关于我国农村社会保障体系构建的思考

第一篇：关于我国农村社会保障体系构建的思考

关于我国农村社会保障体系构建的思考

【内容摘要】农村社会保障体系的构建和完善是促进农村社会经济不断发展的“稳压器”，是农民安居乐业、全面实现小康社会、努力构建和谐社会的物质保障。就在今年的全国两会就公众关注的热点问题展开调查结果显示：“社会保障”问题仍然高居榜首。本文试图通过分析现行农村农村社会保障体系中存在的问题以及建立健全农村社会保障体系的重要性，并借鉴国外构建农村社会保障体系的宝贵经验有针对性的提出了一些切实可行的解决措施，为构建人民满意的社会会保障体系努力奋斗。

关键词：农村；社会保障体系；重要性；启示

一、我国现行农村社会保障体系存在的问题

从建国以后，我国逐步建立起的社会保障先天性的存在着二元结构，对党政机关、企事业单位和城市居民实行的是较为完整的保障政策和措施，而对农村居民则长期没有给予充分的关注，使他们长期被排除在社会保障体制之外，处于社会保障体系的“边缘化”状态。

（一）我国农村社会保障制度不完善，覆盖面窄、发展不平衡

我国农村社会保障体系主要包括养老保障、医疗保障与生活保障三部分。这三部分由于缺乏完善的社会保障制度，长期处于孤立的状态，农民的各项保障始终得不到解决和政策的落实。社会保障制度，是通过国民收入的分配和再分配，以达到保障社会成员基本生活权利、维护生活稳定、实现生活公平为目的，是市场经济健康运行的重要保证。但数据统计显示，占全国80%左右农民的社会保障费支出占全国保障费总支出的11%，而占人口不到20%的城镇居民社会保障费支出占总支出的89%，可见，农村与城市人口享受的社会保障待遇极不平衡。此外，农村社会保障体系建设在各地的发展也很不平衡，经济发达地区与欠发达地区农村社会保障水平呈现严重的非均衡态势。东部沿海发达地区的很多农村大部分都建立了较为完善的社会保障体系，而贫困地区的现状就不容乐观了。

（二）政府资金投资力度不够，筹资渠道单一

现阶段，我国农村社会保障最突出的问题就是社保资金短缺，来源渠道狭窄，资金短缺问题已成为制约农村社会保障工作的重要瓶颈。在农村社会保障资金筹集方面，我国一直实行的是“个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持”的原则。据有关研究表明，在我国农村约有1．4亿的人群因收人低于488元而尚不足以维持其基本的食品消费，更不用说支付大量的医疗费用。国家虽然已经加大了社保的投入力度，但远不及农民对社保资金的需要，社保资金增加的幅度远低于物价的上涨速度。

（三）缺乏适度的监管机制和法律保障

我国农村社会保障的管理从机构上来看，呈现出“多龙治水”的现象，部分地区在国有企业工作的农村职工社会保障统筹归劳动部门管理，医疗保障由卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理，农村社会养老和优抚归民政部门管理，由于这些部门所行使的职责和任务不同，看问题的角度也不同，致使各部门之间权责不明确、分工不合理，又缺乏相互的监督机制，造成办事效率低下，农

民的利益得不到切实保证。从农村的社会保障基金来看，缺乏有效的监督。农村的社会保障基金由各级地方政府的下属机构来征缴、管理和使用，三权集于一身，当地的管理部门任意挪用、挥霍甚至贪污资金的现象时有发生，严重影响了保障资金的正常运转，损害了农村居民的切实利益。从法律的层次上看，目前尚未形成具有普遍意义的农村社会保障体系的法律框架，使农村社会保障工作无法可依，无章可循，治理效率低下。

二、建立健全我国农村社会保障体系的重要性

自2001年我国正式加入世界贸易组织以来，人们对于“三农“问题的重视程度显得越发的突出，人们已经认识到，农民问题依然是我国的根本问题。农民问题解决不好，将会影响我国经济的发屣和整个现代化进程，农村社会保障体系建设的严重滞后,已成为我国社会保障制度发展的最薄弱环节,严重制约了农业的发展和农村社会的进步,影响到农村经济发展与社会稳定。农村社会保障作为“农村社会安全网或社会稳定器”,在构建农村和谐社会及推动社会主义新农村建设过程中具有不可替代的重要作用。

（一）维护社会稳定，促进社会公平的需求

农村社会保障体系是我国整个社会保障体系的重要组成部分。中共十六大明确指出：建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。建立健全社会保障体系是实现社会主义和谐社会公平正义的手段，我国是社会主义国家，国家的本质和最终目的就是解放和发展社会生产力，消灭阶级和剥削，实现人的全面发展和社会全面进步。建立健全社会保障制度，有利于促进社会生产力的发展，增进社会福利，从而维护社会稳定、促进社会公平。

（二）有利于加快全面建设小康社会、构建和谐社会的进程

构建和谐社会需要建立健覆盖全社会的社会保障制度，而农村社会保障制度是中国社会保障制度中不可缺少的内容。构建社会主义和谐社会，是我们党从中国特色社会主义事业的总体布局和全面建设小康社会的全局出发提出的重大战略任务，反映了建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的内在要求，体现了全党全国各族人民的共同愿望。健全和完善社会保障制度是构建社会主义和谐社会的必然要求。

（三）推动社会经济市场经济健康运行的前提条件

中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：建立多层次的社会保障体系，对于深化企业和事业单位的改革，保持社会稳定，顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义。社会保障是市场经济健康运行的稳定器，农村社会保障体系建设的成效与农村居民幸福安康息息相关，是关系民生和国家稳定发展的重大战略，对于推动社会主义农村经济建设具有巨大的积极作用。改革开放以来，我国的经济持续快速增长，人民生活水平不断提高，但2008年出现的全球经济危机，使身处经济全球化中的中国也受到了强烈的冲击，最直接的表现就是我国的GDP 出现了一个近五年以来少见的低增长态势。为此，国家和政府采取了许多相关的解决措施，扩大内需就是其中的一种，用本国内在的消费能力来调整投资结构和产业结构，并最终带动经济持续健康增

长。在我看来，扩大内需最有效的手段就是在我国建立健全社会保障制度，用完善的社会保障制度提供给民众最大限度公平感和安全感，切实解决民众最关心的医疗问题、教育问题、养老问题、住房问题，尽可能地解除民众的后顾之忧，那么民众才会有更多的时间和精力积极地投身于经济建设，努力大力发展社会主义市场经济才有了更可靠的保障，才能不断地推进社会主义市场经济健康稳定运行。

三、我国社会保障体系构建的创新性思考

渐健全和完善，社会保障的法律体系渐趋完备，养老保险制度改革取得重大进展，医疗保险制度改革全面启动，完善城镇社会保障体系取得初步成效，但由于国家和政府对于农村居民的社会保障问题重视不够，政府保障金投资力度小，筹集渠道单一，没有进行合理的监督和管理等一系列原因，使得我国农村的社会保障体系构建缺乏有力的支撑。为此，针对现行农村社会保障体系中存在的问题，为加快建立健全完善的农村社会保障体系，特提出了一些创新性的解决措施：

（一）建立健全社会保障制度，统筹城乡均衡发展

社会保障制度，是国家通过立法的形式，对公民因年老、疾病、伤残、孤寡、事业、死亡及灾害造成生活困难时，为其基本生活安全提供保护的一种体现社会调剂功能的制度安排。邓小平同志曾指出，我国社会保障体系的建立就是居者有其居，能接受免费公共教育和医疗保障，基本生活需求能得到满足。胡锦涛总书记也说：“群众利益无小事。凡是涉及群众的切身利益和实际困难的事情，再小也要竭尽全力去办”。现阶段制约我国农村全面建设发展的因素就是各地农村经济社会发展呈现明显的差异性和不平衡性以及由此产生的社会保障相对滞后，事实表明，只有建立健全完善的农村社会保障制度，促进城乡经济的均衡发展，以城市带动农村，农村促进城市，减少城乡差距，破除二元结构，实现城乡经济一体化发展，才能更好地实现好、维护好最广大人民的根本利益，体现全心全意为人民服务的宗旨。

