我国城市化进程中面临的问题及对策研究（最终版）

第一篇：我国城市化进程中面临的问题及对策研究（最终版）

课程论文

学院：资源环境学院

教学课程：城市地理学

我国城市化进程中面临的问题及对策研究

摘要：目前，我国正进入高速城市化时期，城市化水平与经济发展基本相适应，城市化的快速发展已成为推动我国经济发展的重要力量，但与此同时，也暴露出很多问题：全国不同地区城市化水平差距过大、城市化水平省际差异明显、大中小城市发展规划不协调等。就城市化进程中出现的这些问题进行探讨，以此找出相应的对策来加快城市化进程的健康发展。

关键词：城市化 问题 对策

1.引言

城市是人类文明进步的标志，城市化是人口和经济活动从农村向城市转移的过程，是社会发展中重要的世界性现象。城市化进程是城市人口比重快速提高和城市的生产不断扩大的过程，也是社会经济变化的地域空间过程。随着21世纪经济的高速增长，我国城市化的进程也在大步向前，但同时也存在着一些问题，我们要走可持续发展道路，推动城市进程的健康发展。

2.我国城市化进程现状

随着我国工业化的快速发展，我国的城市化已进入快速发展阶段，城市化水平大幅提高，统计显示，中国第六次人口普查城市化水平为49.68%，处于30%—70%这一城市化快速发展的时期。我国城市化不仅取得了规模方面的扩大，也给人民生活质量带来了极大的改善，也取得了一些发展。城市规模扩大，结构日益合理；城市产业结构不断升级；城市基础设施不断完善；居民生活质量不断提高。

城市化本身由两种力量推动：一是大城市的拉动；二是农村人口收入和农业生产效率的提高推动城市化进程。城市化对中国来说的确实是一个非常重要的战略，也是一种发展趋势，也是工业化中期发展阶段的要求。

3.我国城市化进程中出现的问题

3.1全国不同地区城市化水平差距过大。

我国城市分布相对集中于东部地带，东中西三大地带呈现明显的梯度差异，东部地区明显高于西部地区；城市数量东部最多，中部次之，西部最少。同时，东部地区的城市化进程比中、西部地区明显要快；许多沿海城市经济繁荣，市场活跃，生活水平较高，环境得到逐步改善，已经进入城市化发展的中期阶段，中部地区正处于初期向中期的过渡阶段，西部地区仍处于城市化发展的初期阶段。

3.2城市化水平省际差异明显。

从各个省区的具体情况来看，城市化的发展速度快慢不一,沿海省份经济发展水平都较高，而经济发展水平拉动了城市化水平的差异；中国城市化水平省际差异格局凸显东高西低，城镇人口进一步向东南沿海集中，东部和南方省区发展迅速，中西部和北方省区发展相对缓慢。

3.3大中小城市发展规划不协调。

我国先前城市化发展进程中的实际做法是以小城市为核心，各自为战,并没有很好的协调好局域城市的规划发展，也没有明确的以城市群的建设为主要发展规划。而城市化的发展应该以建立功能齐全的城市群为方向，为此大、中、小城市协调发展是我们确定的城市化道路。

3.4城市发展中城市资源短缺。

资源短缺是我国城市化发展的“瓶颈”。城市化对能源，包括电、煤、石油、燃气等需求都将有很大的增长，对生态环境必将产生巨大的压力，因此，资源短缺将是我国城市化发展从过去到未来都必须解决的。

3.5贫困问题加重，农民综合素质不高。

城市化的过程中吸引了大量的农村闲散劳动力，使得城市工作岗位竞争加剧，引起局部城市人口的失业；同时由于原本在统计上农村人口并不计入失业范畴或者说是隐性失业，而这些人在进入城市后在未进入工作时，便被计算为失业。

再次，我国城市人口贫困产生的原因之一是由于文化程度不同导致从事岗位不同，最终导致的社会资源分配不公。由于这两方面因素的影响，城市化的过程导致了一定程度上的失业人口增多，也造成了一定的贫穷问题。

城市化是与现代化并生的，现代化的发展依赖于社会人力资本的提升，我国农村劳动者综合素质低决定了外流劳动力的文化水平也处在较低的层次。人口素质的高低直接影响城市化的进程,城市化的过程不仅是城市人口数量的增长，更应是城市文明在全社会的推广并作为城市化的标志。当前我国的人口素质的现状决定了我国城市化进程的艰巨性。

4.解决城市化进程中上述存在问题的对策

解决城市化进程中出现的问题，实现城市化进程的快速发展，要始终坚持科学发展观，走可持续发展的道路。

4.1走多元复合型城市化之路

东、中、西区域经济社会发展条件和现行城市化特征不同，应在总的城市化发展战略方针的指导下，考虑城市发展进程的阶段性和区域发展的差异性，走多元复合型城市化之路。东部地区应以现代化和国际化为目标，重点加强“中心城市”，同时以大城市为依托走扩展型城市化道路。中部地区从完善城市体系的角度出发，逐步形成一个以特大城市为依托，大、中、小城市并举的 “城市区域经济联合体”。西部地区地域辽阔，人口密度小，城市化水平低，大、中、小城市发展都不足，应走集中型城市化发展道路，先实现规模化，再实现内涵化的城市化道路。

4.2城市化水平的省际差异是自然、政治、经济等因素在漫长的历史过程中综合作用的结果。

在某种程度上经济和社会发展程度反映了自然、政治、经济等因素的综合作用, 它分别与一个省区的综合经济实力、区域非农化程度、市场发育水平、经济外向型程度、区域现代化水平等众多因素有关，在今后的发展中，我们必须认真对待城市化水平省际差异这一问题，做到全国协调发展，这样我国才会沿着健康的道路可持续的发展下去。

4.3合理规划城市群，走紧凑型城市化道路。

要从整体上把握我国城市化发展的进程，建立合理的城市化发展规划。推行城市群的发展概念有利于城市资源的协调使用，也有利于带动我国各地区的区域协调发展。首先，要突出城市群的发展，以城市群为核心，大、中、小城市协调发展。其次，紧凑型城市要有明确的边界，每个城市要有明确的边界。最后，政府要控制土地，集中开发。

4.4对资源问题坚持“可持续发展”战略，树立科学发展观，实行“和谐发展”。

4.5健全社会保障体系 积极应对城市贫穷；制定合理的教育政策，提高农民素质。

城市贫穷是我国城市化进程中存在的一大问题，在应对贫穷问题上，我国政府可以做以下几点应对措施。首先，增加社会保障力度。其次，建立完整的再就业体系。行政部门适当放宽失业人员就业限制，倡导失业人员自主创业，并给予一定程度上的行政帮助；由政府负责再就业机会的提供，对失业人员进行就业培训、职业介绍，引导失业人员走上新的岗位。最后，与社会力量合作。贫穷是全人类共同面对的问题，只有政府与社会共同努力，才能最大程度的缓解贫穷。促进城市化快速发展，重要的是提高农民的适应能力，包括农民进城后的就业、创富、再教育、交际等内容。农民进城不仅要能够养活自己，还要能够养活别人。这样才能实现社会发展的良性循环，所以要把对农民的教育放在城市化建设的重要地位。

首先，加强农村基础教育。农村基础教育的水平决定了城市潜在居民的素质。其次，要加强对农民工的职业培训，充分发挥各方面的积极性，创新培训途径，除国家和地区财政加大力度支持外，要鼓励社会各方。再次，调整教育公共政策，促使教育公平。

5.结束语

城市化是一个渐进的过程，也是我国逐步走向现代化的必由之路，在城市化的过程中，固然会出现不少的问题，为此，解决这些问题，需要在很多方面同时下手，以组合拳的方式消除或减缓我国城市化进程中出现的种种负面问题。在城市化的发展过程中，不可一味的求大、求快，发展速度适中才可，始终坚持可持续发展，走均衡协调发展、循序渐进稳健发展的道路，走资源节约型、环境友好型的道路，从而实现城市化进程的快速、健康发展。

