我国城市化进程中郊区城市化问题分析

第一篇：我国城市化进程中郊区城市化问题分析

我国城市化进程中郊区城市化问题分析

来源：资源网作者：李争发布时间：2008.06.2

4郊区城市化是城市在经历了中心区绝对集中、相对集中和相对分散以后的一个绝对分散的阶段，是由于城市中心区的土地稀缺地价昂贵、交通堵塞拥挤、居住人口密集、环境质量恶化，致使城市中心区人口和企业、公司外迁到郊区，使城市中心区的人口增加低于郊区，形成相对中心区而言的离心化现象。其实质是城市周围的农村地域受到城市扩张的影响，逐步向城市性因素和农村性因素相互混杂的过渡地域变化的过程。随着我国城市化进程的加快，城市不断的外延扩张，位于城市边缘的地带在城市化进程中不断被发展成为新的城市，在这一背景下，我国部分学者也提出了我国的郊区城市化问题，并指出了郊区城市化的发展方向以及目标等。我国的郊区城市化发展模式也借鉴了西方发达国家的经验，在我国的实际应用中也出现了一些问题，本文将对我国在郊区城市化发展中存在的误区和问题进行分析。

一、郊区城市化的表现形式、原因以及实质

目前部分学者和政府官员对我国的郊区城市化的理解还存在着误区，产生了概念上的错误，造成的不利影响也是相当大的。正确理解郊区城市化的形式和本质有助于我们对我国的郊区城市化现象进行分析。

1．郊区城市化的表现形式

“郊区城市化”是指人口与经济活动从城市中心区域向广阔的郊区甚至小城镇或乡村迁移，引起城市郊区迅速发展成为新型城区，而老的中心城区出现人口减少的现象。郊区城市化首先出现在欧美等工业化、城市化程度很高的国家，以美国尤为突出。与郊区城市化现象相联系的另外一个现象是原有的中心城市功能衰退，环境恶劣，导致中心城区向郊区发展的现象。20世纪80年代以来，我国城市化水平大大提高，北京、上海等大城市相继出现了郊区化现象，如城市中心区企业外迁，郊区大型企业设施及住宅区与别墅区的建设等。目前我国城市郊区化主要是城市人口与工业及部分商业的郊区化，服务业、金融保险等第三产业仍在向城市中心区集中。

2．郊区城市化产生的原因

郊区城市化产生的原因分为外部因素和内部因素，其外部因素有：

（1）技术进步及由此产生的经济繁荣是城市郊区化必要的经济条件。交通网络的完善、通讯技术的发达以及随着技术进步而产生的对生活质量的需求都是导致郊区城市化产生的原因。交通的进步减少了人们从郊区到城市中心的成本，通讯技术的发达可以实现在郊区对城市中心业务的控制，这些为人们迁往郊区提供了必要的条件。

（2）政府的政策导向。政府的政策为城市郊区化创造了良好的外部条件。政府直接向郊区投资建设工业园区，不断改善城市郊区的基础设施建设状况，并且城市郊区的地层建筑具有较低的建设成本，吸引了众多的建设资金，使郊区的建设日益完善，并吸引城市中心区的人口向郊区不断转移，导致了郊区城市化的形成。

郊区城市化产生的内部因素有：

城市发展客观规律所导致的城市内部凝聚力的逐渐丧失。城市作为一个区域的增长核心，在形成初期具有极强的内部凝聚力，进而产生集聚一规模效应，但这种集聚是有限度的，当达到某一限度时，许多城市问题相继产生，如交通拥挤、地价上涨、住房紧张、基础设施老化、教育资源短缺、犯罪率上升、环境恶化等，称之为“规模不经济”现象。这时，城市增长开始由原来以集聚力为主导的极化阶段转向以扩散力为主导的扩散阶段。一战后，西方国家快速的城市化导致社会变迁失控和城市问题层出不穷，使城市固有的向心力逐渐丧失，严重抑制着中心城区经济的进一步发展，成为促使富人阶层、工厂各种机构纷纷向郊区迁移的内部动因。

3．郊区城市化的实质

有学者在较早的时候指出，这种城市化由集中走向分散的现象，是在新的历史条件下出现的一种新的城市化形式。（杨重光，刘维新。1986）根据城市倒“S”型曲线发展规律，郊区城市化是城市化历程的一个必然阶段。在城市化的第二个阶段（城市化率达到70%~90%），出现了城市区域化的现象，即不是向城市的一个点聚集，而是向一群相互紧密联系的城市点聚集，同时伴随着老点向新点的扩散，城市数量仍在增加，城市质量也在提高。随着城市规模的不断扩大，城市功能的不断发展，第二产业将逐渐向城市郊区转移，导致城市中心区域原有的功能开始倒退，据研究表明，当一个区域的人均GDP达到4000美圆时，郊区城市化速度会大大加快。城市郊区化实质上是一种城市化发展阶段的需要，是一种主动形成的过程。

二、我国郊区城市化的特征及问题

（一）我国郊区城市化的特征

中外城市郊区化都是随着生产力水平的提高，人民生活逐步富裕，出现为改善居住条件而离心迁移的要求，而城市交通改善、政府政策导向又拉动了这一进程。相对于发达国家的郊区化，中国城市郊区化具有自己的特点，主要表现为基础差、双向性和步伐快等方面。

1．我国郊区城市化的基础差

我国郊区化是经济发展水平较低基础之上的郊区化。虽然郊区化的发生与经济发展密切相关，但我国郊区化的社会经济基础远不及西方。西方开始郊区化的时候，城市化水平就己经很高，经济己经发展到相当高的水平，市场经济日臻成熟。而我国的城市底子薄、基础差，市场经济体制不完善城市化水平低。1990年我国城市化水平为26.2%，2001年为37.7%，至2006年，东、中、西部城市化水平分别达到54.6%、40.4%和35.7%，城镇化水平最高的上海才达到88%，而美国在20世纪50年代的城市化水平达70%以上，2001年达90%以上。

