县级市城市化进程中街道办事处体制的建立和完善

第一篇：县级市城市化进程中街道办事处体制的建立和完善

县级市城市化进程中街道办事处体制的建立和完善

文/方泉尧 江 宇 任晓林

随着我省城市化进程的加快，县级市城区的经济社会发生了巨大的变化，建成区面积不断扩大，城区村民的土地越来越少，人口集聚加快等。但是，多年沿用的“市管镇，镇管村，村管民”的农村行政管理模式已不适应城市化发展的要求，一些深层次的矛盾和问题逐步暴露。因此，如何在县级市城区设置符合新形势要求的街道办事处，成为有关方面关注的热点问题。

我省的街道办事处，至2000年底，都设在地级市的市辖区，近十年来数量稳定在100个左右。2001年，我省经过试点开始在县级市设立街道办事处。目前我省共有街道办事处233个，其中17个县级市设置街道办事处63个，基本上属于城乡混合型的街道办事处。

本文试对我省县级市的发展状况、县级市街道办事处的设置、运行及存在的问题进行初步的探讨。

一、县级市发展状况

我省设市城市的行政级别建国以来屡有变动。改革开放以后，地级市的地位逐渐明确。我省于1985年首次出现目前意义上的县级市，即由当时兰溪县、余姚县改设的兰溪市、余姚市。1985年以后，随着国务院设市标准出台，建市在一个时期成为行政区划管理的一项经常性内容，设市的模式主要是整县改市。至1996年，我省整县改市25个，县级市占县级单位总数（不含市辖区）的比例为39%。同期经济社会发展水平相当的江苏省为48.4%，广东省为41.8%，山东省为35.8%，我省比例略偏低，但已远远高于20.8%的全国平均水平。经过近年市辖区行政区划调整，目前我省还有22个县级市。

县级市作为新生的城市，从农村型政区脱胎为城市型政区，工作重点、产业类型、社会管理方式都发生着深刻的变化，经济社会发展转入快车道，在区域经济布局中呈现出旺盛的生命力。县级市的平均建市时间为10年。10年以前，同样这22个县（县级市）的人均国内生产总值只有7个县（县级市）高于全省平均水平（1992年为2850元，高于此值的为余姚市、慈溪市、海宁市、平湖市、富阳县、临安县、桐乡县），第三产业贡献率很低。至2001年，有12个县级市的人均国内生产总值高于全省平均水平（13461元，高于此值的为富阳市、临安市、余姚市、慈溪市、海宁市、平湖市、桐乡市、诸暨市、上虞市、义乌市、永康市、温岭市），9个县级市的二、三产业增加值比重大于全省平均水平（平均比例89%，高于此比例的为慈溪市、瑞安市、乐清市、海宁市、桐乡市、兰溪市、东阳市、义乌市、永康市），有12个市的三产比例大于30%。根据统计资料，若将全省58个县（县级市）按经济总量分为三个层次，目前全省22个县级市中有17个进入第一层次，超过了部分地级市市区的经济总量，只有2个因均衡布局设立的县级市落入第三层次。随着经济结构的转型，县级市产业集聚、人口集聚的城市效应正在加速显现。从产业集聚方面看，县级市的产业结构和规模明显优于县的平均水平，义乌的商贸业、富阳的轻工业、海宁的皮革业、东阳的建筑业、余姚、慈溪的家电业、乐清、上虞的电器业、永康的小五金业、奉化的服装业、桐乡的针织业、温岭、瑞安的机电业等各具特色的产业分业集聚形态已经成为县级市的第二名片，有9个县级市的11家公司直接在国内A股上市，还有更多的企业完成公司制改造等待上市或实现国外、境外上市，成为浙江军团的生力军，充分体现了县级市经济的总体实力和蓬勃的发展后劲。从人口集聚方面看，县级市因其工业经济处于起步或发展阶段，对劳动力的需求旺盛，多数成为人口净流入地区。根据第五次人口普查统计，外来人口占户籍人口的比例全省平均水平为19.1%(包括不在户籍地的本县、市、区人口)，有6个县级市（慈溪、瑞安、乐清、义乌、永康、温岭）高于此水平。外来人口在8万以上的占县级市总数的50%，而只占县总数的19%，说明县级市的人口活跃程度大大强于县。

按照国务院的标准，撤县设市需满足人口、经济、城市基本建设等方面的严格要求，同时实际操作中也考虑到全国范围的均衡布局，因此，我省县级市综合衡量具有较高的质量。自1998年我省提出加快推进城市化进程以来，出台了多方面的政策和措施，在农村人口向城市转移、农村地区向城市地区转变和全省范围的产业布局调整等方面都创造了鼓励性的政策环境，城市化成为实现现代化的重要手段。作为社会发展的必然趋势，城市化也进入了建国以来良性化发展的最好时期。在当前的国情下，从城市基础、发展迫切性、社会效益等方面来看，县级市是城市化发展一个重要的生力军。出于这种共识，县级市城市化的规划、引导和建设成为政府各个工作部门重点关注的所在。国务院批准的《浙江省城镇体系规划（1996－2010）》在城市人口规模的规划中，列入中等城市规划的县级市有13个，最主要的规划分区包含了90%以上的县级市，正是这种关注的体现。对县级市政府驻地撤镇建立街道办事处，也是通过上层建筑的改革适应和促进城市化发展的重要手段。

二、县级市街道办事处设置的基本情况

把城市化作为加速实现现代化的战略步骤，已是我国当前经济社会发展的一个重要特征。反映到行政区划上，县以下表现为乡镇总数减少、镇的比例提高和街道办事处的稳步增长。1997年底，全国乡镇总数44891个，镇数18925个，占总数的42%。至2001年底，全国乡镇总数减为39715个，减少11.5%，镇数20374个，占总数的51.3%。同期我省乡镇总数从1844个减少为1399个，减少24.1%，镇的比例从54.1%增长为59.8%。我省乡镇减少比例和镇的比例均高于全国平均水平，说明我省乡镇行政区划调整的力度大于全国平均水平。街道办事处方面，1992年底全国共设置5233个，至2001年底，增加到5510个，增加了5.3%。华东6省1市同期从1010个增加为1452个，增加了43.8%，其中4个省的街道办事处数量超过200个，是全国增长速度最快的地区。我省同期从95个增加到211个，增加了122.1%，增长幅度较为显著。特别是2001年开始，与我省的城市化进程相适应，在县级市、新设市辖区和部分县开展的“撤城关镇设立街道办事处”工作，使我省街道办事处从105个迅速增加到目前的233个，更为客观地反映了我省城市化的实际。

在县级市设立街道办事处，我省相对开展较晚。从全国情况看，自1985年开始推行整县改市模式后，发展较好的县级市运行2－5年左右，中心城区就改为街道办事处体制。90年代初期，江苏、辽宁、山东、广东等省均有部分县级市设立了街道办事处。福建省至少到1997年，已在14个县级市的9个市中设置了30个街道办事处，占县级市总数的64%，占街道总数的24%。我省采用街道办事处体制的县级市有17个，占县级市总数的77%，县级市的街道办事处共63个，占街道总数的28.3%。

我省县级市的街道办事处与传统市辖区设立的街道办事处相比，有十分显著的特点。表现为：

（一）基本按建制转换。对某个县级市而言，街道管理区域的外缘大部分与原城关镇或部分毗邻乡镇的行政区域界线相重合。而市辖区一般采取切块设置的方式，只有乡镇面积较小时（一般在30平方公里以下），才会考虑整建制改设。

（二）街道管理面积占总面积的比例较高。县级市街道办事处管理面积占全市行政区域面积的比例平均为14.9%，比例最高的东阳市占到30.8%。而市辖区的平均比例为9.5%，最高的嘉兴市为19%。

