解决城市化进程中失地农民问题需要新思路（★）

第一篇：解决城市化进程中失地农民问题需要新思路

解决城市化进程中失地农民问题需要新思路

城市化的推进表现为在城市规模扩张的基础上城市功能的提升和完善,而城市规模扩张离不开大量城郊结合部的农民失去赖以生存的土地。对于失地农民来讲,城市化的内涵必然体现为农民的就业城市化、户口城市化和生活城市化,这是惠及他们的利益所在。但我国城市化一个普遍的现象是失地农民失去了土地后也就失去了生存的基础,用完仅有的失地补偿费后便生活困难,只能伸手向政府求援。这不仅制约着城市化的推进,更严重地危及社会的安定。因此,在推进我国城市化进程中如何处理好失地农民问题是城市化发展的核心所在。

一、城市化进程中的失地农民问题

如果在城市化进程中失地农民生活有保征,就业有门道,保障有依靠,失地农民问题就不会产生,也不会引起理论界、决策层的高度重视。正是这一群体在被动失去土地的基础上,他们的生存权受到挑战,发展权得不到保护,失地农民问题才被引起广泛关注。

1.失地农民“失地”是一种非自愿失地。基于我国城乡二元户籍的特点,农民失地进城是我国亿万农民追求的目标。但普遍中有特殊,城郊结合部的农民就是这群特殊的人。城郊结合部的农民不愿意失去土地有以下几个理由:一是他们是农村的富裕阶层。城郊结合部的农村常常是城市的蔬菜供应地,是外来人口的居住地,且这些地方常常发展以休闲、娱乐为主的第三产业使这些农民能增加不少收入。此外,他们在没有失去土地情况下,还可以利用区位优势进城打短工,挣一部分钱作为农业收入的补充,可以说这部分人生活是富裕的。二是土地情结严重。“土地是财富之母”的观念已经深入人心。据笔者调查,尽管有不少郊区的农民因这样那样的理由而让田地荒芜,但他们存在的普遍心理是不能失去土地,他们认为,将来的预期难以把握,拥有土地至少还可以拥有生存的基础,这也是他们生活的底线。

2.农民“失地”等于农民“失权”。农民赖以生存和发展的基础是土地,一旦他们在城市化进程中失去土地,政府又没有相应的强力政策和措施,失地农民未来的生活和发展将受到严峻的威胁。首先是失地农民的生存权受到挑战。一方面,现行失地农民失去土地后的征地补偿费普遍偏低,甚至不少地方费用发放困难,难以到位;另一方面,作为失地后唯一解决生存问题的就业遭遇困难。失地农民的就业在失地前后必然发生根本改变。从日出而作,就业有保障的农耕就业模式转变到激烈的市场二三产业竞争就业,由于失地农民先天的知识、技能的劣势使其就业困难重重,因而失地农民失地后的生存阻力相当大,他们成为新一批生活困难的群体成为必然。其次是失地农民的发展权得不到保证。生存权是发展权的基础,在生存权遇阻力较大的情况下,发展权处境必然艰难。事实亦如此,薄弱的经济实力难以完成子女的教育,政府对失地农民的医疗和养老等社会保障口号大于落实,失地农民面对高昂的就业培训费也是有心无力。

3.城市化等于地方政府收益重新分配的极大化。不少地方政府将城市化看作是利益重新分配的契机,意欲在分配的过程中抢得先机,于是将农民的土地低征高卖,从中获得极大的受益。可以说解决地方政府城市化进程中的利益本位问题是解决失地农民问题的关键。

二、城市化必然造成失地农民问题的“悖论”

城市化以规模之势推进是一个国家经济发展战略安排的体现。尽管在此过程中使部分

农民失去土地,但他们作为城市化进程的参与者,理应是城市化的享受者,可是在我国一个普遍的现象是城市化剥夺了失地农民享受城市化的结果,造成失地农民问题,这一“悖论”的症结何在?

1.农民失地是城市化进程中的客观现象。从某种角度说,农民失地与城市化是同日而生的。目前,我国经济处于起飞阶段,为了推进城市化,自上个世纪80年代以来,以城市化为目标的发展速度空前,城市空间迅速扩展,数量大增。为保证城市发展对土地的需求,大量农用土地被征用,这必然要求城郊结合部的农民作出牺牲,让出土地以支持城市规模的扩张。

2.失地农民问题并非是与城市化相伴而生的,产生失地农民问题是政府决策和操作的直接结果。从国外城市化的经验看,失地农民作为城市化进程的参与者,建设者,他们享受了城市化给他们带来的利益,这也应该是各个国家城市化的本质体现。但我国无论是政策的制定上,或是实际的操作上都排斥了失地农民享受城市化。由于政策的制定和操作的主体都是政府,因而,当前的失地农民问题都离不开政府所起的作用。

(1)决策层制订的征地制度不合理,安置和补偿额度过低,失地农民的生存难以为计,发展得不到有效的保护。目前,对失地农民的补偿常采用一次性现金补偿的方式,补偿额度东部地区大约为每亩3万～12万元,西部地区大约为每亩1.5万～6万元。土地征用补偿费在经过乡(镇)提留、村社留存后,剩余部分再按一定的方法分配到农户手中。这种补偿水平人均能维持基本消费2～3年。而失地农民固有的知识结构、技能等劣势又使得失地农民就业困难重重,更为严峻的是失地农民及其家庭成员的“可持续发展”发展问题似乎还没有得到足够的重视。因此,在这样的制度安排下,失地农民成为真正的“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”。

(2)操作层与现有法律相违背。我国颁布的有关法律、法规明确了农村土地的集体所有权主体。特别是《中华人民共和国农村土地承包法》,赋予了农民长期而有保障的土地承包经营权。该法律规定了农村土地承包经营权的长期性,明确了农村土地承包经营权农民“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品;承包地被依法征用、占用的,有权获得相应的补偿”(第十六条)。法律还明确规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权,可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转”(第三十三条)。但在实际操作上不少地方政府仍旧是沿用计划经济时代的行政占用方式,农业用地在转为建设用地前必须先征为国有,具有强制性和垄断性,且排斥失地农民参与土地的非农业化价值以及土地非农化后级差收益的增值相关联,失地农民的利益受损、失去保障等问题由此产生。

三、真正落实以人为本的科学发展观是解决失地农民问题的关键

1.树立以人为本的科学发展观是解决失地农民问题的关键。科学发展观的本质和核心是“以人为本”。以人为本,就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点,把人民群众作为推动历史前进的主体,不断满足人的多方面需要和实现人的全面发展。以人为本的观念是在党的十六届三中全会提出的,是20多年来我国改革开放和现代化建设伟大实践的经验总结。在解决失地农民问题中贯彻以人为本的科学发展观,必须真正做到两个落实,一个转变。

(1)政府要落实失地农民的参与权。在重大经济社会问题上,要完善科学化、民主化、规范化决策程序,保障公众了解和参与重大决策的权利。政府、农民和集体经济组织要处于同等的地位,而不能将农民排斥在关心自己利益之外。

(2)政府要落实失地农民的享受权。农民是我国革命和建设的主力军,但农民的利益又是最容易忽视的,然而忽视农民的利益又必然遭到农民的反抗,从而造成极大的社会不安定。城市化是推动我国经济发展的重要动力,这一过程要求广大人民群众、特别是失地农民享受。如果政府一味排斥失地农民的享受权,必然出现不少地方失地农民为难政府的场面。

(3)转变政府行政方式。两个落实的本质内涵就是要求政府转变行政方式。一段时间以来,地方政府盲目追求地方经济发展而不顾人民的利益趋势十分明显,这是不切实际的政绩观,忽视以人为本的发展观驱动他们做出这样的选择。因此,改变政府的行政方式,充分考虑人民的利益,摒弃不切实际的政绩观,发展观,树立以人为本的科学发展观成为解决两个落实的关键。

2.以人为本的科学发展观在解决失地农民问题中的具体体现

(1)地方政府改革行政思想和方式,转变政府职能,弱化“以地生财”等偏好,让农民真正成为城市化进程的参与者,关心自己的利益。首先是地方政府改变行政方式,弱化“以地生财”等偏好。据统计,改革开放以来我国通过低价征用农民的土地,最少使农民蒙受了2万亿元的损失,已经超过了计划经济时代的“剪刀差”让农民付出了6000亿～8000亿元的代价。政府层面应该反思城市化带来的负面影响,特别是给农民带来的痛苦。在加快城市化进程中,土地征用不仅要考虑降低征地成本、扩大招商引资、增加财政收入,更要考虑失地农民的生存和发展。改变把土地作为财政“提款机”,低征高卖。加快政府部门的职能转变,规范政府行为,把主要工作放到土地监督管理和失地农民利益保障上。其次,失地农民成为真正意义上的参与者。失地农民的弱势地位集中体现为政府人为安排农民的参与权,特别是政府从中获利较大时甚至压制农民的参与权,而农民面对这样的参与方式往往有心无力与之抗争。因此,政府让农民如何成为真正意义上的参与者是科学发展观的重要体现。笔者以为,土地是失地农民参与的权利基础,它具有参与的不可剥夺性,农民利益的主体可以是农民协会、村民委员会,在征地方式、补偿办法、就业、社会保障和失地后利益的补偿及分享等方面和政府进行平等的谈判和协商。但这种方式的前提是保证农民协会、村民委员会真正能代表农民的利益和反映农民的心声,要从法律上保证农民协会、村民委员会有权拒绝政府的不合理,有损农民的利益行为。再次是成立失地农民权益落实机制的监管委员会。监管委员会的建立有利于失地农民利益的保障,也有利于政府在处理失地农民问题上的透明度。监管委员会可由农民协会或村民委员会,政府、村集体的代表按一定的比例构成,它是一个独立的组织,主要负责失地农民权益落实机制的监管。监管的内容包含保证土地安置补偿费的合理分配和使用,监管政府土地增值收益的分配和使用,监管失地农民的生活、就业和保障的落实情况等。

