70亿元，增长13.6%；财政总收入突破10亿元，增长24%，其中公共财政预算收入达到3.73亿元，增长23%；社会消费品零售总额达到60亿元，增长16.2%；城镇居民可支配收入达到23673元，增长18%；农民人均纯收入达到10939元，增长17.2%，主要经济指标保持了大基数上的两位数增长。

3．新型城镇化对经济增长影响

十八大报告明确提出:“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”

快速发展的新型城镇化，正在成为我区经济增长和社会发展的强大引擎。城镇化的进一步发展必然会带来劳动生产率的提高，带来城镇公共服务和基础设施投资的扩大，在经济转型的大背景下，新型城镇化建设将成为我区未来经济发展的重要动力。2013年我区城镇化率已经达到 %，未来几年会有越来越多的农民工选择留在城市，城镇化发展将会以城市规模的不断发展辐射周边乡镇，随着农民工进入城市，一方面需求的增加会促使经济的稳定性加强，另外也会使农民工从低效率的农业转到工业以及第三产业中来，未来随着我区城市化的发展会产生新的经济产业链，从而带动我区经济的整体发展。

二、关于破解负债建设和土地财政难题的问题 1．财政支持城镇基础设施建设情况近年来,我区小城镇建设工作在区委、区政府的坚强领导下，把加快城镇化建设作为城乡统筹、科学发展总体战略的重要内容，通过科学规划、突出重点、以点带面、分类指导、整体推进等措施,努力推进农村城镇化和城乡一体化,使全区城镇化建设的内涵日益丰富,品位逐步提高,特色更加突出,建设步伐明显加快。近几年来，全区通过向上争取和区级统筹安排用于城镇化建设的投入累计达到

万元。基本形成了政府主导、项目带动、财政投入、民办公助的投入机制，使一大批小城镇基础设施得以完善和配套，有力促进了小城镇建设。但从投入渠道和规模来看，城镇化建设政府投入的资金仍然占较大比重，还没有走出一条充分运用市场机制筹措城镇化建设资金的道路，投融资机制还没有呈现出多样化的特点。

在城镇化建设过程中，对于我区经济总量小、财政底子薄的现状而言，最大的问题就是资金不足问题。随着我区城市化步伐的加快，资金需求与供给的矛盾日趋突出，沿用以往靠财政单一投入来建设城市，势必无法满足新型城镇化建设资金需求，城镇化建设中资金短缺主要体现在以下几个方面：

（1）城镇化建设资金筹措渠道过于单一。目前，城乡一体的公共财政投入机制尚未完全建立，城镇化建设资金基本靠依托项目向上争取。而我国长期实行城市优先发展战略，不仅中央财政预算根本顾及不到小城镇，省级财政也较少考虑小城镇建设问题。对乡镇而言，乡镇财政已不是一级完全财政，支出靠区级下拨，小城镇建设财政投入的压力自然落到了区级。而我区财政是典型的“吃饭财政”，有限的财力难以满足城镇化建设需求。

（2）城镇化建设融资渠道不畅。一是缺乏真正的融资主体。由于城镇化基础设施和公用设施投资回报率低，回收期较长，乡镇村在吸引社会资本投入上尚无有效的措施，不能调动社会闲散资金投入到小城镇基础设施建设中来，民间投资积极性不高，建设资金严重短缺，尤其是集中供热、污水处理、垃圾收集清运处理等设施严重滞后。二是按照国家相关政策规定，政府并非法人和实体，不能成为独立的融资主体，既不能向银行融资也缺乏还贷保证。入驻乡镇的企业虽然是独立的融资主体，但数量少、规模小、效益差，缺乏良好的资信度，也难以从银行融资，致使信贷资金在小城镇基础设施建设中的作用十分有限。三是缺少统一的融资平台。目前我区还没有一个专门的机构负责整合小城镇辖区的有效资产用于融资和担保。

（3）缺乏有效的项目资金整合机制。由于项目资金大多实行条块管理，资金管理分散与交叉并存，在部门分工协作机制没有真正形成的前提下，项目资金难以实现“事前整合”形成合力。

从我区城镇化建设情况看，城镇化建设中的关键问题是资金的筹集和融通问题，在有限财力状况下，为满足城镇化建设资金需求，应致力于在如何发挥财政的职能作用，积极探索通过财政资金导向性作用，充分发挥财政资金效益的最大化，努力形成投融资主体的多元化和融资渠道的多元化，以推动我区城镇化建设进程。