2．产业与人口发展的双向性

从宏观上看，我国日前大多数城市仍然处于集聚为主的城市化发展阶段，但这并不排除北京、上海、广州、天津等国内特大城市郊区化现象的产生，只不过这些城市的郊区化与西方发达国家有所不同，表现为产业和人口的集聚及扩散效应同时并存。中心区不但没有“空心化”，反而

更加繁荣。由于我国城市发展处在集聚发展阶段中心区仍保持着强大的吸引力，依然是城市经济活动的核心。经过产业结构调整，城市原有的中心区工业特别是劳动密集型、污染较重的工业迁至郊区，而向心性很强的商业、金融业等第三产业集聚中心区，加强了中心区的城市现代化功能。同时，大量资金投入旧城改造，且推行上地有偿使用制度，城区特别是市中心的各项建设获得了生机。而由于产业的外迁，以及开发区等方而的建设，我国城郊地区获得了飞快的发展出现了一些新的产业带。

随着我国对人口迁移政策的放松，城市化进程进一步加快，富裕起来的私营企业家和个体工商从业人员从乡镇和农村迁往大城市，在城区从事工商业活动；同时，为了方便就业和子女上学等原因，一些中产阶级和富裕阶层甚至迁往中心城区，从而形成了我国独特的人口双向流动现象。

（二）我国郊区城市化存在的问题

我国的郊区城市化有了一定的发展，特别是在北京、上海、广州等城市化水平很高的地区。但是目前我国郊区城市化的发展面临着一些问题，主要表现在以下几个方面。

1．郊区被动的城市化

从前面郊区城市化的实质分析中我们可以看到，正常的郊区城市化是一城市化发展的一个必然阶段，是一种因为中心城区和整个地区经济的不断发展和技术的不断进步带来的主动的发展。在我国，郊区城市化却是一种为了经济发展而进行的一种“圈地运动”，给经济的发展带来了很多的负面影响，主要表现在：

（1）城市蔓延引发城郊土地利用矛盾。城市郊区是各类用地矛盾的集中之地，因为城市蔓延不但要占用用大量的耕地，使生产城市必需的原材料和农副产品的空问减少，而且工业区、住宅区往往在郊区建设，布局不合理，需要更多的能源消耗和建设投资。

（2）土地级差效益与盲目开发不和谐。城郊是城市到农村的动态过渡带，非农产业迅速发展以及城市扩张引起土地级差收益的变化，而此时往往由于没有科学的土地开发利用模式和管理制度作指导，土地朝暂时级差收益较高的方向盲目开发利用，使得土地不能发挥最大经济效益（杨灵珍，王舟，2006）。

（3）破坏城市郊区的生态环境。郊区生态是城市生态的重要组成部分，合理的郊区土地利用结构和布局是优化整个城市生态的重要囚素，但城市的发展和郊区工业的繁荣，往往只考虑经济效益而忽略了郊区土地非农开发给郊区生态带来的影响，肆意占用耕地和不合理的非农用地使得城市污染蔓延，郊区污染增多，城市和郊区居民的生活环境同时恶化。

根据郊区城市化发展的实质来看，郊区的生态环境、生活环境以及社会环境要优于城市中心区域，而就上面出现的问题来看，我国所谓的“郊区城市化”不是一种真正的郊区城市化，而是一种变态的，由于经济发展的一种盲目需要带来的不良后果。

2．制度改革不能与郊区城市化的发展配套

随着城市的不断扩张，原城市郊区农村不断发展成为城市，其途径是对农村集体土地进行征收，转为城市土地。在此过程中，然而，城郊农村在土地被征用后，管理上仍然普遍保留了原村镇集体管理的模式，未能纳入城市一体化的管理体系。由于农村组织自身的局限性，不仅在规

划建设、环境管理、设施配置、治安管理等方面的工作捉襟见肘，在就业培训、社区生活等其它方面的工作也远远不能胜任。使这些地带保持着村落的物质环境、文化观念、社会网络和生活方式，居民就业困难、或靠出租房屋与集体股分红为生，“是城而非城”，成了城市里的村庄，也就是通常所说的“空心村”。同时这些“非农非城”的阶层也带来了一系列社会问题。这种“欠帐”式空间扩展还扭曲了土地供应的市场机制，一方面不利于土地资源的合理配置，导致政府竞相压低地价招商、开发商在郊区大量圈地、郊区土地利用效率低下等一系列问题。另一方面利益分配机制向开发商倾斜，使城市收益外流、农民不能获得转变为市民的成本，不能成为有贡献的市场主体，而成为社会的负担，进而影响国民经济的长远发展（张颖，2003）。

产生以上现象的深层次的原因就在与我国的制度改革未能跟上城市化发展的步伐，农地产权制度的不合理导致了征地之后大量社会问题的产生，譬如农民生活失去保障等。而我国政府财税制度的不合理导致了地方政府盲目圈地，盲目的经营城市，致使城市无规律的扩张，城市郊区环境受到破坏，郊区城市化轨迹被严重歪曲。

三、对我国郊区城市化的讨论

通过以上的分析，我国在所谓的“郊区城市化”中暴露了许多的问题，郊区并没有变成城市，而是仍然是城市的边缘，基础设施仍然落后，生活和社会环境落后于城市中心地带，由此我们可以看到我国的郊区城市化并不符合真正的郊区城市化的轨迹。这是因为我国的经济状况还没有达到发展郊区城市化的阶段，我国城市化的质量并不高，只有当一个城市经济发展超过了城市现有功能承载力的时候，才会主动的向郊区城市化发展。