(2)完善现有失地农民征地补偿制度。完善现有失地农民征地补偿制度、就业、社会保障等相关制度。这几项制度是失地农民看得见、摸得着的利益存在体,也是失地农民能真正感受到的政府对他们的人文关怀之处,更是科学发展观在解决失地农民问题中的集中体现。①现行征地补偿制度沿袭了计划经济的做法,没有充分尊重失地农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权。此外,土地征用补偿标准的测算依据不可靠,测算方法缺乏科学的论证,测算注重静态而忽视土地增值的动态。解决的办法除了提高征地补偿费标准外,还要硬化农民对土地的经营权,合理界定公益性用地和经营性用地,对于经营性用地,由农民经济

组织直接和经营性用地单位谈判,政府作为参与者,制定用地规划,标准,作为调节者,协调农民和用地单位的利益。对于公益性用地,政府尽可能地提高补偿标准,安置失地农民就业。②解决失地农民的就业问题。尽管失地农民的就业难具有客观现实性,但就业对解决失地农民的生存和发展是最好的解决之道。针对失地农民的自身素质,应该对失地农民实行特殊的就业对策。先就业,最好安置于就业稳定性好、适合农民素质的部门,其次加强对失地农民的就业免费培训,尤其是学习掌握二、三产业技能,增强他们就业的适应能力和竞争力。③尽快建立失地农民社会保障的长效机制。政府应该利用城市化推进之机为失地农民建立社会保障,将失地农民纳入城市社会保障体系之中,至少包括最低生活保障、养老保险和大病医保等。四川省2004年出台省委一号文件,决定从政府土地收益中划出一定比例的资金,用于解决因征地而失地无业农民的社会保障问题。从2004年起,对因国家征地转为城镇居民的农民,全部实行城镇居民最低生活保障制度和失业保险制度。这是一种有益的探索。④探索失地农民利益分享机制。鉴于土地双层所有的性质,在不改变土地归属性质上,探索失地农民的利益分享机制。改革集体建设土地使用制度,积极探索农民集体建设用地流转机制,加快修改相关法律,允许集体建设用地使用权进入市场流转,采取出让、转让、租赁、作价入股、联营、抵押等方式,直接参与城市建设。这些模式的优点是有利于农民土地所有权和收益权的分离,促进了农民非农化和向二、三产业的转移,同时保障了农民的土地收益权,将土地的级差收益和增值留在集体内部,并且没有改变土地的所有权性质,它能够真正保护土地被征用后失地农民的土地收益权、保障失地农民基本生活来源。

第二篇：城市化进程中失地农民社会保障问题探析

城市化进程中失地农民社会保障问题探析

近年来，由于失地农民利益受损以及基本生活得不到保障而引发的社会问题，已经成为社会各界广泛关注的热点。如何使失地农民基本生活得到有效保障，以切实保护失地农民的利益，也就成为政府部门和学术界亟待研究的课题。很多学者从经济学和社会学的角度，对失地农民的权益、社会保障问题进行研究。

根据国务院批准实施的《1997年-2010年全国土地利用总体规划纲要》，至2010年中国共安排非农建设占用耕地 1850万亩，其中 90%以上为征用农村集体土地。按照目前全国人均耕地水平测算，将新增约1200万被征地农民。国土资源部的研究课题《21世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》也指出，在严格控制的前提下，2001年-2030年全国年均建设占用耕地不低于 180万亩，20年间将达3600万亩。因此，2001-2030年30年间将新占用耕地5450万亩，新增失地农民7800万人，失地农民总数将达到1.1亿人。如果用地指标突破，违法用地得不到控制，失地农民的数量还将大大增加。中国非农建设占用耕地面积仍然呈阶梯式减少现象，那就意味着每年仍然有大量的农民失去土地，变成失地农民。

一、失地农民的就业状况

农民失去土地就意味着失去了最根本的就业岗位，也就失去了最基本的生活保障。在2003年全国被调查失地农户中，仅有2.7%的劳动力得到安臵，20%的劳动力赋闲在家，处于失业状态。失地农民向非农就业转移过程中，除少数人能利用城区发展带来的商机经商办企业外，大部分在工作岗位竞争中处于劣势，难以找到新的就业机会。特别是40岁以上的劳动力，他们缺乏从事二、三产业经营的技能和经验，同时又由于投资理财知识和能力不足，面对变幻莫测的市场，难以为土地补偿费寻求有效的增值渠道。在征地过程中，虽然大多地方政府采取了一定措施，促进失地农民就业，但由于各方面的原因，相当一部分农民实际上处于失业状态。自谋职业的失地农民大多外出务工，但通过这一渠道消化的失地农民数量也十分有限。原因是多方面的：首先，20世纪90年代中期以来企业为裁减冗员而实行下岗分流，造成了大量下岗工人，城市本身已经承担了过多的工作人员，再无力安臵大量的失地农民；其次，由于失地农民的文化素质和劳动技能偏低，一些已经获得政府安臵的失地农民因在竞争中处于劣势，有大批人成为再次下岗者；再次，外出务工的失地农民也仅限于青壮年劳动力。

二、失地农民的社会保障状况

在我国农村，施行的是群众互助和国家救济为主的社会保障制，其保障水平明显低于城市。并且我国城乡间社会保障资源分配严重失

衡，农村社会保障几近空白。2007年11月 29 日，劳动和社会保障

部首次发布的《近年来我国社会保险基本情况》显示，目前中国城镇

参加企业基本养老保险的覆盖率达到76%，但“农村养老保险的推进

比较缓慢，覆盖面还比较小”。从全国社会保障费用支出的情况来看，占全国人口80%的农民，只享有社会保障支出10%左右，而占总人口的20%的城市居民，却占到社会保障费用的90%。从人均社会保障费

用来看，城市居民是农民的20倍以上。

随着失地农民人数日益增加和失地问题的加剧，为失地农民建立

社会保障越来越受到重视。但纵观各地有关失地农民社会保障制度的实践就会发现存在的一些问题：首先，社会保障只是一种称谓，实质

是一种最低的生活保障。目前部分地方还没有真正建立起失地农民的社会保障制度，其相关实践只能称为“生活保障”制度，与以社会性、福利性、公平性和互助性为本质特性的“社会保障”相差甚远；其次，由于我国社会保障制度起步晚，相关的法律法规还在不断完善中，对

社会保障实践的实施缺乏有效监督、验证，尤其是对社会保障基金的运营缺乏监管；再次，社会保障的覆盖面普遍偏低，部分被征地农民

还处于无保障的状态。这表明，失地农民中只有少数能享受与城镇居

民同等的社会保障待遇。就社会保障而言，由于普遍实行了货币补偿，在城乡二元体制下，部分基本上由农民自行解决养老、医疗、失业等

社会保险。

三、完善失地农民社会保障制度存在的问题及政策建议

(—)深化农村土地产权制度改革

当前农村土地制度的一个明显缺点就是产权不清晰，主体不明

确。为此，明晰国家、集体、农民的土地权益和利益分配，正确处理

好农民和土地的关系，进行农村土地产权制度的改革和完善是解决失

地农民问题的前提。通过界定和明晰产权关系，运用法律等手段保证

各种与农地产权有关的契约或协议得以实现，才能充分发挥农地产权的激励、约束机制，从农地产权关系的处理和制度安排上达到农地资

源的合理流动和优化配臵，提高农地的产出率和利用率。重构后的农

村土地产权关系的基本模式可以理解为一个“金字塔”型的农村土地

产权权能体系，国家拥有土地最终所有权，处于金字塔塔尖；集体经

济组织代表国家履行土地所有权权能，处于金字塔塔身；农户处于金

字塔的塔底。

(二)完善征地补偿制度

1.规范征地补偿程序。目前，就征地补偿款的分配问题，法律

尚无明文规定。征地实施单位一般不直接面对农民个人，而只是面对

村、乡两级，资金拨付一般也是直接到乡财政。在征地补偿费里农民

最终能得到的也只是很少的一部分，据“三农”数据网调查显示，征

地补偿费的分配格局一般是：政府占60%~70%，村级组织占25%~30%，农民仅占10%~l5%。土地征用是国家行政行为，而不是民事行为，因

此需要按照严格的法律程序实行。通过具体的征地程序，可以避免征

地主体在行使征地权力时行为的随意性，从而避免主观性和盲目性，进而保护权利人的合法权益。国外在这一点上值得我们借鉴，他们有

严格的征地补偿程序，可以大致分为：(1)土地的原所有者和利益相

关人先提出补偿申请；(2)主管土地征用的政府机构自己或请专业评

估师对被征地及相关资产进行调查评估；(3)主管机构确定补偿金额

及方式；(4)支付补偿；(5)如果在补偿方面有争议，有法定机构进行

裁决。

2.规定合理的补偿金。从法津方面来讲，我国《土地管理法》

规定的土地补偿费、安臵补助费是以被征收土地前三年的平均年产值的倍数为公式计算的。对失地农民集体支付的土地补偿费为前三年平

均产值的6~lO倍，安臵补助费为前三年平均产值的 4~6倍。安臵补

偿费和土地补偿费的标准总和，不得超过土地征用前三年平均产值的30倍。这种方法只考虑了土地本身的生产价值，其在计划经济体制

下曾发挥了有效的作用。但是在市场经济的大背景下，它失去科学性

和合理性。这种补偿费既没有反映出土地的地理位臵、地区经济发展

水平、土地市场交易价格、入均耕地面积等影响土地价值的经济因素，又不能体现同一宗土地在不同投资水平或者不同投资情形下出现的价值差别，也没有考虑市场条件下农民分享土地增值收益的权益。这