参考文献：

[1] 龙广艳.中国城市化进程中面临的问题及成因探析.青岛农业大学学报,2012年8月第24卷,第3期

[2] 姚兴航.浅谈我国城市化进程中的问题及对策.金融经济, 2011年08期

[3]杜江.我国城市化进程中存在的问题及对策研究.经济视角, 2007年10期

第二篇：城市化进程中失地农民问题对策研究

城市化进程中失地农民问题对策研究

摘要：“城市化”是指城市规模和数量不断扩大，大量农村人口不断向城市转移，农业产业结构由农业型经济转变为工业型经济，城市生活方式向农村扩展的过程。在这一过程中随着我国城市化水平的不断提高，必然要求大量农业用地转为非农业用地，为发展工业和建设城市提供土地，征用农民土地和产生失地农民就不可避免。由于我国土地制度、征地制度不完善等原因，使得一部分农民在失去土地之后，有没有替代土地所必要的生产乃至生活依托，形成了“务农无地、上班无岗、低保无份”的边缘群众和弱势群体，并由此引发一系列社会问题，成为我国改革发展稳定的巨大隐患和重大难题。因而对城市化进程中失地农民问题进行系统的研究，探讨解决农民失地问题的对策，对于维护社会问题和国家长治久安，具有特殊的重要意义。本文在城市化的背景下探讨失地农民问题，以城市化理论、三农问题理论、政府职能理论为指导，分析了城市化进程中失地农民面临的主要问题及其原因并提出相应的解决对策，有效解决城市化进程中农民失地问题。

关键词：失地农民、城市化、征地制度、保障机制、问题、对策

引言：“城市化”是一个正在改变着十几亿中国人生活的。并且也令全世界注目的社会急剧变迁的过程。“城市化”主要是指一个社会向城市型社会转变的过程，他最主要的内容人口的城市化和生活方式的城市化，即农村人口向城市的集结，以及城市型生活方式向全社会的渗透、普及。然而城市化的发展必然带来耕地大面积征用，失地农民增多。

现代农业经济理论认为：每征用1亩地，就伴随着1.5个农民失业。据专家分析，按照目前城市化的速度，我国今后每年建设用地需250万亩到300万亩。按城郊农民人均1亩耕地推算，就意味每年将有250万到300万的农民失去土地，按照此速度，到2030年我国的失地农民将由目前的3500万人剧增到1.1亿人。农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，不仅经历着从乡村到城市、从传统到现代的剧烈社会变迁，更面临着生活、心里等各方面的巨大困境。在推进城市化进程中，广大农民做出了巨大的贡献和个人利益的牺牲，但是他们不仅没有分享土地增值收益和城市化成果，反而成为城市化进程中的边缘人和弱势群体。离开了土地，这些农民的就业将逐渐向非农方向转变。但是，我国目前大多数失地农民都是属于文化和技能低、资金少的弱势群体。往往被排挤在现代工业大门之外，失地农民就业难、增收难的问题己成为影响社会稳定和城市化进程的障碍性因素。农民失地是社会进步的结果，但同时也是我国社会稳定面临的重大难题。近年来由征地问题所引发的一系列矛盾越来越激烈，由此形成了失地农民、农民工和农地的“新三农问题”。据国土资源部提供的数字表明，目前全国1/3以上的群众上访是由于土地问题，而其中60%左右直接由征地引起，因此，城市化并不仅仅是建设出气派雄伟的城市建筑、四通八达的交通网络，更重要的是人的城市化，经济发展、社会稳定、人民安居乐业，必须正确认识农村城市化对于我国社会发展的重大意义，妥善处理失地农民问题已经成为关系到社会和谐的重大问题，研究和解决保护农民利益是我们现阶段各级政府的重要课题，是进一步推动经济稳定发展的关键。如何帮助农民度过失去土地后的阵痛期，保持社会的稳定，是各级镇府不可回避的责任。失地农民问题已经引起我国政府的高度重视。城市化进程对农民的影响

1.1 失地农民数量越来越多

随着当前城市化进程的加快，建设用地需求不断增长，征地规模越来越大，与此同时失地农民也日益成为了一个不可忽视的庞大群体。近年来随着我是招商引资城区开发和工业化进程逐步加快，大量的农村集体土地被征用。特别在一些城市郊区和城乡结合部，失地农民所占比例较大。至 2011 年底，全区共有失地农民一万两千余人。土地不仅是农民基本的生产资料，也是农民最基本、最可靠的生活保障。农民所拥有的诸多权利和利益，都是以土地为载体的，失去土地就意味着失去了这些权利和利益存在的基础和实现条件，导致这些权利和利益的损害或流失，尤其是导致最主要的权利和利益———生活保障的失去。

1.2 失地农民长远生计堪忧

我国征地的补偿费形式不尽相同，但总体来讲征地补偿标准都偏低。被征地群众对现有征地补偿方法普遍不认可，单一的经济补偿模式也很难给失地农民今后的生活提供足够保障。按现在的物价消费水平，一次性土地补偿和安置补助费，最多可维持六七年，而且还要精打细算。事实上，不少农民缺乏长远眼光，有限的补偿费很快就会用完。由征地拆迁引发的很多纠纷、冲突、上访、诉讼，甚至重大恶性和群体性事件也有时发生，影响了社会稳定和和谐社会的构建。

1.3 就业渠道狭窄

虽然当前有部分失地农民在土地征用过程中能获得较大数额的土地补偿款，但在没有新的生活来源、城市生活消费高的情况下，一旦土地补偿款被消耗，生活水平将马上下降，失地农民群体的生活水平总体上呈现出动荡性变化。受文化、技能、年龄和政策性因素限制，失地农民面临就业困境，而对于已经就业（再就业）的失地农民来说，他们大多从事较低社会地位和工资水平的工作，如清洁工、开小出租、饭店服务员等。有的农民失地后背井离乡到外地打工。他们如果没有技术特长，没有年龄优势，很难找到合适的工作，即使找到，也是既费力收入又低的苦活、脏活、累活。由于失地农民大量涌入大中城市，给当地居民的生活环境和社会治安带来了一定影响，他们又往往是受排斥、受歧视的对象。总体来说失地农民就业困难，尤其是失地的中老年农民就业更难了。

1.4 失地农民难以适应生活

由于目前失地农民的安置大多是集中地封闭安置方式，失地农民大多仍聚居在城市近郊的回迁小区，仍处于城市的边缘地带，平时很少与城市居民打交道。同时，楼方式的城市居住模式也使得失地农民的互动次数开始减少，可以说，失地农民的社会交往既保留了农村特点，又有了些城市的特征，兼具传统社会和现代社会的双重特征。在日常生活方面，低收入、高消费的城市生活使得失地农民难以对城市生活产生认同。同时，由于失地农民过分依恋土地，使得他们对城市生活信心不足，内心深处有种莫名的惧怕感，他们面对繁杂而陌生的城市生活，油然产生一种茫然不知所措的心里，对未来充满了忧虑，非常苦恼和烦躁，影响了他们的正常生活。

造成失地农民一系列问题的原因

2.1 政府补偿标准设立不科学，低位补偿造成失地农民利益受损。

一般的城市采用的征地补偿标准是《土地管理法》第47 条所规定的，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及、地上附着物和青苗补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍，最高不得超过十五倍，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30 倍。此种计算方法有其不科学性：首先，土地补偿标准没有与征用土地后的土地所得利益挂钩。补偿考虑的只是过去土地的产值，没有把土地开发后的收益计算在内。其次，土地补偿标准的设立缺乏对土地本身价值的充分考虑，补偿标准没有把土地肥沃程度计入补偿公式之内。