（三）地域面积较大，人口密度较低。县级市街道办事处平均面积为60.7平方公里，最大的临安市锦城街道为137.1平方公里，平均人口密度为983人/平方公里，人口密度最小的建德市洋溪街道仅194人/平方公里，有11个街道的人口密度小于全省平均值（442人/平方公里）。而市辖区街道办事处的平均面积为6.82平方公里，最大的宁波市北仑区大榭街道为32.2平方公里（2000年底情况），平均人口密度6396人/平方公里，杭州市下城区武林街道达到40463人/平方公里，仅有2个街道的人口密度小于全省平均值。

（四）农村比例较大。县级市街道办事处平均带行政村36个，带居民区9.3个，总的村居比为3.8:1，带村最多的东阳市横店街道有95个村，有11个街道目前没有居民区。而市辖区街道办事处平均带村3.4个，带居11.7个，总的村居比为1:3.5，有53个街道不带村。

三、街道办事处设置后的社会管理状况

在县级市设立街道办事处，是县级市行政管理模式的重大转换。从行政区划的角度来考察，可以得到以下认识：一是从平面布局转为点带面布局，市政府直辖街道管理区域，突出了市中心区的地位，可以增强它的集聚和辐射作用。二是客观反映了县级市的城市化实际，较好解决了县级市的地域型行政区划和县级市中心的城区型行政区划的矛盾。三是从基层政权转型为政府派出机构，市政府的意图可更直接地得到贯彻。四是为县级市政府及其工作部门提供了直接实施建设、发展和管理城市的舞台，可以积累城市工作经验，利于推动县级市的城市化。五是有利于从观念上改变对社会形态的定位，促进市民素质和城市品位的提高。

运行一年多来，县级市街道办事处在社会管理方面发生了一些变化。基层干部群众反映，驻地镇改设街道办事处后，对城市化发展有四个有利方面：一是城区功能的定位更明确了。政治文化中心、商贸中心、休闲住宅区、工业开发区等区域性定位成为各街道的功能特点，街道可以据此确定工作目标，有针对性地开展工作。如奉化市二个街道原来都是大桥镇（城关镇）的辖区，锦屏街道定位为政治、文化和商贸中心，就积极扶持和发展第三产业，从业人口达到1.2万；而岳林街道定位为工业开发区，目标是建设“奉化浦东”，就加大了招商引资的力度。二是城市的规划建设得到了规范。一些发展较快的县级市设街道以前也制定了城镇体系规划，部分规划是跨镇的行政区域，实施时协调工作量很大。设置街道以后，城区的政策得到统一实施，所有的工作围绕一个中心，大大加快了实施进度，保证了建设质量，也平衡了各方利益。如义乌市，改设街道以来根据义乌市区发展的可能性，勾划了160平方公里的规划红线，城区规模迅速扩展，新增建成区5平方公里，新增建成区人口4万人，新增城市道路17.2公里，新增城市绿地75万平方米，城市功能日趋完善，向建设现代化商贸城市迈出了坚实的一步。三是社区建设得到加强。改设街道后，普遍加大了对社区建设的投入和工作力度，先进社区的争创活动在县级市也十分活跃。通过各市政府的资金支持和政策倾斜，社区的基本设施得到完善，人员编制基本得到保障；针对县级市居民社区历史短暂、地域割裂、成分复杂等特点，社区建立后以活跃居民生活、繁荣社区文化为切入点，努力培养居民归属感，因地制宜培育社区特色，社区面貌明显改善，居民素质不断提高，使县级市的城市化得到质的提升。四是非农化进程得到加快。改设街道后，随着城市发展，周边地区的非农化提上政府议事日程，部分县级市为此专门成立了办公室研究落实撤村建居、园区建设、农民新村建设等问题，使非农化进程走入规范有序的轨道，保护了农民和其它各方的利益，整合了各类资源，社会在稳定的前提下朝气蓬勃地发展，为地区的可持续发展奠定了基础。

四、设置和运行中的问题

县级市街道办事处的设置时间不长，从调研的情况看，要发挥街道体制在城市化进程中的积极作用，还有很多方面需要完善。目前县级市街道办事处存在的主要问题有：

（一）法律法规需要衔接、修订和完善 1.《城市街道办事处组织条例》

该《条例》是1954年由全国人大常委会通过的，目前仍是设置街道办事处的唯一法律依据。《条例》规定了街道办事处的设置条件、辖域、任务、组成、经费来源，由于制定时间较早，各条款均有修改的必要。如管辖区域，要求“一般地应当同公安派出所的管辖区域相同”，显然颠倒了政府派出机构与部门派出机构的关系。任务方面，显得更为单薄，只有“办理”、“指导”、“反映”三项，已远远不适应现在城市化发展的现实等等。这里面，既有法规本身存在的问题，也有与当前经济社会发展相脱节等方面的问题。

2.《中华人民共和国村民委员会组织法》 我国两类基层自治组织，街道办事处与居民委员会依法构成指导关系，但与村民委员会构成的指导关系，现行法律未予明确。我省传统的街道办事处主要在建成区设置，很多不带村，带的村也多在城郊结合部，与一般意义的村有很大不同，虽然法律意义不明确，但运行中反应不大。现在县级市的街道办事处，村的比例很高，有的街道纯粹是农村，要发展为建成区还有长期的过程。因此，一部分村委会对街道指导农村工作从法律上提出了质疑。

（二）区划设置需要进一步规范、完善 1.地域规模偏大

目前的县级市街道平均面积已接近全省乡镇的平均面积，一部分二、三产业比例较低的县级市设置的街道平均面积接近100平方公里。从一个时期来看，对城市化的发展有消极作用。这些街道本身不具备集聚能力，自我发展的动力较弱，虽然也可规划一些工业园区，但上规模的企业不多，园区的基础设施难以完备，人气不旺，即使通过一些措施使企业入驻，也使企业运行成本增加，客观上造成企业外流的倾向。而园区又因为入驻企业少，有限的管理投入使园区环境长期不能改善，使两者形不成良性互动。同时，地域过大也使“街道办事处”这一派出机构必须超职能运行，部分抵消了改制时预计的效果。

2.农村比例过高

街道办事处不论是从法律意义还是传统实践，都是城市范畴的。为解决城区的发展空间，街道应该有部分农村，但必须有合适的比例。农村比例过大，或纯粹的农村，已经不可能通过职能的调整达到管理主体与管理对象的统一，造成法律的困境、体制的混乱、运行的阻碍。有的地方干脆将街道办事处与乡镇一锅煮，除了组织机构采用任命制，其他方面都把街道办事处与乡镇一视同仁，同时也把街道体制的城市化意义一笔抹杀了。

3.占县级市总面积比例过高

若称街道管理范围为城区，则目前城区面积占县级市总面积的比例过高。城市化是渐进的过程，行政区划跟随城市化进程，也应该是渐进的。目前的街道设置有追求一步到位的倾向，简单地把规划当做区划，是不利于推进城市化健康发展的。规划是针对未来的，区划是认识现实的。城区比例过高后，稀释了县级市中心的城市意味，扭曲区划的资源配置作用，城市发展的质量和长期效果受到不利影响，也助长了目前城市发展中摊子铺得太大、棋子放得太乱、果子收得太少的失序倾向。

（三）机构设置需要调整，职能定位需要充实 1.内设机构尚未脱离乡镇模式 调研发现，目前县级市街道办事处的内设机构基本套用了乡镇模式，而且街道所属事业单位除有适当归并外，仍然保留了原貌。这一情况，反映了县级市对城市化的总体设计还处在初级阶段。县级市中心改设街道后，不少街道仍是乡镇模式，削弱了撤销驻地镇、改设街道办事处的意义。

2.街道办事处职能的城市化特征不明显

分析县级市街道办事处的职能，有两个主要的不足，一是面面俱到，不是一种派出机构的职能，凡是乡镇有的，街道也有；二是反映城市特征的职能不突出，使街道不能充分发挥推进城市化的积极作用。