种补偿制度不利于“三农”问题的解决和整个社会的平稳发展。地方

政府在征用土地时，必须考虑市场经济规律，建立真实反映土地资源

价格、土地增值收益和社会保障水平，满足失地农民的合理要求，确

定让大多数失地农民可以接受的合理补偿金标准。在征地补偿内容

上，除了补偿土地价值、劳动力安臵、青苗损失外，还要增加农民在土地承包期内正常收益权损失、土地的潜在收益损失、相邻土地的损

害、土地增值的收益损失以及农民因失去土地的各项间接损失等项

目。作为生产资料的补偿，不仅要使农民能够解决目前的生活，还要

确保农民在失去土地后有能力再创业。对被征收土地农民的安臵，区

别不同区域、不同经济发展水平、不同年龄段农业人口，建立以市为

导向的多种途径安臵，建立复合式征地安臵模式或对征地安臵补建费的分配考虑综合捆绑使用。

3.土地征收补偿方式多元化。目前，我国主要采取货币补偿方

式，实行“分钱到户”一次性到位的单一补偿方式。因其补偿额低，而农民往往把货币补偿用于购买急需消费品，加之农民在就业上固有的劣势，补偿金一旦用完，农民就失去了生存的经济基础，所以这种

补偿方式为失地农民的生活带来巨大隐患。借鉴日本、德国等发达国

家的成功经验，土地征用的补偿方式既可以采用货币补偿，也可以采

用实物补偿。山于各地情况不同，经济发展水平相差较大，多样化的征地补偿的形式可以满足失地农民的不同需要。可以采取灵活多样的补偿形式。(1)土地入股。在坚持农地集体所有制不变的情况下，将

被征用的土地按市场价格入股，也可以按土地承包关系、劳动贡献及

土地的状况等综合因素折算，实行参股合作经营，农民入厂就业，分

享土地增值的收益，这种办法产权清晰，操作简单，农民按期领取工

资和分红。土地入股的形式是一种可持续性的补偿方式，有利于发展

生产力，推进城市化、工业化，既使失地农民享受到了改革开放带来的成果，又能较好的解决失地农民的就业问题。(2)留地安臵。政府

按照规划确定的用途，给被征地农民集体和农户留出一定数量的土

地，由其开发经营，实际上是给被征地集体和农民留出生产资料。留

用土地有留用集体土地、国有土地、建设用地三种方式。(3)土地臵

换。当土地补偿不足，土地被征用者长远生计无法维持时，可以采用

土地臵换的方式。在失地农民要求以土地臵换的情况下，可以采用由

征地单位开发耕地、集体留用土地、复垦造地、土地整理改造等替代

形式，为失地农民提供更多土地耕种资源，能较好的解决失地农民的就业问题。(4)替代地补偿。考虑到失去土地的农民有可能在领取土

地补偿费后找不到合适的就业岗位而坐吃山空，在确定补偿的方式

时，以国有宜农土地作为替代地补偿，以解决农民的就业问题。(5)

增值补偿。合理分割土地用途转移的增值部分，提高征地补偿的规范

性和公开性，真正实行按市场价补偿原则，让农村土地所有者分享到

经营城市过程中土地增值部分的收益。

(三)加强对失地农民安臵政策的创新

我国失地农民的安臵政策经过了几个阶段的演变。从 1981 年

-1993年的“货币安臵政策”为主导，发展成为 1993年后部分地区

兴起的“土地换社保政策”，以浙江嘉兴为首例，成效显著。另外，“就业安臵”、“留地安臵”、“股田制保障安臵”等政策也相继在不同

地区实行。但是也要看到，“货币安臵”为主和“土地换保障”等做

法都是“自上而下”的政策运行模式，其中的弊端就是失地农民在维

护自身权益时处于弱势地位。城市化进程中事关失地农民利益的各项

决策，应当在认真听取农民意见的基础上进行，要充分地尊重这部分

农民的意愿，从而提高决策的科学性和民主性，从政策源头上去维护

失地农民利益，从政策上来保障失地农民的生产、生活问题。因此，有必要探索一种“自下而上”的运行模式来弥补“自上而下”的政策

运行模式缺陷。2008年出现的新思路“草根融入”政策正是对“土

地换社保”政策的修正和完善，使失地农民社会保障政策从“保生活”

逐渐过渡到“保发展”阶段，从而为失地农民市民化奠定物质基础。

2008年10月 12 日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体

会议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，规定要做好被征地农民社会保障，做到先保后征，使被征地农民基本

生活长期有保障。这预示着今后这种“草根融入”的社会保障政策将

会成为推动失地农民市民化的重要政策。

2008年，广西省出台了《广西壮族自治区被征地农民社会保障试行

办法》，这种“先订社保后征地”的政策，让失地农民能参与到与自

身利益密切相关的政策发言权中，保证了政策符合绝大多数失地农民的意见和要求。解决了越权批地、以租代征、化整为零、先斩后奏、边建设边报批等违法用地的实践难题，确保了被征地农民在失地之后

权益得到保障。这不失为对旧的安臵模式的一种突破。

(四)解决失地农民的再就业问题是关键

在解决好失地农民的保障问题上，政府更必须打破单一的思维方

式.不妨由单纯的“授之以鱼”的思维方式拓展到灵活多样的“授之

以渔”的方式。力争把补偿化为推进失地农民就业的动力，继而以失

地农民的充分有效就业促进地方经济的深化发展。

1.发展农村经济，鼓励失地农民返乡。20世纪90年代以来，客观上存在着务农收入与外出务工、经商收入差异悬殊的状况，于是

大量农民外出务工，而其主体往往是文化技术水平相对较高、体力强

壮的青年，在家留守的妇孺老弱往往无法进行正常劳作，以致不少农

村出现了土地经营粗放和撂荒现象。由于失地农民本身已具有从事农

务劳作的技能和条件，再返乡务农不存在知识、技术和观念上的障碍。

因此，失地农民完全可以通过转租承包的形式再从事农务，并形成一

定规模的集约化农业经营.从而获得较高的边际效益。一般来说，城

市郊区农民与农村农民相比视野相对比较开阔，他们更了解市场需

求，他们可以根据他们掌握的情况种植收益相对比较高的经济作物，他们可以在品种和地域上实行多样化经营，这也会促进农业内部的产

业结构调整。同时，失地农民也可以利用所获得的补偿金进行农产品

加工投资，既延长了农业产业链，又增加了农产品的附加值，并可以

为更多的农民创造就业机会。

2.多种渠道，拓展就业岗位。要想彻底解决失地农民的安臵问

题，就要增加就业岗位，从而使失地农民充分就业。拓展就业岗位的渠道很多，主要可以通过以下途径来实现：一是对吸纳失地农民较多的企业实行一定的优惠政策，对那些提供就业岗位多、兼顾社会效益的企业进行税费减免，或提供其它方式的有利条件，以调动企业增岗

进人的积极性；二是通过发展基础设施建设和住宅建设为农民就业和

收入增长争取空间；三是应该鼓励、倡导和推动市民的消费观念，使第三产业成为带动农村剩余劳力较快转移，提高农民收入的重要力量；四是大力发展农村金融，一方面对需要自主创业的失地农民或乡镇企业进行信贷支持，给予低息或免息贷款的政策照顾；另一方面是对农村民间借贷进行有效监管，使资金真正做到“来之于农，用之于农”，民间借贷资金的合理运用既可以为资金所有者增收，又能集中闲臵资金发展农村产业。

3.强化就业技能，提供就业信息。各级政府应主动与一些学校特别是技校联系，利用现有的师资和设施，以较少的投入较好地实现对失地农民的相关培训，提高其就技能，让他们成为符合市场需求的劳动者。在帮助失地农民提高就业素质的同时，各级政府要提供大量准确、及时的就业信息，以帮助失地农民降低盲目找工作的风险和流动成本。

第三篇：城市化进程中失地农民社会保障问题探析

城市化进程中失地农民社会保障问题探析

近年来，由于失地农民利益受损以及基本生活得不到保障而引发的社会问题，已经成为社会各界广泛关注的热点。如何使失地农民基本生活得到有效保障，以切实保护失地农民的利益，也就成为政府部门和学术界亟待研究的课题。很多学者从经济学和社会学的角度，对失地农民的权益、社会保障问题进行研究。

根据国务院批准实施的《1997年-2010年全国土地利用总体规划纲要》，至2010年中国共安排非农建设占用耕地 1850万亩，其中 90%以上为征用农村集体土地。按照目前全国人均耕地水平测算，将新增约1200万被征地农民。国土资源部的研究课题《21世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》也指出，在严格控制的前提下，2001年-2030年全国年均建设占用耕地不低于 180万亩，20年间将达3600万亩。因此，2001-2030年30年间将新占用耕地5450万亩，新增失地农民7800万人，失地农民总数将达到1.1亿人。如果用地指标突破，违法用地得不到控制，失地农民的数量还将大大增加。中国非农建设占用耕地面积仍然呈阶梯式减少现象，那就意味着每年仍然有大量的农民失去土地，变成失地农民。

一、失地农民的就业状况

农民失去土地就意味着失去了最根本的就业岗位，也就失去了最基本的生活保障。在2003年全国被调查失地农户中，仅有2.7%的劳动力得到安置，20%的劳动力赋闲在家，处于失业状态。失地农民向非农就业转移过程中，除少数人能利用城区发展带来的商机经商办企业外，大部分在工作岗位竞争中处于劣势，难以找到新的就业机会。特别是40岁以上的劳动力，他们缺乏从事二、三产业经营的技能和经验，同时又由于投资理财知识和能力不足，面对变幻莫测的市场，难以为土地补偿费寻求有效的增值渠道。在征地过程中，虽然大多地方政府采取了一定措施，促进失地农民就业，但由于各方面的原因，相当一部分农民实际上处于失业状态。自谋职业的失地农民大多外出务工，但通过这一渠道消化的失地农民数量也十分有限。原因是多方面的：首先，20世纪90年代中期以来企业为裁减冗员而实行下岗分流，造成了大量下岗工人，城市本身已经承担了过多的工作人员，再无力安置大量的失地农民；其次，由于失地农民的文化素质和劳动技能偏低，一些已经获得政府安置的失地农民因在竞争中处于劣势，有大批人成为再次下岗者；再次，外出务工的失地农民也仅限于青壮年劳动力。