2.2 法律规定不完备，导致征地权运用的不规范。

《宪法》明文规定，我国土地实行公有制，具体有两种形式：一种是国有，一种是农民集体所有。《宪法》第十条还规定，“城市土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。这里的土地，显然指集体所有土地。而《土地管理法》第四十三条则规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这就意味着因建设需要使用农村集体所有土地的任何单位和个人，即使其使用土地的目的并非为“公共利益”，也必须申请使用政府统征为国有后的原农村集体所有土地，与《宪法》精神有出入。由于法律规定上的矛盾，在征地实践中就难免不出现土地征用权的滥用问题，一些商业性项目用地也必须由政府低价统征后高价转卖给开发商，对农民的合法利益造成侵害。

2.3 现行征地制度没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权。

农村土地集体所有，就是以村为单元的所有农民共同所有。除了《六十条》对此有界定外，《农村土地承包法》第十二条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会发包”。这就进一步明确了农民是农村集体土地的所有者，其代表是村民委员会或村集体经济组织。任何个人和组织拥有某项财产的所有权，他就相应地应拥有对该项财产的使用、收益和处分权。但现行征地制度，在承认农民拥有集体土地所有权的同时，在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权，使农民的土地集体所有权虚置，土地所有权利益得不到充分保障。

2.4土地征用补偿标准的测算方法不够科学合理。

依据《土地管理法》，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费，为该土地被征前3年平均年产值的6—10倍；安置补助费为该土地被征用前3年平均年产值的4—6倍。这种测算办法对农民说服力较差。第一，以产值作为征地补偿标准不尽合理。因为土地征用单位在实施征地过程中，基本都是套用国家标准进行征地补偿，按传统的粮经作物比测定前三年的农业产值，没有或较少顾及到现在的城郊农村，农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的 现代 都市型农业，土地的产出价值已完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地征用价格当然不能反映被征占耕地本身的产出价值，是偏低的价格。第二，征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用后，其用途的改变通常会导致地价的飙升。但是，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素。而当今土地征用后之所以会产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划和开发投资两部分造成的，增值部分当然就包括两种形式的级差地租。因此，在对增值部分的分配上应考虑、被征地者的利益。第三，在地区经济发展水平差异会导致地区地价差异上欠考虑。一个地区的基础地价从根本上讲是由区域经济条件决定的，任何土地交易价格的形成均受到区域经济条件的制约。由于农地产值的一致性趋势，各地类的产值，特别是耕地的产值与区域的经济条件没有明显的相关性，以此为基础测算的征地补偿标准就无法反映地区的地价差异。

2.5与市场经济规则不相适应。

我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，这在计划经济体制下是合理和适用的，也广泛地被农民和社会各界所接受，但是在市场经济条件下却显得不合理。首先，城市土地（除划拨）及其它所有的生产要素均已采取市场机制进行配置，并充分按市场价格进行交换，而惟独农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征用和补偿。其次，农民在参与社会生产过程中，都是按照市场价格购买生产资料，但他们所拥有和使用的土地则被征地主体以较低价格拿走。第三，土地的财富观没有得到体现。土地作为不可再生的特殊资源，其社会价值和经济价值都是很高的。在市场经济条件下，在城市化进程中，土地不仅是农民的基本生活保障和发展的生产资料，更应真正成为农民的一大财富。

2.6 社会保障体制不健全 目前我国的社会保障主要是针对城市户籍人群，城市化过程中失地农民身份难以准确定位则造成该群体在社会保障制度上的缺乏。很多城市征地补偿通常都是以货币补偿为主，基本上没有就业培训及就业安置，也没有为失地农民提供社会保险、社会救济、社会福利等。土地是农民的生活保障，农民可以利用土地的价值为自己提供养老保障。然而，如果农民失去了土地而没有获得社会保障则势必造成农民心理的畏惧感，他们担心失业，担心失去生活保障，担心未来的生存。

2.7失地农民的再就业困难重重

一般城市失地农民再就业的职业多数为环卫工人、小贩、临时工等，自主创业比例很低，有些甚至沦为无业游民。为了生存，一些危害社会秩序的行为就很有可能发生，一定程度上影响着社会和谐。据调查分析，缺乏职业技能是失地农民再就业困难的主因。城市失地农民的主要技能是耕种，由于缺乏技能知识，失地农民在再就业过程中完全被动，工资待遇低，劳动强度大；其次，政府对失地农民必要技能的培训不到位，部分劳动培训机构完全为应付上级部门的检查而潦草行，缺乏跟踪检查及反馈；最后，由于就业渠道的狭窄、就业信息的不畅通及企业结构性改革等环境的影响，失地农民就业难问题突出。部分农民失去土地后生茫然。一些失地农民不去积极找工作，依赖一次性征地补偿维持生计。村民形容这种靠征地补偿款过日子为“赋闲吃老本，死坐活吃”。

2.8进城后日常消费支出增长较快

农田地被占用后，农民原来依靠耕地提供的基本生活保障功能被严重弱化，进城后，他们收入减少而物价不断上涨造成日常生活支出增长较快，原来自产的粮食、蔬菜、家禽等都要购买，有75.4%的失地农民认为进城后消费支出“增加很多”。许多失地农民对我们说：“过去在农村，烧不用花钱的，吃是不用花钱，用水不花钱。自家种点菜吃有余，剩点还可以卖。现在什么都要像城里人一样，什么东西都得花钱买”。失地农民面对城市的高消费，自然就感到消费成本剧增，生活压力较大。

2.9文化生活缺失，精神文明建设急需加强

失地农民的日常生活状况往往能反映出社会适应的程度。生活方式具有鲜明的群体性。不同的生活方式在一定程度上反映出城乡居民的差异性，而生活方式一个重要的方面就是闲暇生活的安排。据调查：失地农民闲暇活动排在前五位的是“看电视”、“聊天”、“打麻将”、“打牌”和“串门”。可见，失地农民进城后，闲暇生活基本沿袭传统农村的习惯，闲聊天、串门成为闲暇活动的重要内容，休闲娱乐活动贫乏、单调、不需要消费支出，娱乐活动主要在原村民群体内部，几乎不参与城市社区的文化活动。如何有效解决城市化进程中失地农民问题

3.1 统筹城乡经济发展，不断增强经济实力

党的十六大提出：解决“三农”问题必须统筹城乡社会经济发展。“城乡统筹”就是要对农业和农村经济结构进行战略性调整，为农村经济发展开拓新的空间，为农民增收开辟新的途径，提高农业的竞争力；要靠加快城镇化、城市化进程，鼓励农村富余劳动力向非农产业转移，逐步实现工业与农业、城市与乡村发展的良性互动。

3.2 建立健全的土地征用及补偿制度

集体土地征收补偿不仅要考虑农民丧失土地的自身价值，更应从农民日后生计的维护和可持续发展角度为农民的长远利益提供保障。为了切实保护农民利益，征地补偿应充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，以农民征地补偿费全部进入社保后能领到的城市居民最低生活保障金为参照来提高补偿标准，以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。给被征地农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。这仅仅是静态预期补偿标准，今后应逐步调升，调整土地出让收益分配比例，提高征地补偿标准。补偿方式要灵活多样，补偿时不仅要考虑土地作为生产、生活资料的补偿，还要考虑失地农民市民化过程中居住安顿、重新就业所需的困难补偿。

3.3 实行多样化补偿，提供多种形式保障制度

由于我国各地经济发展情况不一样，因此补偿方式也不能完全一样，不同的地方可以采取适合当地基本状况的补偿形式。比如一些地方可以采取土地入股的形式和留地作为村组集体发展集体经济的形式来作为补偿及可持续发展的一种方式。像北京的高碑店村，被征地后只剩下80 亩工业用地，人均14平米，他们没有把所有的征地补偿全部发放给农民，而是预留一部分用来改造村容村貌，一部分用来开发村里仅仅剩下的80 亩地，他们根据市场需建立了2 万余平米的古典家具民俗园，吸引商户和顾客，大力发展古典家具、古旧家具和硬木家具，产品远销欧美和东南亚，2005 年，该村村域产值就达12.5 亿，人均23652 元，村里每年根据当初土地入股情况进行分红，不仅解决了村民的生存问题，同时也使集体经济进一步壮大，值得其它地方借鉴。

