宁夏城市化进程中的人力资源问题

第一篇：宁夏城市化进程中的人力资源问题

宁夏城市化进程中的人力资源问题

文/刘 涛

一、城市化发展与人力资源的协调

城市化在一些发达国家是工业社会自然形成的结果。H ·钱纳里和M ·塞奎因在《发展的型式:1950-1970》一书中通过城市化率与工业化率比较的界发展模型指出工业化与城市化经历的是由紧密到松弛的发展过程。起初，城市化是由工业化推动的,工业化通过调整生产的供给结构来满足并适应由城市化引起的各种需求。随着人均收入的增长,城市居民对服务的需求也相应扩大, 由城市化引起需求的多样化,工业结构的内部调整已无法满足,第三产业开始在城市化中充当主力，城市化进程于是领先于工业化。

另一方面，理论和实践已经证明,城市化的进程是一个人力资本提升的过程。所谓人力资本,是指体现在劳动者身上的以劳动者知识、技能、体力等形式存在的资本。这种资本是劳动者对自身进行投资的结果。这种投资主要包括教育和培训投资、保健支出、和迁移方面的支出。

路易斯托和邓肯(Luisito Bertinelli & Duncan Black)研究了100个国家30 年时间序列的经济数据,回归分析了城市化进程与人力资本提升的关系。以平均受教育年限作为人力资本衡量标准,得出城市化每上升一个百分点,人力资本平均相应提升0.144个单位,即平均受教育年限提高0.72 年的结论。国内学者赖德胜等也对我国城市化发展与人力资源的正相关关系，各省区的城市化水平与其人口的平均受教育年限呈一致性。实际上，一些学者的研究表明，城市教育在人力资本形成方面具有低成本、高效率的特点。

城市化本身也需要大量的人力资源。人力资源又称劳动力资源或劳动力，是指能够推动整个经济和社会发展、具有劳动能力的人口总和。由于产业结构更趋复杂、多样化，城市的产业门类更加齐全，对人力资源的数量和质量都提出了更高的要求。通过对人力资源的培训，提高人力资本的存量，不仅可满足城市化进程中对劳动力的需求，同时也使一些结构性失业人群能够顺畅地进行工作转换，减轻失业压力。

中国城市化与工业化的路径与西方有些不同，城市化严重滞后于工业化。虽然中国经济总体上仍不发达，但就工业发展阶段来讲，已经超越了由工业化带动城市化发展的阶段，应该呈现城市化领先于工业化的状态。因此，加快城市化发展成为许多落后地区进行经济转型、解决城乡二元结构和“三农”问题的突破口。

二、宁夏城市化进程表现出的特点

1、快速的城市化进程与其吸纳劳动力能力减弱并存

宁夏从2003年加快城市化建设步伐后，城市化率明显提升。从1980年到1990年，宁夏的狭义城市化率只提高了5.78%，1990年到2000年这一比率提高了4.68%，而2001年到2003年就上升了5.1%，2004年已达35%以上，与全国平均城市化水平基本持平。按照宁夏自治区政府的远期规划，到2020年，要将全区的城市化率提升为60%。在城市化快速推进的过程中，主要是走政府主导型的农村城市化道路，大量失地农民在城市化的大潮中被卷入城市，增加了非农产业的人力资源供给。但农民对这一转变显然并不太适应，表现在三次产业结构上，从2002年到2004年并无实质性改善，第三产业的比重反而从2003年35.68%降为2004年的33.7%，看来城市化的加速并没有相应带来第三产业的加速发展。主要原因在于转为城市居民身份的农民素质并没有相应地随之提高，人力资本积累不足导致它对城市化的促进作用很弱，城市人口增加与城市化之间关联度不大。

2、城市化以政府为主导的外在推动力量

2003年宁夏自治区政府提出“大银川”发展战略后，各地提出了“经营城市”的发展方针，结合“撤乡并镇”的机构改革，各地方政府加快了当地城市化的步伐。宁夏城市化的动力

是外在的政府推动，并非经济发展的必然结果，农民在这场变革中是被动的，许多地方的农民都是在一夜之间变为城市

居民，原先以土地为主要生产资料，现在只能通过提供劳动力来获得经济收入。这种外在动力性使得城市化缺乏后续发展能力。

3、城市化中的人力资源呈现出“内集聚”特征

西方的城市化伴随着大量的外来人口进入城市，他们大多有一定的文化素养，在城市的技术提升、信息沟通和思维方式的转变中起着非常重要的作用，中国大城市和老城市的城市化过程也基本遵循这一路径。上世纪90年代前，宁夏的城市化进程依靠计划手段，一是每年分配大中专毕业生进入城市就业，二是鼓励一些发达省市的素质较高的劳动者来宁夏支援民族地区建设，这一时期的人力资源集聚可以说是“外向型”的。进入90年代后，前述第一条路径是宁夏城市人力资本积累的主要途径。本世纪高速发展的城市化与前期呈现出不同的特点，是当地农村居民向城市聚拢的“内集聚”特性，把农业人口就地转为城市居民，由分散的居住方式转变为集中居住，非农产业人力资源的供给量大增，但文化素质较低。

三、宁夏城市化进程与人力资源现状

1、城市化发展与人力资源供求量的矛盾

城市化进程加快，意味着城市能吸纳更多的劳动者，尤其是第三产业。但由于产业结构转型，二、三产业吸纳劳动力的边际能力在逐步减弱。到2004年，宁夏第三产业从业人员为85.7万元，占全社会从业人员总数的28.7%，与其他省区相比，这一比例太低。“八五”期间，宁夏第二产业增加值年均增长10%，就业人口年均增长4.2%，就业弹性系统为0.42；第三产业增加值年均增长10.4%，就业人口年均增长10.6%，就业弹性系数为 1.02。进入“九五”以后，第二产业增加值年均增长9.75%，但就业人口呈现年均递减