就我国目前的各种政策体系来看，要想实现真正的郊区城市化，还需要对各种制度进行改革和创新，特别是农地产权制度和财税体制。农村集体土地产权主体的不确定，导致的在农地非农化过程中利益分配不均等问题将会对郊区城市化过程产生巨大的阻力。目前很多学者就农地制度改革与征地制度改革做了较多的研究，也提出了很多有效的建议，《物权法》第四十二条对土地征收补偿的依据、原则、内容及责任作了规定，体现了征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则，为农地非农化收益分配提供了法律依据，有效的保证了失地农民的利益。另外，在当前财税体制下，地方政府财政状况紧张，并且对土地收益依赖过重，会造成城市郊区土地的粗放利用，形成新的“圈地运动”，新的城区不能合理的开发，旧的城区不能被合理的利用，造成了城市结构的失调以及城市发展路径的变形，使我国的城市化进程严重滞后，因此有学者建议将一次性缴纳土地有偿使用费制度改为年租制，保证地方政府的可持续性土地收益，以降低城市土地粗放利用的程度，提高城市用地效率，为主动的郊区城市化发展奠定良好的基础。

在我国城市化发展过程中，应该积极做好统筹区域土地利用，实现城郊共同繁荣积极调整中心城区的产业结构，实现中心城区用地“退二进三”的调整，继续发挥中心城区在城市经济中的核心作用，提高其现代化功能。按照城市郊区化的客观要求，推进郊区三大产业之间、各产业内部及产业布局空间3个方面结构的调整。以产业为依托，加快人口和产业的集聚，承接中心城区的功能转移，在空间经济、人口、社会、生态等方面加速实行城乡一体化，实现城区与郊区的协

调发展（盛广耀，2006）避免走国外城市郊区化过程中中心城区“空心化”和经济衰退的弯路。

第二篇：浅析我国城市化进程中失地农民社会保障问题

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浅析我国城市化进程中失地农民社会保障问题

作者：粟琪 姜泽芳

摘 要 20世纪80年代以来，伴随着我国城市化进程的快速发展，产生了一个失去土地却又无法真正融入城市生活，从而游离于城市与乡村之间的新的社会困难群体——失地农民，而当今社会的快速发展以及对土地需求的快速增长使得失地农民这一特殊群体越来越庞大。作为弱势群体，失地农民社会保障问题正逐步受到社会关注，成为我国维护社会和谐稳定和长治久安的重要因素之一。本文通过对城市化进程中我国失地农民社会保存在的主要问题进行分析，提出了健全我国失地农民社会保障体系的具体措施，以期能为解决我国失地农民社会保障问题提供一些切实可行的方法和对策，维护失地农民的合法权益。

关键词 失地农民 社会保障 问题 对策

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

近年来，随着我国城市化和工业化进程的加快，征地规模不断扩大，大量的农业用地被征用为建设用地，产生了大批的失地农民。当前中国失地农民的总数已经超过了4000万人，在“十一五”期间每年新增的失地农民约200万，“十二五”期间失地农民的规模还将继续增加。有学者测算，预计到2020年，失地农民将突破一亿人，成为一个庞大的特殊群体。但当前，对于这个庞大的特殊群体的保障制度并不完善，作为农民，他们失去了基于土地产生的经济收入作为生活来源，又不能享受到城镇职工的社会保障体系带来的后续保障，他们的合法权益得不到有效维护，使他们逐渐成为边缘化的弱势群体，由此产生了诸多的社会问题，各种冲突频繁发生，严重影响社会和谐。在这种背景下，如何将被失地农民的利益考虑进来，切实使失地农民的生产和生活得以妥善安置，成为一个艰巨而任重道远的使命。

1失地农民概念界定

失地农民这一词汇是现阶段我国由农业社会向工业社会快速转变过程中产生的新词汇，目前，学术界对失地农民这一概念并没有形成统一明晰的认识。一般意义上来讲，失地农民泛指失去土地的农民。白呈明（2003）认为，农民在失地过程中，不仅失去了土地、就业、生活的保障，还失去了政府对他们的技术、资金、农资等方面的支持的机会，农民那些与土地密切相关的文化、教育等方面的权利的实现也会受到极大的限制。所以，从这个角度上讲，失地农民指的就是这样一类弱势群体，他们因为失去了土地而失去了与土地相关联的一系列权益和利益。其与土地相关的权利包括财产权利、就业机会、基本生活保障以及与土地相关的政治、文化、教育和发展的权利等。

2我国失地农民社会保障存在的主要问题

现阶段，土地的社会保障功能，这一对农民来说最为重要的功能正在逐步消失。农民失去了土地就意味着失去了就业机会和经济收益，同时，失去了最基本的生活保障和养老资源，这一系列的问题让他们面临着来自生活、就业和社会保

障多方面的困境，同时也暴露出了失地农民社会保障存在的一些问题。

2.1补偿标准偏低，方式单一且费用分配不当

《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前三年平均产值的6—10倍，安置费为4—6倍。西部城市土地补偿费和安置补偿费平均标准为每人18000元（不含青苗和地上附着物补偿），按目前农村居民人均消费支出计算，只能维持6年左右的生活；按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持3年的生活。虽然近几年各地适当提高了征地补偿标准，但是在征地过程中，土地补偿款的分配混乱，出现大量暗箱操作和“寻租”行为，补偿款被层层截留，大部分被中间商或地方政府所获取。另外，在实践中，其实有多种安置方式可供选择，比如留地安置、住房安置、就业安置、投资入股安置、社会保障安置等等，但目前政府采用最多的方式是货币安置，其它安置方式却很少采用。

2.2尚未建立完善的社会保障体系，覆盖范围窄

从严格意义上说，目前各地的失地农民社会保障政策并未形成一个体系。有些地区实行的保障政策只能称为“基本生活保障”制度，其与社会保障相去甚远，更不具备社会性、福利性、公平性和互助性这些社会保障的基本特征。而一些地区虽然建立了失地农民社会保障的制度框架，但社会保障的内容不够全面。从目前各地的实施情况看，最主要的保障方式是养老保障，而医疗保障等其它保障方式则鲜有涉及，为失地农民办理失业保险、提供就业指导与技能培训也是在极个别地方实行。另外，目前普遍将失地农民的社会保障工作重心定位于养老风险的防范与保障上，而医疗保险、失业保障和工伤保险等仅在沿海一些经济比较发达的地区出现，没有得到普及推广，社会保障覆盖面窄。