2．我区用于城镇基础设施建设的举债情况

近几年来，随着我区城镇化进程的不断推进，政府逐步加大了对城市基础设施、交通设施等城市基础设施建设的投入，同时，在国家拉动内需、实施积极的财政政策的大环境下，我区也加大了融资贷款的规模。近年来，我区用于城镇基础设施建设的各类债务达到 万元，城镇化建设资金主要通过中央、省、市财政投资、项目融资等方式筹集。

我区在政府项目建设性举债中，也存在着不容忽视的问题：一是项目筹融资手段单

一、创新不够，重点城建项目的资金，大多是通过负债解决的，其中大部分是通过银行举债，一些新颖的投融资方式没有得到很好运用。同时，也缺乏相应的机构来统一协调和总体规划本级政府项目建设的投融资方式。二是项目单位融资过程中主体行为不够规范，部分偿债风险转嫁给财政，由于项目主体单位改制没有到位，采取行政和事业单位直接举债，有的贷款采用政府担保，给财政带来了直接的债务压力。

3．城镇化基础设施建设融资情况

我区城镇化基础设施建设资金的主要来源是中央、省、市财政专项投资，缺乏招商引资、债券融资、项目融资、吸引社会投资等融资渠道，近年来，城镇化基础设施建设资金中通过财政投资达 万元，占整个城镇化建设融资的 %。

我区城镇化建设过程中在融资方面也存在一定的问题：一是融资难度进一步加大，基础设施投资周期长，见效慢，且有许多项目是公益项目，基本没有经济效益，因此银行贷款难度大，主要靠向上争取和财政扶持，社会投资不愿意进入基础设施领域；二是融资方式仍然比较单一，依赖政府推动的多，依靠市场运作的少，间接融资多，直接融资少，过分依赖银行贷款，通过发行建设债券等方式直接融资，受体制、政策限制难以开展；三是投融资平台建设滞后，投融资机构少；四是债务偿还机制不健全，后续筹资难度大，也给财政积累了一定的风险。

4．国有土地使用权出让收入情况

随着国土资源管理部门的上划，我区所收取的国有土地使用权出让收入全部上缴实行省、市分享，区级缺失一块收入，给城镇化建设融资带来不利影响。同时城郊乡镇集镇土地的审批权限上划，城镇化建设融资缺少可抵押的资产。

建议协调市政府调整现行肃州区土地出让收入分享政策，返还肃州区土地出让收入市级分享部分，用足用活土地政策，坚走以地生财、以地聚财、以地兴镇、综合开发、配套建设的路子。大力推行土地有偿使用制度，通过招标、拍卖、租赁、出让、置换等方式，激发活力，使土地收益成为小城镇建设的主要资金来源之一。

5．我区财政收支结构情况 2013年我区财政总收入完成104,045万元，较上年增长25.3%，其中：上划中央收入36,306万元，较上年增长23%；上划省级收入27,171万元，较上年增长28%；公共财政预算收入完成38,587万元，较上年增长27.4%；政府性基金收入完成1,981万元，较上年下降3.6%。分部门完成情况：国税部门完成37,154万元，较上年增加7,500万元，增长25.3%；地税部门完成62,681万元，较上年增加15,305万元，增长32.3%；财政部门完成4,210万元，较上年减少1,828万元，下降30.3%。

2013年我区财政总支出完成183,309万元，较上年增长3.8％，其中：区级支出完成108,711万元，较上年增长14.6％;省、市专项支出完成74,598万元，较上年下降8.8%。

三、拓宽城镇基础设施建设融资渠道 1．新型城镇化建设资金需求情况

新型城镇化的核心是人的城镇化，主要是农民工的市民化。由于农民工市民化的资金需求包括农民工市民化所必须投入的教育、医疗、住房、社会保障和基础设施等方面，因此，新型城镇化建设对资金的需求也就主要表现为农民工市民化的资金需求。经预测，我区未来三年对于城镇化建设方面的资金需求达 万元，其中：交通设施建设 万元，市政公用设施建设 万元，医疗卫生 万元，社会保障 万元，教育环境 万元。2．新型城镇化建设的资金来源及投资情况