3.4 逐步增强失地农民就业适应能力

政府除合理予以货币补偿外，还应考虑失地农民的长远利益，在劳动就业方面给予必要的指导，组织劳务输出，加大培训力度，提高劳动者素质和技能。各级政府可以拿出一部分土地出让金，专门用于失地农民的定期再就业培训。首先应加强宣传和培训在就业指导、就业观念、法律意识等方面加强宣传和引导，提升农民自主就业的意识，使失地农民转变就业观念，积极发展二、三产业，从事个体私营经济。同时，充分利用区劳动市场和区镇劳务输出网络，组织引导失地农民向区域外发达地区转移，实现外出务工就业。建立失地农民就业培训中心，在尽可能的条件下，以较低成本费用，引导青年农民学习劳动技能，应有政府拿出一部分土地出让金专门用于失地农民的定期再就业培训。此外，对自主创业的失地农民提供优惠政策，加大扶持力度。对自主兴办二、三产业的人员要像对待城市下岗职工一样，在工商登记、税务、信贷、用地、用电等方面给予优惠倾斜，让利于民，增加其自主创业的信心和决心。

3.5 不断完善失地农民社会保障制度

建立健全的失地农民社保制度，加快建立失地农民基本生活保障制度体系，妥善解决失地农民基本生活问题，是贯彻“三个代表”重要思想、坚持以人为本、维护社会稳定、构建和谐社会的重要举措；是落实科学发展观，加快推进工业化、城市化的客观要求。首先应建立失地农民最低生活保障制度，对没有达到城市低保标准的失地农民，全部纳入城镇最低生活保障范围，享受与城市居民同等的最低生活保障，解决失地农民中的基本生存问题；其次，建立由国家、集体和个人共同承担的资金筹措机制的农民基本养老保险制度，确保使被征地人员在年老时有稳定的基本生活费，真正让广大失地农民老有所靠，老有所养；第三、建立失地农民失业保险制度，对失地农民进行失业登记，由政府出资对失地农民进行培训并提供就业信息，对在一定期限内失地又失业的农民进行失业救济，保障最基本的生活需求；最后要建立失地农民基本医疗保险制度，实行与城镇职工一样的基本医疗保险制度。

3.6 建立集体经济组织的经营管理和收益分配机制。

在农民市民化过程中，必须加强集体资产管理，并处理好 历史 遗留问题。一是加快产权和股份制改革。村集体资产特别是历年土地征用的补偿费要单独建帐、专款专用，优先用于办理村民的养老保险等社会保障。二是适时组建转型的社区合作经济组织。社区合作经济组织应接管原村集体资产并实行股份合作制改造，允许其成为法人实体，给予一定年限的过渡期，在过渡期内税收、信贷和工商登记等方面给予政策优惠，以稳定合作经济组织的收入来源，提高失地农转非人员的生活保障。三是完善社区合作经济组织的运作机制。明确社区合作经济组织的地位，制定规范的章程范本，确定合理的股权量化比例及配股政策，使合作经济组织在资产评估、法人登记、股权设置、股东权利与义务、收益分配办法、股权转让等方面都有法可依、有章可循。加快产权制度创新，允许股权内、外部自由转让，促进资产的社会化。可以借鉴有的地方搞股份合作制的经验，将征占的村集体土地收益以股金方式分配给村民，通过动员村民自愿入股，再筹措部分资金，建立股份合作经济组织。并通过在村外建立特色农产品生产基地，在村内发展二、三产业，安置人员就业，将集体经济组织的收益与每个村民（股民）紧密地联在一起；或以征地补偿费置换标准厂房给农民发展集体经济；以及实行“街辖村”的“托管”过渡等做法，保证农民对集体经济财产拥有的所有权，保证集体资产保值增值，保证集体经济持续发展给失地农民提供的就业和生活保障。此外，在征地过程中，对集体经济资产不能搞平调，为其发展壮大创造条件。

3.7 引导和帮助失地农户积累资产。

资产的社会福利效用是显而易见的：有了资产，人们可以从长计议，追求长期目标。更为重要的，积累资产本身对穷人的心理促进、意识提升以及行为方式的改变等具有巨大的潜在作用。事实也表明，土地、房屋、集体经济等资产收益，在预防失地农民贫困和减少家庭不安全感方面发挥着积极的作用。进而言之，引导和帮助失地农民积累资产，既是改善他们生计的一种速效、实惠、一举多得的好办法，也是帮助他们规避各种生活风险的重要的安全网之一。一是抓好失地农民的住宅规划与建设。城市规划部门与建设单位在设计建造失地农民的住宅时，既要考虑确保他们乐有所居，也要方便他们能从房屋资产中形成长效受益机制。二是壮大村级集体经济。对于必须由国家征用的公益性建设用地，可以在规划区内征用土地中留出一定数量土地，由村集体经济组织开发、经营。对于那些土地征用量大，土地征用补偿费较多的行政村，政府应积极倡导社区股份合作制的改革，促进集体资产保值、增值。

3.8 因地制宜，因势利导，全面做好失地农民的就业安臵

（1）、采取规划留用地或土地流转的办法，解决失地农民从事农业所必需的土地，引导失地农民参与农业产业结构调整。失地农民是城郊农民，从事的大都是经济效益较高的种养业，有丰富的经验和技术，失去土地后，多数仍愿意从事原来的种养业。为此，建议市政府可在今后规划征地中为失地农民规划留用地。

（2）搞好服务，不断完善失地农民就业服务体系，为失地农民创造更多的就业条件。各乡镇、街道办事处要成立劳动保障就业所，加强失地农民的职业技术培训，使失地农民学得一技之长。另外要加强对失地农民的管理工作，对失地农民可由国土资源管理部门根据土地征用情况，发给《失地农民手册》，其作用可相当于《再就业优惠证》等类似证明。

（3）加大支持力度，让失地农民参与城市建设、城市管理、城市服务工作，拓宽就业渠道。

（4）组织失地农民以股东、交易、管理或服务等形式参与批发市场经营，实现再就业

3.9 强化体制改革，进一步完善配套政策

（1）尽快出台失地农民农转非政策。

（2）制定失地农民再就业优惠政策。

（3）进一步改进实物安置政策。

（4）不断完善土地征用补偿政策，维护失地农民的切身利益。

（5）建立土地入股和租赁制度。用于经营项目被征用的土地，进行土地折价，全部或部分入股、租赁的方式，定额收取红利或租金，使失地农民定期分得红利或租金。

（6）实行预留安置政策。要在土地统征中安排一定比例的土地，作为安置用地，组织失地农民发展二、三产业，建市场、停车场等，这样既解决了部分失地农民的就业难问题又壮大了集体经济。

总而言之，近年来，虽然我国城市化进程取得了一定的成就，但是农业依然是我国社会经济中最重要的基础产业，特别是在我国进一步转变经济发展方式和重大项目的推进过程中，农业所起的支撑作用更是不可忽视。在这其中，失地农民的就业问题日益突出，影响到了我国社会经济发展的稳定，也影响到了社会经济的进一步发展。因此，正确认识农村城市化对于社会发展的重大意义，妥善解决失地农民的就业问题，对提高与促进我国社会经济发展具有重要作用。

参考文献：

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第三篇：我国城市化进程中失地农民养老保险问题研究

摘要：解决失地农民养老保险 问题 事关失地农民切身利益，是构建 社会 主义和谐社会的题中之意，但 目前 失地农民养老保险存在着诸多问题，因此，应该本着灵活性、可持续性等原则，构建失地农民养老保险模式，有效解决失地农民养老保险问题。