2.3资金筹集困难，就业培训不到位

失地农民社会保障资金主要来源于征地单位支付的征地补偿费、安置补助费以及政府转让土地所获得的土地出让金，并以征地补偿费和安置补助费为主。有的地区专门成立了第三方社会保险经办机构，当地政府要求征地单位一次性将为失地农民补缴的保险费从征地补偿费和安置补助费中扣除，并直接拨付到社会保险经办机构；有的地区则由地方财政、村集体及失地农民个人共同负担失地农民的社会保障。但是由于我国《土地管理法》的补偿标准较低，而失地农民个人大部分缺乏缴费能力，地方政府从土地收益中拿出的补贴也较少，所以失地农民保障资金筹集难以保障。另外，没有稳定的资金来源，也使得针对失地农民所进行的就业培训工作难以开展。失地农民由于受自身知识水平和科学文化素质的局限，缺乏主动寻找出路的意识，在当前激烈的就业竞争中处于劣势，因此其中的相当一部分农民处于失业和半失业状态。

2.4保险费用缺乏精算且监管缺失

在实际运作中，社会保险部门没有充分考虑诸如资金的时间价值、平均余命、工资增长率等因素，缺乏对保险费的缴纳与待遇支付水平精算。目前许多地区的保险费缴纳直接根据土地补偿费的一定比例确定，而支付水平则以城镇最低生活保障标准为依据，对保险待遇的调整也存在着极大的随意性，没有考虑失地农民的需求，也没能适应社会经济的发展。另外，对于保险资金具体的运营、管理以及监督，各地方在试行的过程中都没有明确的、具体的规定，加上监管方面的缺失，都增加了保险资金的风险。

3完善我国失地农民社会保障的对策

3.1坚持分类实施，逐步提高补偿标准

我国各地区经济、社会发展水平差异性较大，在构建失地农民社会保障制度的过程中，要考虑各地区的具体情况，分别进行，循序渐进。首先可以从经济基础雄厚，经济发展较快的地区着手，建立起具有当地特色的失地农民社会保障制度。对于经济相对落后和相对贫困的地区，可以根据当地实际情况，以当地实际经济发展水平为基础，可以逐步提高保障的标准。另外，在明确并逐步提高失地农民社会保障的水平的同时，应该进一步确立合理的征地补偿标准，以土地的市场价值为基础，提高征地补偿的规范性和公开性，从而真正维护农民的合法权益。

3.2完善社会保障体系，扩大覆盖范围

由于各地的具体条件不同，所以在建立社会保障体系方面也不能搞一个标准一刀切。而是应该在考虑到地区差异的情况下，分类型分层次的扩大对失地农民社会保障的覆盖面，建立健全一系列的配套措施，解决失地农民的可持续生计和权益保护问题。具体可以从以下几个方面入手：第一，实行不同于农村社会保障和城镇居民社会保障的保障体系，使其界于两者之间，既为失地农民失去工作退回农村留有退路，又为其农转非纳入城镇居民保障体系过度衔接。第二，分层推进，逐步完善保障项目。首先建立失地农民的养老保险和再就业保障体系，因为养老保险是社会保险最重要的保障；其次是医疗保险；接着是工伤、生育、失业保险等，逐步与城镇职工社会保障体系相衔接。第三，坚持低水平、广覆盖的原则。让各种保障项目能够在各地得到普遍实行，尤其是经济不发达的地区，从而提高保障水平，扩大社会保障覆盖范围。

3.3畅通资金筹集渠道，增加资金投入

资金筹集是社会保障安置运行的基础。社会保障资金的来源必须稳定、畅通、可持续。在实际操作中，考虑到失地农民承担保障资金的不现实状况，社会保障资金可采用“存量+增量”的方式解决。征地补偿费为保障资金的一次性存量供给。增量部分来源于政府土地征收后的增值或土地使用过程中的收益。从目前情况看，土地征收后的增值收益主要进入了地方各级政府的“财政口袋”。这不仅加剧了失地农民社会问题的严重性，而且愈加诱发了地方政府征地的强烈动机。土地增值收益应当“取之于民（失地农民），用之于民（失地农民）”，因此，应将土地出让金优先用于失地农民社会保障安置的支出。总而言之，失地农民社会保障资金的筹集要从土地出让过程中所有可得的收益中予以解决，从而增加失地农民社会保障资金的投入。

3.4构建就业保障机制，引导失地农民再就业

由于我国农民长期缺少接受教育和培训的机会，文化素质和就业技能水平低下，在当今竞争激烈的市场经济中处于不利地位，容易成为城市中新的弱势群体。

为此，我们要加快建立城乡统一的劳动力市场网络，实现用工信息共享；在发挥市场基础性调节作用的同时，逐步建立一种劳动者自主择业、平等就业的新型就业机制，实现在劳动力市场中统一、公平竞争的就业格局。构建失地农民就业保障机制应当做到以下几点：一是要建立被征地农民就业专项资金，保证失地农民就业培训工作能顺利展开和进行。二是劳动保障部门要建立培训基地，充分利用各类技工学校和职业学校的资源，帮助失地农民再就业。三是加大对失地农民就业培训力度，通过落到实处的就业培训，引导失地农民自主择业和勇于创业，使失地农民能在激烈的就业竞争中占得一席之地。

3.5引入社会保障精算，健全监管机制

在社会保障领域，精算在制度建设、政策评估、财务预算、风险预警等方面都发挥着重要的作用。在建立新的社会保障制度时，通过精算，可以测算在给定的社会保障资源下可能提供的社会保障水平，或者为了实现一定的社会保障水平必须具备的经济能力，从而为社会保障制度的建立提供依据。通过长期精算评估报告，反映制度未来的发展方向，为及时发现问题和解决问题提供依据。可见，引入社会保障精算对于评估失地农民社会保障制度可持续性，评价失地农民社会保障相关政策是否能有效提供保障发挥着重要作用。另外，在健全监管机制方面要做到以下几点：首先，要尽快建立和完善失地农民社会保障的相关法规体系，确保失地农民社会保障制度的健康运行。其次，明确监督主体及其监督职能，增强监督部门对资金监督的专业性、规范性和权威性。再次，要尽可能地将资金的使用渠道及办法在制度中明确规定，增强透明度，加大社会监督的力度。参考文献

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（7）.