3.93%的下降态势，第三产业就业弹性系数也降低到0.19。这样，宁夏城市化进程衍生出一对尖锐的矛盾：一方面，迅猛推进的城市化衍生出大量的人力资源供给，另一方面，经济的发展又无法消化这陡增的劳动力供给，形成了大量失业人口，造成了人力资源的极大浪费。2006年，宁夏全区登记失业人员4.4万人，其中城镇失业率达4.4%，高居西北第一和西部第三，这还不包括大量下岗和未登记的失业人员。从动态来看，宁夏的人口出生率较高，每年仅城镇就新增10万就业人口，而能解决的就业岗位只有5万个[5]。不仅如此，还要考虑城市化后农村劳动力安置问题，2003年全区的农村劳动力为208万人，其中剩余劳动力为92.9万人，就业压力巨大。

2、城市化发展与人力资源素质的矛盾

要想提升城市化的内涵，走高质量的城市发展之路，必须建立起健康的、有活力的、有创新能力的支撑产业体系。不同的城市有各自不同的发展轨迹，但一般的路径都是以工业为支撑，以新兴的服务业为新的增长点，并且服务业已成为城市化进一步扩张的内在推动力量。

中国现阶段的城市化是与进一步发展工业化相伴的，宁夏作为落后地区，走的是以城市化推动工业化的路子。无论第二产业还是第三产业，人力资源都是非常重要的生产要素，在当今高新技术革命方兴未艾的大趋势下，更多地需要拥有高文化水平的劳动者。宁夏城市化进程中新产生的非农业就业人口显现不具备这样的条件。2003年，宁夏全部就业人口中接受过小学教育的比重为25.91%，初中为36.87%，高中（含中专）为16.64%，大学（含大专及以上）为5.78%，平均受教育年限为5.28年，未达到小学文化程度。与发达国家和转型国家劳动适龄人口平均受教育年限9.76年和9.68年相比，分别落后4.48年

4.40年，尤其是与其大学及以上人口比重28.1%和13.9%相比，差距太大。

由于人力资源素质较低，进一步弱化了宁夏的投资环境，第二、第三产业发展缓慢，对城市化的促进作用日益减弱，城市化的可持续发展面临严峻考验。

四、加强人力资源开发，提升城市化水平

1、鼓励私人创业，充分利用人力资源

既然有丰富的人口资源，就应当尽可能加以利用。不仅是由政府直接出面提供一些社会服务性就业岗位，更主要的就业渠道应该是市场化的，即通过经济的发展自发地引起对人力资源的需求，那么鼓励私人创业以吸纳更多的劳动力就业是有效的方法之一。目前宁夏的投资环境还不太宽松，主要是小规模的私人投资在技术、资金、社会服务等方面还存在诸多障碍，如果宁夏能在私人企业的融资方面提供更多便利的话，促进私人投资在数量、规模方面的快速发展，对缓解就业压力具有持久的作用。

2、一手抓劳务输出，一手抓培训，增加农村人力资本积累

对外输出劳务不仅是转移农村剩余劳动力、解决农民收入问题的重要举措，而且通过对外输出劳务，可以使一些农民增长见识，开阔视野，亲历都市的繁华，使他们在内心向往城市生活，通过勤劳工作增加收入，逐步适应城市生活，当他们的情况变得越来越好时，他们对家乡亲友的积极影响甚至超过政府舆论宣传，因为现实是最有说明力的。因此，从某种程度上说，劳务输出就是创造农民对城市化生活的需求，使他们有离开农村的动因，这是通过实践培训对人力资本的积累。

结合劳务输出有针对性地对农民进行职业技术培训，以农业产业化为基础，面向城市化，以转移剩余劳动力为着眼点，集中对中青年农民进行各种劳动技能培训，这方面要由政府多出资，也是对长期以来国家对“三农”欠账的补偿。

3、义务教育常抓不懈

义务教育是人力资本积累的最主要途径，世界银行的研究结果证实义务教育对经济发展的促进作用最大。结合新农村建设，宁夏已经率先在全自治区范围内实现了城乡全部免学杂费、书本费的义务教育政策，将会有深远影响。但另一方面还要注重师资力量的培养和配置，努力提高边远艰苦地区教师的经济待遇是主要的（作者单位：宁夏大学经济管理学院）

第二篇：城市化进程中交通拥堵问题浅析

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城市化进程中交通拥堵问题浅析

摘要：近几年来，我国城市道路交通拥堵问题已逐渐成为广大市民感触最深、影响最大、积怨最多的问题，这个问题如果不能得到有效解决和根本治理，必将成为制约城市经济发展和人民生活水平提高的瓶颈。据了解，某些地级城市的调研组多次到各地进行调研，探索城市交通拥堵的因素，包括调研地机动车拥有量、道路资源量、路网布局、交通基础设施及交通管理等。但不同城市由于地理位置、城市结构及城市文明程度的不同，其选择出行的方式也有很大差异，造成交通拥堵的成因也不尽相同。本文就其产生的原因以及解决的对策来分析。

关键词：交通拥堵 原因 对策

一、城市道路交通拥堵的原因调查

（一）机动车数量迅猛增长，道路资源供应缺口日益拉大。1990年以前，我国车与路的发展比较均衡，城市交通拥堵现象并不十分明显。1990年以后，机动车保有量成倍增加，尤其是2000年后，机动车增量惊人，车辆的增长速度和道路资源供应严重不协调，逐惭成为社会热点问题。1990年，我国机动车保有量551.36万辆，2000年6000万辆，截止2008年底已达到1.699亿辆，年均增幅29.8%。从我国公路总里程来看：1990年是102.8

31万公里，2000年130万公里，2008年357.37万公里，年均增幅2.47%。其中高速公路和国、省道增幅较大，城市道路由于城市结构的局限性，增幅还要偏低。从车与路的发展这两组数据进行对比来看，道路资源的供应缺口较大。更重要的，由于城市道路资源开发有限，而机动车数量仍呈现逐年增大的趋势，使得供给和需求呈“反比”式发展，城市交通拥堵状况更加雪上加霜。