（二）加大政府投资力度，拓宽农村社保资金来源渠道

社保资金来源需广辟融资渠道，通过多种形式筹措农村社保资金。除农民个人负担外，国家财政、用人单位、社会及个人资助、社会福利设施、民间捐赠机构等都可以成为社保资金的有效来源。建立广泛的农村社会保障体系，必然要以雄厚的资金作为基础。没有充足的资金保证，建立完善的社会保障体系只是一纸空话，因此，一方面中央财政、地方财政需要适当调整财政支出结构，提高社保资金支出比例，加大对农村社保资金的投入。同时，中央财政、地方财政要明确各自责任和投资分配比例。另一方面，也要鼓励和引导参保人员积极缴纳社会保险费，鼓励社会捐赠，减少政府的财政压力，起到“抑富济贫”的作用，有利于构建统一和谐的社会保障体系。

（三）加强农村社会保障体系的管理机制和法律监督体系

社会保障制度是一项复杂的经济制度，要使其在我国农村顺利实施并发挥积极作用，就必须保证其规范性和相对稳定性，而这只有加强法律的监督力度才能做到。因此，加强农村社会保障的立法，是建立农村社会保障制度一个不可忽视 的因素。一方面可以通过一些法定的机构促进社会保障的发展，另一方面可以建立建立严格有效的监督制约机制，保证社会保障制度的有效贯彻执行。

四、国外社会保障体系构建的经验对我国的启示

综观世界各国经验，社会保障体系建设总是与经济社会的发展变迁紧密联系在一起的。建立健全的农村社会保障制度是发展社会主义市场经济的客观要求，但我国的农村社会保障制度起步晚、标准低，与发达国家相比还存在较大的差距，在这种情况下积极借鉴发达国家的经验教训，具有重大的意义。

（一）坚持以人为本的科学发展观，建立人民满意的社会保障体系

我国社会保险体系包括社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚四个方面，如何实现好、维护好、发展好社会保障这个最广大人民的根本利益，是检验中国共产党执政能力和执政水平的试金石。2011年12月29日，中共中央政治局委员、国务院副总理张德江在全国人力资源和社会保障工作会议上强调：要加快覆盖城乡居民的社会保障体系建设，积极推进新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度全覆盖，继续完善各项社会保障制度及相互衔接，推进解决社会保障历史遗留问题，更好地保障和改善民生。这体现了党和政府对人民群众的关心，顺应了人民群众日益增长的物质和文化生活需要，为建立健全人民满意的农村社会保障体系提供了坚实的物质保障。

（二）强化政府职能，充分发挥社会保障“稳定器”功能

农村社会保障制度以确保广大农民的基本生活条件为目标和宗旨，具有非盈利性、普遍性的特点，这一性质决定了承担农村社会保障职责的主角是政府。各级政府应将扩大农村社会保障覆盖面列入本地区经济和社会发展的规划中，切实增强农村社会保障建设的紧迫感和责任感，确保农村社会保障的顺利发展。目前，我国仍处于社会主义的初级阶段，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要和落后的社会生产之间的矛盾，要建立覆盖全社会范围、保障水平较高的社会保障体系还需要经过一个不断发展的过程，各政府相关部门也应该充分发挥各自的效用，强化政府的社会职能和公共管理服务职能，加大政府扶植力度，为建立完善的社会保障体系提供可靠地物质保障。

（三）制定合理的农村社会保障制度实施原则

完善农村社会保障制度，需要结合中国的国情、农村社会经济的特点以及未来的发展方向，制定合理的农村社会保障制度实施原则。首先，社会保障要遵循与社会经济发展相适应的原则。社会生产力发展水平决定了建立社会保障制度必须从社会经济发展的实际水平出发，防止社会保障成为经济发展的包袱和障碍；其次，社会保障要遵循公平和效率相结合的原则。要实现社会的公平正义，必须将社会产品进行合理的分配，初次分配注重效率，主要通过发挥市场的作用，再次分配注重公平，主要通过加强政府对收入分配的调节功能。建立社会保障体系，保护弱势群体的基本权益，有助于社会公平。再次，农村社会保障应坚持因地制宜的原则。在规划农村社会保障体系时应从当地的实际情况出发，量力而行，坚持社会保障的循序渐进，稳步发展。最后，坚持自愿的原则，在沿海等有条件的地区先开展试点，取得经验之后再进行推广，从而确保农村社会保障制度的健康发展。

参考文献：

①王琼 沈道权 中外农村社会保障制度的项目比较研究【J】 广西社会科学，2006,1 ②吴新华 油强 我国农村社会保障体系现状及对策研究【J】 管理观察，2010,5 ③张启龙

关于我国农村社会保障制度创新的思考【J】商业研究，2007,6 ④吕保利 加快建立农村社会保障体系问题探析【J】黑龙江对外经贸，2011,1 ⑤高新才 中国发展之魂·经济篇【M】甘肃文化出版社，2004,9 4

第二篇：我国农村社会保障体系研究

我国农村社会保障体系研究

摘 要：在党的十七届三中全会上党中央提出建设社会主义新农村，农村医疗保险，农村社会养老保险制度等多项制度的改革与实践取得了初步成果，同时也存在着一些无法回避的问题为此对农村社会保障制度进行探讨。

关键词：社会保障；和谐社会；科学发展；农村医疗保险；农村社会养老保险

一、我国农村社会保障制度建设的现状

改革开放30年来，我国农村社会保障制度获得巨大发展，各项制度不断健全，财政投入不断增加，覆盖范围和保障水平不断提高。目前，我国农村社会保障制度的基本框架和内容主要包括农村社会保险、农村社会救助、农村最低生活保障和农村社会福利等四个方面，并具体体现为六种形式：

1、是农村五保供养制度。即为农村居民中无劳动能力、无生活来源、无法定抚养义务人的老年人、残疾人和未成年人在衣食住医葬（教）等方面提供最基本生活保障的制度。农村税费改革后，农村五保户供养资金来源渠道发生了重大变化，五保供养通过农村税费改革转移支付资金逐步纳入了公共财政保障范围。据统计，我国农村五保供养对象已从2003年的204.2万人增加到2007年的526万人，基本做到了应保尽保。

2、、是农村军人及家属优抚安置制度。即政府对军人及其家属为主体的优抚安置对象进行物质照顾和精神抚慰的一种制度。据了解，目前全国有4000多万个优抚安置对象。

3、是农村社会救助制度。主要包括对遭受自然灾害后的农民进行救济、对其他贫困农民进行救济以及对贫困农民进行医疗救济等多个方面。目前，在实施农村最低生活保障制度的地区，这些救助对象基本上都纳入了最低生活保障的范围。据统计，2007年各级财政共安排农村社会救济支出186.8亿元，其中，中央财政安排农村低保补助资金30亿元，专项用于支持已建立农村低保制度的地区完善制度和未建立制度的地区建立制度。

4、是农村养老保险制度。2003年后，一些地方开展了新型农村养老保险试点工作，取得了突破和进展。到2007年年底，全国已有31个省区市的近2000个县市区不同程度地开展了新型农村养老保险试点工作，有5000多万农民参保，积累保险基金300多亿元，有300多万参保农民领取了养老金。

5、是计划生育保险和奖励制度。2004年各地开始对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点，对农村只有一个子女或两个女孩的计划生育夫妇，每人从年满60周岁起享受年均不低于600元的奖励扶助金，直到亡故为止。