第三篇：我国城市化进程中失地农民养老保险问题研究

摘要：解决失地农民养老保险 问题 事关失地农民切身利益，是构建 社会 主义和谐社会的题中之意，但 目前 失地农民养老保险存在着诸多问题，因此，应该本着灵活性、可持续性等原则，构建失地农民养老保险模式，有效解决失地农民养老保险问题。

关键词：失地农民；养老保险；原则；模式

农民年老丧失劳动能力时，传统的做法是将其拥有使用权的土地交由子女耕种，耕种收获基本能满足老人的生存需求，可见，土地又承载着养老保障的功能。失去土地也就意味着失去了传统的、稳定的养老保障。因此，探讨如何解决失地农民的养老保险问题，构建 科学 合理的养老保险模式，不仅是保障失地农民养老无忧的迫切要求，也是赢得失地农民对城市化的支持，促进 经济 发展 必不可少的条件，更是保持社会稳定和构建社会主义和谐社会必须解决的重大课题。

一、失地农民养老保险现状 分析

1．养老保险政策设计上的缺陷是失地农民参保率低的主要原因。一是养老保险政策缺乏一定的强制性。调查显示，政府强制要求失地农民参与养老保险的仅占8．3％。失地农民由于受多种因素制约，理财能力不足，养老观念相对滞后，无法对自己的养老问题作出合理的安排。因此，仅靠“自觉”使更多的失地农民参加养老保险是很困难的，政府在制定合理的养老保险政策的基础上，应加强引导，目前的养老保险政策还应具有一定的强制性，以确保失地农民养老无忧。二是个人缴费比例过高。调查显示，39．9％的失地农民因为个人缴费比例太高，而无法参加养老保险。农民失地后，一方面由于非农就业技能缺乏等因素使收入水平下降；另一方面，由于粮食、蔬菜等自给条件丧失，生活支出普遍上升。失地农民的缴费能力极为有限。不少地方在设计失地农民缴费比例时认为个人负担部分可从安置补助费支付，但现行征地补偿标准普遍偏低，不足以支付养老保险费用，即使部分地区的安置补助费能支付也会对失地农民的生产、生活造成很大 影响。因此，各地在确定个人缴费比例时应充分考虑失地农民的现实，使他们不致因负担过高而无力投保。三是保障水平过低。调查表明，有22．1％的失地农民因为保障水平太低，政策缺乏吸引力而放弃参加养老保险。目前各地的养老金发放标准多在二、三百元，有的地区不到一百元，这种养老金水平在当前 农村 消费水平较低的情况下刚刚能维持温饱。另外，农民失地后最终将随着城市化的推进转化为城市市民，城市消费水平和物价水平都远远高于农村，靠这点微薄的养老金要想在城市实现“养老无忧”几乎是不可能的。当前的保障水平过低，不能真正保障失地农民安享晚年成为制约失地农民养老保险工作广泛开展的原因之一。四是保险层次单一，满足不了失地农民不同层次的保险需求。比较富裕的失地农民希望将来的保障水平能高一些，即使个人负担的绝对金额高一些也无所谓，只要能真正实现养老无忧；经济状况较差的失地农民则由于受个人缴费能力的制约，只求将来能保温饱。但目前各地养老保险大都缺乏层次性，致使部分失地农民因保险层次过低不愿投保，部分失地农民又因缴费负担过高无力投保。

2．实施过程中的不足降低了失地农民参保积极性。一是宣传不到位，影响养老保障工作的开展。调查显示，有高达43．3％的失地农民不了解当地的养老保险政策，54．2％的人表示了解一些，仅有2．4％表示非常了解。可以想见，即使当地的失地农民养老保险政策确实能够保障失地农民利益，43．3％的不了解这一政策的人恐怕也不会从腰包里掏钱出来买保险，政策的实效性也就可想而知了。在对失地农民养老保险政策有所了解的人群中，通过“政府宣传”了解的仅占43．8％，近六成的人则是通过其他渠道了解的，这又不可避免的存在着了解不全面的可能性。二是养老金不能足额、准时发放，影响失地农民参保积极性。不可否认，56．5％没有参加失地农民养老保险的人中，有一部分对此是持观望态度的：如果这一政策实施情况良好就参加，否则继续观望或转而求其他。调查表明，参加了养老保险的失地农民有32．7％的人不能足额领到养老金，40．5％的人不能准时领取到自己的养老金。这表明拖欠失地农民养老金已成为比较严重的问题，这种状况不仅会影响到老年失地农民的生活状况，而且会挫伤尚未参加养老保险的失地农民的投保积极性。三是实施过程知情权、监督权、参与权缺失，使失地农民对养老保险缺乏信任。因为对养老保险制度不放心而拒绝参加的占受访人数的25．7％，我们分析造成这种状况的原因主要有两方面：一方面是由于失地农民养老观念滞后、政府又未能很好的宣传从而导致失地农民对这一制度不了解；另一方面是由于在养老保险基金的管理运作中，失地农民被剥夺了知情权、监督权和参与权，导致失地农民对这一制度不放心。知情权、监督权、参与权的缺失使失地农民对养老保险的“保险度”产生怀疑，影响养老保险工作的开展。