（二）城市规划不尽合理，路网结构总体布局失调。随着城市化进程的进一步加快，中国多数城市以旧城区为中心向周边辐射，形成“摊大饼”式的结构布局。这种城市结构的特点是，城市的政治、文化、金融集中于城市的某一片区域，形成城市的中心区，城市道路大都以适应某一区域的需要来布建，这决定了我国多数城市道路均属于这种典型的“树状” 路网结构。它以主路为干，派生出多条仅服务于某一点的支路。干路要为支路合流服务，同时又要担负着商贸交易功能，其效果必然是源头广泛，合流集中，支路不足，干路爆满的交通现象。同时，由于干路又是出入城的基本通道，形成出入城 1 城市交通网 2012年 交通学术专栏

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第三篇：如何减少城市化进程中的环境污染问题

如何减少城市化进程中的环境污染问题

110740203 公共事业管理 刘云飞

城市是地区政治、经济、文化和生活的中心地带，是人口和经济活动的密集区域、资源环境的高压区域。在当前城市化进程加快，城市经济快速增长和城市人口不断增加的前提下，资源、能源的短缺给城市环境带来了持久压力；居民消费模式的改变所造成的生活污水、垃圾大量增加等消费型污染的处理问题，也给城市环境管理带来巨大挑战；城市环境质量远不能满足群众日益增长的环境需求，水、大气、噪声、固废污染等环境问题依然突出。在城市化高速发展阶段，城市环境保护已不能依靠单纯的“治理污染”，而是要为城市的可持续发展服务。在认真落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的实践中，需要我们不断创新城市环境管理的理念、战略思想和制度，适应时代的发展和国情的需要，走具有中国特色的城市环境管理的道路。

一、城市化是社会历史发展的必然趋势

城市化是一个复杂的空间形态变化和社会、经济的发展过程，它不仅仅表现在农业人口转化为城市人口的过程，还表现在多方面的变化过程与特征上。城市化所包含的内容是：空间上，城市规模要扩大；数量上农业人口要转变为非农业人口；经济上，非农业经济要代替农业经济；质量上，居民生活方式现代化。城市化的动力是生产力的提高，城市化的本质是集聚，经济的发展促进了城市化进程的加快。城市化成为一个国家发展不可逾越的阶段。

二、城市化发展中存在的主要环境问题

在新时期，面对经济高速增长和城市化进程加快的双重挑战，城市环境问题相应显现出压缩性、复合性、分异性的特点。许多传统问题还没有彻底解决，又不断出现新的环境问题。

1、消费型环境污染不断增加。随着城市化进程的加快和城市功能、结构的转化，城市常住人口和流动人口将继续保持快速增长的态势，城市面临的人口压力将更突出，同时随着人民生活水平的提高和消费升级，各类资源和产品总量将大幅度提高，给原本趋紧的城市资源、环境供给带来更大的压力。水资源短缺、生活污水、垃圾等废弃物产生量的大幅度增加，机动车污染加剧，城市自然生态系统加快退化等一系列城市环境问题，给城市环境保护工作带来了新的挑战。可以预见，随着城市化的快速发展和人口的不断增加，生活源将替代工业源成为城市首要污染源，消费行为和生活方式对城市环境的影响还将进一步显现，城市环境问题将产生根本性的变化。

2、城市环境污染边缘化问题日益显现。在城市化工业污染防治过程中，许多城市相继关闭、搬迁了一些污染严重的企业，在实行技术改造和污染集中控制的基础上对城市工业布局进行了调整。这样，一方面调整了城市的功能和布局，改善了城区的环境质量；另一方面也客观上造成了城市工业布局的向城市周边发展，出现城市工业污染边缘化趋势。同时保证城市生活供给的集约化养殖、种植等现代农业也多集中分布在城市的周边地区，养殖业粪、化肥、农药等对城市周边地区的土壤和水体造成的污染问题也越来越突出，严重影响城市周边地区环境质量。此外，城市周边地区更多地承担着来自中心城区生产、生活所产生的污水、垃圾、工业废气等污染，城市周边地区的水体（包括地表水和地下水）、土壤、大气污染问题更为突出，影响了城市区域和城乡协调发展。由于以往城市环境保护战略更多地关注城市中心区域，城市周边地区的环境保护工作没有受到足够的重视，导致城市环境问题的边缘化问题日益严重，严重影响城市区域和城乡的协调发展。

3、机动车污染问题将更为严峻。从大气环境来看，由于人民生活水平的提高，机动车特别是私家车数量快速增加，机动车尾气已经成为城市空气污染的第一大污染源。按照目前机动车的发展趋势，如果不能有效控制机动车污染，到2010年，城市的环境空气问题将从目前的煤烟型污染转化为煤烟型与机动车污染型的混合型污染。预计，汽车和摩托车将在未来的10年内保有量将持续高速增长，机动车保有量的高速增长导致的城市空气污染将是城市发展面临的严峻问题。

4、城市生态失衡问题不断严重。现代城市被钢筋水泥的建筑所统治，城市的自然生态系统受到了严重破坏，生态失衡问题严重，城市普遍存在地下水超采问题，由此引起的一系列城市生态环境问题十分严重，水土使城市自然生态系统受到了严重破坏，“城市热岛”“城市荒”等问题突出。同时，城市自然生态系统的退化，进一步降低了城市自然生态系统的环境承载力，加剧了资源环境供给和城市社会经济发展的矛盾。伴随着城市人口的增加和城市规模的不断扩张，城市的自然生态系统将受到更为严重的威胁，如果不从城市发展规划上进行相应的管理和调整，合理开发和利用土地，城市的生态环境问题将更加严重。

三、有效解决城市化环境问题的对策

1、把环境保护规划作为城市经济社会发展的基础。城市发展要将环境保护放在重要位置，依据自然和环境承载力合理确定城市发展方向和规模。提高城市环境保护规划的地位，把它作为制定城市发展规划和经济发展计划的基础，并做到以人为本，统筹协调。积极引导城镇的合理布局和协调发展，避免区域基础设施重复建设，实现区域共享和有效利用。