关键词：失地农民；养老保险；原则；模式

农民年老丧失劳动能力时，传统的做法是将其拥有使用权的土地交由子女耕种，耕种收获基本能满足老人的生存需求，可见，土地又承载着养老保障的功能。失去土地也就意味着失去了传统的、稳定的养老保障。因此，探讨如何解决失地农民的养老保险问题，构建 科学 合理的养老保险模式，不仅是保障失地农民养老无忧的迫切要求，也是赢得失地农民对城市化的支持，促进 经济 发展 必不可少的条件，更是保持社会稳定和构建社会主义和谐社会必须解决的重大课题。

一、失地农民养老保险现状 分析

1．养老保险政策设计上的缺陷是失地农民参保率低的主要原因。一是养老保险政策缺乏一定的强制性。调查显示，政府强制要求失地农民参与养老保险的仅占8．3％。失地农民由于受多种因素制约，理财能力不足，养老观念相对滞后，无法对自己的养老问题作出合理的安排。因此，仅靠“自觉”使更多的失地农民参加养老保险是很困难的，政府在制定合理的养老保险政策的基础上，应加强引导，目前的养老保险政策还应具有一定的强制性，以确保失地农民养老无忧。二是个人缴费比例过高。调查显示，39．9％的失地农民因为个人缴费比例太高，而无法参加养老保险。农民失地后，一方面由于非农就业技能缺乏等因素使收入水平下降；另一方面，由于粮食、蔬菜等自给条件丧失，生活支出普遍上升。失地农民的缴费能力极为有限。不少地方在设计失地农民缴费比例时认为个人负担部分可从安置补助费支付，但现行征地补偿标准普遍偏低，不足以支付养老保险费用，即使部分地区的安置补助费能支付也会对失地农民的生产、生活造成很大 影响。因此，各地在确定个人缴费比例时应充分考虑失地农民的现实，使他们不致因负担过高而无力投保。三是保障水平过低。调查表明，有22．1％的失地农民因为保障水平太低，政策缺乏吸引力而放弃参加养老保险。目前各地的养老金发放标准多在二、三百元，有的地区不到一百元，这种养老金水平在当前 农村 消费水平较低的情况下刚刚能维持温饱。另外，农民失地后最终将随着城市化的推进转化为城市市民，城市消费水平和物价水平都远远高于农村，靠这点微薄的养老金要想在城市实现“养老无忧”几乎是不可能的。当前的保障水平过低，不能真正保障失地农民安享晚年成为制约失地农民养老保险工作广泛开展的原因之一。四是保险层次单一，满足不了失地农民不同层次的保险需求。比较富裕的失地农民希望将来的保障水平能高一些，即使个人负担的绝对金额高一些也无所谓，只要能真正实现养老无忧；经济状况较差的失地农民则由于受个人缴费能力的制约，只求将来能保温饱。但目前各地养老保险大都缺乏层次性，致使部分失地农民因保险层次过低不愿投保，部分失地农民又因缴费负担过高无力投保。

2．实施过程中的不足降低了失地农民参保积极性。一是宣传不到位，影响养老保障工作的开展。调查显示，有高达43．3％的失地农民不了解当地的养老保险政策，54．2％的人表示了解一些，仅有2．4％表示非常了解。可以想见，即使当地的失地农民养老保险政策确实能够保障失地农民利益，43．3％的不了解这一政策的人恐怕也不会从腰包里掏钱出来买保险，政策的实效性也就可想而知了。在对失地农民养老保险政策有所了解的人群中，通过“政府宣传”了解的仅占43．8％，近六成的人则是通过其他渠道了解的，这又不可避免的存在着了解不全面的可能性。二是养老金不能足额、准时发放，影响失地农民参保积极性。不可否认，56．5％没有参加失地农民养老保险的人中，有一部分对此是持观望态度的：如果这一政策实施情况良好就参加，否则继续观望或转而求其他。调查表明，参加了养老保险的失地农民有32．7％的人不能足额领到养老金，40．5％的人不能准时领取到自己的养老金。这表明拖欠失地农民养老金已成为比较严重的问题，这种状况不仅会影响到老年失地农民的生活状况，而且会挫伤尚未参加养老保险的失地农民的投保积极性。三是实施过程知情权、监督权、参与权缺失，使失地农民对养老保险缺乏信任。因为对养老保险制度不放心而拒绝参加的占受访人数的25．7％，我们分析造成这种状况的原因主要有两方面：一方面是由于失地农民养老观念滞后、政府又未能很好的宣传从而导致失地农民对这一制度不了解；另一方面是由于在养老保险基金的管理运作中，失地农民被剥夺了知情权、监督权和参与权，导致失地农民对这一制度不放心。知情权、监督权、参与权的缺失使失地农民对养老保险的“保险度”产生怀疑，影响养老保险工作的开展。

二、失地农民养老保险模式构想

1．“分年龄、广覆盖，低水平，多层次”的保险模式。“分年龄”就是对不同年龄段的失地农民应区别对待，总的原则是“高龄优先”，即年龄段越高的群体享受越多的养老照顾。具体做法建议以分四段为宜。一是征地时已达退休年龄的：一般而言，达到退休年龄的人(一般以男60周岁、女55周岁为退休年龄)，通过劳动满足自我生存的能力大大下降，这一年龄段的农民失地后靠打工和经营的能力更是处于劣势，自我养老能力更弱。因此，失地农民养老保险政策应向这部分老年人倾斜，在养老保险费用分担等方面给予适当照顾，尽可能的使他们能够享受养老保险。对已达退休年龄的失地农民由地方政府和集体经济组织为其一次性交纳15年养老保险统筹费，个人帐户部分以不超过安置补助费为限缴纳，从次月起开始按月发放养老保险金。二是处于“4045”(男45周岁、女40周岁)——退休年龄段的：这部分失地农民由于 学习新的劳动技能的能力下降，非农就业困难，收入水平相对较低，可由政府和集体经济组织为其一次性缴纳15年的养老保险统筹费，但个人帐户不享受退休年龄段的待遇。三是18岁－“4045”段的：这部分失地农民正处于接受新事物、新知识的黄金年龄段，对这一部分失地农民应办理“农转非”，加强劳动技能培训，开拓新的就业途径，引导他们加入城镇职工养老保险体系。四是18周岁以下的：对在征地时未满18周岁的被征地人员或在校学生，给予办理“农转非”，当其进入劳动年龄或学习毕业后，进入劳动力市场，作为城镇新生劳动力同等对待。“广覆盖，低水平”就是要使失地农民养老保险惠及尽可能多的失地农民，但由于失地农民自身的投保能力和国家财政补贴能力有限，只能给他们提供较低水平的养老保障。调查显示，大多数失地农民对这种模式是接收的：64．5％的失地农民愿意参加个人缴费较低、未来领取的养老金也较低(仅能维持基本生活)的养老保险制度。这种模式的优点在于既考虑了当前国家财政负担能力，又考虑了失地农民缴纳养老保险费的能力，有利于使更多的失地农民享受养老保险。但在实际操作中，必须把握好“低”的限度：能够保障基本生活。“多层次”就是要针对失地农民的不同情况，制定不同的缴费标准和享受标准。确定不同的个人缴费标准，交费越高，将来领取的养老金就越多。既使缴费能力不高的失地农民能够参加养老保险，又使缴费能力较高的失地农民能够享受较高养老待遇。

第四篇：浅析我国城市化进程中失地农民社会保障问题

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浅析我国城市化进程中失地农民社会保障问题

作者：粟琪 姜泽芳

摘 要 20世纪80年代以来，伴随着我国城市化进程的快速发展，产生了一个失去土地却又无法真正融入城市生活，从而游离于城市与乡村之间的新的社会困难群体——失地农民，而当今社会的快速发展以及对土地需求的快速增长使得失地农民这一特殊群体越来越庞大。作为弱势群体，失地农民社会保障问题正逐步受到社会关注，成为我国维护社会和谐稳定和长治久安的重要因素之一。本文通过对城市化进程中我国失地农民社会保存在的主要问题进行分析，提出了健全我国失地农民社会保障体系的具体措施，以期能为解决我国失地农民社会保障问题提供一些切实可行的方法和对策，维护失地农民的合法权益。