二、失地农民养老保险模式构想

1．“分年龄、广覆盖，低水平，多层次”的保险模式。“分年龄”就是对不同年龄段的失地农民应区别对待，总的原则是“高龄优先”，即年龄段越高的群体享受越多的养老照顾。具体做法建议以分四段为宜。一是征地时已达退休年龄的：一般而言，达到退休年龄的人(一般以男60周岁、女55周岁为退休年龄)，通过劳动满足自我生存的能力大大下降，这一年龄段的农民失地后靠打工和经营的能力更是处于劣势，自我养老能力更弱。因此，失地农民养老保险政策应向这部分老年人倾斜，在养老保险费用分担等方面给予适当照顾，尽可能的使他们能够享受养老保险。对已达退休年龄的失地农民由地方政府和集体经济组织为其一次性交纳15年养老保险统筹费，个人帐户部分以不超过安置补助费为限缴纳，从次月起开始按月发放养老保险金。二是处于“4045”(男45周岁、女40周岁)——退休年龄段的：这部分失地农民由于 学习新的劳动技能的能力下降，非农就业困难，收入水平相对较低，可由政府和集体经济组织为其一次性缴纳15年的养老保险统筹费，但个人帐户不享受退休年龄段的待遇。三是18岁－“4045”段的：这部分失地农民正处于接受新事物、新知识的黄金年龄段，对这一部分失地农民应办理“农转非”，加强劳动技能培训，开拓新的就业途径，引导他们加入城镇职工养老保险体系。四是18周岁以下的：对在征地时未满18周岁的被征地人员或在校学生，给予办理“农转非”，当其进入劳动年龄或学习毕业后，进入劳动力市场，作为城镇新生劳动力同等对待。“广覆盖，低水平”就是要使失地农民养老保险惠及尽可能多的失地农民，但由于失地农民自身的投保能力和国家财政补贴能力有限，只能给他们提供较低水平的养老保障。调查显示，大多数失地农民对这种模式是接收的：64．5％的失地农民愿意参加个人缴费较低、未来领取的养老金也较低(仅能维持基本生活)的养老保险制度。这种模式的优点在于既考虑了当前国家财政负担能力，又考虑了失地农民缴纳养老保险费的能力，有利于使更多的失地农民享受养老保险。但在实际操作中，必须把握好“低”的限度：能够保障基本生活。“多层次”就是要针对失地农民的不同情况，制定不同的缴费标准和享受标准。确定不同的个人缴费标准，交费越高，将来领取的养老金就越多。既使缴费能力不高的失地农民能够参加养老保险，又使缴费能力较高的失地农民能够享受较高养老待遇。

第四篇：《关于城市化以及我国城市化问题和分析》

城市化是一个地区的人口在城镇和城市相对集中的过程,城市化意味着城镇用地扩展，城市文化、城市生活方式和价值观在农村地域的扩散过程。城市化亦指人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口的转化以及城市不断发展和完善的过程。有的学者也把城市化称之为城镇化、都市化，是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，具体包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化。

从社会学的角度来说，城市化就是农村生活方式转化为城市生活方式的过程。发展不是目的，只是一种手段，其根本目的还是为了提高人民的生活水平，改善人们的生活质量，促进人的技能和素质的提高，提高人类社会的整体发展水平，使人与人、人与自然关系达到和谐发展。

城市化主要有三个主要标志：1.城市人口增加；2.城市人口在总人口的比重上升；3.城市用地规模扩大。发展中国家城市化特点：1.起步晚,发展快；2.城市化水平较低；3.城市发展不合理。

在城市化过程中会出现一系列的问题，城市规模的无限制扩大，城市人口的迅猛增长，城市化过程中出现了严重的问题。具体表现在六个方面：（1）环境污染严重，原有生态环境改变，环境质量下降，趋于恶化；（2）中心区人口密集；

（3）交通拥挤；

4、地价房租昂贵，居住条件差；

5、失业人口增多；（6）社会秩序混乱。

我国是一个发展中国家，是一个人多件差异性极大、地区地广、自然资源与自然条发展不平衡的国家，但其城市化问题也是世界各国关注的焦点。我国的城市化主要开始于20世纪70年代后期，即改革开放后。

不过，目前我国在城市化进程中有五大问题不可忽视：

首先，把城市化率简单地当作一个城市现代化的指标来追求。为追求数字指标，有的靠行政区划调整以扩大管辖面积。实际上城市化率并不能充分反映城市的现代化水平，如草原、沙漠地区和某些工矿区，尽管数字上反映的城市化率比较高，但并不能说明其城市现代化水平高。又如一个省域的城市化同一个市域的城市化，甚至一个县所谓“城市化”，具有完全不可比性，不能凑数字、比指标。城市化的实质是产业结构转型，就业结构优化，非农就业岗位增加。但目前一些地方不重实质而重形式。

其次，在城市化问题上玩“数字游戏”导致了对城市、城市化基本概念的混淆与混乱。由于不少地方追求以改变行政区划来扩大城市辖区，把城市做大，导

致城市是“聚集的点(中心)”还是“城乡不分的面(区域)”变得日益模糊。近年来不少地市合并，地级市已成为区域实体，整个地区成为一个城市，但真正的城市建成区还只是区域的一个点(中心)。譬如内蒙古呼伦贝尔盟改地设市后，很大的乡村区域都变成“城市”了，这既不符合事实，还造成了统计上的失真。一些大城市所辖县整县改市也存在类似问题。

第三，城市核心竞争力定位比较混乱。有的城市为了展示其城市化水平，盲目建大广场、大草坪、宽马路、摩天楼等形象工程，甚至还出现城市之间的盲目攀比。在产业结构上，缺乏区域和国家的统一规划，盲目雷同，不少城市都把信息产业、高科技产业作为支柱产业。在建设资金上，由于急于改变城市形象但资金不足，为了筹集资金盲目扩大城市建设用地，寅吃卯粮，或者盲目借贷，形成很大的金融隐患。

第四，隶属于城市政府的规划权力缺乏制约机制和责任追究机制。而在市场经济国家和地区，城市规划的审批、监管多是市议会。目前流行“规划听市长的”，而有的市长又常受开发商的影响或被开发商牵着鼻子走，造成很多短期行为和错误决策。