2、提高城市环境基础设施水平。在发挥政府对环境基础设施投入的主导作用的同时，重视发挥市场机制的作用，积极推进投资多元化、产权股份化、运营市场化和服务专业化，提高城市环境基础设施的建设水平和运营效率。日常工作中环保部门要加大城市环境基础设施的环境监管力度，确保城市环境基础设施的正常运行。在加快城市环境基础设施建设的同时，还要积极倡导绿色消费和生活方式，从源头上降低人均生活污水、生活垃圾等的排放量，减轻承载人口增长对城市资源、环境压力。尽快推进垃圾的分类收集和回收系统，促进城市废旧资源的再生利用，减少生活垃圾的无害化处理量。

3、统筹城乡一体化的环境保护战略。针对日益严重的城市环境问题边缘化的趋势，城市环境保护战略必须进行相应的调整，城市居民和城市周边地区和群众享用同等的环境权益，避免出现城市环境得到改善的同时农村环境却每况愈下的不平衡、不协调局面。此外，城市生态系统是一个整体，局部的改善是不可能实现整个城市生态环境的改善。因此，城市环境保护战略要向城乡一体化方向发展，利用城市资金、技术和人才等优势，实施城市反哺农村的战略，防止城区污染向农村乡镇转移。同时，制定有针对性的管理手段和考核指标，推进城乡环境保护一体化工作，改善城市周边地区的环境质量。

4、实施城市环境管理的分类指导。根据城市的自身特点和发展水平因地制宜地采取“环境优先”的总体方针，在环境保护上高标准、严要求，在争创“环境保护模范城市”的基础上积极争创“生态市”。将环境保护规划放在重要位置，注重在发展中保留传统的自然和人文特色，使城市环境基础设施建设与城镇经济和建设同步发展。继续深化城市环境综合整治，总体改善城市环境。近几年的实践证明，城市环境综合整治是城市环境管理的一项有效制度，今后，根据新形势和任务的要求不断深化和发展。进一步强调政府的主导作用，建立部门之间的分工协作机制和环保部门的统一监管体系。在城市化快速推进过程中，特别重视城市发展的合理规划和布局。

5、建设资源节约型和环境友好型城市。城市要保持长远发展，就要转变经济增长方式，推进循环经济，实施清洁生产，降低污染物排放强度，最大限度地减少城市各类废弃物的产生和排放。用资源节约利用的指标衡量城市的可持续发展水平和潜力，反对盲目追求规模、降低资源利用效率的城市发展思路。在城市居民中大力倡导可持续消费的理念，发动广大群众创造他们自己的环保型生活方式。

伴随着城市化的浪潮，城市的环境也出现了很多的问题，不可否认的是城市化直接及间接地影响了城市的自然环境，城市化改变了城市土地和资源的利用方式，城市化以这样的方式直接地影响了城市的环境，同时城市化带来的工业的快速发展以及大量的人口也给城市环境造成了破坏性的负面影响，城市化以这样的方式间接地影响了城市的环境，环境问题的引发和城市化有着必然的因果关系，为了使城市呈现环境向着有利于提高人们生活水平和促进社会发展的方向转变，降低人类活动对环境的压力，我们需要不断努力来应对所出现环境问题，坚持走可持续发展之路，进行合理的城市化。

第四篇：中国城市化进程中土地问题研究

中国城市化进程中土地问题研究

【摘要】：近年来随着城市化进程的加快,我国耕地保护形势很严峻，耕地数量的逐年锐减,已成为影响我国社会稳定的重要因素。本文通过分析城市化进程中土地利用及耕地保护的现状和面临的困境,并对此提出相应的建议,探索当前我国耕地保护的对策，以促进社会的稳定发展。近年来,随着我国城市化进程的不断加快,大量的城郊农地转为城市建设用地, 因为要保证城市建设用地的供应,势必要大量占用农地,尤其是占用耕地。而在我们这样一个人多地少、耕地相对不足的国度里,也必须要解决好吃饭这一问题。所以吃饭和建设就成了一个两难问题。我们必须切实的保护好我国现有的耕地资源，才能在建设城镇的同时，也解决好吃饭问题。

【Abstract】：in recent years along with the city changes a course accelerate, our country farmland protection situation is grim, year after year of farmland amount acute is decreased, has become our country's important factor of social stability.This paper analyzes the city land utilization in the process of cultivated land protection and the current situation and difficulties, and proposed corresponding suggestions, explore the current our country farmland protection countermeasure, in order to promote the stable development of society.In recent years, along with our country city changes a course is ceaseless accelerate, a large number of suburban agricultural land into construction land for the city, to ensure that the city construction land supply, it is bound to occupy agricultural land, especially farmland.In the US such a person much ground is little, farmland is relatively insufficient land, must solve good to eat this problem.So eat and construction became a dilemma.We must protect our country existing farmland resource, can be in the town of construction at the same time, also solved have a meal problem.【关键词】：城市化；耕地保护；土地利用；集约利用；耕地补偿

一、城市化进程中的土地利用问题

在城市化进程中，由于一系列的原因，使得目前的土地利用存在很多问题。主要表现在以下几个方面：

1.城市土地利用粗放,浪费严重

城市人均用地水平偏高,但土地利用效率却十分低。城市用地增长速度高于城市人口的发展速度。此外,我国城市建筑的容积率较低,这说明我国城市现在的土地利用效率还比较低[3]。另外，由于受城市土地利用利益分配机制不合理、制约手段不得力、政策引导不到位等因素的影响,土地资源利用粗放、浪费的现象很突出:一些地方片面追求经济增长指标,为要政绩,不惜以牺牲耕地资源为代价,盲目招商引资上项目、扩大城市规模,无视土地规划,违规设立各类开发区、经济园区、大学城,造成耕地闲置浪费。目前,这种低效粗放扩张现象在各地区都十分普遍。