6、是新型农村合作医疗制度。2003年国务院要求建立新型农村合作医疗制度，实行政府资助为主、农民缴费为辅的筹资机制。为进一步提高新型农村合作医疗受益水平，从2006年起中央财政对中西部地区除市区以外的参合农民补助标准由每人每年10元提高到20元。据统计，截至2007年底，全国开展新型农村合作医疗试点的县（市、区）已达到2451个，参合农民7.3亿人，占全国农业人口的84%。2003—2007年，中央财政共安排新型农村合作医疗补助资金169亿元。新型农村合作医疗制度的不断推进，缓解了农村群众“因病致贫、因病返贫”的问题。

二、当前我国农村社会保障存在的主要问题

1、农村社会保障制度尚不健全，城乡社会保障差大。随着市场经济的发展，农村生产、农民生活与市场的关联度越来越大，受市场的冲击也越来越大。同时，农村的生产和生活条件，决定了农村人口的生活水平更多地受自然条件等因素的影响。所以，农民生活水平的稳定因素要多于城市人口，但就目前看，城乡社会保障制度还有很大差距，农村的医疗、养老、低保这三项最基本的保障形式，仅处在试点或探讨阶段。失业保险、住房公积金等保障方式短时期在农村无望实施。

2、社会保障覆盖面窄、层次低、发展不平衡。从社会保障的支出看，到目前为止，占全国80%左右农民的社会保障费支出占全国保障费总支出的11%，而占人口不到20%的城镇居民社会保障费支出占总支出的89%。可见，农村与城市人口享受的社会保障待遇不平衡。从覆盖面看，城镇已达91%，而农村只有2%。另外，社会保障制度建设在各地区也不平衡，东部沿海地区好于东北、中、西部地区。

3、社保资金缺乏稳定来源、筹资困难。现阶段，农村社会保障最突出的问题是社保资金短缺。国家虽然加大投人力度，但远不及农民对社保资金的需要，社保资金增加的幅度低于物价的上涨速度。社保资金来源单

一、有限，主要坚持“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，大多数集体无力或不愿承担，国家政策很难落实到位，单纯依靠农民自己缴纳又受农民收人水平的限制。这样，社保资金就缺乏稳定性与持久性。

4、硬件设施差。由于历史欠账较多，农村社会保障相关的研究硬件设施也很差。医疗卫生方面，目前全国乡镇卫生院危房现象十分普遍，乡镇卫生院缺少运送病人的车辆；“五保”集中供养方面，很多敬老院已经危房，房屋破损严重，没有资金进行维修。还有医保、社保信息化建设的硬件设施方面缺口也很大。

5、一些特殊人群的社会保障存在“盲区”。一些特殊群体的社会保障问题更值得我们关注，如农民工保障问题、农村非农业人口保障问题、失地农民保障问题等。由于这些社会群体的社会保障存在很强的特殊性，目前都没有系统的社会保障措施，多数问题尚在探讨阶段。

三、完善农村社会保障制度的紧迫性、必要性。

1、构建社会主义和谐社会和坚持“以人为本”，落实科学发展观的必然要求。公平正义是社会主义和谐社会本质要求，农村社会保障制度的缺失是构建和谐社会的重大障碍。完善农村社保障政策是建立农村社会保障制度的基本前提和保证，也是构建社会主义和谐社会必然要求。社会保障制度的发展目标就是要社会成员的基本生活权利提供安全保障，以确保其不因特定事件的发生而陷入生存困境，促进整个社会经济的协调、稳定发展，实现社会的公平和正义。社会保障制度的实施，社会成员解决了由于生活无保障而出现的基本生存问题，并且获得了在其基本生活得到保障的前提下参与社会竞争的机会，为其能力的发挥奠定了基础；社会保障还通过对意外事故中的不幸者的救济、为失业者提供失业保险或者失业救济、为疾病患者或者因病致贫、因病返贫的弱势群体提供医疗保障，消除各种危及人的生存和发展的社会风险，免除社会成员的后顾之忧，调动其劳动的积极性和创造性。这些正是人的发展的价值目标的充分体现，从而实现了人的发展与社会发展价值目标的有机统一，这正是科学发展观所要体现的内涵。

2、建立健全农村社会保障是解决“三农”问题的重要举措。农业、农民和农村问题是关系到我国现代化建设的一个根本问题。最近连续几年中央都以“一号文件”的形式来凸显政府对“三农”问题的高度关注。发展小城镇、农业现代化、调整产业结构、加大资金和技术扶持力度、取消农业税、粮食直补、大型农机具补贴、工业反哺农业等一系列措施多管齐下，可效果却不尽如人意。究其根源，广大农民缺乏社会保障是一个重要原因。正如农民自己编的顺口溜：“救护车一响，一头猪白养。”一场大病足可以令农民倾家荡产，在此情况下，国家再好的惠农政策也是枉然。所以，为农民建立农村社会保障，等同于增加了农民收入，是妥善解决“三农”问题的金钥匙，同时政府的一系惠农列政策才能真正发挥作用。

四、建立和完善我国农村社会保障制度的对策

1、要坚持突出重点，逐步推进。根据基层和农村群众对社会保障的需求，农村社会。障体系应该包括农民医疗保障、养老保障和贫困救助等方面的内容。建立农村社会保障体系是一个渐进的过程，不能一跳而就。必须在充分考虑农民的承受能力和认识水平，考虑省情和财力的基础上，根据农民的需要，突出重点、逐步推进，保障标准由低到高，保障范围由小到大保障内容由单项到综合。

2、要坚持多渠道筹集农村社会保障资金。农村社会保障资金主要来源于国家、地方。农民参保三个方面。政府投入是建立农村社会保障体系的重要支撑，各级政府应当从加快农村小康社会建设步伐、构建和谐社会的高度，充分认识农村社会保障制度建设的重要意义，努力增加用于农村社保的投入。

3、要坚持把建立农村社会保障制度与发展农村社会保险事业相结合。建立农村社会。障虽然能从根本上解决农民的后顾之忧，但是，由于社会保障的政策性、统一性、普遍性，只能解决农民普遍面临的根本性，全局性问题，不可能解决农民保障面临的全部问题，更无法满足不同收入水平农民不同层次的需求。因此，在建立农村社会保障体系的同时，还应大力发展农村社会保险事业，鼓励各类保险机构积极开拓农村市场，开展家业自然灾害，农村家庭财产，农民人身意外伤害、伤残等保险活动，使农民遭受意外损失或意外伤残时，能得到及时有效的补偿，化解农民生产生活中遇到的各类风险，减少各种天灾人祸对农民生产生活的影响

4、大力加强社会保障立法工作。首先应当根据宪法尽快制定社会保障立法体系。这一体系，应当包含公民社会保障的基本权利法案和各项专门的社会保障法案。其中，公民社会保障基本权利法案将对社会保障的对象、范围、实施，社会保障资金筹集和管理，社会保障机构的设置，公民享受社会保障的程序，侵害公民社会保障权利行为的处置等，作出具体的规定。在社会保障基本权利法案的基础上，进一步制定和完善中华人民共和国劳动保障法、医疗保障法、老年保障法、军烈属保障法等专门的社会保障立法体系。其次，应当尽快制定和完善农村社会保障立法体系。可以考虑条件成熟时单独制定中华人民共和国农村社会保障法案，以反映我国农村变革中的现实和复杂情况及其不同于城市的显著特点。

5、着重建立农村最低生活保障制度、养老保险制度、合作医疗三项制度。现阶段应着重建立农村最低生活保障制度、养老保险制度、合作医疗制度。只有将这三项惠大多数农村居民的制度建立和完善起来，农民基本生活才有真正的保障。

总结语：

总之,改变农村经济文化落后的局面，缩小城乡差距，实现城乡均衡发展，是建设社会主义新农村的重大战略。现阶段应以新农村建设为锲机，尽快完善农村各项保障制度。为新农村建设提供支持。同时应该看到建立健全我国农村保障制度是一项系统工程，牵涉到诸多方面的问题，不是一朝一夕的事情，可能需要我们一代人甚至几代人的艰苦努力。对此，我们应该有一个清醒的认识。参考文献

［1］宋晓梧等．中国社会保障制度建设20年［M］．郑州：中州古籍出版社，1998．

［2］中国劳动保障编辑部．农村社会保障在和谐社会建设中起步［J］．中国劳动保障.