关键词 失地农民 社会保障 问题 对策

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

近年来，随着我国城市化和工业化进程的加快，征地规模不断扩大，大量的农业用地被征用为建设用地，产生了大批的失地农民。当前中国失地农民的总数已经超过了4000万人，在“十一五”期间每年新增的失地农民约200万，“十二五”期间失地农民的规模还将继续增加。有学者测算，预计到2020年，失地农民将突破一亿人，成为一个庞大的特殊群体。但当前，对于这个庞大的特殊群体的保障制度并不完善，作为农民，他们失去了基于土地产生的经济收入作为生活来源，又不能享受到城镇职工的社会保障体系带来的后续保障，他们的合法权益得不到有效维护，使他们逐渐成为边缘化的弱势群体，由此产生了诸多的社会问题，各种冲突频繁发生，严重影响社会和谐。在这种背景下，如何将被失地农民的利益考虑进来，切实使失地农民的生产和生活得以妥善安置，成为一个艰巨而任重道远的使命。

1失地农民概念界定

失地农民这一词汇是现阶段我国由农业社会向工业社会快速转变过程中产生的新词汇，目前，学术界对失地农民这一概念并没有形成统一明晰的认识。一般意义上来讲，失地农民泛指失去土地的农民。白呈明（2003）认为，农民在失地过程中，不仅失去了土地、就业、生活的保障，还失去了政府对他们的技术、资金、农资等方面的支持的机会，农民那些与土地密切相关的文化、教育等方面的权利的实现也会受到极大的限制。所以，从这个角度上讲，失地农民指的就是这样一类弱势群体，他们因为失去了土地而失去了与土地相关联的一系列权益和利益。其与土地相关的权利包括财产权利、就业机会、基本生活保障以及与土地相关的政治、文化、教育和发展的权利等。

2我国失地农民社会保障存在的主要问题

现阶段，土地的社会保障功能，这一对农民来说最为重要的功能正在逐步消失。农民失去了土地就意味着失去了就业机会和经济收益，同时，失去了最基本的生活保障和养老资源，这一系列的问题让他们面临着来自生活、就业和社会保

障多方面的困境，同时也暴露出了失地农民社会保障存在的一些问题。

2.1补偿标准偏低，方式单一且费用分配不当

《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前三年平均产值的6—10倍，安置费为4—6倍。西部城市土地补偿费和安置补偿费平均标准为每人18000元（不含青苗和地上附着物补偿），按目前农村居民人均消费支出计算，只能维持6年左右的生活；按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持3年的生活。虽然近几年各地适当提高了征地补偿标准，但是在征地过程中，土地补偿款的分配混乱，出现大量暗箱操作和“寻租”行为，补偿款被层层截留，大部分被中间商或地方政府所获取。另外，在实践中，其实有多种安置方式可供选择，比如留地安置、住房安置、就业安置、投资入股安置、社会保障安置等等，但目前政府采用最多的方式是货币安置，其它安置方式却很少采用。

2.2尚未建立完善的社会保障体系，覆盖范围窄

从严格意义上说，目前各地的失地农民社会保障政策并未形成一个体系。有些地区实行的保障政策只能称为“基本生活保障”制度，其与社会保障相去甚远，更不具备社会性、福利性、公平性和互助性这些社会保障的基本特征。而一些地区虽然建立了失地农民社会保障的制度框架，但社会保障的内容不够全面。从目前各地的实施情况看，最主要的保障方式是养老保障，而医疗保障等其它保障方式则鲜有涉及，为失地农民办理失业保险、提供就业指导与技能培训也是在极个别地方实行。另外，目前普遍将失地农民的社会保障工作重心定位于养老风险的防范与保障上，而医疗保险、失业保障和工伤保险等仅在沿海一些经济比较发达的地区出现，没有得到普及推广，社会保障覆盖面窄。

2.3资金筹集困难，就业培训不到位

失地农民社会保障资金主要来源于征地单位支付的征地补偿费、安置补助费以及政府转让土地所获得的土地出让金，并以征地补偿费和安置补助费为主。有的地区专门成立了第三方社会保险经办机构，当地政府要求征地单位一次性将为失地农民补缴的保险费从征地补偿费和安置补助费中扣除，并直接拨付到社会保险经办机构；有的地区则由地方财政、村集体及失地农民个人共同负担失地农民的社会保障。但是由于我国《土地管理法》的补偿标准较低，而失地农民个人大部分缺乏缴费能力，地方政府从土地收益中拿出的补贴也较少，所以失地农民保障资金筹集难以保障。另外，没有稳定的资金来源，也使得针对失地农民所进行的就业培训工作难以开展。失地农民由于受自身知识水平和科学文化素质的局限，缺乏主动寻找出路的意识，在当前激烈的就业竞争中处于劣势，因此其中的相当一部分农民处于失业和半失业状态。

2.4保险费用缺乏精算且监管缺失

在实际运作中，社会保险部门没有充分考虑诸如资金的时间价值、平均余命、工资增长率等因素，缺乏对保险费的缴纳与待遇支付水平精算。目前许多地区的保险费缴纳直接根据土地补偿费的一定比例确定，而支付水平则以城镇最低生活保障标准为依据，对保险待遇的调整也存在着极大的随意性，没有考虑失地农民的需求，也没能适应社会经济的发展。另外，对于保险资金具体的运营、管理以及监督，各地方在试行的过程中都没有明确的、具体的规定，加上监管方面的缺失，都增加了保险资金的风险。

3完善我国失地农民社会保障的对策

3.1坚持分类实施，逐步提高补偿标准

我国各地区经济、社会发展水平差异性较大，在构建失地农民社会保障制度的过程中，要考虑各地区的具体情况，分别进行，循序渐进。首先可以从经济基础雄厚，经济发展较快的地区着手，建立起具有当地特色的失地农民社会保障制度。对于经济相对落后和相对贫困的地区，可以根据当地实际情况，以当地实际经济发展水平为基础，可以逐步提高保障的标准。另外，在明确并逐步提高失地农民社会保障的水平的同时，应该进一步确立合理的征地补偿标准，以土地的市场价值为基础，提高征地补偿的规范性和公开性，从而真正维护农民的合法权益。

3.2完善社会保障体系，扩大覆盖范围

由于各地的具体条件不同，所以在建立社会保障体系方面也不能搞一个标准一刀切。而是应该在考虑到地区差异的情况下，分类型分层次的扩大对失地农民社会保障的覆盖面，建立健全一系列的配套措施，解决失地农民的可持续生计和权益保护问题。具体可以从以下几个方面入手：第一，实行不同于农村社会保障和城镇居民社会保障的保障体系，使其界于两者之间，既为失地农民失去工作退回农村留有退路，又为其农转非纳入城镇居民保障体系过度衔接。第二，分层推进，逐步完善保障项目。首先建立失地农民的养老保险和再就业保障体系，因为养老保险是社会保险最重要的保障；其次是医疗保险；接着是工伤、生育、失业保险等，逐步与城镇职工社会保障体系相衔接。第三，坚持低水平、广覆盖的原则。让各种保障项目能够在各地得到普遍实行，尤其是经济不发达的地区，从而提高保障水平，扩大社会保障覆盖范围。