二、失地农民的社会保障状况

在我国农村，施行的是群众互助和国家救济为主的社会保障制，其保障水平明显低于城市。并且我国城乡间社会保障资源分配严重失衡，农村社会保障几近空白。2007年11月 29 日，劳动和社会保障部首次发布的《近年来我国社会保险基本情况》显示，目前中国城镇参加企业基本养老保险的覆盖率达到76%，但“农村养老保险的推进比较缓慢，覆盖面还比较小”。从全国社会保障费用支出的情况来看，占全国人口80%的农民，只享有社会保障支出10%左右，而占总人口的20%的城市居民，却占到社会保障费用的90%。从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的20倍以上。

随着失地农民人数日益增加和失地问题的加剧，为失地农民建立社会保障越来越受到重视。但纵观各地有关失地农民社会保障制度的实践就会发现存在的一些问题：首先，社会保障只是一种称谓，实质是一种最低的生活保障。目前部分地方还没有真正建立起失地农民的社会保障制度，其相关实践只能称为“生活保障”制度，与以社会性、福利性、公平性和互助性为本质特性的“社会保障”相差甚远；其次，由于我国社会保障制度起步晚，相关的法律法规还在不断完善中，对社会保障实践的实施缺乏有效监督、验证，尤其是对社会保障基金的运营缺乏监管；再次，社会保障的覆盖面普遍偏低，部分被征地农民还处于无保障的状态。这表明，失地农民中只有少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。就社会保障而言，由于普遍实行了货币补偿，在城乡二元体制下，部分基本上由农民自行解决养老、医疗、失业等社会保险。

三、完善失地农民社会保障制度存在的问题及政策建议

(—)深化农村土地产权制度改革

当前农村土地制度的一个明显缺点就是产权不清晰，主体不明确。为此，明晰国家、集体、农民的土地权益和利益分配，正确处理好农民和土地的关系，进行农村土地产权制度的改革和完善是解决失地农民问题的前提。通过界定和明晰产权关系，运用法律等手段保证各种与农地产权有关的契约或协议得以实现，才能充分发挥农地产权的激励、约束机制，从农地产权关系的处理和制度安排上达到农地资源的合理流动和优化配置，提高农地的产出率和利用率。重构后的农村土地产权关系的基本模式可以理解为一个“金字塔”型的农村土地产权权能体系，国家拥有土地最终所有权，处于金字塔塔尖；集体经济组织代表国家履行土地所有权权能，处于金字塔塔身；农户处于金字塔的塔底。

(二)完善征地补偿制度

1.规范征地补偿程序。目前，就征地补偿款的分配问题，法律尚无明文规定。征地实施单位一般不直接面对农民个人，而只是面对村、乡两级，资金拨付一般也是直接到乡财政。在征地补偿费里农民最终能得到的也只是很少的一部分，据“三农”数据网调查显示，征地补偿费的分配格局一般是：政府占60%~70%，村级组织占25%~30%，农民仅占10%~l5%。土地征用是国家行政行为，而不是民事行为，因此需要按照严格的法律程序实行。通过具体的征地程序，可以避免征地主体在行使征地权力时行为的随意性，从而避免主观性和盲目性，进而保护权利人的合法权益。国外在这一点上值得我们借鉴，他们有严格的征地补偿程序，可以大致分为：(1)土地的原所有者和利益相关人先提出补偿申请；(2)主管土地征用的政府机构自己或请专业评估师对被征地及相关资产进行调查评估；(3)主管机构确定补偿金额及方式；(4)支付补偿；(5)如果在补偿方面有争议，有法定机构进行裁决。

2.规定合理的补偿金。从法津方面来讲，我国《土地管理法》规定的土地补偿费、安置补助费是以被征收土地前三年的平均年产值的倍数为公式计算的。对失地农民集体支付的土地补偿费为前三年平均产值的6~lO倍，安置补助费为前三年平均产值的 4~6倍。安置补偿费和土地补偿费的标准总和，不得超过土地征用前三年平均产值的30倍。这种方法只考虑了土地本身的生产价值，其在计划经济体制下曾发挥了有效的作用。但是在市场经济的大背景下，它失去科学性和合理性。这种补偿费既没有反映出土地的地理位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格、入均耕地面积等影响土地价值的经济因素，又不能体现同一宗土地在不同投资水平或者不同投资情形下出现的价值差别，也没有考虑市场条件下农民分享土地增值收益的权益。这种补偿制度不利于“三农”问题的解决和整个社会的平稳发展。地方政府在征用土地时，必须考虑市场经济规律，建立真实反映土地资源价格、土地增值收益和社会保障水平，满足失地农民的合理要求，确定让大多数失地农民可以接受的合理补偿金标准。在征地补偿内容上，除了补偿土地价值、劳动力安置、青苗损失外，还要增加农民在土地承包期内正常收益权损失、土地的潜在收益损失、相邻土地的损害、土地增值的收益损失以及农民因失去土地的各项间接损失等项目。作为生产资料的补偿，不仅要使农民能够解决目前的生活，还要确保农民在失去土地后有能力再创业。对被征收土地农民的安置，区别不同区域、不同经济发展水平、不同年龄段农业人口，建立以市为导向的多种途径安置，建立复合式征地安置模式或对征地安置补建费的分配考虑综合捆绑使用。

3.土地征收补偿方式多元化。目前，我国主要采取货币补偿方式，实行“分钱到户”一次性到位的单一补偿方式。因其补偿额低，而农民往往把货币补偿用于购买急需消费品，加之

农民在就业上固有的劣势，补偿金一旦用完，农民就失去了生存的经济基础，所以这种补偿方式为失地农民的生活带来巨大隐患。借鉴日本、德国等发达国家的成功经验，土地征用的补偿方式既可以采用货币补偿，也可以采用实物补偿。山于各地情况不同，经济发展水平相差较大，多样化的征地补偿的形式可以满足失地农民的不同需要。可以采取灵活多样的补偿形式。(1)土地入股。在坚持农地集体所有制不变的情况下，将被征用的土地按市场价格入股，也可以按土地承包关系、劳动贡献及土地的状况等综合因素折算，实行参股合作经营，农民入厂就业，分享土地增值的收益，这种办法产权清晰，操作简单，农民按期领取工资和分红。土地入股的形式是一种可持续性的补偿方式，有利于发展生产力，推进城市化、工业化，既使失地农民享受到了改革开放带来的成果，又能较好的解决失地农民的就业问题。(2)留地安置。政府按照规划确定的用途，给被征地农民集体和农户留出一定数量的土地，由其开发经营，实际上是给被征地集体和农民留出生产资料。留用土地有留用集体土地、国有土地、建设用地三种方式。(3)土地置换。当土地补偿不足，土地被征用者长远生计无法维持时，可以采用土地置换的方式。在失地农民要求以土地置换的情况下，可以采用由征地单位开发耕地、集体留用土地、复垦造地、土地整理改造等替代形式，为失地农民提供更多土地耕种资源，能较好的解决失地农民的就业问题。(4)替代地补偿。考虑到失去土地的农民有可能在领取土地补偿费后找不到合适的就业岗位而坐吃山空，在确定补偿的方式时，以国有宜农土地作为替代地补偿，以解决农民的就业问题。(5)增值补偿。合理分割土地用途转移的增值部分，提高征地补偿的规范性和公开性，真正实行按市场价补偿原则，让农村土地所有者分享到经营城市过程中土地增值部分的收益。

(三)加强对失地农民安置政策的创新

我国失地农民的安置政策经过了几个阶段的演变。从 1981 年-1993年的“货币安置政策”为主导，发展成为 1993年后部分地区兴起的“土地换社保政策”，以浙江嘉兴为首例，成效显著。另外，“就业安置”、“留地安置”、“股田制保障安置”等政策也相继在不同地区实行。但是也要看到，“货币安置”为主和“土地换保障”等做法都是“自上而下”的政策运行模式，其中的弊端就是失地农民在维护自身权益时处于弱势地位。城市化进程中事关失地农民利益的各项决策，应当在认真听取农民意见的基础上进行，要充分地尊重这部分农民的意愿，从而提高决策的科学性和民主性，从政策源头上去维护失地农民利益，从政策上来保障失地农民的生产、生活问题。因此，有必要探索一种“自下而上”的运行模式来弥补“自上而下”的政策运行模式缺陷。2008年出现的新思路“草根融入”政策正是对“土地换社保”政策的修正和完善，使失地农民社会保障政策从“保生活”逐渐过渡到“保发展”阶段，从而为失地农民市民化奠定物质基础。

2008年10月 12 日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，规定要做好被征地农民社会保障，做到先保后征，使被征地农民基本生活长期有保障。这预示着今后这种“草根融入”的社会保障政策将会成为推动失地农民市民化的重要政策。

2008年，广西省出台了《广西壮族自治区被征地农民社会保障试行办法》，这种“先订社保后征地”的政策，让失地农民能参与到与自身利益密切相关的政策发言权中，保证了政策符合绝大多数失地农民的意见和要求。解决了越权批地、以租代征、化整为零、先斩后奏、边建设边报批等违法用地的实践难题，确保了被征地农民在失地之后权益得到保障。这不失为对旧的安置模式的一种突破。