［3］辛维举．对建立健全我国农村社会保障制度的思考［J］．宁夏大学学报．2003.［4］ 傅东.完善我国农村社会保障制度研究［J］中国财经杂志。2009

第三篇：关于我国农村社会保障体系问题研究

关于我国农村社会保障体系问题的研究

摘要：

我国城镇已初步形成比较完善的社会保障体系，但是农村的社会保障体系正处于起步和探索阶段，因此农村社会社会保障体系相关研究成为我国社会保障领域的前沿和热点问题之一。农村社会保障从社会保险为主题，里面包括社会救助，社会福利，优抚安置，住房保障，社会慈善事业在内的社会保障体系仍在一系列问题需要各方面的努力使之健全和完善。

关键词：农村社会保障体系，农村，社会保障

农村社会保障体系是社会保障体系的重要组成部分，健全的社会保障体系是国家一项重要社会制度，是维护社会稳定和国家长治久安的重要保障。这里主要讲农村社会保障体系的内涵及特征，阐述我国农村社会保障体系的目前状况和存在问题，结合我国的实际状况建立我国国情的农村社会保障体系提出意见，给广大农民带来美好未来。

（一）农村社会保障体系内涵及特征。农村社会保障体系是农村社会保障的重要组成部分，社会保障是城乡居民基本民生，维护社会公平正义，促进社会和谐发展，实现共享发展成立的重要制度保障，即是国家发展的重要目标指向，也是促进国家可持续发展，和谐发展的必要手段，中国的根本社会问题，而农民的根本问题是社会保障问题，因此必须了解我国农村社会保障制度创新的必要性，以期对当前的中国农村社会保障制度的理论与改革实践住处有益探索。社会保障一般是指一定的法律和法规，对公民在年老，疾病，伤残，失业，生育，死亡，遭受灾害，面临生活困难时给予物质帮助，向其提供必可不少的基本生活保障和社会服务。获得保障是每一个社会成员享有的基本权利，提供保障是国家对其成员应承担的基本义务。覆盖面的广泛性是社会保障的重要特征。

新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国农业和农村发生了历史性的深刻变化，农村经济社会发展取得了举世瞩目的伟大成就。但是长期形成的工农失调，城乡失衡的局面没有根本改变，农业基础脆弱，农村发展滞后，农民增收缓慢的问题依然突出，城乡经济发展的差距依然很大。因此党和人民特别关注农民问题。建设社会主义新农村是在所面前的很紧迫的问题。2005年10月，党的十六届五中会指出：“建设社会主义新农村是我国现代文化进程中的重大历史任务，要按照生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主的要求，扎实稳步地加以推进。”建设社会主义新农村是中央统揽全局，着眼长远，与时俱进的重大抉择，是对我国经济社会发展规律，发展阶段和发展任务的科学把握，是新阶段“三农”工作指导思想的深化，发展和深化。农村社会保障体系的重要任务关系到我们每一个人的生活，学习等各方面。所以我们每一个有责任和义务去做好农村社会保障的各项工作。『1』

还有，健全和完善社会保障体系是政府的一项重要任务。农村社会保障体系工作中政府是领导者。农民提供保障，缩小城乡差距，促进农村经济发展和社会进步，更是政府责无旁袋的责任。

（二）我国农村社会保障体系现状及问题分析

改革开放以来，农民生活水平大幅度提高，农民收入增长较快，但远低于城镇居民收入增长速度，城乡居民收入的差距在不断扩大。农民人居纯收入由1978

年的134元提高到2004年的2936元，增长了20倍，但是同期城镇居民可支配收入由343元增加到9422元，增长了26倍，城乡居民收入之比由1978年的2.56：1，扩大到2004年的3.2：1.。2009年农民人均纯收入达到5153元，城镇居民可支配收入为17175元，城乡居民收入之比扩大到3.33：1.。从上面数据我们能看出，虽然我国农村社会保障体系初步建立，各项制度不断健全，财政投入不断增加，覆盖范围和保障水平不断提高，但从整个上看，仍然存在着诸多问题，社会保障体系的水平普遍偏低。

（1）我国农村社会保障体系现状

目前无过农村社会保障这要体现的形式是：一是五保供养制度。《农村五保供养工作条例》第二条：本条例所称农村五保供养，是指依照本条例规定，在吃、穿、住、医、葬方面给予村民的生活照顾和物质帮助。即保吃、保穿、保住、保医、保葬，简称“五保”。二是，农村军人及家属案由制度。三是农村养老保险制度。新型农村养老保险制度（简称新农保）是国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费、集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。四是计划生育保险和奖励制度。五是，农村合作医疗制度。农村合作医疗，是中国农村社会通过集体和个人集资，用以为农村居民提供低费的医疗保健服务的一种互助互济制度，它既是中国医疗保障制度中有特色的组成部分，也是中国农村社会保障体系中的重要内容。

农村社会保障体系现状主要表现及问题分析；

一，传统的农村社会保障功能消弱。在以前的旧中国，农村的社会保障是完全依赖这个人和家庭的。

二1，农村社会保障任务加重。农村人口老年化问题日益突出。目前我国已经进入人口老龄化快速发展阶段，统计数据显示截止2009年12月31日我国65岁以上老年人口已达到1亿6000万以上，占总人口的12%，我国成为老年人最多的国家。预计到2050年我国老年人将占总人口的32%以上。21世纪的中国是个人口老龄化社会，这是一个重要的基本国情。人口老龄化导致社会劳动人口减少，社会负担加重等一系列问题，客观上进一步加重了农村养老的压力。

2，疾病问题依然是困扰农民的问题。虽然现在新型农村合作医疗制度已经在实行起来，但那毕竟是还只局限在某些经济较为发达的地方，咳必能全面的实行。在经济落后的贫困地区依然数以亿计的农民处于医疗保障的困难境地。因他们长期过度劳累，日晒雨淋，缺少劳动保护，往往落下一身生病。但医疗费用之高不低的情况下，相当多的农民无钱治病，有病难医等问题。三

四

五

（三）健全和完善农村社会保障体系的建议

2010年10月，党的十七届五中全会提出，“推进农业现代化，加快社会主义新农村建设“，“在工业化，城镇化深入发展中同步推进农业现代化，是《十二五》时期的一项重大任务，必须坚持把解决好农业，农村，农民问题作为党工作重中之重，统筹城乡发展，坚持工业反哺农业，城市支持农村和多予取放活方针，加大强农惠农里度，分时农业农村发展基础，提高农业现代化水平和农民生活水平，建设农民幸福生活的美好家园”，进一步明确了加快社会主义新

农村建设的基本方针和占率任务。『2』2010年农业农村工作的总体要求是：全麦能贯彻党的十七大和十七届三中会，四中，五中，六中全会以及中央经济工作会议的精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，同步推进工业化，城镇化和农业现代化，围绕强科技报发展，强生产保供给，强民生保稳定，进一步加大强农会农富农政策力度，奋力夺取农业好生成，合理促进农业较快增收，努力维护农村社会和谐稳定。『3』上面的是党和政府非常关注农村社会保障制度并提出的政策。