五、建议与设想

根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”。对街道办事处的这一规定，我们可以理解为几层含义：首先，街道办事处是城市型管理体制，只在城市地区设立；其次，街道办事处不是一级政权，只是派出机关，承担的主要是管理和服务的职能；第三，在街道办事处和派出它的政府间不存在中间层级，直接受派出政府的领导。

在县级市设立街道办事处，是城市化背景下对县级市管理体制的一次重大战略调整，也是改善城市发展环境的良好机遇。目前县级市的街道体制还带有探索的性质，所显现的积极作用只是初步的。为使街道体制充分发挥作用，需要从制度建设、组织建设、区划组织等方面进行系统性的设计。总的思路是：修订、完善有关法律、法规，适当调整街道办事处的城乡比例，完善街道办事处的设置方式，树立城区整体观念，弱化街道管理壁垒，合理划分政府部门与街道办事处的事权，大力精简街道办事处的内设机构与直属事业单位，加强街道办事处的城市管理和服务职能。根据调研掌握的情况，我们认为目前应着重做好以下几项工作：

（一）积极推动有关法律法规的修订

1.修订《中华人民共和国村民委员会组织法》（简称《村委会法》）

街道办事处管理一定数量的村，不是县级市的特殊情况，随着城市规模扩大，市辖区也有部分街道办事处在一定时期要带村，因此，修改《村委会法》的适用范围具有普遍性。我们建议仿照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，在现行《村委会法》第二十九条前插入一条：“本法适用于不设区的市、市辖区人民政府派出机关管理区域内设立的村民委员会”。

2.重新颁发《城市街道办事处组织条例》（简称《条例》）

按照现行的立法程序，应先由人大常委会废止1954年的《条例》，由国务院重新起草并颁发。新的条例应明确街道办事处的地位和职能，规范内设机构和主要人员组成，理清办事处的主要工作关系。由于《条例》需进行重大修改，本文不再详述。

（二）建立新的城市管理方式 1.统一城区的建设、发展职能

市各有关部门和街道办事处共同组成城区工作联席会议，撤并按街道范围设置的部门派出机构，以城区为整体、以部门为主体履行职能。建设规划职能、经济发展职能和文、教、卫、体等社会发展事业职能不再以街道为实施主体。原设在街道的各职能科室和直属事业单位由有关市级部门精简整编成城区办事服务中心。

2.加强街道办事处的城市管理职能

在其它职能剥离后，街道的主要任务就是贯彻“以人为本”的城市管理理念，加强城市社区建设，发展城区第三产业，提高市民生活质量，培养市民综合素质，改善城市发展的软环境，提升城市品位。

3.优化资源配置协调城乡发展

进一步明确城区的功能分区，梳理整合各种生产要素，按功能分区进行合理配置，有序推进城市的建设和发展，在发展的过程中一方面强化分区的特色，一方面完善各分区优势互补的机制。街道办事处在社会事务管理中应着重人口管理和环境建设，积极稳妥地在规划管理区域内开展撤村建居的工作，引导外来人口有序进入城区和融入当地社会。

（三）适当调整城区行政区划格局 1.完善设立街道办事处的方式

在首批街道办事处以撤镇建办的方式设立后，重点应转移到提高街道办事处的质量上来。以后需要调整城区范围时，街道办事处应主要采用切块设置的方式。同时，尚未设立街道的县级市，原则上驻地镇的规模不再扩大。对于多极发展的县级市，在短期内不可能连片发展的，不提倡设立连片的街道办事处。街道体制仍主要在县级市政府驻地实施，驻地以外的中心镇，以镇体制为主。

2.规范街道办事处的设置条件

为使街道体制与社会形态相适应，在设置街道时，除县级市驻地满足总的人口规模外，在街道的具体设置上也应满足适当条件。县级市单个街道的面积一般在30平方公里左右，人口3－5万。建成区与农村的面积比，除个别旅游、观光农业等特色街道，应达到4:6，最小不低于2:8。城区面积占全市行政区域面积的比例应适当控制，10%左右较好，最大不超过15%。如果全市二、三产业比重较低的，城区比例还应降低。

3.适当调整已经设置的街道办事处

目前设置的县级市街道办事处，有35个街道的面积在50平方公里以上，且平均村居比达到5.4:1，有14个街道没有或只有2个以下居委会，城市化的内核过小。由于农村色彩过重，这些街道的体制与社会形态的矛盾最大，在一个较长的时期内难以改变其农村的特征，也成为群众意见较多的地区。这些街道如有可能，应按照实事求是的原则，一是加大撤村建居的力度，二是适当划出部分村到周边乡镇，把近期将要发展的区块留在街道，集中精力、财力，更快、更好地推进城市化。这些重归乡镇的区域，待城市化发展需要时，可随时通过切块方式改制为街道。（作者单位：浙江省民政厅）本文公开发表在《行政区划与地名》2003年第2期上

第二篇：建立与完善镇级财政体制的探索

建立与完善镇级财政体制的探索

摘 要：为适应社会主义市场经济发展要求，理顺市与镇的财政分配关系，充分调动财政生财、聚财、理财的积极性，应建立规范的镇级分税制财政体制，增强镇财政自我发展、自求平衡的能力，保障镇级经济和社会各项事业健康发展。

1997年以来，慈溪市将观城、逍林列入小城镇综合改革试点镇，实施了较为规范的分税制财政体制。实践证明，分税制能够较好地理顺市、镇两级分配关系，规范镇财政收支管理，调动镇政府当家理财的积极性，保障镇级经济和社会各项事业健康发展。

一、浙江省慈溪市乡镇财政管理体制的演变

浙江省慈溪市乡镇财政体制建设经历了四次变革。1950年至1985年，实行的是统收统支的财政体制，即收入全额上缴，支出全额核定下拨，实际上是个报帐制的财政管理体制。1985年至1992年实行了划分收支，分级管理的半统半放的财政管理体制，即核定收入包干，超收分成，核定支出，包干使用。1992年至1999年末，实行了划分收支，核定收支基数，收入递增包干模式的财政体制，即按照税种和企业隶属关系，确定市级和镇级各自的固定收入（所得税、调节税）、共享收入（产品税），同时考虑到地区间的平衡，对不同地区的收支基数、递增比例作了区别对待。以上体制都是与各个发展时期基本情况相适应的财政体制，但随着经济和社会事业的发展，也逐渐地暴露出其不彻底、不完善。面对慈溪经济社会事业的基础和迅猛发展的趋势，改革现行财政体制已迫在眉睫。

二、实施分税制财政体制应具备的条件

财政管理体制是国家在中央和地方以及地方各级政权之间，划分财政收支范围和财政管理职责与权限的一项根本制度，既属于经济范畴，又属于政治范畴。它的存在和发展是以经济、社会发展状况等因素为基础的，分税制作为分级财政管理体制下进行收支划分的体制，其实施需要具备相应的条件。即经济总量、经济结构、财政规模及与此有密切关系的人口集聚度、地理条件、交通等因素，要求以上诸项指标均达到一定的规模，才有实施的基础。

目前慈溪市的社会、经济发展已具备实施镇财政分税制条件。

慈溪市区域面积1154平方公里，人口101万，改革开放以来，慈溪人民充分发挥头脑活、市场经济意识强、吃苦耐劳的特点，全市有10万人长期在外经商、办企业、跑供销，占总人口数的10％，为地区经济的发展提供了源源不断的动力。1999年全市实现GDP143亿元，实现工农业总产值514.35亿元，全市23个乡镇工业总产值在10亿元以上的镇有18个，个私工业总产值在5亿元以上的镇有2b个，区域特色的个私块状经济初步形成。改革开放二十年来，在以下方面发生了深刻变化：