3.3畅通资金筹集渠道，增加资金投入

资金筹集是社会保障安置运行的基础。社会保障资金的来源必须稳定、畅通、可持续。在实际操作中，考虑到失地农民承担保障资金的不现实状况，社会保障资金可采用“存量+增量”的方式解决。征地补偿费为保障资金的一次性存量供给。增量部分来源于政府土地征收后的增值或土地使用过程中的收益。从目前情况看，土地征收后的增值收益主要进入了地方各级政府的“财政口袋”。这不仅加剧了失地农民社会问题的严重性，而且愈加诱发了地方政府征地的强烈动机。土地增值收益应当“取之于民（失地农民），用之于民（失地农民）”，因此，应将土地出让金优先用于失地农民社会保障安置的支出。总而言之，失地农民社会保障资金的筹集要从土地出让过程中所有可得的收益中予以解决，从而增加失地农民社会保障资金的投入。

3.4构建就业保障机制，引导失地农民再就业

由于我国农民长期缺少接受教育和培训的机会，文化素质和就业技能水平低下，在当今竞争激烈的市场经济中处于不利地位，容易成为城市中新的弱势群体。

为此，我们要加快建立城乡统一的劳动力市场网络，实现用工信息共享；在发挥市场基础性调节作用的同时，逐步建立一种劳动者自主择业、平等就业的新型就业机制，实现在劳动力市场中统一、公平竞争的就业格局。构建失地农民就业保障机制应当做到以下几点：一是要建立被征地农民就业专项资金，保证失地农民就业培训工作能顺利展开和进行。二是劳动保障部门要建立培训基地，充分利用各类技工学校和职业学校的资源，帮助失地农民再就业。三是加大对失地农民就业培训力度，通过落到实处的就业培训，引导失地农民自主择业和勇于创业，使失地农民能在激烈的就业竞争中占得一席之地。

3.5引入社会保障精算，健全监管机制

在社会保障领域，精算在制度建设、政策评估、财务预算、风险预警等方面都发挥着重要的作用。在建立新的社会保障制度时，通过精算，可以测算在给定的社会保障资源下可能提供的社会保障水平，或者为了实现一定的社会保障水平必须具备的经济能力，从而为社会保障制度的建立提供依据。通过长期精算评估报告，反映制度未来的发展方向，为及时发现问题和解决问题提供依据。可见，引入社会保障精算对于评估失地农民社会保障制度可持续性，评价失地农民社会保障相关政策是否能有效提供保障发挥着重要作用。另外，在健全监管机制方面要做到以下几点：首先，要尽快建立和完善失地农民社会保障的相关法规体系，确保失地农民社会保障制度的健康运行。其次，明确监督主体及其监督职能，增强监督部门对资金监督的专业性、规范性和权威性。再次，要尽可能地将资金的使用渠道及办法在制度中明确规定，增强透明度，加大社会监督的力度。参考文献

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（7）.

第五篇：我国城市化进程中郊区城市化问题分析

我国城市化进程中郊区城市化问题分析

来源：资源网作者：李争发布时间：2008.06.2

4郊区城市化是城市在经历了中心区绝对集中、相对集中和相对分散以后的一个绝对分散的阶段，是由于城市中心区的土地稀缺地价昂贵、交通堵塞拥挤、居住人口密集、环境质量恶化，致使城市中心区人口和企业、公司外迁到郊区，使城市中心区的人口增加低于郊区，形成相对中心区而言的离心化现象。其实质是城市周围的农村地域受到城市扩张的影响，逐步向城市性因素和农村性因素相互混杂的过渡地域变化的过程。随着我国城市化进程的加快，城市不断的外延扩张，位于城市边缘的地带在城市化进程中不断被发展成为新的城市，在这一背景下，我国部分学者也提出了我国的郊区城市化问题，并指出了郊区城市化的发展方向以及目标等。我国的郊区城市化发展模式也借鉴了西方发达国家的经验，在我国的实际应用中也出现了一些问题，本文将对我国在郊区城市化发展中存在的误区和问题进行分析。

一、郊区城市化的表现形式、原因以及实质

目前部分学者和政府官员对我国的郊区城市化的理解还存在着误区，产生了概念上的错误，造成的不利影响也是相当大的。正确理解郊区城市化的形式和本质有助于我们对我国的郊区城市化现象进行分析。

1．郊区城市化的表现形式

“郊区城市化”是指人口与经济活动从城市中心区域向广阔的郊区甚至小城镇或乡村迁移，引起城市郊区迅速发展成为新型城区，而老的中心城区出现人口减少的现象。郊区城市化首先出现在欧美等工业化、城市化程度很高的国家，以美国尤为突出。与郊区城市化现象相联系的另外一个现象是原有的中心城市功能衰退，环境恶劣，导致中心城区向郊区发展的现象。20世纪80年代以来，我国城市化水平大大提高，北京、上海等大城市相继出现了郊区化现象，如城市中心区企业外迁，郊区大型企业设施及住宅区与别墅区的建设等。目前我国城市郊区化主要是城市人口与工业及部分商业的郊区化，服务业、金融保险等第三产业仍在向城市中心区集中。

2．郊区城市化产生的原因

郊区城市化产生的原因分为外部因素和内部因素，其外部因素有：

（1）技术进步及由此产生的经济繁荣是城市郊区化必要的经济条件。交通网络的完善、通讯技术的发达以及随着技术进步而产生的对生活质量的需求都是导致郊区城市化产生的原因。交通的进步减少了人们从郊区到城市中心的成本，通讯技术的发达可以实现在郊区对城市中心业务的控制，这些为人们迁往郊区提供了必要的条件。

（2）政府的政策导向。政府的政策为城市郊区化创造了良好的外部条件。政府直接向郊区投资建设工业园区，不断改善城市郊区的基础设施建设状况，并且城市郊区的地层建筑具有较低的建设成本，吸引了众多的建设资金，使郊区的建设日益完善，并吸引城市中心区的人口向郊区不断转移，导致了郊区城市化的形成。

郊区城市化产生的内部因素有：

城市发展客观规律所导致的城市内部凝聚力的逐渐丧失。城市作为一个区域的增长核心，在形成初期具有极强的内部凝聚力，进而产生集聚一规模效应，但这种集聚是有限度的，当达到某一限度时，许多城市问题相继产生，如交通拥挤、地价上涨、住房紧张、基础设施老化、教育资源短缺、犯罪率上升、环境恶化等，称之为“规模不经济”现象。这时，城市增长开始由原来以集聚力为主导的极化阶段转向以扩散力为主导的扩散阶段。一战后，西方国家快速的城市化导致社会变迁失控和城市问题层出不穷，使城市固有的向心力逐渐丧失，严重抑制着中心城区经济的进一步发展，成为促使富人阶层、工厂各种机构纷纷向郊区迁移的内部动因。

3．郊区城市化的实质

有学者在较早的时候指出，这种城市化由集中走向分散的现象，是在新的历史条件下出现的一种新的城市化形式。（杨重光，刘维新。1986）根据城市倒“S”型曲线发展规律，郊区城市化是城市化历程的一个必然阶段。在城市化的第二个阶段（城市化率达到70%~90%），出现了城市区域化的现象，即不是向城市的一个点聚集，而是向一群相互紧密联系的城市点聚集，同时伴随着老点向新点的扩散，城市数量仍在增加，城市质量也在提高。随着城市规模的不断扩大，城市功能的不断发展，第二产业将逐渐向城市郊区转移，导致城市中心区域原有的功能开始倒退，据研究表明，当一个区域的人均GDP达到4000美圆时，郊区城市化速度会大大加快。城市郊区化实质上是一种城市化发展阶段的需要，是一种主动形成的过程。

二、我国郊区城市化的特征及问题

（一）我国郊区城市化的特征

中外城市郊区化都是随着生产力水平的提高，人民生活逐步富裕，出现为改善居住条件而离心迁移的要求，而城市交通改善、政府政策导向又拉动了这一进程。相对于发达国家的郊区化，中国城市郊区化具有自己的特点，主要表现为基础差、双向性和步伐快等方面。