(四)解决失地农民的再就业问题是关键

在解决好失地农民的保障问题上，政府更必须打破单一的思维方式.不妨由单纯的“授之以鱼”的思维方式拓展到灵活多样的“授之以渔”的方式。力争把补偿化为推进失地农民就业的动力，继而以失地农民的充分有效就业促进地方经济的深化发展。

1.发展农村经济，鼓励失地农民返乡。20世纪90年代以来，客观上存在着务农收入与外出务工、经商收入差异悬殊的状况，于是大量农民外出务工，而其主体往往是文化技术水平相对较高、体力强壮的青年，在家留守的妇孺老弱往往无法进行正常劳作，以致不少农村出现了土地经营粗放和撂荒现象。由于失地农民本身已具有从事农务劳作的技能和条件，再返乡务农不存在知识、技术和观念上的障碍。因此，失地农民完全可以通过转租承包的形式再从事农务，并形成一定规模的集约化农业经营.从而获得较高的边际效益。一般来说，城市郊区农民与农村农民相比视野相对比较开阔，他们更了解市场需求，他们可以根据他们掌握的情况种植收益相对比较高的经济作物，他们可以在品种和地域上实行多样化经营，这也会促进农业内部的产业结构调整。同时，失地农民也可以利用所获得的补偿金进行农产品加工投资，既延长了农业产业链，又增加了农产品的附加值，并可以为更多的农民创造就业机会。

2.多种渠道，拓展就业岗位。要想彻底解决失地农民的安置问题，就要增加就业岗位，从而使失地农民充分就业。拓展就业岗位的渠道很多，主要可以通过以下途径来实现：一是对吸纳失地农民较多的企业实行一定的优惠政策，对那些提供就业岗位多、兼顾社会效益的企业进行税费减免，或提供其它方式的有利条件，以调动企业增岗进人的积极性；二是通过发展基础设施建设和住宅建设为农民就业和收入增长争取空间；三是应该鼓励、倡导和推动市民的消费观念，使第三产业成为带动农村剩余劳力较快转移，提高农民收入的重要力量；四是大力发展农村金融，一方面对需要自主创业的失地农民或乡镇企业进行信贷支持，给予低息或免息贷款的政策照顾；另一方面是对农村民间借贷进行有效监管，使资金真正做到“来之于农，用之于农”，民间借贷资金的合理运用既可以为资金所有者增收，又能集中闲置资金发展农村产业。

3.强化就业技能，提供就业信息。各级政府应主动与一些学校特别是技校联系，利用现有的师资和设施，以较少的投入较好地实现对失地农民的相关培训，提高其就技能，让他们成为符合市场需求的劳动者。在帮助失地农民提高就业素质的同时，各级政府要提供大量准确、及时的就业信息，以帮助失地农民降低盲目找工作的风险和流动成本。

第四篇：城市化进程中失地农民问题对策研究

城市化进程中失地农民问题对策研究

摘要：“城市化”是指城市规模和数量不断扩大，大量农村人口不断向城市转移，农业产业结构由农业型经济转变为工业型经济，城市生活方式向农村扩展的过程。在这一过程中随着我国城市化水平的不断提高，必然要求大量农业用地转为非农业用地，为发展工业和建设城市提供土地，征用农民土地和产生失地农民就不可避免。由于我国土地制度、征地制度不完善等原因，使得一部分农民在失去土地之后，有没有替代土地所必要的生产乃至生活依托，形成了“务农无地、上班无岗、低保无份”的边缘群众和弱势群体，并由此引发一系列社会问题，成为我国改革发展稳定的巨大隐患和重大难题。因而对城市化进程中失地农民问题进行系统的研究，探讨解决农民失地问题的对策，对于维护社会问题和国家长治久安，具有特殊的重要意义。本文在城市化的背景下探讨失地农民问题，以城市化理论、三农问题理论、政府职能理论为指导，分析了城市化进程中失地农民面临的主要问题及其原因并提出相应的解决对策，有效解决城市化进程中农民失地问题。

关键词：失地农民、城市化、征地制度、保障机制、问题、对策

引言：“城市化”是一个正在改变着十几亿中国人生活的。并且也令全世界注目的社会急剧变迁的过程。“城市化”主要是指一个社会向城市型社会转变的过程，他最主要的内容人口的城市化和生活方式的城市化，即农村人口向城市的集结，以及城市型生活方式向全社会的渗透、普及。然而城市化的发展必然带来耕地大面积征用，失地农民增多。

现代农业经济理论认为：每征用1亩地，就伴随着1.5个农民失业。据专家分析，按照目前城市化的速度，我国今后每年建设用地需250万亩到300万亩。按城郊农民人均1亩耕地推算，就意味每年将有250万到300万的农民失去土地，按照此速度，到2030年我国的失地农民将由目前的3500万人剧增到1.1亿人。农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，不仅经历着从乡村到城市、从传统到现代的剧烈社会变迁，更面临着生活、心里等各方面的巨大困境。在推进城市化进程中，广大农民做出了巨大的贡献和个人利益的牺牲，但是他们不仅没有分享土地增值收益和城市化成果，反而成为城市化进程中的边缘人和弱势群体。离开了土地，这些农民的就业将逐渐向非农方向转变。但是，我国目前大多数失地农民都是属于文化和技能低、资金少的弱势群体。往往被排挤在现代工业大门之外，失地农民就业难、增收难的问题己成为影响社会稳定和城市化进程的障碍性因素。农民失地是社会进步的结果，但同时也是我国社会稳定面临的重大难题。近年来由征地问题所引发的一系列矛盾越来越激烈，由此形成了失地农民、农民工和农地的“新三农问题”。据国土资源部提供的数字表明，目前全国1/3以上的群众上访是由于土地问题，而其中60%左右直接由征地引起，因此，城市化并不仅仅是建设出气派雄伟的城市建筑、四通八达的交通网络，更重要的是人的城市化，经济发展、社会稳定、人民安居乐业，必须正确认识农村城市化对于我国社会发展的重大意义，妥善处理失地农民问题已经成为关系到社会和谐的重大问题，研究和解决保护农民利益是我们现阶段各级政府的重要课题，是进一步推动经济稳定发展的关键。如何帮助农民度过失去土地后的阵痛期，保持社会的稳定，是各级镇府不可回避的责任。失地农民问题已经引起我国政府的高度重视。城市化进程对农民的影响

1.1 失地农民数量越来越多

随着当前城市化进程的加快，建设用地需求不断增长，征地规模越来越大，与此同时失地农民也日益成为了一个不可忽视的庞大群体。近年来随着我是招商引资城区开发和工业化进程逐步加快，大量的农村集体土地被征用。特别在一些城市郊区和城乡结合部，失地农民所占比例较大。至 2011 年底，全区共有失地农民一万两千余人。土地不仅是农民基本的生产资料，也是农民最基本、最可靠的生活保障。农民所拥有的诸多权利和利益，都是以土地为载体的，失去土地就意味着失去了这些权利和利益存在的基础和实现条件，导致这些权利和利益的损害或流失，尤其是导致最主要的权利和利益———生活保障的失去。

1.2 失地农民长远生计堪忧

我国征地的补偿费形式不尽相同，但总体来讲征地补偿标准都偏低。被征地群众对现有征地补偿方法普遍不认可，单一的经济补偿模式也很难给失地农民今后的生活提供足够保障。按现在的物价消费水平，一次性土地补偿和安置补助费，最多可维持六七年，而且还要精打细算。事实上，不少农民缺乏长远眼光，有限的补偿费很快就会用完。由征地拆迁引发的很多纠纷、冲突、上访、诉讼，甚至重大恶性和群体性事件也有时发生，影响了社会稳定和和谐社会的构建。

1.3 就业渠道狭窄

虽然当前有部分失地农民在土地征用过程中能获得较大数额的土地补偿款，但在没有新的生活来源、城市生活消费高的情况下，一旦土地补偿款被消耗，生活水平将马上下降，失地农民群体的生活水平总体上呈现出动荡性变化。受文化、技能、年龄和政策性因素限制，失地农民面临就业困境，而对于已经就业（再就业）的失地农民来说，他们大多从事较低社会地位和工资水平的工作，如清洁工、开小出租、饭店服务员等。有的农民失地后背井离乡到外地打工。他们如果没有技术特长，没有年龄优势，很难找到合适的工作，即使找到，也是既费力收入又低的苦活、脏活、累活。由于失地农民大量涌入大中城市，给当地居民的生活环境和社会治安带来了一定影响，他们又往往是受排斥、受歧视的对象。总体来说失地农民就业困难，尤其是失地的中老年农民就业更难了。

1.4 失地农民难以适应生活

由于目前失地农民的安置大多是集中地封闭安置方式，失地农民大多仍聚居在城市近郊的回迁小区，仍处于城市的边缘地带，平时很少与城市居民打交道。同时，楼方式的城市居住模式也使得失地农民的互动次数开始减少，可以说，失地农民的社会交往既保留了农村特点，又有了些城市的特征，兼具传统社会和现代社会的双重特征。在日常生活方面，低收入、高消费的城市生活使得失地农民难以对城市生活产生认同。同时，由于失地农民过分依恋土地，使得他们对城市生活信心不足，内心深处有种莫名的惧怕感，他们面对繁杂而陌生的城市生活，油然产生一种茫然不知所措的心里，对未来充满了忧虑，非常苦恼和烦躁，影响了他们的正常生活。