1.经济结构发生了深刻变化，基本实现了由农业大县向工业大市的跨越，正在向经济强市迈进。目前，我市已步入了工业化中期的初始阶段，1999年全市工商登记在册的企业已达11175家，个体工商户近6万户，二三产业的比重已占国内生产总值的91％，农村已有65.4％的劳动力从事二三产业。

2.经济运行机制发生了深刻变化，基本实现了由计划经济体制向市场经济体制的转轨，正在向经济国际化迈进。全市已有自营出口企业130家，出口供货企业656家，1999年全市自营出口额达3.3亿美元，外向型经济已成为推动慈溪市经济发展的重要力量。同时，至1999年底，国有、城镇集体企业及集体所有的乡镇企业已基本完成体制改革，按照市场体制的要求，做到了产权清晰，形成劳动用工竞争上岗的一种市场规范运作机制。

3.城乡面貌发生了深刻变化，基本实现了由农村为主体向城镇为主体的跨越。全市所辖23个行政区已全部建镇，乡已消失，并且市城区面积已达22平方公里，各镇建成区面积共有85平方公里，已有40％的人口生活在城镇，工业向小区集聚、人口向城镇集聚的步伐进一步加快，基础设施网络日益完善。

4.财政收入已初具规模。1999年财政收入8.8亿元，其中镇级一般财政收入为7.9亿元，平均每个镇3435万元；一般预算支出为1.75亿元，平均761万元，连同预算外资金，全市镇财政支出为5.15亿元，平均每个镇2239万元。应该说，镇财政已具有一级政府所要求的总量规模。

三、镇财政分税制体制实施后产生的效果及存在问题

（一）镇财政分税制体制的基本内容

为适应社会主义市场经济发展要求，进一步理顺市与镇的财政分配关系，充分调动镇财政生财、聚财、理财的积极性，增强镇财政自我发展、自求平衡的能力，从1997年开始，对小城镇试点镇实施分税制财政体制尝试。实践证明，以税分成的分配形式，既能增强市财政宏观调控能力，又能照顾镇政府利益，调动镇增收节支、发展经济的积极性。从2000年开始，我们在总结分税制试点取得一定经验的基础上，在全市范围内实施了以划分收支、分税分成、确定上解或定补基数为主要内容的分税制财政体制。具体做法是：

1.确定原则：一是财权与事权相结合的原则。根据镇级政府的事权，合理划分收支范围，进一步完善其财权。二是综合平衡的原则。根据区域经济发展现状，分类确定，转移支付，适当调整镇际间的既得利益。三是稳定基础，发展财政的原则。保持镇级财政的既得利益，就增量部分倾斜于镇，以壮大镇级财力。

2.核定收支范围。一是按照属地管理，兼顾行政管辖划分收入范围，按税种划分市级收入、市镇共享收入、镇级固定收入。考虑到各镇经济发展的不平衡性及财政供养人口差距较大的实际情况，实行了按镇分类确定市镇共享收入分成比例。二是根据市与镇的事权划分，核定支出范围。镇财政主要承担本级政府运转所需支出以及本镇经济、事业发展和社会管理所需的支出，并规定，实行分税制后，增人不增支，减人不减支，因正常工资调整而增加的镇财政支出，也由镇财政自求平衡，市财政不作补助。

3.核定上解或定补基数。为合理调节镇与镇的财力分配，在确定分税分成的基础上，1999年实际税收入库数和应得财力为基础，计算所得可用财力大于应得财力的，其差额为定额上解数，从2000年开始按市镇共享收入和镇级固定收入增幅同幅递增；小于既得利益的，其差额为定额补助数，一定三年不变。

4.建立转移支付。在划分财政收支范围基础上，市财政适当集中统筹一部分财力作为转移支付需要。在保证原有利益的前提下，市财政在各镇新增财力留镇部分中集中统筹20％用以转移支付，以弥补相对困难镇的财力不足，缩小镇际间财力差距。

（二）实施分税制初见成效

1.促进镇级经济的发展。分税制财政体制的实施，使镇政府收入与税收收入有了更为直接的联系，而税收收入增长的根本源泉是经济发展的总量和质量，这就促使镇政府更加主动地引导镇级经济的发展方向，着力进行经济结构调整、提升经济层次。一是发展个私经济。党的十五大把个私等非公有制经济从“拾遗补缺”、“有益补充”上升到“社会主义市场经济的重要组成部分”，个私经济的地位有了质的提高，其在农村的发展具有了天时、地利、人和的优越条件，对政府来说既是新的经济增长点，而且其上缴的绝大部分税收属地方财政固定收入，因而在镇财政分税制体制下，镇政府支持和发展个私经济、培植地方财源变得更加必要和迫切。二是促进了镇级经济由量的扩张向质的提高转变。企业所得税作为我市镇财政分税制体制中80％留镇的税种，其增长的显著特点就是效益推进，就必然要求镇政府注重经济效益，大力发展市场前景好，能出口创汇，效益显著的经济增长项目，同样，营业税、个人所得税等的分成也能使镇政府产生触动，引导相应产业的快速发展，从而促进整个产业结构的调整。三是推动镇级经济走科技发展道路。镇级经济要持续、稳定、高速发展就必须依靠科技进步，由科技带动产业的发展，提高产品竞争力，同时以新的管理理论提高企业的管理档次，增强企业家的素质。分税制体制的实施，使镇政府对科技推动经济作用的认识进一步明确，更加注重科技人才的引进，提高产品科技含量，提升企业管理层次。

2.促进了镇财政的发展。分税制财政体制的实施，明确了财权和事权，强化了镇财政的职能，镇政府收支具有了自主权，真正体现了当家作主，提高了理财积极性。一是镇财政收入呈增长态势。这主要得益于两方面：第一，分税制超收激励作用的发挥，使镇政府积极做好增加财政收入的各项工作，拉动财政收入的增长；第二，镇财政真正成为一级独立的财政实体，可用财力由镇财政统一调度，没有了区分预算内、外收入的必要性，真正实施了镇财政综合预算、综合管理的模式。二是能主动处理好“吃饭”与“建设”的关系，坚持量力而行、量入为出，以收定支的原则，确保镇财政收支平衡。三是注重把节流工作和合理有效使 用财政资金结合起来，大力遏制财力浪费现象，坚持勤俭办事，把有限的财力用到最需要的地方。四是遵守财经纪律，严格预算办事，使管理真正到位。镇财政分税制的实施，还有利于相关管理措施的推行，如对镇级行政事业单位实行“零户统管”等，进一步强化部门单位财务收支活动的监督。

3.促进了税收征管。目前，慈溪市工商登记户达6万多户，税收征管难度大任务重，漏征漏管仍有不少，给公平竞争经济环境的建立带来负面影响。在原包干型财政体制下，税收增长与镇财政收入挂钩不紧，镇政府抓税收征管的积极性不高。分税制体制实施后，镇政府开始认识到要增加财政收入，必须加强税收征管工作，由过去的“要我管”变成“我要管”，从抓税收征管的配角转向主角。（1）提高了政府管税的积极性。今年以来，全市各镇普遍开展了抓税收促征管行动，对辖区内的经营户特别是家庭个体加工业进行彻底的调查，建立起一批以镇政府为主，国地税参加的联合征收站，逐渐形成镇政府牵头，税务为主，工商、公安、供电等部门配合抓税收征管的局面，镇政府真正起到领导、组织、协调一方税收征管工作的作用。（2）促进了镇政府维护税收执法的坚定性。以往出现的镇政府单纯考虑地方企业利益，争取减免税优惠，甚至替被查企业说情的状况大为改善，使镇政府增强了政策原则性。（3）经济发展环境有了较大改善。税收征管工作的加强，有力地维护了正常的税收秩序。