1．我国郊区城市化的基础差

我国郊区化是经济发展水平较低基础之上的郊区化。虽然郊区化的发生与经济发展密切相关，但我国郊区化的社会经济基础远不及西方。西方开始郊区化的时候，城市化水平就己经很高，经济己经发展到相当高的水平，市场经济日臻成熟。而我国的城市底子薄、基础差，市场经济体制不完善城市化水平低。1990年我国城市化水平为26.2%，2001年为37.7%，至2006年，东、中、西部城市化水平分别达到54.6%、40.4%和35.7%，城镇化水平最高的上海才达到88%，而美国在20世纪50年代的城市化水平达70%以上，2001年达90%以上。

2．产业与人口发展的双向性

从宏观上看，我国日前大多数城市仍然处于集聚为主的城市化发展阶段，但这并不排除北京、上海、广州、天津等国内特大城市郊区化现象的产生，只不过这些城市的郊区化与西方发达国家有所不同，表现为产业和人口的集聚及扩散效应同时并存。中心区不但没有“空心化”，反而

更加繁荣。由于我国城市发展处在集聚发展阶段中心区仍保持着强大的吸引力，依然是城市经济活动的核心。经过产业结构调整，城市原有的中心区工业特别是劳动密集型、污染较重的工业迁至郊区，而向心性很强的商业、金融业等第三产业集聚中心区，加强了中心区的城市现代化功能。同时，大量资金投入旧城改造，且推行上地有偿使用制度，城区特别是市中心的各项建设获得了生机。而由于产业的外迁，以及开发区等方而的建设，我国城郊地区获得了飞快的发展出现了一些新的产业带。

随着我国对人口迁移政策的放松，城市化进程进一步加快，富裕起来的私营企业家和个体工商从业人员从乡镇和农村迁往大城市，在城区从事工商业活动；同时，为了方便就业和子女上学等原因，一些中产阶级和富裕阶层甚至迁往中心城区，从而形成了我国独特的人口双向流动现象。

（二）我国郊区城市化存在的问题

我国的郊区城市化有了一定的发展，特别是在北京、上海、广州等城市化水平很高的地区。但是目前我国郊区城市化的发展面临着一些问题，主要表现在以下几个方面。

1．郊区被动的城市化

从前面郊区城市化的实质分析中我们可以看到，正常的郊区城市化是一城市化发展的一个必然阶段，是一种因为中心城区和整个地区经济的不断发展和技术的不断进步带来的主动的发展。在我国，郊区城市化却是一种为了经济发展而进行的一种“圈地运动”，给经济的发展带来了很多的负面影响，主要表现在：

（1）城市蔓延引发城郊土地利用矛盾。城市郊区是各类用地矛盾的集中之地，因为城市蔓延不但要占用用大量的耕地，使生产城市必需的原材料和农副产品的空问减少，而且工业区、住宅区往往在郊区建设，布局不合理，需要更多的能源消耗和建设投资。

（2）土地级差效益与盲目开发不和谐。城郊是城市到农村的动态过渡带，非农产业迅速发展以及城市扩张引起土地级差收益的变化，而此时往往由于没有科学的土地开发利用模式和管理制度作指导，土地朝暂时级差收益较高的方向盲目开发利用，使得土地不能发挥最大经济效益（杨灵珍，王舟，2006）。

（3）破坏城市郊区的生态环境。郊区生态是城市生态的重要组成部分，合理的郊区土地利用结构和布局是优化整个城市生态的重要囚素，但城市的发展和郊区工业的繁荣，往往只考虑经济效益而忽略了郊区土地非农开发给郊区生态带来的影响，肆意占用耕地和不合理的非农用地使得城市污染蔓延，郊区污染增多，城市和郊区居民的生活环境同时恶化。

根据郊区城市化发展的实质来看，郊区的生态环境、生活环境以及社会环境要优于城市中心区域，而就上面出现的问题来看，我国所谓的“郊区城市化”不是一种真正的郊区城市化，而是一种变态的，由于经济发展的一种盲目需要带来的不良后果。

2．制度改革不能与郊区城市化的发展配套

随着城市的不断扩张，原城市郊区农村不断发展成为城市，其途径是对农村集体土地进行征收，转为城市土地。在此过程中，然而，城郊农村在土地被征用后，管理上仍然普遍保留了原村镇集体管理的模式，未能纳入城市一体化的管理体系。由于农村组织自身的局限性，不仅在规

划建设、环境管理、设施配置、治安管理等方面的工作捉襟见肘，在就业培训、社区生活等其它方面的工作也远远不能胜任。使这些地带保持着村落的物质环境、文化观念、社会网络和生活方式，居民就业困难、或靠出租房屋与集体股分红为生，“是城而非城”，成了城市里的村庄，也就是通常所说的“空心村”。同时这些“非农非城”的阶层也带来了一系列社会问题。这种“欠帐”式空间扩展还扭曲了土地供应的市场机制，一方面不利于土地资源的合理配置，导致政府竞相压低地价招商、开发商在郊区大量圈地、郊区土地利用效率低下等一系列问题。另一方面利益分配机制向开发商倾斜，使城市收益外流、农民不能获得转变为市民的成本，不能成为有贡献的市场主体，而成为社会的负担，进而影响国民经济的长远发展（张颖，2003）。

产生以上现象的深层次的原因就在与我国的制度改革未能跟上城市化发展的步伐，农地产权制度的不合理导致了征地之后大量社会问题的产生，譬如农民生活失去保障等。而我国政府财税制度的不合理导致了地方政府盲目圈地，盲目的经营城市，致使城市无规律的扩张，城市郊区环境受到破坏，郊区城市化轨迹被严重歪曲。

三、对我国郊区城市化的讨论

通过以上的分析，我国在所谓的“郊区城市化”中暴露了许多的问题，郊区并没有变成城市，而是仍然是城市的边缘，基础设施仍然落后，生活和社会环境落后于城市中心地带，由此我们可以看到我国的郊区城市化并不符合真正的郊区城市化的轨迹。这是因为我国的经济状况还没有达到发展郊区城市化的阶段，我国城市化的质量并不高，只有当一个城市经济发展超过了城市现有功能承载力的时候，才会主动的向郊区城市化发展。

就我国目前的各种政策体系来看，要想实现真正的郊区城市化，还需要对各种制度进行改革和创新，特别是农地产权制度和财税体制。农村集体土地产权主体的不确定，导致的在农地非农化过程中利益分配不均等问题将会对郊区城市化过程产生巨大的阻力。目前很多学者就农地制度改革与征地制度改革做了较多的研究，也提出了很多有效的建议，《物权法》第四十二条对土地征收补偿的依据、原则、内容及责任作了规定，体现了征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则，为农地非农化收益分配提供了法律依据，有效的保证了失地农民的利益。另外，在当前财税体制下，地方政府财政状况紧张，并且对土地收益依赖过重，会造成城市郊区土地的粗放利用，形成新的“圈地运动”，新的城区不能合理的开发，旧的城区不能被合理的利用，造成了城市结构的失调以及城市发展路径的变形，使我国的城市化进程严重滞后，因此有学者建议将一次性缴纳土地有偿使用费制度改为年租制，保证地方政府的可持续性土地收益，以降低城市土地粗放利用的程度，提高城市用地效率，为主动的郊区城市化发展奠定良好的基础。

在我国城市化发展过程中，应该积极做好统筹区域土地利用，实现城郊共同繁荣积极调整中心城区的产业结构，实现中心城区用地“退二进三”的调整，继续发挥中心城区在城市经济中的核心作用，提高其现代化功能。按照城市郊区化的客观要求，推进郊区三大产业之间、各产业内部及产业布局空间3个方面结构的调整。以产业为依托，加快人口和产业的集聚，承接中心城区的功能转移，在空间经济、人口、社会、生态等方面加速实行城乡一体化，实现城区与郊区的协

调发展（盛广耀，2006）避免走国外城市郊区化过程中中心城区“空心化”和经济衰退的弯路。