造成失地农民一系列问题的原因

2.1 政府补偿标准设立不科学，低位补偿造成失地农民利益受损。

一般的城市采用的征地补偿标准是《土地管理法》第47 条所规定的，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及、地上附着物和青苗补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍，最高不得超过十五倍，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30 倍。此种计算方法有其不科学性：首先，土地补偿标准没有与征用土地后的土地所得利益挂钩。补偿考虑的只是过去土地的产值，没有把土地开发后的收益计算在内。其次，土地补偿标准的设立缺乏对土地本身价值的充分考虑，补偿标准没有把土地肥沃程度计入补偿公式之内。

2.2 法律规定不完备，导致征地权运用的不规范。

《宪法》明文规定，我国土地实行公有制，具体有两种形式：一种是国有，一种是农民集体所有。《宪法》第十条还规定，“城市土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。这里的土地，显然指集体所有土地。而《土地管理法》第四十三条则规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这就意味着因建设需要使用农村集体所有土地的任何单位和个人，即使其使用土地的目的并非为“公共利益”，也必须申请使用政府统征为国有后的原农村集体所有土地，与《宪法》精神有出入。由于法律规定上的矛盾，在征地实践中就难免不出现土地征用权的滥用问题，一些商业性项目用地也必须由政府低价统征后高价转卖给开发商，对农民的合法利益造成侵害。

2.3 现行征地制度没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权。

农村土地集体所有，就是以村为单元的所有农民共同所有。除了《六十条》对此有界定外，《农村土地承包法》第十二条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会发包”。这就进一步明确了农民是农村集体土地的所有者，其代表是村民委员会或村集体经济组织。任何个人和组织拥有某项财产的所有权，他就相应地应拥有对该项财产的使用、收益和处分权。但现行征地制度，在承认农民拥有集体土地所有权的同时，在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权，使农民的土地集体所有权虚置，土地所有权利益得不到充分保障。

2.4土地征用补偿标准的测算方法不够科学合理。

依据《土地管理法》，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费，为该土地被征前3年平均年产值的6—10倍；安置补助费为该土地被征用前3年平均年产值的4—6倍。这种测算办法对农民说服力较差。第一，以产值作为征地补偿标准不尽合理。因为土地征用单位在实施征地过程中，基本都是套用国家标准进行征地补偿，按传统的粮经作物比测定前三年的农业产值，没有或较少顾及到现在的城郊农村，农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的 现代 都市型农业，土地的产出价值已完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地征用价格当然不能反映被征占耕地本身的产出价值，是偏低的价格。第二，征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用后，其用途的改变通常会导致地价的飙升。但是，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素。而当今土地征用后之所以会产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划和开发投资两部分造成的，增值部分当然就包括两种形式的级差地租。因此，在对增值部分的分配上应考虑、被征地者的利益。第三，在地区经济发展水平差异会导致地区地价差异上欠考虑。一个地区的基础地价从根本上讲是由区域经济条件决定的，任何土地交易价格的形成均受到区域经济条件的制约。由于农地产值的一致性趋势，各地类的产值，特别是耕地的产值与区域的经济条件没有明显的相关性，以此为基础测算的征地补偿标准就无法反映地区的地价差异。

2.5与市场经济规则不相适应。

我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，这在计划经济体制下是合理和适用的，也广泛地被农民和社会各界所接受，但是在市场经济条件下却显得不合理。首先，城市土地（除划拨）及其它所有的生产要素均已采取市场机制进行配置，并充分按市场价格进行交换，而惟独农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征用和补偿。其次，农民在参与社会生产过程中，都是按照市场价格购买生产资料，但他们所拥有和使用的土地则被征地主体以较低价格拿走。第三，土地的财富观没有得到体现。土地作为不可再生的特殊资源，其社会价值和经济价值都是很高的。在市场经济条件下，在城市化进程中，土地不仅是农民的基本生活保障和发展的生产资料，更应真正成为农民的一大财富。

2.6 社会保障体制不健全 目前我国的社会保障主要是针对城市户籍人群，城市化过程中失地农民身份难以准确定位则造成该群体在社会保障制度上的缺乏。很多城市征地补偿通常都是以货币补偿为主，基本上没有就业培训及就业安置，也没有为失地农民提供社会保险、社会救济、社会福利等。土地是农民的生活保障，农民可以利用土地的价值为自己提供养老保障。然而，如果农民失去了土地而没有获得社会保障则势必造成农民心理的畏惧感，他们担心失业，担心失去生活保障，担心未来的生存。

2.7失地农民的再就业困难重重

一般城市失地农民再就业的职业多数为环卫工人、小贩、临时工等，自主创业比例很低，有些甚至沦为无业游民。为了生存，一些危害社会秩序的行为就很有可能发生，一定程度上影响着社会和谐。据调查分析，缺乏职业技能是失地农民再就业困难的主因。城市失地农民的主要技能是耕种，由于缺乏技能知识，失地农民在再就业过程中完全被动，工资待遇低，劳动强度大；其次，政府对失地农民必要技能的培训不到位，部分劳动培训机构完全为应付上级部门的检查而潦草行，缺乏跟踪检查及反馈；最后，由于就业渠道的狭窄、就业信息的不畅通及企业结构性改革等环境的影响，失地农民就业难问题突出。部分农民失去土地后生茫然。一些失地农民不去积极找工作，依赖一次性征地补偿维持生计。村民形容这种靠征地补偿款过日子为“赋闲吃老本，死坐活吃”。

2.8进城后日常消费支出增长较快

农田地被占用后，农民原来依靠耕地提供的基本生活保障功能被严重弱化，进城后，他们收入减少而物价不断上涨造成日常生活支出增长较快，原来自产的粮食、蔬菜、家禽等都要购买，有75.4%的失地农民认为进城后消费支出“增加很多”。许多失地农民对我们说：“过去在农村，烧不用花钱的，吃是不用花钱，用水不花钱。自家种点菜吃有余，剩点还可以卖。现在什么都要像城里人一样，什么东西都得花钱买”。失地农民面对城市的高消费，自然就感到消费成本剧增，生活压力较大。

2.9文化生活缺失，精神文明建设急需加强

失地农民的日常生活状况往往能反映出社会适应的程度。生活方式具有鲜明的群体性。不同的生活方式在一定程度上反映出城乡居民的差异性，而生活方式一个重要的方面就是闲暇生活的安排。据调查：失地农民闲暇活动排在前五位的是“看电视”、“聊天”、“打麻将”、“打牌”和“串门”。可见，失地农民进城后，闲暇生活基本沿袭传统农村的习惯，闲聊天、串门成为闲暇活动的重要内容，休闲娱乐活动贫乏、单调、不需要消费支出，娱乐活动主要在原村民群体内部，几乎不参与城市社区的文化活动。如何有效解决城市化进程中失地农民问题

3.1 统筹城乡经济发展，不断增强经济实力

党的十六大提出：解决“三农”问题必须统筹城乡社会经济发展。“城乡统筹”就是要对农业和农村经济结构进行战略性调整，为农村经济发展开拓新的空间，为农民增收开辟新的途径，提高农业的竞争力；要靠加快城镇化、城市化进程，鼓励农村富余劳动力向非农产业转移，逐步实现工业与农业、城市与乡村发展的良性互动。

3.2 建立健全的土地征用及补偿制度

集体土地征收补偿不仅要考虑农民丧失土地的自身价值，更应从农民日后生计的维护和可持续发展角度为农民的长远利益提供保障。为了切实保护农民利益，征地补偿应充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，以农民征地补偿费全部进入社保后能领到的城市居民最低生活保障金为参照来提高补偿标准，以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。给被征地农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。这仅仅是静态预期补偿标准，今后应逐步调升，调整土地出让收益分配比例，提高征地补偿标准。补偿方式要灵活多样，补偿时不仅要考虑土地作为生产、生活资料的补偿，还要考虑失地农民市民化过程中居住安顿、重新就业所需的困难补偿。

3.3 实行多样化补偿，提供多种形式保障制度

由于我国各地经济发展情况不一样，因此补偿方式也不能完全一样，不同的地方可以采取适合当地基本状况的补偿形式。比如一些地方可以采取土地入股的形式和留地作为村组集体发展集体经济的形式来作为补偿及可持续发展的一种方式。像北京的高碑店村，被征地后只剩下80 亩工业用地，人均14平米，他们没有把所有的征地补偿全部发放给农民，而是预留一部分用来改造村容村貌，一部分用来开发村里仅仅剩下的80 亩地，他们根据市场需建立了2 万余平米的古典家具民俗园，吸引商户和顾客，大力发展古典家具、古旧家具和硬木家具，产品远销欧美和东南亚，2005 年，该村村域产值就达12.5 亿，人均23652 元，村里每年根据当初土地入股情况进行分红，不仅解决了村民的生存问题，同时也使集体经济进一步壮大，值得其它地方借鉴。

3.4 逐步增强失地农民就业适应能力

政府除合理予以货币补偿外，还应考虑失地农民的长远利益，在劳动就业方面给予必要的指导，组织劳务输出，加大培训力度，提高劳动者素质和技能。各级政府可以拿出一部分土地出让金，专门用于失地农民的定期再就业培训。首先应加强宣传和培训在就业指导、就业观念、法律意识等方面加强宣传和引导，提升农民自主就业的意识，使失地农民转变就业观念，积极发展二、三产业，从事个体私营经济。同时，充分利用区劳动市场和区镇劳务输出网络，组织引导失地农民向区域外发达地区转移，实现外出务工就业。建立失地农民就业培训中心，在尽可能的条件下，以较低成本费用，引导青年农民学习劳动技能，应有政府拿出一部分土地出让金专门用于失地农民的定期再就业培训。此外，对自主创业的失地农民提供优惠政策，加大扶持力度。对自主兴办二、三产业的人员要像对待城市下岗职工一样，在工商登记、税务、信贷、用地、用电等方面给予优惠倾斜，让利于民，增加其自主创业的信心和决心。