经统计，2010年至2013年我区用于新型城镇化建设投资达 万元，建设资金的来源主要是财政投资、国债投资、银行贷款、招商引资、吸引社会投资等，其中：财政投资 万元；国债投资 万元；银行贷款 万元；招商引资 万元；吸引社会投资 万元。

3．探索建立新型城镇化建设融资渠道

新型城镇化是高成本的城镇化，只有依靠多元化的资金来源渠道，才能筹措巨额的建设资金，进而完成新型城镇化的预期目标和任务。我区融资渠道十分单一，缺乏有效的融资机制，建议积极探索从以下几个方面创建多元融资渠道：

（1）土地运作。土地出让收入总体上虽然将趋于减少，但我区属于农业城市，正在进行工业化和城市化，利用土地出让来进行融资对新型城镇化的融资支持具有重要的作用，在土地融资过程中，要优化内部结构，减少增量土地出让收入，提高存量土地收入占比。

（2）债券融资。通过发行政府债券、公司债等债券，增加地方建设资金来源渠道。

（3）民间资本。通过政策引导，提高民间资本参与新型城镇化建设的积极性与比重。

（4）进城农民工自筹。通过盘活农村资产，完善城乡产权流转机制，促使农民工带资进城，从而增强他们融入城市的初始资本积聚能力。

（5）联合开发基金、信托资金、私募资金等其它融资手段，也可作为补充形式，进行尝试和探索。

4．城镇化建设负债及偿还情况

5．新型城镇化建设的政策支持及措施

为大力支持我区新型城镇化建设，我区财政充分发挥财政职能作用，采取得力措施，积极争取各类新型城镇化建设资金，大力整合各渠道安排的强农惠农资金，认真落实积极的财政政策，为新型城镇化建设提供有效的财力保障。

（1）积极安排建设资金，支持城镇基础设施建设。按照区委、区政府总体部署，我局不断优化支出结构，积极安排区本级的强农惠农资金和配套资金，大力支持新型城镇化建设。

（2）争取财政奖补资金，支持农村承包土地经营权流转。积极申报农村土地承包经营权流转财政奖补资金，对利用流转土地进行规模经营的各类经营主体给予奖励、对农村土地股份合作社给予奖励，促进土地适度规模经营，加快农民向二、三产业转移，促进农业产业发展和农民增收。

（3）争取农村土地综合整治资金，提高农业生产能力。积极申报农村土地整治项目，支持农村开展对农村田、水、路、林、村、房实施的全面综合整治，提高耕地质量，进一步改善农村生产生活条件。

（4）加强资金统筹力度，建立财政投入稳定增长机制。持续加大对城市公益性设施建设投入力度，城市维护建设税、城市公用事业附加、城市基础设施配套费等收入全部用于城镇基础设施建设和公共服务设施建设，土地出让金扣除政策规定必须安排的支出后主要用于城镇基础设施建设。

（5）加强资金管理，提高使用效益。结合我区实际，制定城镇化建设资金筹措管理办法，规范建设资金筹集行为。结合财政投资评审、政府采购、国库集中支付等财政改革，切实加强建设资金管理，确保资金管理安全，努力提高资金使用效益。

6．创新城镇化建设融资方式

作为城镇化建设的主体，地方政府在城镇化过程中的领导地位不可撼动。政府要不断创新金融服务，探索建立多元化、多渠道、创新型的融资方式来支持城镇化建设。

（1）营造投资环境发行地方政府债券

地方政府债券即市政债券。随着我国地方债券的发行机制、定价机制以及二级市场流通渠道的进一步完善，政府可以尝试发行专门的城市建设债券如收益债券，募集社会闲散资金用于城市建设。基础设施项目建成之后的有偿使用能够为发行的收益债券提供还本付息的资金来源。未来稳定的资金来源有利于提高基础设施收益债券的信用评级，降低融资成本，延长融资期限，这些优势有助于提高民间资本使用效率的同时促进基础设施项目的建设。

（2）信贷资产证券化变“债权”为“股权”

信贷资产证券化，是将缺乏流动性但具有未来现金流的信贷资产（如住房、按揭贷款、信用卡透支等）进行组合，对该组合产生的现金流进行结构重组，并以此为基础发行证券和融通资金的过程。首先，将地方政府平台贷款债务进行分类，按照是否产生现金流和不同的现金流时限进行分类，然后，发行贷款的银行将这些产生现金流的贷款组合卖给一个特殊目的机构，现金流则被分配到不同的份额中。