2.城市土地利用结构不合理

由于各地区城市土地利用总体规划落后和历史原因,我国城市土地利用结构不合理，利用效率低,党政军机关、大专院校、工业等单位占据着城市的中心区和高地价区,城市土地的级差地租得不到体现,从而导致城市土地产出率低。另外,还体现在工业仓储用地比重偏大,城市绿化用地和交通用地比重偏小，造成城市生态环境差。目前,城市土地使用制度发生了改变,但还存在土地利用上的双轨制,城市土地的真实价格还没有得到体现,土地使用税征收标准过低,这不仅不能使过去不合理的土地利用空间结构得到调整,反而加剧了这种不合理性。据有关资料表明,我国工业用地占建设用地总量的比例高达26%,超过美国(7.3%)和香港特区(6%),也超过许多发展中国家。

二、土地利用过程中的耕土地保护问题

耕地不仅在利用的过程中存在一系列问题，在其自身的保护中也存在一系列的问题

1.耕地保护与城市化水平提高的矛盾尖锐

城市化发展的任何时期,都以占用大量耕地扩大土地面积的外延方式为发展途径,导致耕地总量减少。据统计,我国城市扩张占用耕地的比例一般在50%~80%,部分城市在90%。城市化建设必然要占用土地,甚至耕地,这是不可避免的。由于我国耕地少、人口多,因此,耕地保护在我国具有战略地位。在城市化进程中,耕地保护与城市化水平提高的矛盾将长期存在。

2.地方政府对耕地保护的态度消极

国家、地方政府、用地单位等土地利用主体在城镇空间扩张的博弈中,地方政府占据明显优势。土地对于农业虽然具有重要的地位,但对经济发展的带动作用却很微弱,在以GDP作为衡量地方官员政绩主要指标之一的考核机制下,地方政府为了实现领导任期间的目标,不顾环境资源承载力和经济条件,说服土地管理部门和农民尽可能地实现耕地的非农化,盲目扩大城市建设规模。地方政府发展经济的热情与耕地保护持消极态度的矛盾,与严格执法的矛盾目前十分突出,地方政府在发展地方经济、上项目上往往只强调自身情况的特殊性,把局部利益放在全局利益之上,在资源利用上急功近利,不惜违法。

3.在保持耕地动态平衡上困难重重

土地管理法规定:非农建设经批准占用耕地的,按照占多少,垦多少的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。我国实行耕地占补平衡制度,主要目的是实现我国耕地总量动态平衡。然而现实中,由于建设占用的耕地多是城市周围和主要交通沿线的农业生产条件好的良田,而新开垦补偿的耕地大多位于距离城镇较远,生产条件差的地区，且大多数在数量上与原占有土地有很大差距。因此,目前我国耕地占补平衡中存在的多占少补、占优补差、补偿耕地基金不到位等现象突出,导致我国耕地数量逐年减少,且减少趋势有增无减。

三、在城市化的同时，做好城镇土地利用及耕地保护的几点对策及建议

然而，城市化、工业化是人类社会发展和进步的必然趋势,是实现社会现代化的客观要求。在我国城市(镇)化发展进程中必须处理好城市发展与耕地保护和土地资源持续利用之间的关系[4]。要处理好它们之间的关系，就应该做到以下几点：

1.节约和集约利用城镇土地

基于我国国情和目前经济发展阶段,城市化进程重点战略应走内涵式城市化之路,实施资源节约型的城市化。重视城市发展的内涵,提高环境质量,提高土地利用的集约度和利效率,促进旧城改造,有序推动城市化进程,增强土地资源对经济建设和可持续发展的保障能力;并在保护耕地和节约用地的前提下,科学合理地制定各类城镇用地的规模与标准,这样才能科学合理地控制城市用地的规模,提高土地利用效率;加强土地整理,对城市内未利用的闲置土地、区内零星的弃耕地、低利用率土地,用行政管理与市场调控相结合的方法进行整理开发,通过控制存量建设用地,储备可盘活的城市建设用地,积极实现土地利用由分散到集中、由粗放到集约的转变。进一步完善土地市场,推进城镇土地的集约利用。

2.强化政府对耕地保护的责任,规范政府行为

现实中耕地随意被占用、建设无序等现象的发生,既有政府管理不力的原因,又有政府行为不规范的因素,同时也体现了土地管理体制中存在缺陷和问题。由于土地农用的比较利益低,如果完全由市场机制进行配置,那么耕地就会不断地被转为建设用地。为了保障国家的粮食安全,必须强化政府对农地的保护作用,严格控制农地转为建设用地的数量。要从征地和供地两方面规范政府行为,改变目前一些地方政府从当地利益出发,为建立政绩而以地生财、竞相出让土地的做法。规范政府的征地行为,要严格规定各级政府的征地权,杜绝各级政府以公共利益为借口滥用征用权,同时提高征地成本,保障被征地农民的合法权益;同时要求各级政府严把土地供应关,完善土地的有偿使用制度,严格执行招、拍、挂,增强土地出让的透明度,减少土地出让中的出租、寻租行为。

3.完善占用耕地补偿制度,建立土地开发整理新机制

政府必须进一步明确责任,负责本行政区内的耕地占补平衡,通过土地开发、整理、复垦落实耕地占用补偿的法定义务。建立包括经济发展与耕地占用数量的关系、耕地质量评价、耕地的食物生产潜力评价以及耕地变化的粮食安全效应等在内的耕地储备体系,推动土地开发整理产业化。严格土地开发、整理的项目管理,建立从事土地开发、整理的专门机构,采取招标的方法推行企业化经营。鼓励开发整理机构多方面、多渠道筹集资金,按照谁投资谁经营谁受益的原则,充分利用优惠的税费政策调动各方开展土地开发整理工作的积极性,确保各地区耕地占补平衡。

4.完善土地产权制度

保护耕地是保证农业稳定发展、粮食生产能力提高、实现社会和经济长期持续发展的关键,而保护耕地,从根本上依赖于有效的土地产权的设置和安排,依赖于土地产权制度的建设。随着商品经济的发展,我国现行的土地产权制度已呈现出某些局限性。例如:土地所有权主体不明确;土地产权界定不清晰;土地产权结构不合理等,并成为保护耕地,实现耕地可持续利用的主要限制因素之一。中国问题的核心是农民问题,农民问题的核心是土地问题,土地问题的核心是产权问题。因此,我们应当在国有土地所有权和集体土地所有权存在的前提下,建立以土地使用权为基础,完善土地他项权利设置的土地产权体系。其中,国家拥有土地的发展权和管理权,按照农地农用、农地农有的原则,严格控制农业用地非农化,保障对耕地的保护。