3.5 不断完善失地农民社会保障制度

建立健全的失地农民社保制度，加快建立失地农民基本生活保障制度体系，妥善解决失地农民基本生活问题，是贯彻“三个代表”重要思想、坚持以人为本、维护社会稳定、构建和谐社会的重要举措；是落实科学发展观，加快推进工业化、城市化的客观要求。首先应建立失地农民最低生活保障制度，对没有达到城市低保标准的失地农民，全部纳入城镇最低生活保障范围，享受与城市居民同等的最低生活保障，解决失地农民中的基本生存问题；其次，建立由国家、集体和个人共同承担的资金筹措机制的农民基本养老保险制度，确保使被征地人员在年老时有稳定的基本生活费，真正让广大失地农民老有所靠，老有所养；第三、建立失地农民失业保险制度，对失地农民进行失业登记，由政府出资对失地农民进行培训并提供就业信息，对在一定期限内失地又失业的农民进行失业救济，保障最基本的生活需求；最后要建立失地农民基本医疗保险制度，实行与城镇职工一样的基本医疗保险制度。

3.6 建立集体经济组织的经营管理和收益分配机制。

在农民市民化过程中，必须加强集体资产管理，并处理好 历史 遗留问题。一是加快产权和股份制改革。村集体资产特别是历年土地征用的补偿费要单独建帐、专款专用，优先用于办理村民的养老保险等社会保障。二是适时组建转型的社区合作经济组织。社区合作经济组织应接管原村集体资产并实行股份合作制改造，允许其成为法人实体，给予一定年限的过渡期，在过渡期内税收、信贷和工商登记等方面给予政策优惠，以稳定合作经济组织的收入来源，提高失地农转非人员的生活保障。三是完善社区合作经济组织的运作机制。明确社区合作经济组织的地位，制定规范的章程范本，确定合理的股权量化比例及配股政策，使合作经济组织在资产评估、法人登记、股权设置、股东权利与义务、收益分配办法、股权转让等方面都有法可依、有章可循。加快产权制度创新，允许股权内、外部自由转让，促进资产的社会化。可以借鉴有的地方搞股份合作制的经验，将征占的村集体土地收益以股金方式分配给村民，通过动员村民自愿入股，再筹措部分资金，建立股份合作经济组织。并通过在村外建立特色农产品生产基地，在村内发展二、三产业，安置人员就业，将集体经济组织的收益与每个村民（股民）紧密地联在一起；或以征地补偿费置换标准厂房给农民发展集体经济；以及实行“街辖村”的“托管”过渡等做法，保证农民对集体经济财产拥有的所有权，保证集体资产保值增值，保证集体经济持续发展给失地农民提供的就业和生活保障。此外，在征地过程中，对集体经济资产不能搞平调，为其发展壮大创造条件。

3.7 引导和帮助失地农户积累资产。

资产的社会福利效用是显而易见的：有了资产，人们可以从长计议，追求长期目标。更为重要的，积累资产本身对穷人的心理促进、意识提升以及行为方式的改变等具有巨大的潜在作用。事实也表明，土地、房屋、集体经济等资产收益，在预防失地农民贫困和减少家庭不安全感方面发挥着积极的作用。进而言之，引导和帮助失地农民积累资产，既是改善他们生计的一种速效、实惠、一举多得的好办法，也是帮助他们规避各种生活风险的重要的安全网之一。一是抓好失地农民的住宅规划与建设。城市规划部门与建设单位在设计建造失地农民的住宅时，既要考虑确保他们乐有所居，也要方便他们能从房屋资产中形成长效受益机制。二是壮大村级集体经济。对于必须由国家征用的公益性建设用地，可以在规划区内征用土地中留出一定数量土地，由村集体经济组织开发、经营。对于那些土地征用量大，土地征用补偿费较多的行政村，政府应积极倡导社区股份合作制的改革，促进集体资产保值、增值。

3.8 因地制宜，因势利导，全面做好失地农民的就业安臵

（1）、采取规划留用地或土地流转的办法，解决失地农民从事农业所必需的土地，引导失地农民参与农业产业结构调整。失地农民是城郊农民，从事的大都是经济效益较高的种养业，有丰富的经验和技术，失去土地后，多数仍愿意从事原来的种养业。为此，建议市政府可在今后规划征地中为失地农民规划留用地。

（2）搞好服务，不断完善失地农民就业服务体系，为失地农民创造更多的就业条件。各乡镇、街道办事处要成立劳动保障就业所，加强失地农民的职业技术培训，使失地农民学得一技之长。另外要加强对失地农民的管理工作，对失地农民可由国土资源管理部门根据土地征用情况，发给《失地农民手册》，其作用可相当于《再就业优惠证》等类似证明。

（3）加大支持力度，让失地农民参与城市建设、城市管理、城市服务工作，拓宽就业渠道。

（4）组织失地农民以股东、交易、管理或服务等形式参与批发市场经营，实现再就业

3.9 强化体制改革，进一步完善配套政策

（1）尽快出台失地农民农转非政策。

（2）制定失地农民再就业优惠政策。

（3）进一步改进实物安置政策。

（4）不断完善土地征用补偿政策，维护失地农民的切身利益。

（5）建立土地入股和租赁制度。用于经营项目被征用的土地，进行土地折价，全部或部分入股、租赁的方式，定额收取红利或租金，使失地农民定期分得红利或租金。

（6）实行预留安置政策。要在土地统征中安排一定比例的土地，作为安置用地，组织失地农民发展二、三产业，建市场、停车场等，这样既解决了部分失地农民的就业难问题又壮大了集体经济。

总而言之，近年来，虽然我国城市化进程取得了一定的成就，但是农业依然是我国社会经济中最重要的基础产业，特别是在我国进一步转变经济发展方式和重大项目的推进过程中，农业所起的支撑作用更是不可忽视。在这其中，失地农民的就业问题日益突出，影响到了我国社会经济发展的稳定，也影响到了社会经济的进一步发展。因此，正确认识农村城市化对于社会发展的重大意义，妥善解决失地农民的就业问题，对提高与促进我国社会经济发展具有重要作用。

参考文献：

[1] 胡细华 唐茂华《浅析城市化进程中失地农民现状和可持续发展对策》 学术论坛 2001,2 [2] 廖小军

《中国失地农民研究》社会科学文化出版社

2007,8 [3] 王作安

《中国城市近郊失地农民生存问题研究》经济科学出版社

2008,3 [4] 段进军 陆田 《城市化进程中失地农民问题对策探析》南阳师范学院学报 2006,5 [5] 余厚平

《 失地农民问题的制度经济学分析》 宁夏社会科学

2005,3 [6] 韩纪江 孔祥智《城镇化中农民的必然性及问题分析》经济问题 2011，5.[7] 范 欣 黄艳萍《完善农村社会保障制度改革》农村发展

2011，14.[8] 石丽娟《建立失地农民生活保障制度的途径》经济论坛 2010，02.[9] 武术霞《完善失地农民社会保障法律机制》发展研究

2007，3 [10]张媛媛 贺立军《城市化进程中对失地农民就业问题的再思考》社会科学家 2004，2

第五篇：浅析我国城市化进程中失地农民社会保障问题

转自发表吧论文范文发表论文发表

浅析我国城市化进程中失地农民社会保障问题

作者：粟琪 姜泽芳

摘 要 20世纪80年代以来，伴随着我国城市化进程的快速发展，产生了一个失去土地却又无法真正融入城市生活，从而游离于城市与乡村之间的新的社会困难群体——失地农民，而当今社会的快速发展以及对土地需求的快速增长使得失地农民这一特殊群体越来越庞大。作为弱势群体，失地农民社会保障问题正逐步受到社会关注，成为我国维护社会和谐稳定和长治久安的重要因素之一。本文通过对城市化进程中我国失地农民社会保存在的主要问题进行分析，提出了健全我国失地农民社会保障体系的具体措施，以期能为解决我国失地农民社会保障问题提供一些切实可行的方法和对策，维护失地农民的合法权益。

关键词 失地农民 社会保障 问题 对策

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

近年来，随着我国城市化和工业化进程的加快，征地规模不断扩大，大量的农业用地被征用为建设用地，产生了大批的失地农民。当前中国失地农民的总数已经超过了4000万人，在“十一五”期间每年新增的失地农民约200万，“十二五”期间失地农民的规模还将继续增加。有学者测算，预计到2020年，失地农民将突破一亿人，成为一个庞大的特殊群体。但当前，对于这个庞大的特殊群体的保障制度并不完善，作为农民，他们失去了基于土地产生的经济收入作为生活来源，又不能享受到城镇职工的社会保障体系带来的后续保障，他们的合法权益得不到有效维护，使他们逐渐成为边缘化的弱势群体，由此产生了诸多的社会问题，各种冲突频繁发生，严重影响社会和谐。在这种背景下，如何将被失地农民的利益考虑进来，切实使失地农民的生产和生活得以妥善安置，成为一个艰巨而任重道远的使命。

1失地农民概念界定

失地农民这一词汇是现阶段我国由农业社会向工业社会快速转变过程中产生的新词汇，目前，学术界对失地农民这一概念并没有形成统一明晰的认识。一般意义上来讲，失地农民泛指失去土地的农民。白呈明（2003）认为，农民在失地过程中，不仅失去了土地、就业、生活的保障，还失去了政府对他们的技术、资金、农资等方面的支持的机会，农民那些与土地密切相关的文化、教育等方面的权利的实现也会受到极大的限制。所以，从这个角度上讲，失地农民指的就是这样一类弱势群体，他们因为失去了土地而失去了与土地相关联的一系列权益和利益。其与土地相关的权利包括财产权利、就业机会、基本生活保障以及与土地相关的政治、文化、教育和发展的权利等。