（三）在设计分税制体制时存在的主要问题

经济发展与财力增长之间的矛盾。尽管，在新一轮分税制体制中采用了分类确定不同留成比例、上解基数递增和定额补助基数不变的办法，这一办法对平衡各镇财力起到了一定作用，但随着运作的深入和时间的推移，经济发达镇与不发达镇之间财力差距不断拉大。经济发达镇税基较大，而经济不发达镇税基较小，在保持税收同幅增长的前提下，经济发达镇可用财力增加额要远远大于经济不发达镇可用财力增加额，更何况经济发达镇税收增长速度要高于经济不发达镇。

四、研究和思考的问题

1.建立适应分税制需要的镇国库体系。首先，要建立镇级国库。国库工作是财政预算执 行的一项重要基础工作，《国家金库条例》规定： “国家金库按照国家财政管理体制设立，原则上一级财政设立一级国库”。虽然我市各镇经济迅速发展，各项改革也不断深化，实施了市对镇分税制财政体制，但绝大部分镇财政没有国库的配套，导致镇财政的许多职能不能得到充分发挥。建立和完善适应分税制体制的镇级国库，有利于税收分成落到实处，节约资金滞留时间，由资金“循环旅行”变为“留解及时”，镇财政可以更好地调度资金，统筹安排财政预算。其次，要完善镇国库管理法规，理顺镇国库管理体制。要进一步修改、完善和健全《条例》与《细则》，将镇国库职能、职责、权限予以明确到位，在镇国库会计基础制度建设上寻求新突破，要改变长期以来财政资金存款不计息、划拨不收费的规定与做法，对所有经办和监管机构制定出细化的处罚规定，以强化加强国库管理基础建设的“根子”。最后，建立镇国库会计核算网络系统，在监控体系上“复位”。当前，税务、财政、银行都已配备和使用电脑处理资金收纳划拨业务，但各行业各自为战，不成体系，为此，建议尽快构建财税库银等相关机构业务工作电脑横向联网，达到各行业数据信息共享，实质性地促使市、镇政府各项建设事业快速、健康、高效和全面发展。

2.建立和完善财政预算调度资金。为保证预算内资金的正常运转，简化和建立统一规范的资金调度办法，缓解镇财政收入增长缺乏弹性及收入的季节性而造成的预算内资金的不平衡性。市财政应加大均衡力度，对已建立国库的镇，合理确定镇国库留解比例，提前下拨定额补助数；对未建立国库的镇，按照核定返还基数和上解基数相抵后的净返还数同上划收入挂钩核定返还比例，平时按比例返还，年终进行清算。市财政应加速镇财政资金周转速度，保证镇财政各项支出及时足额到位。这样，镇财政应得财力同所调度的资金基本一致，既减少了工作环节，又保证了镇财政预算内资金的供应。

3.建立相对完善的财政运作机制。市府要严格按照受益原则，决定镇政府所应承担的支出责任范围及相应的财力，尽可能减少职能的交叉。在设计镇分税制体制时，应按照一级政府，一级事权，事权与财权相结合的原则划分市、镇财政收支范围，保证镇政府能集中足够财力不定期满足其职能的需要，取消目前层层集中镇政府财力的不合理现象。如土管所、派出所等部门实行市主管局垂直管理。目前，我市村级基层政权与镇级相比更显得脆弱，村土地收入保证不了本村正常事业开支。但镇政府承担着村级政权建设的职能，每年有相当一部分财力用于弥补村级建设和事业发展正常开支不足。针对这一现状，我市今年开展了为期一 个月的固本强基工作组进村帮扶活动，对巩固村级政权、发展村级经济起到一定的作用，但无法从机制上彻底解决各村的种种实际困难。为此，在设计分税制体制时，应建立一种长期、有效的扶村机制，以保障镇财政有足够的财力扶持、发展村级经济和社会事业，引导镇政府扩大村的区域规模，走集约化经营路子。

4.建立更加规范的镇际间转移支付制度。镇间转移支付制度是合理调节各镇之间财力分配的一项重要制度。我市在初步建立转移支付制度方面作了一些尝试，但需要作进一步的研究和探索。为了缩小财力分配苦乐不均现象，应按照近期各镇经济发展战略和经济基础及财政收支水平等因素，在划分镇类别的基础上，分别制定不同类别镇的财力分配标准和定额，核定转移支付的基数，使各镇能够在市政府的帮助下，依靠增收来保障镇支出范围内的正常经费和事业发展的需要。

5.重新进行行政区域的划分。慈溪市目前各乡镇的行政区域，是在历史延续的基础上，于五十年代初根据地理特征和农业发展状况而确立划定的，较为符合当时慈溪经济和社会发展的要求。但经过几十年特别是改革开放二十年来的快速发展，我市经济和社会发展有了质的飞跃，乡镇区域划分的基础发生了较大的变化，尤其是在分税制财政体制实施以后，现行乡镇区域不适应社会、经济及财政发展的问题进一步暴露。主要有：1.盲目发展工业经济，阻碍地区产业优势的发挥。如处于我市边沿地区的某镇，是重要的产棉区，由于镇域范围内没有工业经济，该镇在财政上较为困难，为了解决财政困难，镇政府不顾交通落后、资源缺少等问题，大力引入工业企业，开辟工业园区，结果引入的企业经营状况不甚理想，财政的困难仍不能缓解，还影响了农业的正常发展。重新划分行政区域，可以把相邻白勺农业镇与工业镇合并，这样既可保证镇级财政收入，又能够在一个镇的区域内，根据实际情况进行产业分工，确定地区产业发展的重点。2.不利于块状经济的整体管理。经过近几年的发展，我市的个私经济逐渐显现出几百甚至几千家个体户或私营企业生产同类产品的块状发展态势，由于这些块状的形成往往横跨几个毗邻乡镇，管理较难协调统一，对块状经济的规范和引导也难以有统一的力度。在分税制体制下，有的乡镇还出于自身利益的考虑，鼓励企业向本镇聚集，导致了“重集聚，轻规范，疏管理”问题的发生。通过重新划分行政区域，兼顾块状经济的分布情况，能够改变目前块状经济管理中存在的问题，进一步促进个私经济发展。

浙江省慈溪市财政局课题组

第三篇：建立和完善公共行政体制的探讨

建立和完善公共行政体制的探讨

进入新世纪，我们的行政改革面临着新形势和新任务，而整个行政改革在国家方方面面改革中处于一个关键的位置。去年，温家宝总理曾经讲过：“行政体制改革在各项体制改革处于关键位置。如果这项改革不搞，就犹如一马当道，万马难以前行。”总理的话很深切地道出了行政改革的重要性和迫切性。在新的实际情况下，鼎湖区委、区政府作为基层党委、政府，必须要切实按照中央、省、市的工作部署，努力提高党委、政府的运作水平。因此，要认清形势，深化行政体制改革，要达到一个核心目的就是要建立和完善公共行政体系。

一、准确把握建立和完善行政体制改革的目标定位

从历次改革的过程中，我们可以看出，行政改革的目标有以下几个主要特点。

第一个特点，高度重视行政体制改革与市场经济体制改革的协调性。我们紧紧抓住了政企分开和转变政府职能这个重点。特别是从1998年以来，我们把转变政府职能看作行政体制改革的核心环节。

第二个特点，高度重视精简机构，裁减冗员，理顺关系，优化结构和规范政府行为和提高效率。这是改革的一个常规性任务，所以历次行政改革都特别强调这一点。

第三个特点，高度重视公务员素质能力建设。因为行政体制改革的最终目标要实现政府管理的民主化、科学化和法制化。理顺各种关系当然很重要，但在各种关系理顺的情况下，如果公务员的素质能力没有得到提高，我们要做到民主化、科学化、法制化和高效化也比较难。所以从1998年开始就强调提高公务员的素质能力。这是改革的明显特点。