5.完善征地制度

近年来,全国征地工作中暴露出来的矛盾和问题越来越多。一是征地规模过大;二是农民权益得不到保障。新修订的土地管理法虽然提高了对农民的安置补偿标准,但是与农地转为建设用地后的收益及农民失去土地和代价相比,还是太低。同时还存在着基础设施建设用地、国家大型水利设施用地补偿过低的问题。因此,要制定土地利用规划,强化规划对建设用地总量的控制,把用地规模限制在规划数量范围之内。要把公益性项目所进行的征地与一般经营性项目用地严格分开,缩小征地范围。工商企业需要用地,应当在符合土地利用规划和城镇建设规划的前提下,通过向国家、向农民集体购买、租赁等市场方式取得,价格由市场决定。国家重点基础设施建设用地,也要节省用地,减少征地,城镇建设要尽量盘活存量土地,控制城区过分扩张。农民集体土地转为建设用地的过程,应当是农民分享城市化和工业化成果的过程,是逐步缩小城乡差距的过程,应当建立起配套的被征地农民的社会保障体系。

6.改革现行土地管理体制,巩固完善城乡地政的统一管理,强化纵向监督机制

当前,要进一步强化中央和省级政府的用地计划调配权,确保国家宏观调控措施落到实处。同时要强化土地执法监督机制,土地监察体制改革要先行一步,要有步骤地试行市对市辖区、县对镇的双重领导及垂直管理体制。继续探索和完善土地与司法的监督机制和有效性。

7.建立耕地保护实时监测系统

利用RS和GIS技术建立类似加拿大的LAND2CAREGIS的耕地评估监测系统。以计算机软硬件为基础的地理信息系统(GIS)技术,是集空间分析、存储、管理等功能为一体的综合分析管理系统。遥感(RS)技术则为土地管理部门实施实时查询、更新数据提供了可能。通过GIS和RS的有机结合实现全国耕地资料的实时采集、更新与分析,及时确定耕地用途的变更方向和变更数量。

参考文献

[1] 孙晓东, 王莹.浅议城市化进程中的耕地保护问题[J].安徽农业科学.[2] 李品, 苏丹.城市化进程中的耕地保护问题研究[J].东北农业大学学报:社会科学版,2005(3):6-8.[3] 王筱明, 吴泉源.城市化建设与土地集约利用[J].中国人口.资源与环境 , 2001,(S2).[4] 王万茂, 刘俊梅.小城镇建设中的土地利用问题.中国土地科学, 2000，(2)

第五篇：中国城市化进程中的问题及其对策

中国城市化进程中的问题及其对策

【内容提要】在中国城市化进程中，出现了一些问题如贫困化问题、公共安全管理问题、资源问题等等。要解决这些问题，一是实现“三集中”，解决农村农民贫困问题，广开就业门路，大力提高社会就业率，建立完善的社会保障体系；二是加强对城市的安全管理；三是对资源性问题坚持“可持续发展”战略。【摘 要 题】城市化

【关 键 词】城市化/贫困问题/安全问题/资源问题

城市化是乡村变为城市的复杂过程，是社会发展中重要的世界性现象。城市化进程是城市人口比重快速提高和城市的生产不断扩大的过程，也是社会经济变化的地域空间过程。随着城市化进程的加快，在我国出现了一些亟待解决的问题，本文就城市化进程中出现的一些问题进行探讨，以此找出相应的对策来加快城市化进程的健康发展。

一、中国城市化进程现状

中国的城市化进程开始于十一届三中全会的改革开放。从我国的城市化发展来看，我国1978年的城镇化水平为17.92％，1982年的城镇化水平为20.8％，1990年为26.2％，2001年为37.7％，2003年已达到40.53％，至2003年底，我国共有设市城市600个，建制镇20600个，城镇总人口5.03亿。从目前来看，已经有几亿农民转移到城市。这是改革开放20多年来全国城镇化发展的结果。我国城市化进程是逐渐加速的，从1978年至1995年这17年，城市化率平均每年提高0.65个百分点，1995年至2003年这8年平均每年提高1.44个百分点。这个时期的城市化还是在严格的迁徙限制的状况下实现的。也就是说，过去25年城市化水平的提高是在户籍制度的阻遏下实现的。2003年改革户籍制度，今后没有了制度因素的限制，中国的城市化进程势必要加速，即比现在每年提高1.44个百分点更快。假设2010年以前我国的城市化率平均每年提高1.5个百分点，那么2020年的城市化率将达到67％，很可能更高。若依据最乐观的预测，2020年时我国人口只有13.26亿，按67％—70％的城镇人口比例，城镇人口为8.9亿—9.3亿，17年内将增加3.6亿—4.0亿城镇人口[1]。

二、城市化进程中出现的问题

在中国的城市化加速发展中，不可避免地存在一些问题，这些问题主要表现在如下方面。

1.城市化进程中出现的贫困问题

在社会经济发展过程中，尤其是市场经济条件下，贫困似乎已经成为一个难以避免的伴随现象。考察城市化进程可以发现，贫困不仅是城市化进程中的“果”，在一定意义上更是推动城市化的“因”。工业化、城市化和现代化是现代社会历史发展过程中三个相互影响、相互作用的重要因素。城市发展应该是一个由量变到质变的过程，但目前中国的城市化还只是停留在量变的过程中，在这种状态下的城市发展，自然会形成贫困的问题。

一是城市化难以形成对农村社会的积极渗透和正面影响。在农村人口增长、农业比较效益递减、土地资源约束以及技术替代等多种因素作用下，大量农村劳动力向城市、向非农产业转移已成为不可逆转之势。农村剩余劳动力的大量存在为城市加快发展提供了条件。大量的资料表明，我国现有农村剩余劳动力在1.5亿人左右，加上农村每个劳动力负担1.5人(2002年)计算，估计短期内至少有2.25亿人不得不流动到城市。