2我国失地农民社会保障存在的主要问题

现阶段，土地的社会保障功能，这一对农民来说最为重要的功能正在逐步消失。农民失去了土地就意味着失去了就业机会和经济收益，同时，失去了最基本的生活保障和养老资源，这一系列的问题让他们面临着来自生活、就业和社会保

障多方面的困境，同时也暴露出了失地农民社会保障存在的一些问题。

2.1补偿标准偏低，方式单一且费用分配不当

《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前三年平均产值的6—10倍，安置费为4—6倍。西部城市土地补偿费和安置补偿费平均标准为每人18000元（不含青苗和地上附着物补偿），按目前农村居民人均消费支出计算，只能维持6年左右的生活；按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持3年的生活。虽然近几年各地适当提高了征地补偿标准，但是在征地过程中，土地补偿款的分配混乱，出现大量暗箱操作和“寻租”行为，补偿款被层层截留，大部分被中间商或地方政府所获取。另外，在实践中，其实有多种安置方式可供选择，比如留地安置、住房安置、就业安置、投资入股安置、社会保障安置等等，但目前政府采用最多的方式是货币安置，其它安置方式却很少采用。

2.2尚未建立完善的社会保障体系，覆盖范围窄

从严格意义上说，目前各地的失地农民社会保障政策并未形成一个体系。有些地区实行的保障政策只能称为“基本生活保障”制度，其与社会保障相去甚远，更不具备社会性、福利性、公平性和互助性这些社会保障的基本特征。而一些地区虽然建立了失地农民社会保障的制度框架，但社会保障的内容不够全面。从目前各地的实施情况看，最主要的保障方式是养老保障，而医疗保障等其它保障方式则鲜有涉及，为失地农民办理失业保险、提供就业指导与技能培训也是在极个别地方实行。另外，目前普遍将失地农民的社会保障工作重心定位于养老风险的防范与保障上，而医疗保险、失业保障和工伤保险等仅在沿海一些经济比较发达的地区出现，没有得到普及推广，社会保障覆盖面窄。

2.3资金筹集困难，就业培训不到位

失地农民社会保障资金主要来源于征地单位支付的征地补偿费、安置补助费以及政府转让土地所获得的土地出让金，并以征地补偿费和安置补助费为主。有的地区专门成立了第三方社会保险经办机构，当地政府要求征地单位一次性将为失地农民补缴的保险费从征地补偿费和安置补助费中扣除，并直接拨付到社会保险经办机构；有的地区则由地方财政、村集体及失地农民个人共同负担失地农民的社会保障。但是由于我国《土地管理法》的补偿标准较低，而失地农民个人大部分缺乏缴费能力，地方政府从土地收益中拿出的补贴也较少，所以失地农民保障资金筹集难以保障。另外，没有稳定的资金来源，也使得针对失地农民所进行的就业培训工作难以开展。失地农民由于受自身知识水平和科学文化素质的局限，缺乏主动寻找出路的意识，在当前激烈的就业竞争中处于劣势，因此其中的相当一部分农民处于失业和半失业状态。

2.4保险费用缺乏精算且监管缺失

在实际运作中，社会保险部门没有充分考虑诸如资金的时间价值、平均余命、工资增长率等因素，缺乏对保险费的缴纳与待遇支付水平精算。目前许多地区的保险费缴纳直接根据土地补偿费的一定比例确定，而支付水平则以城镇最低生活保障标准为依据，对保险待遇的调整也存在着极大的随意性，没有考虑失地农民的需求，也没能适应社会经济的发展。另外，对于保险资金具体的运营、管理以及监督，各地方在试行的过程中都没有明确的、具体的规定，加上监管方面的缺失，都增加了保险资金的风险。

3完善我国失地农民社会保障的对策

3.1坚持分类实施，逐步提高补偿标准

我国各地区经济、社会发展水平差异性较大，在构建失地农民社会保障制度的过程中，要考虑各地区的具体情况，分别进行，循序渐进。首先可以从经济基础雄厚，经济发展较快的地区着手，建立起具有当地特色的失地农民社会保障制度。对于经济相对落后和相对贫困的地区，可以根据当地实际情况，以当地实际经济发展水平为基础，可以逐步提高保障的标准。另外，在明确并逐步提高失地农民社会保障的水平的同时，应该进一步确立合理的征地补偿标准，以土地的市场价值为基础，提高征地补偿的规范性和公开性，从而真正维护农民的合法权益。

3.2完善社会保障体系，扩大覆盖范围

由于各地的具体条件不同，所以在建立社会保障体系方面也不能搞一个标准一刀切。而是应该在考虑到地区差异的情况下，分类型分层次的扩大对失地农民社会保障的覆盖面，建立健全一系列的配套措施，解决失地农民的可持续生计和权益保护问题。具体可以从以下几个方面入手：第一，实行不同于农村社会保障和城镇居民社会保障的保障体系，使其界于两者之间，既为失地农民失去工作退回农村留有退路，又为其农转非纳入城镇居民保障体系过度衔接。第二，分层推进，逐步完善保障项目。首先建立失地农民的养老保险和再就业保障体系，因为养老保险是社会保险最重要的保障；其次是医疗保险；接着是工伤、生育、失业保险等，逐步与城镇职工社会保障体系相衔接。第三，坚持低水平、广覆盖的原则。让各种保障项目能够在各地得到普遍实行，尤其是经济不发达的地区，从而提高保障水平，扩大社会保障覆盖范围。

3.3畅通资金筹集渠道，增加资金投入

资金筹集是社会保障安置运行的基础。社会保障资金的来源必须稳定、畅通、可持续。在实际操作中，考虑到失地农民承担保障资金的不现实状况，社会保障资金可采用“存量+增量”的方式解决。征地补偿费为保障资金的一次性存量供给。增量部分来源于政府土地征收后的增值或土地使用过程中的收益。从目前情况看，土地征收后的增值收益主要进入了地方各级政府的“财政口袋”。这不仅加剧了失地农民社会问题的严重性，而且愈加诱发了地方政府征地的强烈动机。土地增值收益应当“取之于民（失地农民），用之于民（失地农民）”，因此，应将土地出让金优先用于失地农民社会保障安置的支出。总而言之，失地农民社会保障资金的筹集要从土地出让过程中所有可得的收益中予以解决，从而增加失地农民社会保障资金的投入。

3.4构建就业保障机制，引导失地农民再就业

由于我国农民长期缺少接受教育和培训的机会，文化素质和就业技能水平低下，在当今竞争激烈的市场经济中处于不利地位，容易成为城市中新的弱势群体。

为此，我们要加快建立城乡统一的劳动力市场网络，实现用工信息共享；在发挥市场基础性调节作用的同时，逐步建立一种劳动者自主择业、平等就业的新型就业机制，实现在劳动力市场中统一、公平竞争的就业格局。构建失地农民就业保障机制应当做到以下几点：一是要建立被征地农民就业专项资金，保证失地农民就业培训工作能顺利展开和进行。二是劳动保障部门要建立培训基地，充分利用各类技工学校和职业学校的资源，帮助失地农民再就业。三是加大对失地农民就业培训力度，通过落到实处的就业培训，引导失地农民自主择业和勇于创业，使失地农民能在激烈的就业竞争中占得一席之地。

3.5引入社会保障精算，健全监管机制

在社会保障领域，精算在制度建设、政策评估、财务预算、风险预警等方面都发挥着重要的作用。在建立新的社会保障制度时，通过精算，可以测算在给定的社会保障资源下可能提供的社会保障水平，或者为了实现一定的社会保障水平必须具备的经济能力，从而为社会保障制度的建立提供依据。通过长期精算评估报告，反映制度未来的发展方向，为及时发现问题和解决问题提供依据。可见，引入社会保障精算对于评估失地农民社会保障制度可持续性，评价失地农民社会保障相关政策是否能有效提供保障发挥着重要作用。另外，在健全监管机制方面要做到以下几点：首先，要尽快建立和完善失地农民社会保障的相关法规体系，确保失地农民社会保障制度的健康运行。其次，明确监督主体及其监督职能，增强监督部门对资金监督的专业性、规范性和权威性。再次，要尽可能地将资金的使用渠道及办法在制度中明确规定，增强透明度，加大社会监督的力度。参考文献

[1] 宋斌文，荆玮.城市化进程中失地农民社会保障问题研究[J].理论探讨，2004（3）.[2] 肖立新.失地农民社会保障制度建立和完善的研究[J].农业考古，2012

（3）.[3] 鲍海君，吴次芳.论失地农民社会保障体系建设[J].管理世界，2002（1）.[4] 朱明芬.浙江失地农民利益保障现状调查及对策研究[J].中国农村经济，2003（3）.[5] 陈信勇，蓝邓骏.失地农民社会保障的制度建构[J].中国软科学，2004

（3）.[6] 潘海斌.失地农民社会保障制度研究[D].杭州：浙江工商大学，2013.[7] 白呈明.农民失地问题的法学思考[J].人文杂志，2003（1）.[8] 王琼，李薇.我国失地农民社会保障问题研究[J].现代商贸工业，2012

（6）.[9] 杨卿.对当前我国失地农民社会保障模式的评估[J].商业时代，2008

（32）.[10] 王桐，金喜在.我国失地农民的社会保障问题探析[J].劳动保障世界，2012（4）.[11] 郭兴友.当前失地农民社会保障存在的问题及对策建议[J].安徽农学报，2012（12）.[12] 钟水映.失地农民社会保障安置：制度、模式与方向[J].中州学刊，2009

（1）.[13] 劳动保障部课题组，何平，金维刚，刘燕生，费平，武玉宁，田晓雯.我国被征地农民社会保障制度研究[J].中国劳动，2007（2）.[14] 董恒瑞.我国失地农民社会保障制度问题研究[D].长春：东北师范大学，2012.[15] 申政光.浅析我国城市化进程中失地农民问题[J].经营管理者，2013

（7）.