当然，以前的行政体制改革在目标定位上也存在着问题。主要表现在两个方面：

一是在改革目标中，迄今没有提及行政体制改革与政治体制改革的关系。在改革实践中，对于一些与政治体制改革密切相关的重大问题，也没有给予应有的关注，更缺乏科学的制度设计和有效的改革措施，从而导致行政体制改革在某些方面没有突破性进展。

二是在改革中，依法行政与行政体制改革的要求不相适应。虽然我们提出了依法行政，但是与真正的依法行政还有不小的差距。

进入新世纪，我们要进行新的行政体制改革，就必须更加明确行政体制改革的目标定位。新的行政改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开，坚持精简、统一、效能的原则，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明和廉洁高效的行政管理体制。这是对新世纪行政体制改革的一个全面概括。

依据新世纪形势的变化，在加入世贸组织、完善市场经济体制和全面建设小康社会的情况下，行政体制改革目标应定位为：建立与完善社会主义市场经济体制相适应，与民主政治相配套，既符合国际规则，又兼顾中国国情的公共行政体系。

我们之所以强调要“建立与完善社会主义市场经济体制相适应”的公共行政体系，是因为我国已经初步建立了社会主义市场经济体制，今后主要是完善社会主义行政体制。

我们之所以强调要“与民主政治相配套”，是因为行政体制与经济体制和政治体制紧密地连结在一起，相互影响，相互制约。因此，在行政体制改革中，只强调行政体制与社会主义市场经济体制相适应、只注意处理行政体制改革与经济体制改革的关系是不够的。还必须处理好行政体制改革与政治体制改革的关系，行政体制改革必须与政治体制改革相协调、相配套。此外，还应看到，今天的政府管理与“阶级斗争为纲”的时代已经大不相同。在那个年代，政府是阶级斗争的工具，是为阶级利益服务的。而今，政府是社会公共利益的代表，是为社会公共利益服务的。

我们之所以强调要“既符合国际规则，又兼顾中国国情”，是因为加入wto以后，我国行政体制的改革和运作，不仅要符合中国的实际，同时还必须符合国际规则和国际惯例。

在现代化建设进程中，随着物质文明和精神文明的发展，公民的主体意识不断增强，参与意识不断提高，中国社会正在由官本位转向民本位，由政治权力至上转向公民权利至上。中国社会这一更为深刻的变革，要求加快政治体制改革步伐，切实加强社会主义民主法制建设，加强社会主义政治文明建设。公共行政体制是新世纪社会主义民主政治的重要组成部分，是民主政治的重要表现形式，也是确保民主政治得以实现的重要的体制构件。因此，建立和完善公共行政体制，是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的需要。它有助于各级政府更加明确自己的角色和职责，通过认真履行公职，维护公共秩序，实现维护和增进公民合法权益的目标。

在行政体制改革中，通过下放权力，转变职能，精简机构，优化结构，通过改革和完善国家公务员制度、建立和完善公共财政体制等一系列改革措施，已经在向建立和完善公共行政体制的改革目标迈进。在行政体制改革目标的表述中，用公共行政体制取代传统的提法，不仅能够做到名实相符，更加积极有效地推进行政体制改革，而且有利于协调各项体制改革的关系。

二、建立公共行政管理体制的途径

如此种种，都迫切要求我们要加快建立公共行政管理体制。建立公共服务体制已经是亟待解决的问题。为此，我们要从政府转型、优化结构、强化监督等方面下功夫，具体抓好以下几方面改革。

（一）加快政府职能转变

我们经过十几年政府职能转变，各级政府职能都有较大调整，但是仍然不到位，存在一些突出问题，表现在三个方面：一个是政府权力越位，现在不是政府职能越位而是政府权力越位。二是政府职能缺位，应该由政府做的政府做得不好或根本没有做。三是政府职能不到位，应该由政府管的政府管得不好，比如假冒伪劣商品，扰乱市场经济秩序也危害了百姓身体健康。必须明确政府职能是什么。现在我们对政府职能做了四个方面界定：经济调节，市场监管，社会管理，公共服务。这四个界定，我认为主要是针对国内职能和社会经济方面，并不是政府的全部职能。尤其应该强调的是，各级政府必须履行维护公民合法权益的职能。因为公民、企事业团体是社会的主体。我们为他们服务从根本来说就是要维护和增进公民合法权益。政府要在加强经济和社会管理的同时，加强公共服务。过去很长一段时间，我们一条腿长一条腿短，温家宝总理讲，在城乡发展过程中我们是城市“腿”长农村“腿”短，工农业发展当中是工业“腿”长农业“腿”短，经济社会发展当中是经济“腿”长社会“腿”短。长期这样国家要摔跤。所以提出科学发展观，与此相适应，政府必须不断完善公共服务，才能为经济主体创造良好环境。

完善公共服务要做好以下工作：

第一，为农村富余劳动力就业提供良好环境，完善流动人口管理，深化户籍制度改革。因为这是一个非常突出严峻的问题，直接影响到社会稳定，必须加大力度。

第二，完善就业服务体系，帮助困难群体就业。现在有些社会群体就业能力不强，政府必须采取措施，免费为公民提供就业服务，如技能培训、信息供给等等。

第三，加大收入分配调节力度。重视解决有些社会公民收入差距过大问题。有些地区有些行业确实存在收入分配差距过大。

第四，加快城乡社会保障体系改革，加快与经济发展水平相适应的社会保障体系建设。目前我国社会保障仅仅覆盖城市，没有涉及农村，这个问题不解决，潜藏着巨大社会矛盾。

第五，深化教育体系改革，增强国民就业能力、创新能力，把人口压力变为人力资源优势。现在，我国13亿人中初中以下文化程度高达9亿，对全面建设小康很不适应。世界已进入知识经济时代，人才作用越来越突出，发达国家经济发展的速度和质量有3／4是靠技术和人才，只有1／4靠社会投入。人力资本理论被人们接受，人才资源是第一资源。中央组织专家对人才问题进行了研究。通过研究深深感到我们人才队伍整体素质不高，和国际比较有较大差距。2001年我国教育投入占gdp仅3.19％，世界平均水平是4.8％。不但投入过低，投入的经费也不能很好发挥作用。

第六，健全公共卫生体制，提高公共卫生服务水平。这是“非典”给我们敲响了警钟。否则社会和公民健康就存在很大威胁。我们的认识在深入。

（二）精简政府机构，优化政府结构

经过多次改革，还没有根本解决机构臃肿问题。还要进一步调整政府机构设置，理顺职能分工，实现政府职能分工的法制化。现在有利的事情都去争，无利的事情都想推，必须改。要精简机构人员，特别要大力推进市县乡的机构改革。因为在上次改革中，中央政府机构精简50％。县区改革精简了19．2％。地方政府精简后人员出口不大畅通，精简下来的人员怎么办?有难题就需要想办法解决这些难题。

（三）继续推进政治体制改革，加强社会主义民主政治建设

公共行政要集中大家的意志形成公共意志，而公共意志实际上是通过民主集中意志形成的，所以中共十六大明确提出发展社会主义民主政治。要发展社会主义民主政治，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国结合起来，实现社会主义民主制度的制度化、规范化和程序化。政治运作机制都是由法律明确规定的，所以，要加强社会主义民主政治建设，就需要理解民主政治运行的基本机制。

一般来说民主运行的基本机制包括几个方面：第一个主权在民，这是一个宪政原则。即国家权利来自人民，国家权利属于人民。二次大战以后许多国家都做了类似的规定。第二个是平等。就是每一个国民等份额的掌握国家权利。有人研究发现这样情况，一个社会之所以不平等就是因为权利分配不均等。有的人绝对拥有权利，有的人绝对没有权力，就形成了统治服从关系。他认为要实现平等就得等份额的掌握权利。拥有权利，不等于直接行使权利。事实上，大多数人的权利是通过自己的代表来行使的。代表是怎么产生的?不是世袭的，不是任命的，而是选举产生的。因此，民主机制第三个就是选举制。在民主水平比较高的国家，有人想入选就发表自己的施政纲领，人民就选举代表自己利益的代表。民主最害怕“霍布斯选择”，霍布斯有一个庞大的马圈。他说，我的马你们可以随便挑选，但你们只能挑选靠近门口这一匹马。那就是，前面是任意选择后面就是没有选择。而选举最害怕没有选择，这是一种虚假的民主。