『1』《社会主义新农村建设》韩长赋2011年6月

『2』《社会主义新农村建设》韩长赋2011年6月

『3』《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》2012年2月2日

第四篇：农村社会保障体系

农村社会保障体系

“三农”问题是困扰我国农村现代化和国民经济协调发展的关键因素之一，尽管各级政府和学术界对如何解决“三农”问题提出了多种观点，但是农村城镇化、农民非农化和农业产业化不是一朝一夕可以实现的，它更多的是一种趋势和发展方向。可以说，农村的发展水平决定着中国经济的总体发展水平，农村问题不得到较好的解决，中国的国民经济发展就不可能实现大的跨越。党的十六大提出了全面建设小康社会的纲领，全国人民正在为实现第三步战略目标而奋斗。然而，不容忽视的是，在我国广大农村地区，仍然有相当比例和数量的农民还没有解决温饱问题，他们的生活和生产状况令人担忧，农村社会保障发展的滞后更是使这种状况雪上加霜。农村的贫困和失业问题仍然较为突出，它不仅关系到农村经济社会和国民经济的全面健康发展，更牵涉到社会的稳定和农民对政府及执政党的信任。因此，推进农村社会保障的建设和发展，切实保障和增进农民的利益，已是迫在眉睫。

社会保障是一国政府为全体国民因各种原因而失去收入来源、生活贫困时，向他们提供的生活保障，其对象应该为全体国民，但一直以来，作为在我国已经建立和正在建立的社会保障体系主要针对于城镇，农村地区是一片空白。作为在我国经济体制的转换及利益格局的变动过程中，农民同城镇居民一样也承受了巨大的改革成本代价，而且农民付出的也更多。目前，农民也正面临着更多的生产和生活风险，他们也需要和城镇居民一样享受社会保障来维持最低生活和抵御风险。因此，建立农村社会保障体系，不仅符合社会公平原则，同时还能够缩小城乡差距，缓解社会矛盾，加快实现全面建设小康的步伐。

一、建立农村社会保障体系的必要性

1．维护社会公平

我国目前建立的社会保障制度主要限于城镇地区，农村居民几乎被排斥在社会保障体系之外，这对于农民来说是不公平的。从农民的角度看，他们不仅已上缴农业税、其他种类的税收以及名目繁多的收费，直接为国家财政做出贡献，而且还通过农业产品剪刀差的方式间接为国家积累了大量的财政资金。按照利益对等原则，政府即使以财政资金向社会提供服务及公共产品，作为这些服务及公共产品的受益者应该包括所有纳税人。农村社会保障体系的建立，可以淡化国家及社会对农村居民的歧视，模糊城乡居民身份的差距，在很大程度上体现了社会公平原则。

2．维护社会稳定

农村社会的稳定决定了我国整个政治局势的稳定。邓小平说：“因为农村人口占我国人口的80％，农村不稳定，整个政治局势就不稳定。农民没有摆脱贫困，就是我国没有摆脱贫困。”而农村社会保障制度的建立可为农村的稳定提供重要条件。一方面，由于中国人多地少的现实以及农村劳动生产率的不断提高，农村产生了大量剩余劳动力，少数外出打工外，大部分在家待业，他们和城镇下岗工人一样需要社会保障；另一方面，家庭联产承包制的实行，农户脱离了集体，成为独立的商品生产者和市场行为主体，市场经济条件下，他们要承担比以前更多的生产经营风险，相应也产生了对社会保障的要求。如果农村社会保障制度不尽快建立，会产生许多不安定因素，因此农村社会保障体系将发挥社会稳定器的作用。

3．保持国内经济良性发展

1997年我国经济顺利实现“软着陆”以后，通货紧缩的现象日益明显。从1998年中期开始实行扩张性财政政策，以拉动投资和消费需求，刺激经济增长。但从执行几年的情况看，财政政策的效果并不显著。分析其原因，主要在于广大农村地区消费不足，由于没有社会保障制度的支撑，农民不敢把养儿防老的积蓄用于目前的消费。只有尽快建立和完善农村社会保障体系，才能解除广大农民的后顾之忧，增强农民的消费信心，刺激农民的消费，保持国内经济的良性发展。

二、建立农村社会保障体系的原则

1．坚持城乡分治的原则。由于中国城乡经济发展水平的巨大差距及城乡居民对土地的产权背景存在的差异，城乡居民在社会保障内容及标准上应有所区别。农村居民社会保障标准可以低于城镇居民，农村居民当前最迫切需要的一方面是最低社会保障，另一方面是养老和医疗保障。要根据农民的实际承受能力和经济发展状况因地制宜、逐步完善。

2．坚持地区差异原则。社会保障制度提供的保障水平总是与经济发展水平相适应。由于我国地域辽阔，不同的地区经济发展水平差距很大，因此不同的地区应建立不同程度的社会保障标准，社会保障模式也应因地制宜：经济较发达的地区保障程度较高，以农村合作性的保障为主；欠发达地区保障程度低些，以地方政府的保障为主。

3．坚持政府组织与农民自愿相结合的原则。农村社会保障体系特别是农村社会养老保险和医疗保险制度建设所需要的资金，主要是以农民个人为主筹集的，而目前大部分农民收入较低，社会保障意识也不高，因此，政府在组织农村社会保障工作时，必须坚持因势利导、个人自愿的原则，通过宣传、教育增强广大农民群众的社会保障意识，提高农村居民参与社会保障的积极性与自觉性。

4．坚持保障基金统一管理的原则。在建立全国统一的包括农村在内的社会保障行政机构的前提下，农村社会保障要实行基金制管理。在现阶段，保障基金可以以县为单位进行管理，做好社会统筹和个人帐户的结合工作，确保基金的保值增值。具体业务的经办要根据政企分开的原则，由政府职能部门委托非盈利性的农村社会保障管理机构承担。

三、尽快建立几种农村基本社会保障制度

1．尽快建立农村最低生活保障制度

最低社会保障制度是法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供的最低生活需要的物质援助的社会保障制度。建立农村最低生活保障制度是满足农民需求中最基本的公共产品，是维护农民作为公民应当享有的生存权利的最起码要求，是社会保障体系中的最后一道“安全网”。

从1997年开始，中国有条件的农村逐步建立最低生活保障制度，到2002年５月底，全国得到最低生活保障的农村人口为338万人，约占农村贫困人口的十分之一左右，享受的对象大部分是失去劳动能力的五保户、残疾人等，带有社会救济的特点。改革开放以来国内经济的巨大发展，中国已经形成了建立农村最低生活保障制度的物质基础：一是中国综合国力明显增强，财政收入逐步提高，为建立农村最低生活保障制度提供了物质保障；二是长期以来在城镇开展的社会救济和职工生活困难补助，为建立农村最低生活保障制度创造了良好的工作基础；三是比较发达的省份已开始建立这项制度，为全国各地建立农村最低生活保障制度提供了经验。

农村最低生活保障水平要和当地的经济发展状况相适应。从中国的基本国情

出发，建立农村最低生活保障制度，应以省为主体，中央财政给予支持。各省可以设立不同的保障线，发达地区可以高一些，贫困地区可以低一些。标准要参照当地居民维持最低生活所需要的基本支出来确定。中央政府要加大对贫困地区的转移支付力度。各地应当尽快制订出农村最低生活保障制度的细则，增强其可操作性。

2．建立和完善农村基本的公共卫生保障制度

公共卫生是人生存和发展的基本要求，同样是现代公民应当享有的最基本的公共产品。当前中国农村的公共医疗卫生主要问题有两个：一是农村医疗卫生设施相当落后，医疗水平较低；二是现有的医疗机构收费脱离了农村经济状况，中国的医疗价格和医药价格是依据城市的标准制定的。