第五，一些城市决策者忽视或不懂城市发展的区域规划，忽视城市圈或城市连绵区的客观事实，看不到在经济全球化、区域一体化的浪潮下，城市之间联合协调的必然趋势，不是主动联合而是恶性竞争，既造成了区域基础设施规划和城市发展布局的不合理，又削弱了我国城市总体上的实力，降低了在国际上的竞争力。

城市化要数量、质量并重，但更要重视质量；要速度与可持续发展并重，但更要重视可持续发展；要实体与环境并重，但更要重视环境；要硬件与软件并重，但更要重视软件；要个体(城市)和群体(区域)并重，但更要重视区域；要物质文明和精神文明并重，但更要重视精神文明。

对此有五大建议可供参考：

首先是科学定位。各城市要依据自身的资源、区位、市场潜力、历史文化条件以及总体规划，实事求是地、科学地进行城市定位，注重城市文明，充分体现特色。并且要根据城市发展过程中内外条件的演变相应调整其定位，从定位和优势出发建设特色城市。

第二，必须考虑可持续发展问题。在发展城市以满足当代人需求时，不能以危及后代的生存能力和发展为代价。城市的可持续发展主要包括生态、经济与社会可持续发展，这就要求正确处理好人口、资源和环境几方面的关系。可持续发展的关键就在于认清对城市发展的关键制约性因素，并将城市的发展限制在这些关键性制约因素的允许范围内，避免由于过度发展对环境资源造成不可逆转的破坏。

第三，要以城市为中心发展区域经济，加快实现区域经济的一体化。城市化本身就是从区域着眼观察城市现象的，而且任何城市都离不开区域的支撑，因而要处理好城市建设和区域发展的关系。城市是区域的中心，区域是城市发展的基础。城市工作必须正确处理城市与区域的关系，促进城乡协调发展。城市发展要依据区域规划，从整体考虑，发挥各大城市的优势，挖掘潜能，打破行政束缚，放眼于大市场，实现区域经济规模化、集团化、建立区域共同市场。要使城市发展与区域总体发展相适应，强化区域规划的统一性和协调性。

第四，以提高城市领导管理水平为核心，培养城市领导的创新精神和创新能力，不断改善城市管理，建立完善城市管理的新机制。城市规划、建设、管理是复杂的系统科学，应建立一整套科学决策制度体系，提高城市规划、建设管理决策的科技含量，避免城市规划、建设、管理决策中不科学的长官意志。建议较大城市应建立总规划师、总建筑师、总工程师、总经济师制度。

第五，建议有关部门，特别是行政、统计、城市规划等主管部门，应组织依靠专家研究中国城市行政区划和中国城市统计区划问题。建立科学的符合我国实际的城镇化统计区，并稳定城镇化统计指标，建立可对比的城市统计资料库。

从我国城市化发展和城乡差距扩大的现实出发，我国在推进城市化进程中必须采取两手策略，一是抓好农业的发展，二是抓好城市的发展。

如此，才能更好的解决我国城市化进程中出现的问题，拉动我国经济的发展，更好的促进我国经济的腾飞及人民生活水平的提高。

第五篇：我国城市化进程中政府角色定位

我国城市化进程中政府角色定位

加快城市化步伐需要解决的问题很多，其中，对政府应担当的角色和所处的地位应该如何界定，是首先需要研究和解决的问题。

一、中国城市化进程中政府角色定位的两种主张及其评判

1、两种主张。第一种主张，认为中国城市化应完全放弃政府干预，让城市经济随经济的发展自由成长。其主要理由是：城市化从本质上看，是生产要素所有者为追求更高收益（经济收益和社会受益）而在城乡间重新配置要素的过程，只要要素的自由流动没有人为障碍，城市化就能和工业化与经济发展相适应。他们根据发达国家的经验，即高度城市化水平就是靠市场机制直接推动的，并联系我国过去在推进城市化过程中的教训，即政府的干预导致城市化滞后，得出结论：在当前加快城市化进程中，政府不适当的直接介入，不但不能解决城市化滞后问题，反而会导致“虚城市化”。第二种主张，认为中国的城市化进程必须加强政府干预，其理由是：在很多领域，中国经济的市场化程度还不高，市场机制还不够健全，信息流通渠道不畅通，此时若单纯依赖市场力量将难以实现资源的最佳配置，从而不能起到加快城市化发展的作用。特别是目前我国的城市与农村、工业与农业的“二元经济结构”的经济势差还较大的情况下，若政府不加管制地简单打开城门，人口的自然流动会使城市发展的环境进一步恶化，导致原本不够合理的城市结构体系更加“雪上加霜”。

2、评论。以上两种主张各有其合理的成分，但略加分析就会发现都有失偏颇：第一，我国城市化不能走完全市场化的道路。因为目前我国的人口就业压力大、工业化积累基础不够强大且第三产业对劳动力的吸纳能力不充分，加上城乡经济势差的客观存在，若政府对城市化进程放任自流，不仅会加剧城市的现存问题，而且会引发新的农村问题。所以城市化进程不可脱离政府的宏观调控。第二，我国的城市化也不能走政府主导的道路。随着市场化取向改革的推进，市场在我国经济活动中发挥越来越大的作用，目前我国城市化的加速若脱离市场的力量将一筹莫展。因为目前我国的农村经济已具备了支持城市化进程的能力，且农民进城已不再是“盲流”而是他们的理性选择，少数条件较好的小城镇正在迅速城市化，且城市工业也具备相当的资本积累和自我发展能力。若政府不注意通过市场调动民间的力量，城市化的加速将是一句空话。

二、城市化进程中政府的角色定位、总体构思

在城市中，政府只能作为市场的补充手段，并与市场形成合理的“分工协作”关系，其职能应是催化与提升市场力量，并努力消除“市场失灵”，扮演维持市场秩序，保证社会公平的角色。为此，政府应从城市资源的市场经营领域退出，成为服务性政府。政府不能影响市场在城市化过程中的主导作用，因为市场能实现资源的优化配置，促进城市主导产业的形成和城市空间区位的优化。政府的职能主要是为进入城市的各类投资者和消费者提供有效率的市场制度，并提供和经营市场无法供给的公共产品。政府对城市发展的作用应该是市场机制下的“制导”作用，即引导企业、居民的行为按照符合客观规律的方向发展，纠正和控制不符合客观规律的行为。