贫困压迫下的农村劳动力的流动表现出的是一种为求生计而萌发的主动性。这种主动性推动了城市的发展。另一方面，城市的发展又反作用于农村的贫困。农村高文化素质劳动力向城市流动使文化素质本来就低的农业劳动力整体素质进一步下降。农村高素质劳动力的严重流失，影响农业科技的推广和应用，也极不利于农村产业结构的调整，最终导致农业生产的停滞甚至下降。这样，使农村更落后，城市更现代。

二是现阶段出现的城市贫困问题。城市贫困问题的最基本表现，就是在一定时期内，由于各种原因，在城市逐渐出现一部分人和一部分家庭的基本生活处于入不敷出的窘困状态，这些贫困者在短期内很难依靠自身力量摆脱贫困，导致温饱难以维持。城市贫困问题如处置不当，易于激化一系列社会问题，甚至政治问题，应该引起政府和社会的广泛关注。

在21世纪头30年里，我国城市化水平将进一步提高，由此而来的城市贫困人口的增加将是一个必然的趋势，也就是新生的城市贫困村将呈规模化发展，流动中的绝对贫困队伍逐渐多元化、组织化，而后备的相对贫困队伍正在形成，老年人口贫困发生率将因为储蓄准备不够和社会养老保障制度不健全而越来越高，在城市贫困人口中，男性比女性贫困发生率更高[2]。

2.城市化进程中公共安全管理的问题

目前我国正处于城市化加速时期，城市社会内部发展、失衡和社会分裂，以及城乡差距的持续扩大，使得城市发展面临整体性的风险。

有专家列举了城市化过程中最突出的六大社会安全问题：贫富分化加剧，众多人口的生命安全和社会尊严安全受到威胁；社会治安状况恶化；食品质量降低，众多人口的健康安全和心理安全受到威胁；SARS、艾滋病、性病等高强度传染病暴发和流行；生态恶化及灾害应对机制落后；危机预警和监控机制欠缺，行政执法监控出现漏洞，以及危机处理操作不当而导致人为社会安全危机等。在这六大问题中，危机预警和监控机制欠缺，行政执法监控出现漏洞，以及危机处理操作不当而导致的人为社会安全危机，成为国人最焦心的问题。

我国社会正处于转型期，转型期的中国社会面临诸多安全隐患，但确保社会安全的准备并不充分，从而加大了风险威胁；同时，负责危机处理的机构分割严重，配合生疏，很难协同作战、信息共享，更增添了应对城市公共安全问题的难度；尤其是不负责任的心理和城市建设中的急功近利心态，使城市风险经常防范失灵，加上我国预警机制还相当落后，而且政府的协调能力也不尽如人意，这样，必然使中国城市化付出比其他国家更大的成本，包括社会资本、社会正义和社会进步方面的巨大损失。

3.城市发展中的城市资源短缺问题

资源短缺是我国城市化发展的“瓶颈”。按照年均增长1个百分点预测，至2020年全国将新增3.3亿城镇人口(现在5.03亿)，对资源的需求是非常巨大的。城市化对能源，包括电、煤、石油、燃气等需求都将有很大的增长，对生态环境必将产生巨大的压力。虽然目前我国城镇的人均能源消费水平还不高，但是8.3亿城镇人口的总量却是世界最大的。从水源来看，过去的城市供水问题主要是给排水设施的不足，而不是水资源的匮乏。今天，随着城市大生产的发展和城市人口的剧增，生产用水和生活用水大大增量，加之生态环境的破坏影响了江河表面水的丰盈，超量和无度的开采又造成地下水的枯竭，同时，禁而不止的工业污染和污水的超标排放，致使江河湖泊和水源地以及地下水水质遭受严重污染，使得我国660多个城市不同程度面临水资源问题，200多个城市严重水资源不足，有的城市被迫限量供水。从土地资源来看，如按现行规划标准计算，每年均需要增加180km[2]的土地。过去总是说我国地大物博，城市发展用地不成问题。如今，城市用地问题越来越引起国家的重视，三令五申要严格控制城市用地审批的闸门，并将6000多个开发区撤销了一半，以避免开发区土地晒太阳，同时对城市兴建宽马路、大广场、会展中心、大学城、高尔夫球场等，以及盲目的房地产开发和城市用地规模的扩大进行严格的用地控制，敲响了警钟。

三、加速推进城市化进程中的对策

1.解决城市化进程中的贫困问题

一是实现“三集中”，解决农村农民贫困问题。我国实现城市化的最终焦点、重点、难点均在农村。农民进程推动了城市化的发展，但是，也是贫困化的主要因素，要解决这一问题，正如有的专家指出的那样，制定并坚持“三集中”的长期战略方针，即人口向城镇集中、工业向园区集中、土地向规模经营集中，是实现城市化的社会基础[3]。尤其是只有实现了农村人口向城镇集中，才可能实现农民身份的战略转型，这种战略转型是中国迈向工业化、现代化和全面建设小康社会的必由之路，也是解决“三农问题”的根本出路。农民转移到城市，也可实现亦工亦农，做“人人有工作，家家有产业，个个有技能”的新型农民或农业工人，为全面小康打下技能基础。

二是广开就业门路，大力提高社会就业率。政府应把再就业问题列为国家宏观调控的战略目标之一，通过宏观政策的调整增加就业机会；同时，就业扶持要向贫困倾斜，政府要提高劳动者的素质，以培训促进就业。