在农民和城市居民的实际收入差距为１：６的状况下，农民要支付和城市居民一样价格的医疗费用，而且农民还不能享受城市居民的医疗保险，广大农民无论如何也承受不起这个医疗价格水平带来的经济重负。如何形成一个符合农村实际的农村合作医疗体系，是解决农村公共卫生保障的重要前提。国家应当建立和完善农村卫生专项转移支付制度，加大对农村公共卫生的投入力度。此外，国家要制订政策鼓励城市医疗人员下乡，防止农村医疗人才的大量流失。同时要以大病防治为重点，在农村建立大病、重病社会统筹机制。这部分医疗费应当尽快纳入社会统筹，让全社会来负担，分散农民遭遇的健康风险。

要改革农村现行医疗卫生管理体制，目前中国实行的是各级政府按照分级管理、以县、市为主的农村卫生管理体制，全国农村虽已建立了县、乡、村三级卫生服务网，但在农村地区，政府资金几乎全部投到了县、乡卫生机构，这种情况与农民的卫生消费模式不相适应。国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定提出，村卫生室承担卫生行政部门赋予的预防保健任务，但目前对村级卫生机构的财政支持极少。重建村级合作医疗体系，已成为农村公共卫生建设的重点。

要尽快将农民工纳入城镇公共卫生医疗保障体系。越来越多的农村劳动力进入城市，是大趋势。应当抓紧制订相关的规则，例如可以按照在农村和城市居住的时间等标准进行细分来确定，要加快户籍制度改革，对事实上已经长期在城市工作和生活的农民工，要尽快纳入城市公共医疗卫生保障的范围中。

3．建立和完善农村养老保险制度

在我国的广大农村地区延续千年的养老保障模式是依靠子女提供保障。但是，改革开放以后，农村家庭生活方式及生活观念的改变使得农村传统的养老模式难以为继。由于农村家庭的小型化，大量青壮年农民流向城市，老年农民社会地位下降等原因造成近年来农村家庭养老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭储蓄和农民自身的养老能力都难以担负起老年农民的社会保障。农村养老保障的建立既能保障老年农民的基本生活，又有助于减轻农民“养儿防老”的思想，有助于国家计划生育政策的贯彻实施。

农村生活养老保障在资金筹集上应坚持“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。基于许多农村剩余劳动力从第一产业流向第二、三产业工作的实际情况，农村养老保障制度可以实行基本保障、补充保障和附加保障“三维”城乡有机衔接的保障方式。即在基本保障中，农业劳动者通过税收向全国统一社会养老保障机构缴纳生活养老保障税，当农民超过一定年龄而且退出土地时，国家开始根据农民个人帐户上的金额，向其提供一定的养老金；在补充保障中，如果农民外出打工，雇主和雇工必须按雇工工资的法定比例向社会保障机构缴纳社会补充保障费，分别计入雇工的个人帐户和社会统筹帐户，与城市的养

老补充保障系统一样，在农民年老时，社会保障机构按农民个人帐户中的金额发放养老金；在附加保障中，农民可以参加商业养老保险的形式或个人储蓄的形式获得附加保障。

对自己付费有困难的老人国家通过敬老院、老年公寓、社区服务中心给予救助。其资金主要通过社会募捐、吸引外资、政府扶持等方式筹措。

总之，建立农村社会保障体系是必要的，也是需要进一步探索的问题。合理解决农村社会保障体系问题，不仅会维持农村的稳定与持续发展，而且还会加快迈向全面小康的步伐

第五篇：我国农村多元化住房保障体系构建探析

我国农村多元化住房保障体系构建探析

吴志宇

 2012-11-21 15:46:10

来源：《现代经济探讨》(南京)2012年5期

【内容提要】为解决城镇中低收入家庭的住房难问题，政府出台了各种政策和措施。但在农村中农民除了可以无偿获得集体经济组织提供的宅基地外，几乎得不到政府在住房方面的任何资助；而且这种单一的以宅基地福利为基础的居住保障方式亦已随着我国工业化和城市化的不断发展而面临着难以持续的困境。随着我国经济社会发展水平的不断提高，建立多元化、多层次的农村住房保障体系，不仅是统筹城乡发展、促进社会和谐的现实需要，也是贯彻住房机会平等，切实保障农民住房权利的必然要求。

【关 键 词】农村/宅基地/住房权/住房保障

长期以来，住房保障制度仅适用于城镇居民的惯性思维，让人们对在农村建立宅基地福利以外的其他住房保障政策和措施提出质疑。其实，农村宅基地福利制度只是使农户无偿获得了一处可以用于建造住房的土地，它并未真正解决农村贫困家庭的住房问题；而且，这种单一的以宅基地福利为基础的居住保障方式亦已随着我国工业化和城市化的不断发展而面临着难以持续的困境。在统筹城乡发展的新形势下，从理论上重新反思和探讨构建适合我国国情的农村住房保障体系具有重要意义。

一、住房权及其保障原则：农村住房保障制度的正当性分析

所谓住房权，又称“适足住房权”，“是指公民有权获得可负担得起的适宜于人类居住的，有良好物质设备和基础服务设施的，具有安全、健康、尊严并不受歧视的住房权利”(Janet Ellen，1997)。作为基本人权的住房权最先是在国际人权法上被提出来的。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第25条规定：“人人有权享受为维持本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”1965年联合国大会通过的《消除一切形式种族歧视国际公约》第5条首次明确提出了“住房权”的概念。1966年联合国大会通过的《经济、社会和文化权利国际公约》进一步重申了《世界人权宣言》的有关规定，明确提出：“本公约缔约各国承认人人有权为他自己的家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实现基于自愿同意的国际合作的重要性。”1981年在伦敦召开的国际住宅和城市问题研究会议通过的《住宅人权宣言》明确提出：“具有良好环境的、适宜人的住处，是所有居民的基本人权。”1991年联合国经济、社会和文化权利委员会专门发表的《关于获得适当住房权的第四号一般性意见》指出：“适足的住房之人权由来于相当的生活水准之权利，对享有所有经济、社会和文化权利是至关重要的。”“各缔约国政府应当采取适当措施保障适足住房权的实现。”1996年在土耳其伊斯坦布尔召开的联合国第二届人类住区会议把“人人享有适当的住房”和“城市化进程中人类居住区的可持续发展”作为两个具有同等全球性重要意义的主题，讨论并通过了《人居议程》和《伊斯坦布尔人居宣言》，各国政府承诺在住房政策、方案和项目等方面促进男女平等，致力于充分和逐步实现国际文件所规定的适当住房权利，并寻求各种伙伴的积极参与，确保住房保有权的法律保障和免受歧视的保护，以及人人能平等获得可负担得起的适当住房等。

政府在尊重、保护、促进和实现住房权时应遵循的一个重要基本原则就是住房机会平等原则([美]阿列克斯•施瓦兹著、黄瑛译，2008)。所谓住房机会平等，是指人人都有获得充分住房的权利，任何人不得因为种族、性别、年龄、党派、性取向等在住房的获得和使用上遭到歧视。处境不利的经济或者社会弱势群体，诸如灾民、贫民、重症病人、老年人、儿童、残废人、艾滋病患者、精神病患者等有充分和持久地得到适足住房资源的权利，并应得到优先保障。1996年联合国第二届人类住区会议通过的《人居议程》明确指出：在公平的人类住区中，所有人，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或者其他观点、国籍或者社会出身、财产、出生或者其他地位，均有平等享有住房、基础设施、保健服务、充足的食物和水、教育和空地的机会。