（四）改革和完善行政首长负责制

官员实行法定任期制度，对官员的权力加以限制。只有这一个制度能不能就限制总统的权力?因为有的人有这样的本事，在短期内就可以将权利膨胀将权力高度集中，怎么办?实行分权制。权力高度集中必然导致权力滥用，因此对权力要加以支解，要对权力进行制衡，有些学者强调要加强社会监督，要加强舆论监督。要依法坚持和维护各级政府行政首长的选任制，特别是在县乡两级探索和试行行政首长的直选制，以法律明确规定各级行政首长的职责权限，建立健全行政首长定期向同级人民代表大会及其常委会或选民的报告制度、重大事件的责任追究制度、述职述廉制度、质询制度和民主评议制度等，使行政首长负责制真正落到实处。

（五）推进依法行政

现代民主政治是文人政治，重要表现形式是选举，选举的目的是实现权利的和平交接，谁得票多谁就可以得到权力。发达国家有的是通过成文宪法规定的，有的是通过不成文的惯例规定的。民主政治是文人政治，要通过法律把一切规定得清清楚楚。我们要建立公共行政体制就必须加强民主建设，也需要加强法制建设。法制的基础是保障民权。

现代法律至少包括以下几个方面的原则：第一，宪法和法律不是公民权利的渊源，公民是权利的主体，公民是权利的本位，公民是权利的渊源；第二，法律是至高无上的，任何公民和组织都必须严格依法办事，否则他的行为就没有法律依据，不受法律保护；第三，现代法制核心是限制政治权力保障公民权利。为什么要限制政治权利?因为政治权力有无限扩张的趋势，而要保障公民的权利就必须限制政治权力；第四，不允许超出法律的特权存在；第五，宪法和法律的变更废止必须经过严格的法定程序。以确保法律的连续性、稳定性和权威性，否则谁上台，谁立个法，就乱套了；第六，要建立违宪监督审查机制，确保法律体系的统一和完整。

（六）建立合理的分权体制

建立和完善公共行政体制要继续改革高度集权的体制，建立合理分权体制。我国现在的权力过分集中，主要表现在三个方面：

第一，表现在政企关系，政企不分，以政代企，使企业事业和单位缺乏自主。第二，表现在党政关系上，我们是党政不分，以党代政，不适当的不加分析的把一切权利集中于党委，使政府也缺乏应有的自主权。第三，表现在地方和中央、下级和上级的权力上，我们是下级的权利高度集中于上级，地方的权力高度集中于中央，使地方和基层缺乏应有的自主权。

权力高度集中的第一弊端是容易导致决策失误。在金字塔式的权力结构下，如果决策不失误，领导者必须具备三个方面的基本品格：第一个方面，领导者一定是博学多才，因为很多事情都由领导者决定。领导者必须无所不晓。第二个方面，领导者毫无自私自利之心。第三个方面，领导者对千变万化的事物了如指掌，判断准确无误。没有人能完全能达到这三个条件，所以在没有达到条件的情况下实行这种制度决策肯定会出现问题的。现在政府重大决策失误我们经受不起。如果从56年到79年不是发生重大失误，中国的面貌绝对不是这个样子。如果我们人口政策不失误，我们现在的人口控制在11亿以内，环境压力、就业压力会减轻多少?如果从新中国成立，我们一直都搞经济建设，不搞阶级斗争，中国现在该是什么样子?权力高度集中的第二个弊端必然导致官僚主义严重，工作效率低下。第三个弊端会导致领导者独断专行，破坏社会主义民主法制。

我们要建立合理分权体系就需要做好以下五个方面工作：

第一要发展完善党的民主，将领导者个人过分集中的权力归回给党组织。因为党委实行民主集中制，民主集中制的核心、本质、目的都是民主。

第二要实行党政分开，建立自国务院到地方各级政府自上而下强有力的政府工作系统，将政府管理自主权归还给政府。

第三要实行政企分开，扩大企事业和社会的管理自主权。因为这些单位都是社会不同领域活动主体，他们要有自己的管理权。

第四要发展社会主义民主法制，切实保障公民的民主权力，而我们的公共行政就是要满足公民的公共需求。

第五要在横向合理分权基础之上，划分中央与地方的职责权限。我们必须对权利进行合理的分配，实现各级权力划分法定化。

第四篇：某某推进县(市)级城市化进程的战略思考7

推进县（市）级城市化进程的战略思考

某某市建设局郑林俊

内容提要：城市化是实现工业代和现代化的必由之路，是解决“三农”问题的根本出路。针对县（市）级城镇城市化进程中面临的问题，要加快城市化进程，必须根据实际，科学规划，强化建设，加强管理，创新城市化发展新机制，促进城乡一体化，实现城乡统筹协调发展。

关键词：城市化县（市）级战 略思 考

城市化是实现工业代和现代化的必由之路，是解决“三农”问题的根本出路。“五个统筹”重大决策的作出，必将进一步加快城市现代化步伐，促进城镇建设。当前，县（市）级城镇城市化进程起步较迟，基础落后，如何更好地推进县（市）级城市化进程，是一个值得探讨的问题。

一、县（市）级城市化发展的现状和问题

近年来，县（市）级城市越来越重视城市化的发展，把推进城市化作为促进经济从量的扩张到质的提高的一项关键工程和加快当地经济社会发展的重要切入点来抓，不断推进城市化步伐。但是，县（市）级的城市化还面临着许多矛盾和问题。城市整体品位档次不高，建筑景观、立面设计和规划控制等不理想，规划滞后且实施存在一定的随意性，乡镇建设存在盲目、无序、各自为政。城市基础设施总体上仍然难以适应经济社会不断发展的需要等。此外，在城市建设中，投融资政策主要局限于贷款和“以地生财”两种形式，制约了城市建设的投入。

二、关于县（市）级城市化路径的选择

根据党的十六大报告中对全面繁荣农村经济，加快城镇化进程这一总体要求，县（市）级城市化发展应选择如下道路。

1、构筑科学规划合理布局的城镇发展框架，走适度集中的城市化道路。主要有两个方面，一是加强中心城区（集镇）建设。通过基础设施建设，改善城市综合环境，拓展城市功能。一要在做好城市总体规划和县（市）域乡镇体系规划及各类控、详规的编制、修订的基础上，加强规划的执行，通过中心城区（集镇）的建设，提高集聚辐射能力，带动周边乡镇。二要加强市政道路建设。尽快建成环城线和组团连线，适度开展好入城口和旧城改道项目建设。强化城市景观环境和完善各项配套设施，建成一批环卫保洁设施，落实好脏乱差整治。二是形成中心城市——副中心城市——重点中心镇——一

1般乡镇梯级有序、功能互补、分工合理、整体推进的城镇结构体系。以建成中心城区（集镇）中等城市为重点，拉大城市发展框架，积极建设副中心镇。有选择地重点培育一批功能互补、各具特色的中心镇。努力完成中心村试点建设，开展村庄整理，撤并部分规模小、交通不便的自然村。另一方面要降低入城门槛，改善社会福利保障，提高教育文化水平，实现城镇人口梯度转移和集聚。

2、实现新农村建设工程，促进城乡一体化，走协调发展的城市化道路。一方面要加强对集镇规划编制和基础设施建设的指导，确保村镇规划在制定实施中与县域城镇体系规划保持风格、功能一致。发挥小城镇自我管理的主动性、有效性，提高办理效率，严格依法管理。另一方面着重开展新农村建设。要以提高农民素质、提高生活质量为出发点，以村庄规划为龙头，从治理“脏、乱、差、散”入手，切实加大村庄环境整治力度，完善农村基础设施，把农村基本建成为经济繁荣、农民富裕、政治民主、社会文明、环境优美的现代化新农村。