三是建立完善的社会保障体系，调整社会福利政策向贫困者倾斜。今后应加大“三条保障线”的扶持力度，继续提高低收入者的收入水平。同时应逐步调整现有社会福利政策，在住房补贴、退休金、医疗保险、义务教育等方面向低收入者倾斜，通过社会保障的再分配，起到缩小贫富差距的作用。要建立和健全覆盖全社会劳动者的社会保障体系，使各种经济类型的劳动者都覆盖在社会安全网内，这不仅能增强劳动者的安全感，也有利于劳动者的合理流动。要解决社会保障资金严重不足的问题，如养老金，由于过去老职工的隐性缴款未能得到补偿，使企业不堪重负，致使企业欠缴和拒缴保险金。为解决此项难题，政府应从国有资产中划出一部分用作养老金。要加快社会保障的立法进程，尽快出台有关社会保障的法律法规，明确国家、企业和职工的权利和义务，使社会保障制度有法可依[4]。

2.对于城市安全管理的问题要加强预警机制

城市社会安全问题虽然具有突发性特点，不容易预测，却容易引起伤害。但只要做好公共安全应急机制，城市的安全风险是可以降低的。为此应该采取相应的对策。

一是加强平时对安全系统的管理、维护和建设。

在城市化进程中，投资者对于城市公共安全管理状况是非常看重的，如果城市生活和秩序舒适、安全，能够更快地进行人、财、物的流通，就会吸引更多的客户和商家的青睐。公共安全是城市各项管理工作的重中之重，是城市各项制度赖以存在的基础。在解决社会公共安全问题上，要建立健全政府对重大危机的应对机制[5]。首先，要建构起覆盖面广阔的社会安全网；其次，要加强危机应对方面的立法建设(如食品安全问题和环境安全问题)，2003年，国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》是一个重要的条例，标志着我们国家把应对突发公共卫生事件进一步纳入了法制化轨道，也标志着我国处理突发公共卫生事件应急机制进一步完善；第三，政府的危机管理的主观愿望和客观能力都应该有较大的提高；第四，要建立起各部门联动、信息和资源共享机制，重视专业知识在控制危机方面所起的重要作用。

二是完善公共安全监督检查机制。

对于城市公共安全监督检查工作，绝不能走走转转看看走过场，要坚持边检查边整改的原则，以检查促整改。要针对查出的问题，采取有效措施消除隐患，不能不了了之。对所有的涉及公共安全的事件，特别是重点部位，进行全面的、不间断的安全技术检查，坚决杜绝安全事故的发生。安全部门要做好预防措施和加大打击力度，加强对社会的公共安全控制，严格查处危及城市安全的不安定因素，对公共安全事故多发点段和隐患点段进行专项治理，并检查验收。加强综合治理检验工作。遇有社会治安和公共安全事件的发生，要有警情预报，确保安全稳定的社会环境。

三是营造人人有责的公共安全管理文化环境。

城市公共安全事务绝不是政府单方面的事情，政府与民众都有责任。公共安全作为一项全民受益的事业，虽然是完全政府行为，但作为公共安全的承担者的政府要提供公共安全以保障全体社会成员的利益，必然通过社会成员支付税赋来实现筹资，而税赋又影响着人们对公共安全的期望程度。公民的公共安全期望值越高，政府投资越大，承担的税负就越重。这种由于政府完全独立承担公共安全保障任务的结果，最终必将导致全民对公共安全期望值降低。因此，生活在充满风险的中国现代城市，普通市民应该强化风险意识，对自己的行为进行必要的约束，并积极参与和支持风险防范和管理工作，努力营造一个人人有责的公共安全管理文化环境。城市开发商应该分担基础设施建设，整个社会必须有一个很好的、畅通的网络。在危机预警发出后，市民一定要理性。要使相助与自助结合起来，比如，市民参加自助、他助、社区志愿者队伍等等，只有渐渐形成一个有凝聚力的社会，大家才会觉得更加安全。

3.对资源问题，坚持“可持续发展”战略，树立科学发展观，实行“和谐发展”

在城市化进程中，资源是有限的，有不少资源是不能再生的，尤其是那些与人们的生产、生活和精神文化休戚相关的资源利用问题，不能只顾眼前，一定要坚持可持续发展的战略。

一是对土地实行可持续利用。土地可持续利用具有区域性和利用方式的特定性、时间动态性、系统开放性以及尺度多维性。对土地可持续利用动态过程的认识，在于着重提高预测土地利用变化的能力[6]，更重要的是，区域土地可持续利用研究的基本目标，不仅是提高对全球土地利用驱动力的分析，而且也是实现可持续利用的战备对策的选择。目前国际上土地可持续利用研究主要是从合理利用系统分析、评价和综合研究模型三个方面展开的。综合研究模型综合了土地利用的自然、经济和社会等方面的土地持续利用研究，而遥感、地理信息系统的广泛应用为其定量化和多种方法的综合提供了可能。

具体地还要重视土地利用总体规划和城市建设规划。加强建设用地调控，严格控制土地供应总量，改进土地总体规则；集中土地供应权，把分散在各个部门的用地审批权集中在城市政府手中；实现土地配置方式的配套与协调；进一步完善土地储备制度，以进一步提高国家对于土地市场的垄断能力；建立顺畅的信息渠道，加大土地市场地位变化情况监测力度，以充分发挥国家对地价的调控作用[7]。

二是对电力、水等实行可持续利用，建立能源节约型社会。1978—2002年这24年中，我国的电力弹性系数平均0.81，即GDP每增长10％，需要发电增长8.1％。但从2000年以后，这个弹性系数开始大于1，2003年已高达1.65。根据上述分析，估计在今后较长时期内，我国的电力弹性系数大于1的可能性非常高，即要求发电能力的增长等于或快于GDP的增长。因此电力建设的投资应加强。我国的发电只能主要依靠燃煤，故大型煤炭生产基地的建设必须加强。同时，必须尽早考虑能源的多元化问题和开拓新的清洁能源，如核能、风能、太阳能以及其他方面的能源[8]，做到电力的可持续发展。在城市化进程中，还要注意节约用水，解决城市水资源平衡(地表水和地下水)、污水处理回用等等。

三是对城市生态环境实行可持续发展。科学发展观和持续发展的一个核心概念是对环境和生态的保护。高投资强度发展阶段对环境和生态的保护提出了非常强的挑战，面对挑战，唯一的选择是更加重视环境和生态问题，在恢复并保护生态平衡、增加环保设施方面做更多的工作。