我国政府在1996年联合国人居大会上指出：“人人享有适当的住房是一项最基本的人权，是人的生存权和发展权的重要内容。”1997年我国政府正式签署了《经济、社会和文化权利国际公约》。作为缔约国，我国政府自应承担起履行《经济、社会和文化权利国际公约》所规定的“适当住房权”的义务。但目前在我国二元经济社会结构下，政府推出的各种住房保障政策和措施，如廉租房、经济适用房、公租房、限价房以及住房公积金等制度，均只适用于城镇居民；对于生活在农村的广大农民而言，除了由集体经济组织无偿分配给其用于建造住房的宅基地外，几乎没有任何其他住房福利。农民的住房一直由农民自己出资修建，除非是农村的“低保户”或者“五保户”，否则农民不可能无偿获得政府提供的哪怕是十分简陋的住房或者在住房方面的任何补贴。从住房保障角度看，我国现行的农村宅基地福利制度是一种间接的、最低层次的居住保障措施，农民只是无偿获得了一处可用于建造住房的宅基地，而不是获得了可供直接居住的住房，它并不能为农民，特别是贫困农民家庭提供真正有效的居住保障。如在我国不少经济落后地区仍然存在一定规模的危房户、缺房户甚至无房户，其居住条件长期得不到应有的改善和保障；部分无力承担建房费用或经济条件有限的家庭，其居住的房屋质量低下、配套残缺、外观简陋，甚至存有严重的安全隐患等。在统筹城乡发展的新形势下，改革和完善目前我国农村单一的宅基地福利保障方式，逐步建立起多元化的农村住房保障体系，不仅是改善农民居住条件，促进社会和谐，而且也是贯彻住房机会平等原则，保障农民住房权利的客观需要。

二、以宅基地福利为基础的农村住房保障制度面临的困局及其成因

宅基地使用权和土地承包经营权是目前我国农村最基本的两项保障制度。土地承包经营权是为了保障“耕者有其田”，以满足农民“吃”这一基本生存需要；宅基地使用权则是为了保障“居者有其屋”，其目的在于保证农民有一块可以建房的宅基地，以满足其“住”这一基本生存需要。为了实现宅基地对农民的居住保障功能，我国《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》、《城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等法律法规，从宅基地使用权的取得、行使和转让等方面进行层层设计，形成了一套具有鲜明“身份”色彩的宅基地法律制度(刘俊，2007)，主要包括：一是“两权分离，一宅两制”，即宅基地所有权属于农民集体，农户仅享有宅基地使用权，但宅基地之上的房屋所有权属于农户。二是“主体特定，一户一宅”，即宅基地使用权仅限于本农民集体经济组织的成员享有，非本农民集体经济组织成员，包括城镇居民不得享有宅基地使用权；农民集体经济组织成员必须以“户”为单位申请宅基地使用权，而且农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。三是“无偿使用，限制流转”，即只要符合法定的申请条件，农户就可以取得宅基地使用权，且无需支付任何代价；宅基地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，城镇居民不得到农村购买宅基地和住宅；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

这种凭借集体经济组织成员的身份而无偿获得宅基地使用权，并严格限制其流转的制度不仅可以为农村村民提供基本的居住保障，同时也可以让农村剩余劳动力参与工业化和城市化进程，并能有效防范工业化和城市化进程中的不确定性风险。但是，随着我国工业化和城市化的不断发展，现行的宅基地使用权制度不仅不能适应社会经济发展的客观需要，而且其固有的保障农民居住权的功能也面临着难以持续的现实困境：一方面，我国目前正处于工业化和城市化快速发展时期，人多地少、人地关系紧张的矛盾日益尖锐。据统计分析，今后20年我国每年约有1200多万农村人口要转移到城镇，城市化水平每提高1个百分点，将新增2000平方公里的非农建设用地，城市建成区面积将扩大158万亩(王家庭等，2008)。在严格保护耕地，耕地资源不可减少的情况下，农村集体建设用地将是补给城市规模扩张的主要来源，农村宅基地资源的稀缺性将日益突出(刘守英，2008)。但另一方面，随着工业化和城市化的发展，农村人口不断转变为城市人口，农村居民点用地在范围上应当逐渐缩小，在数量上应当逐渐减少，但在我国却出现了相反的情形。据统计，1996-2006年是我国城市化最快的10年，平均年增长率为1.34％，农村人口减少了1.23亿人，但农村居住用地反而增加了近130万亩，新增宅基地80多万亩(张汉飞等，2010)。与此同时，由于农村劳动力的非农转移，有很大一部分农民在城市有了稳定的工作和收入，其在农村的宅基地和房屋长期被闲置，一些地方甚至形成了规模不等的“空心村”，农村宅基地规模不断扩张与大量闲置并存的局面非常突出。

导致上述问题的原因是多方面的，既有实践中土地执法不严、监管不力的问题，也与现行的宅基地制度本身不完备有关，比如：《土地管理法》规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但对“户”的认定标准至今仍然没有明确的法律规定。在不少农村地区，只要男性村民成年结婚后就可以分户，兄弟几人每人一户一宅。有的父母也单独拥有一宅。这样，在农村新出生人口不断增加的情况下，村庄规模和宅基地使用面积也就随之不断扩大。再如，虽然《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但《民法通则》、《继承法》等法律规定，公民的房屋作为个人财产，可以继承和赠与；而且，《土地管理法》并没有禁止农村村民出卖、出租住房，而只是规定农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。因此，农村村民可以通过继承、赠与和买卖住房等方式，占有多处宅基地，从而导致实践中“一户多宅”的情形比较普遍(长子中，2011)。此外，现行法律严格限制宅基地使用权的流转，尤其不允许将宅基地使用权转让给城镇居民。但在农村集体经济组织内部，实际已分得宅基地的农民已不可能购买宅基地，否则势必违反“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定；而没有分得宅基地的村民又可以依法通过申请方式无偿取得，没有必要通过转让取得。因此，实践中同村村民之间的住房买卖很少进行，从而导致大量宅基地长期处于闲置状态。

三、维持农村宅基地的福利性居住保障功能，实行严格的“一户一宅”制度

目前我国农村社会保障体系建设还处于初创阶段，在今后较长时期内，宅基地仍然是农民的“安身立命”之地，应当继续维持宅基地对农民的福利性居住保障功能，同时实行更为严格的“一户一宅”制度。

1.坚持“一户一宅”原则，明确“一户一宅”的内涵。我国人多地少，根本没有条件为农民提供多处宅基地，或者随意放宽农户建房的用地标准，只有实行定量分配才能满足农村村民对宅基地不断增长的需求(孟勤国，2005)。因此，在宅基地使用权的取得、行使和转让等过程中，应当始终坚持和贯彻“一户一宅基”的基本原则。同时，应当通过立法，明确规定“一户一宅”的具体内涵是指“农村村民一户可以并且只能通过申请或者其他合法途径拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”

2.严格宅基地使用权的申请条件。明确规定分户和宅基地面积的计算标准。在分户方面，应当充分尊重我国农村长期以来形成的历史传统和风俗习惯，可规定多子家庭的成年儿子结婚后可以分户；一儿一女或者一儿多女家庭的成年儿子结婚后，如其姐妹有招婿情形的，才可分户；无儿多女家庭的成年女儿结婚后，如其姐妹有招婿情形的，可以分户；独子女在任何情形下均不得与父母分户。在宅基地面积的计算标准方面，由于现代农民家庭住房大多以钢筋水泥结构的复式楼房为主，而不再是传统的平面结构样式，因此，应当按现有宅基地上房屋的建筑面积计算(韩松，2011)。

3.维持宅基地的福利性，继续实行宅基地的无偿使用。目前，我国大多数农村地区经济还不发达，农民收入相对较低，应当维持宅基地的福利性保障功能，继续实行宅基地的无偿使用。否则，不仅会无谓地增加大多数农民的负担，而且会导致一部分经济上处于弱势地位的农民流离失所，失去最基本的生存保障。有观点认为，目前农村已经存在宅基地分配不均、批少占多等问题，无偿取得宅基地，既无法满足农民改善居住条件的需要，也影响了集体经济组织的收益，应当实行宅基地有偿使用(胡康生，2007)。其实，对于实践中存在的少批多占等问题，只要严格执行法律规定的宅基地分配标准，就完全可以避免；况且，少批多占等行为本身就是违法的，对违法行为应当通过法律手段予以纠正，而不应当通过收取费用或者对价的方式使其合法化。