1、加快城市化的制度创新。我国城市化滞后的主要原因在于传统体制和政策造成的制度束缚，因此，加快城市化的进程，首先就应进行制度创新，改变不合理的政策，突出改革创新和政策调整，推动人口和要素集聚，促进产业调整和结构升级，从而启动城市化能随工业化和经济发展而相应推动的动力机制。因为城市化的动因来自要素所有者对更高收益的追求，若生产要素的正常流动受到市场外力量（主要是制度和体制）的障碍，经济主体城市化的内在动力就会受到抑制，这样，城市化就难以和工业化相适应，必然导致城市化滞后。同样，若要素流动不是经济主体内在要求的产物，而是外力推动的结果，那将很容易导致“虚城市化”。因此，政府只能通过制度创新为城市化创造积极有利的条件，建立要素在区域内正常流动的制度，使要素在城乡间能合理流动并有效配置，从而使经济主体追求城市化的内在要求得到合理的实现。为此，政府还应积极的引导和培育市场，以便市场的作用能得到更加充分的发挥，还要努力调动各方面的积极性，以形成强劲持久的城市化动力。要通过改革逐步消除历史形成的城乡对立的二元结构，促进农村小城镇的发展。同时，加快城镇城市化，并使经济和城市协调发展。为此，政府应做好三个方面的工作：第一，户籍和就业制度改革。因为这一制度是城市化能随工业化和经济的发展而正常推进的基本前提。要建立以居住地划分人口，以职业确定身份的户籍制度，并建立以常住人口、暂住人口、寄住人口三种管理形式为基础的登记制度和城乡人口正常合理有序流动机制。要注意保护农民的合法权益，维护社会秩序，各地要根据经济发展水平和城市容量的可能，逐步解决进城农民的户口问题，以有利于农村剩余劳动力的转移。第二，农村土地制度改革。建立农村土地有偿流转制度，从而为非农劳动力割裂他们与土地的联系并成为真正的城市市民消除障碍。第三，加快社会保障体系的建设。各级政府要按照社会主义市场经济发展的要求，逐步建立起保障资金来源多渠道、保障方式多层次、保障对象全覆盖、保障水准有差别、保障管理专业化现代化、并以个人账户为主的权利与义务相对应的城镇社会保障体制。

2、搞好城市化发展规划。政府的城市化发展规划不能简单的理解为城市规划，它应是一个广义的宽泛的概念，既包括城市化过程中不同领域的规划，如产业发展、城镇发展、人口增长、土地利用等方面的规划，也包括城镇体系布局规划、城市规划。城市政府的规划可以决定各种城市资源未来的使用、运作和发展状况，这也是经营城市的首要内容。它能保证城市化的航向正确，避免或少走弯路。通过政府的规划和规划的实施，把来自民间的各种城市化的动力整合成城市经济社会发展的合力，从而加快城市化发展步伐。其中应该注意的问题是，城市规划中不仅要考虑现行体制下人口资源状况，还要考虑体制改革对人口资源流动的影响；既要考虑城市经济的发展，还要注意城市生态、环境的改善。总之，城市规划要发挥政府宏观调控的作用，并贯彻可持续发展的原则，同时政府应具有开放式眼光，兼顾城市经济、社会、环境效益，引导城市有序发展。

3、提高城市管理水平，完善城市公共产品供给机制。宏观管理上要逐步完善城市管理体制，加强依法治市力度，严格执法，以提高城市运行的整体宏观效率；微观管理上坚持以人为本，推动以人为中心的管理，不断提高城市居民的生活质量，同时，通过引进市场机制，调动各方面积极性，来解决城市管理中的新问题。城市基础设施的外部性和基础性决定其主要由城市政府来供给，但由于政府财力的有限性限制了其供给能力，而且政府的直接投资和管理将缺乏提高效率和降低成本的动力，因此，政府应将其作为自然垄断产业转换为竞争性产业，使城市政府由直接供给转变为组织其建设。所以，对基础设施等公共产品的供给，也应引入市场机制，政府在参与其投资的同时，还应制定相应的政策法规来引导和鼓励其建设的社会化和市场化。另外，政府要努力提升城市形象，不断提高城市的知

名度和美誉度，以此来吸引投资者和其他人员前来投资和居住，以加速城市化步伐。同时，政府也不能片面热衷于城市表面形象的塑造，不能只注重视觉上的景观效应，不要把城市建设看做是“美容”，人居环境要考虑经济、社会、生态之间的平衡，关键是要“居安思危”，增强城市的“体质”。

总之，在推进城市化发展的进程中，政府不能去抢夺市场机制能有效发挥作用的领域，而且政府应通过经济手段而不是行政手段为市场机制充分发挥作用创造条件，即政府主要起引导、促进的导向作用，而市场是基础和主导。政府要通过自上而下的导向并引导民间力量通过市场自下而上的推动这两个轮子的有机结合来加速城市化步伐，制定并有效实施一系列政策、法律、制度来为城市化的发展造就良好的政策和法律环境，对那些约束个体、企业和社会组织参与城市化进程的障碍性体制进行改革，使他们能根据自身的利益需求和活动能力在市场原则的激励和约束下，自主决定参与城市化的方式。只有这样，才能既克服政府原先在城市化进程中由于不适当的角色定位所造成的阻碍城市化发展的体制和制度障碍，而且通过其角色的重新定位，不仅能更充分的发挥市场机制的主导作用，更能以其新的制度保障和政府对城市发展的合理规划贯彻城市的可持续发展原则，并不断地提高政府的城市管理水平从而推动我国的城市化进程快速健康的发展。■