3、注重生态保护，走生态型城市化道路。县（市）级大都处在山区，近山近水，亲近自然，这是县（市）级地理环境优势，一定要做足自然与生态这篇文章，在选择城市化模式的基本方向和制订城市化策略时必须运用生态系统方式，坚持以人为本，统筹人与自然的和谐发展，走出一条生态、经济、社会可持续协调发展的城市化路子。

三、抓住重点，注重实效，健康有序推进城市化进程

推进城市化进程，科学规划是依据，设施建设是保证，加强管理是龙头，制度创新是关键。下一步要着重抓好四个方面的工作。

1、按照现代化要求科学制订各项规划，确保城市化健康发展。城市规划工作着重要抓好县（市）城镇发展规划纲要和县（市）城镇体系规划、中心城镇的总体规划，城镇中心区和重要地段的详细规划和交通、电力、电信、防洪等专项规划，乡镇撤扩并后的建制镇规划等四个规划。规划制订以后，要强化规划的实施管理，不得随意更改。规划管理权必须集中在城市规划行政主管部门；同时必须明确“五个一”，把好“五个关”、坚持“五个性”。明确“五个一”，即明确规划一张图，审批“一支笔”，建设“一盘棋”，管理“一个法”，配套“一条龙”。把好“五个关”，即把好规划选址定点关，设计方案审批关，开工放样验线关，立面、结构复核关，项目竣工验收关。坚持“五个性”，即坚持规划管理的前瞻性、科学性、严肃性、时效性和责任性，切实增强规划管理者责任重于泰山的工作意识。

2、强化城市基础设施和公共服务设施建设，增强城市发展的承载力。城市基础设施是城市要素集聚和辐射的载体，是城市体系的骨架，城市基础设施不仅决定着城市的运行效率和素质水平，还决定着城镇功能的培育和城市化的发展进程。根据各地城镇发展的现状，使城镇建设努力朝着具有个性特色的方向，加快“市政道路大连接、城镇环境大绿化、地下管网大贯通”的建设步伐，以生态人居建设为中心，完善城市功能，提高集聚和辐射能力。同时，提高中心城镇的带动功能，促进周边乡镇的城镇基础设施建设，引导乡镇企业向城镇的工业区集中连片发展，促进生产要素集聚，实现城乡统筹协调发展。

3、加强城市科学管理，提高城市运行效率。管理是建设的延续，要树立建管并重、管理出效益的现代管理理念。城市管理应从图纸开始就着手管理，城市建到哪里，配套管理就延伸到哪里。根据这个要求，强化城市管理重点一是正确处理职能门之间和综合管理与专业管理的两大关系。二是实行相对集中的城市管理行政处罚权。设立城市管理行政执法机构，集中行使城市建设、环境保护、占道设摊、占道停车等行政处罚权。同时，充分重视宣传教育，多形式多渠道提升群众市民意识，营造城市管理人人有责，人人参与的良好氛围。

4、深化改革，调整政策，创新城市化发展新机制。要深化户籍制度改革，吸引一些特殊人才以及投资者进城入市。完善土地使用政策，充分挖掘土地利用潜力，做到既严格按国家计划要求，又千方百计地满足城市发展用地的需要。完善中心镇和副中心镇的管理体制，适当强化中心镇的统一管理权，进一步健全财政管理体制，加大城市建设投入力度。改革融投资体制，树立“经营城市”理念，建立政府主导和市场化运作相结合的城镇建设投融资体制，形成多元化投资、市场化运作、企业化经营的城镇基础设施建设新格局。要按“谁投资、谁所有，谁经营、谁受益”的原则，广泛吸引民间资金，实现“建设项目业主化，设施使用商品化”，逐步把城市的基础设施和公用事业项目推向市场，加快各地城镇基础设施建设产业化进程。除实行城镇土地使用权出让等有效筹资形式外，要通过合股、出让、招标等手段，重点推出城镇道路、绿化、广场经营和养护管理，自来水及污水厂经营管理的改革，盘活存量资产，加大建设力度，对污水处理，垃圾处理等一些服务性的公用设施，可采用政府投入和市场补偿相结合的办法进行建设。通过改革，突破束缚城市化发展的体制障碍，促进城市健康、有序发展。

参考书目

1、江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》（中共十六大报告），第23—24页。人民出版社，2002年11月版。

2、《浙江省城市发展纲要》、《关于加快杭州城市化发展的若干意见》。《城市化：新

世纪的大抉择》，第1—44页，浙江人民出版社，2000年9月版。

3、孙永森、刘亭等：《浙江省城市化发展战略研究》。《城市化：一石激起千层浪》，第45—65页，浙江大学出版社，2002年5月版。

4、莱米·普鲁霍梅：《中国城市化战略的模式和前景》。《可持续的城市发展与管理》，第57-63页，党建读物出版社2001年9月版。

5、Masaaki SUGITA, “ Land Use Policy: Effective Use of Land”.“Urbanization: Theme of China's modernization”, p105-139, Japan International Cooperation Agency.

第五篇：城市化进程中交通拥堵问题浅析

城市社会学作业 历史1002 刘晓乾 041003016

城市化进程中交通拥堵问题浅析

摘要：近几年来，我国城市道路交通拥堵问题已逐渐成为广大市民感触最深、影响最大、积怨最多的问题，这个问题如果不能得到有效解决和根本治理，必将成为制约城市经济发展和人民生活水平提高的瓶颈。据了解，某些地级城市的调研组多次到各地进行调研，探索城市交通拥堵的因素，包括调研地机动车拥有量、道路资源量、路网布局、交通基础设施及交通管理等。但不同城市由于地理位置、城市结构及城市文明程度的不同，其选择出行的方式也有很大差异，造成交通拥堵的成因也不尽相同。本文就其产生的原因以及解决的对策来分析。

关键词：交通拥堵 原因 对策

一、城市道路交通拥堵的原因调查

（一）机动车数量迅猛增长，道路资源供应缺口日益拉大。1990年以前，我国车与路的发展比较均衡，城市交通拥堵现象并不十分明显。1990年以后，机动车保有量成倍增加，尤其是2000年后，机动车增量惊人，车辆的增长速度和道路资源供应严重不协调，逐惭成为社会热点问题。1990年，我国机动车保有量551.36万辆，2000年6000万辆，截止2008年底已达到1.699亿辆，年均增幅29.8%。从我国公路总里程来看：1990年是102.8

31万公里，2000年130万公里，2008年357.37万公里，年均增幅2.47%。其中高速公路和国、省道增幅较大，城市道路由于城市结构的局限性，增幅还要偏低。从车与路的发展这两组数据进行对比来看，道路资源的供应缺口较大。更重要的，由于城市道路资源开发有限，而机动车数量仍呈现逐年增大的趋势，使得供给和需求呈“反比”式发展，城市交通拥堵状况更加雪上加霜。

（二）城市规划不尽合理，路网结构总体布局失调。随着城市化进程的进一步加快，中国多数城市以旧城区为中心向周边辐射，形成“摊大饼”式的结构布局。这种城市结构的特点是，城市的政治、文化、金融集中于城市的某一片区域，形成城市的中心区，城市道路大都以适应某一区域的需要来布建，这决定了我国多数城市道路均属于这种典型的“树状” 路网结构。它以主路为干，派生出多条仅服务于某一点的支路。干路要为支路合流服务，同时又要担负着商贸交易功能，其效果必然是源头广泛，合流集中，支路不足，干路爆满的交通现象。同时，由于干路又是出入城的基本通道，形成出入城 1 城市交通网 2012年 交通学术专栏

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