信贷资产证券化能够解决资产的流动性问题，帮助地方融资平台走出债务重重的泥淖，使其能够继续为城镇化融资做出贡献。此外信贷资产证券化也有利于分散商业银行的集中性风险，而从“债权”到“股权”的转变则使得地方政府面对社会众多投资者的监督，促使地方政府对资金严格管理、合理利用。

（3）根据产业特征设立产业化基金

城镇化中基础设施、公共事业以及公共服务的建设离不开社会公众的参与。在政府的支持下，鼓励社会资本设立污水处理、燃气热力生产、文化、教育、医疗、养老等经营性领域的产业化投资基金，不仅能够吸纳社会闲散资金，吸引社会公众参与进来，还能使得社会公众及时了解城镇化建设情况，提高城镇化的质量和效率。

（4）股权投资与信托基金并进

在过去城镇化过程中，债务性质资本远远超过股权性的资本，在债务融资方式遇到阻碍的时候，不妨提高股权性资本的比重，利用PE、VC等方式充分利用政府之外的经济主体如企业、金融机构等的剩余资金，增强金融市场的活力以便更好地服务城镇化。此外，可同时发展信托基金。通过信托基金募集流通中的剩余资金投向基础设施、房地产、公用事业，能够极大地减轻城镇化过程中的资金压力，同时促进我区城镇化走可持续发展的道路。

7．土地经营收益支持城镇化建设

8．融资平台体系建设与运营

近年来，我区积极主动地适应城乡一体化和经济跨越式发展的新形势，坚持发展经济基础先行，把加快工业园区及城乡基础设施建设作为增强城市承载、辐射、带动功能，促进经济快速发展的重大措施来抓，在财力不足的情况下，采取向上争取，财政补助，出让土地，税收返还，银行贷款，社会投资等多种渠道筹措资金，用于城乡基础及公益设施建设。

我区唯一的城市基础设施融资平台---工业园区投资公司成立以来，积极探索市场化运作筹资模式，以园区土地等资产、集中供暖、污水管网等项目为依托，向兰州银行、建设银行等融资2500万元；依托甘肃省信托公司募集资金5000万元，有效地缓解了园区基础设施建设资金不足的问题。

我区在城乡基础及公益设施建设投融资方面虽然取得了一些成效，但建设资金需求量不断扩大与融量不足的矛盾仍然十分突出：

一是融资难度进一步加大，基础设施投资周期长，见效慢，且有许多项目是公益项目，基本没有经济效益，因此银行贷款难度大，主要靠向上争取和财政扶持，社会投资不愿意进入基础设施领域。

二是融资方式仍然比较单一，依赖政府推动的多，依靠市场运作的少，间接融资多，直接融资少，过分依赖银行贷款，通过发行建设债券等方式直接融资，受体制、政策限制难以开展。

三是由于体制机制和政策性约束，以及区域条块、行业分割，辖区范围内资源、资产、资金整合力度不够，资源、资产利用率不高，资本聚集和转化能力滞后于经济社会发展。

四是投融资平台建设滞后，投融资机构少。

五是债务偿还机制不健全，后续筹资难度大，也给财政积累了一定的风险。

建设目标及措施：

建立投融资体系，首先必须搭建投融资平台，要有一批投融资机构作为支撑，建立平台前提是整合资源。要按照“以资源换资金，以存量换增量，用投入换收入”的发展理念，以有利于我区发展的大局出发，打破部门、行业、区域界线，对我区可调控的资源、资产、资金进行整合，优化资源配臵，集中财力、物力办大事，并形成投资滚动发展的长效机制。通过资源整合和体制机制创新，培植一批资产规模大，信用程度高，融资能力强的“借、用、管、还”一体化的政府综合性投融资企业，并以此为平台，充分吸纳各类资金用于城乡基础及公益项目建设，最大限度地放大政府资产和财政资金的利用效益，使之成为政府引导社会投资，行使政府投资职能的主要力量。

先行建起五大投融资平台：

一是对已有的工业园区投资公司进行规范完善和提升。由发改局牵头负责，协助工业园区发展投资公司，根据《公司法》等有关法律法规规定，修改完善公司章程，理顺公司国有股东、董事会、监事会和经营管理者的权责关系，建立健全法人治理结构和企业领导人经营业绩考核等制度，建立健全内部监控制度，形成规范、科学的决策，执行监督管理体系。