4.维护宅基地对农民集体成员的保障性，限制或者禁止其自由流转。宅基地使用权是一种具有严格身份限制和特定目的限制的福利性“成员权”，当原集体成员的身份丧失或者不再需要在集体所有的宅基地上居住时，应当将宅基地交还给集体或者由集体收回，也可以随宅基地上的房屋所有权一并转让给符合宅基地使用条件的本集体的其他成员，而不能转让给本集体已取得法定标准的宅基地使用权的成员，更不能转让给非本集体组织的成员。即使是已建有房屋的宅基地，也不能通过房屋的买卖、赠与或者继承等方式自由流转，应当实行“房随地走”的原则，由有权取得该房屋之下的宅基地使用权的本集体成员继受取得。有观点认为，允许宅基地自由转让，是实现“物权平等”和“同地同权”原则的要求；有利于提高宅基地的交换价值，增加农民的财产性收入，为农民创业致富提供更多的融资渠道；有利于提高宅基地的利用效率，减少因农村劳动力向城市转移而导致的宅基地闲置和浪费等(朱岩，2006)。实际上，这些观点“似是而非”：首先，农村宅基地使用权是农民集体为了满足其成员的居住需要而无偿分配的，而允许自由流转的城市建设用地使用权则是通过国有土地使用权出让市场有偿取得的，限制或者禁止农村宅基地自由流转不存在“物权不平等”和“同地不同权”的问题。其次，允许宅基地自由转让虽然会提高宅基地的交换价值，便利农民融资，但对只有一处宅基地并用于自住的农民而言，宅基地价格的上升并不会为其带来多少实际利益，济一时之需而卖地的农民再想置地时就得付出更高的代价(韩松，2011)。再次，虽然有越来越多的农民进城务工，但如果将其宅基地转让后又没有及时融入城市，回到农村又无“立锥之地”时，将会流离失所，从而影响农村乃至整个社会的稳定。

5.建立宅基地收回制度。促进宅基地有效利用。对原始取得合法，但后来由于各种原因不符合继续使用条件的宅基地，应当经由特定程序，由所在集体予以收回。我国现行法律虽然规定了某些可以收回宅基地的情形，但对收回程序以及补偿标准等缺乏明确的规定，致使实践中收回宅基地使用权的情形寥寥无几。因此，有必要通过立法进一步明确宅基地收回制度的适用条件和程序，规定在以下几种情况下，经村民大会(或者村民代表会议)决议，乡镇人民政府审核，报县级人民政府批准，可以收回宅基地：(1)原宅基地使用权人已迁入城镇落户，并享有城镇居民待遇的；(2)原宅基地使用权人已迁入其他集体经济组织落户，并取得了新的宅基地使用权的；(3)因村庄规划或者宅基地整理等各种原因，已取得新的宅基地使用权的；(4)原宅基地使用权人死亡后“绝户”，或者没有相应的具有宅基地使用权取得资格的继承人的；(5)法律、行政法规规定的其他情形(陈小君等，2010)。

四、拓展农村住房保障方式，建立多元化、多层次的农村住房保障体系

随着我国经济社会发展水平的不断提高，在统筹城乡发展的新形势下，应当进一步强化政府对农村住房保障的义务和责任，提高农村住房保障的层次和水平，逐步改变目前单一的宅基地实物保障模式，建立起与现代住房保障理念相适应，针对农村村民家庭不同情况的，包括宅基地实物保障、住房实物保障和货币化补贴等各种方式相结合的多元化、多层次的农村住房保障体系。

1.加强村庄规划和宅基地整理，引导和支持农村村民集资合作建房，变宅基地实物分配为住房实物分配。目前我国农村村庄普遍缺乏科学规划，居民点分散、规模小和生活基础设施缺乏的状况比较突出，长此以往，现行的农村村民一户一处宅基地的基本国策将难以持续。因此，有必要进一步加强村庄规划的科学性和有效性，逐步改变目前农村普遍存在的宅基地粗放利用的现状，引导和支持农村村民集资合作建房，变宅基地实物分配为住房实物分配。如在工业化和城市化程度较高的农村，可引导和支持农村村民集资建设容积率较高的多层甚至高层住宅，变“一户一宅(基地)”为“一户一房”。这不仅可以有效控制农村宅基地规模的扩张，减少占用耕地的压力，而且可以促进农村居民点和住宅的适度集中，改善农村的居住环境，提高农村村民的居住质量。必须指出的是，在村庄规划和宅基地整理过程中，应当充分尊重各地农村的历史文化传统和农民生产、生活的现实需要。防止片面追求土地容积率和利用效率，集中建设所谓的“欧式村”和“赶农民上楼”等项目(张秀智等，2009)。

2.为农村贫困家庭，特别是农村“低保户”和“五保户”等住房困难家庭，直接提供住房实物保障或者货币补贴。一些农村贫困家庭，特别是“五保户”，房屋破旧，面积狭小，质量低劣，甚至已成为危房，居住条件长期得不到改善和保障。对这一部分住房困难的农村贫困家庭，政府应当根据具体情况分别采取不同措施：房屋修缮后仍可居住的，由政府提供直接的现金补贴或者建材补贴；属于危旧房无法修缮的，由政府负责拆建，统一安置；对由于自然灾害等各种偶然因素而出现经济和居住困难的家庭，政府可为其向金融机构贷款建房提供担保，还可以实施财政贴息，减轻其还贷负担。

3.建立宅基地置换机制，引导和支持已在城镇稳定就业的农村村民迁入城镇落户，并给予其住房实物保障或者货币补贴。通过宅基地置换，农民退出宅基地使用权，政府在城镇给予其住房实物补贴，或者为其在城镇购买住房提供货币补贴，不仅可以增加耕地或者城市建设用地面积，而且有利于促进农村劳动力的转移和城市化。目前，我国已有部分地区(如天津、浙江、重庆等)开始试行让农民用其宅基地置换城镇住房、城镇户口或者社会保险的改革。但是，实施宅基地置换应当坚持农民自愿原则，不得强制推行；而且要使置换农民在城镇有稳定的职业和收入，无后顾之忧。否则，置换农民很可能会沦为城镇贫民，成为新的社会不稳定因素(郭书田，2009)。

4.建立宅基地指标交易机制，多渠道筹集农村住房保障资金。农村住房保障实质上是政府提供的一种公共产品或者服务，其保障范围和水平主要取决于政府的财力。建立宅基地指标交易制度，实行合理的利益分享机制，不仅可以使广大农村村民分享到我国工业化和城市化发展的成果，而且可以为我国农村住房保障建设提供大量合理、稳定和持续的资金来源。所谓宅基地指标交易，是指在国家实行土地用途管制，对耕地予以严格的保护，以及对各区域建设用地指标予以严格控制的前提下，通过城市向农村购买建设用地指标，或者发达地区向不发达地区购买建设用地指标的形式，以实现土地发展权在区位上的置换。我国目前实施的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策就是宅基地指标交易的一种表现形式。推进宅基地指标交易，关键是要确认和实现宅基地的发展收益权。农村宅基地使用权的根本目的是为了保障农村村民的居住权，农民集体或者农户对宅基地进行整理，复垦为耕地后，政府因新增建设用地指标而获得的土地出让金等收益应当优先用于原宅基地使用权人的住房保障支出，包括对原宅基地使用权人的房屋拆迁补偿，以及安置等费用；并应拨付一部分给农民集体，专款专用于农民集资合作建房补贴或者农村“低保户”和“五保户”等住房困难的贫困家庭修缮、改建住房等。此外，大力发展农民集体经济，吸引社会资金参与，也是多渠道筹集农村保障性住房资金的重要措施。

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