二是组建公用行政服务中心设施建设投资公司。由政府筹建办公室牵头，组建行政服务中心建设投资公司，以现有的党政机关办公楼和附属设施等国有资产为依托，通过资产臵换、运营等方式进行资本运作，向商业银行融资，面向社会，吸纳资金，为行政服务中心提供融资服务，并对建成的行政服务中心进行国有资产经营。三是组建小城镇建设投资公司。四是组建园林绿化投资公司。五是组建土地储备中心。9．我区金融发展基本情况

在我区的各银行金融机构主要有中国工商银行酒泉分行、中国农业银行酒泉肃州支行、中国建设银行酒泉分行、中国银行酒泉分行、交通银行、中国农业发展银行酒泉分行、兰州银行酒泉分行、酒泉农商银行、甘肃银行酒泉分行、浦发银行以及18家小额贷款公司。

我区银行金融机构中开展直接融资业务的只有酒泉农商银行，其它银行和小额贷款公司尚未开展直接融资业务。酒泉农商银行直接融资业务主要是以发起方式募集股金，截止2012年12月底，累计募集股金1852户，融资金额5亿元。

四、财政转移支付同农业转移人口市民化相协调 1．我区农业转移人口市民化的基本情况及财政投入情况

我区2010年至2014年农业转移人口数量累积达到 人，转移人口数量以 %的速度逐年递增，转移前农业转移人口市民化财政对公共服务总投入为 万元，人均投入 元，转移后农业转移人口市民化财政对公共服务总投入达 万元，人均投入 元，增长 %，农业人口市民化人均成本 元。

2．农业转移人口市民化过程中各项惠农政策及社会保障的政策调整

随着农业转移人口市民化的逐步推进，为保障农业转移人口市民化后，各项社会保障等基础条件得到同步改善，建议从以下几方面提供各项保障政策调整：

（1）要核定中央应承担的农村转移人口市民化的财政资金总量。农村转移人口市民化过程的实质是将现在主要针对城镇居民基本公共服务保障扩大到农村转移人口，包括义务教育、社会保障、就业支持和保障性住房等。对于这四项支出，要结合公共产品受益范围理论，合理确定其主要负担主体以及相应的资金总量。其中，随迁子女的义务教育支出、社会保障补助支出应当确定为中央政府财政负担事项，主要由中央财政承担相应支出。

（2）调整转移支付制度，促成地方政府在农村转移人口市民化问题上的财力与事权相匹配。由于各地财力水平不同，负担能力有高低，因此不能随着农村转移人口的自然分布而将相关的财政支出也自发分布在各地之间，必须由上级财政主持调剂。如上，在确定中央政府应负担的资金总量的前提下，中央财政就可通过增加转移支付总额、调整转移支付比例、修订转移支付系数等方式，来调节地区间、城市间的实际负担水平，促使地方政府的财力与事权能相互匹配。（3）调整财政支出结构。各级财政在安排支出时，都要适应农村人口的转移情况，调整本地区的财政支出结构，基本方向是从农村向城镇调整，如调整城市义务教育中央与地方的负担比例、调整财政教育支出中农村与城市的支出比例、调整城市与农村的社保补助结构等。

3．农业转移人口市民化进程对财政收支的影响 农业转移人口市民化的推进过程中，更多的农业人员向城市和小城镇转移，相应对社会公共基础设施、医疗、教育、就业等社会保障的需求增加，势必会影响到财政收支结构，我区财政支出根据农业转移人员市民化的推进程度进行相应的向城镇倾斜，协调城乡支出结构均衡发展。

4．充分发挥财政资金的杠杆和引导作用

积极引导社会资金加大对城镇化建设的投入。通过运用经济杠杆等间接手段来管理和调控城镇化建设经济活动，充分发挥财政政策的导向作用、财政资金的引导作用，特别是要发挥好财政资金“四两拨千斤”的示范和带动作用，政府除从税收上给予优惠之外，综合运用财政贴息、民办公助、以物代资、以奖代补、奖补结合、财政直接投资和补贴等激励手段，还要积极引导、吸引民间资金、社会资金等多种渠道和多种经济成份从事城镇化建设，逐步形成政府投入为主体，社会资金和农民投入为补充的多元化投入机制。