城市化进程中社区管理体系建设研究

第一篇：城市化进程中社区管理体系建设研究

目录

摘要........................................................................................................2 关键词....................................................................................................2

一、当前城市社区组织管理体制存在的主要弊端.......................2

（一）从体制结构的设置来看——专业性欠缺。............................................................3

二、当前社区建设面临的困难.........................................................3

（一）社区居委会的办公及活动用房问题。.....................................................................3

（二）社区基础设施相对还比较薄弱，与城市居民日益增长的物质文化需求有一定差距。.......................................................................................................................................3

（三）资金短缺问题在一定程度上制约着社区建设的发展................................................4

（四）社区专职工作者专业化水平不高，整体素质需进一步提高.....................................4

（五）社区居委会成立时间短，对城市社区资源的整合力度还须加强..............................4

（六）社区管理模式比较单一，需要大胆突破和创新.......................................................4

（七）政府部门与社区居委会的过多工作对接导致居委会负担过重..................................4

三、城市化进程中社区管理体系建设的几点思考和建议..........4

（一）合理规划，实现社区整合。...................................................................................4

（二）加强管理，完善社区功能，明确社区职责内容.......................................................5

（三）提高素质，优化管理人员，引入社区人员的竞争机制............................................5

（四）领导重视，体现资源共享，完善社区投入机制。...................................................5

（五）贴近群众，营造良好氛围，创新社区运作机制.......................................................5

（六）明确方向、发扬基层民主，界定社区自治权限.......................................................5

（七）强化社区党建，发挥党组织在社区建设中的领导核心作用.....................................6

（八）提高社区居民素质，促进人的全面发展.................................................................6

（九）发展社区服务，满足社区居民的物质文化需要.......................................................6

（十）大力推进社区教育，开拓城市化进程中社区管理领域............................................7

四、城市化进程中社区管理体系建设的意义................................7 参考文献................................................................................................8

城市化进程中社区管理体系建设研究

摘要: 随着经济的迅速发展，社区逐渐成为构建和谐社会的战略空间单元，成为城市化进程中的重要一环。城市化进程的加快，使得社区管理体系建设已成为提高城市管理水平的关键所在。然而目前作为城市基层组织的社区在管理体制上存在很多弊端，无法满足城市化进程及人民群众对生活质量的需求。本文通过对城市化进程中社区管理体系建设的研究，分析当前城市社区组织管理体制存在的主要弊端、当前社区建设面临的困难，从而提出对城市化进程中社区管理体系建设的几点思考和建议，并总结城市化进程中社区管理体系建设的意义。

Summary :With economic development and gradually become a harmonious community's strategy of space, urbanization of becoming an important link.urbanization process of accelerated and community management system construction has become of the key to management level.however, the city of grass-roots organizations in the management structure of the community are many problems to satisfy urbanization and the masses demand for the quality of life.The text of urbanization in the community management system for research and analysis of the current organizational structure in urban communities of the main weakness, the current community building the difficulties facing and thus proposed to urbanization, community management system of thinking and some suggestions, and in summing up urbanization of the building of community management system.关键词: 城市化 社区 管理体系

Keywords: the urbanization community management system

当前，我国的政治、经济、文化等各个方面都已发生了前所未有的深刻变化，呈现社会结构整体转型的鲜明特征，特别是在快速推进的城市化进程中，社区作为构成社会的基本单元，成为承载社会变迁的主要载体，成为各种社会群体的聚集区。城市规模不断扩张，城市人口急剧增加，城市管理问题需迫切解决。社区建设作为经济体制转轨的重要承接点，已在解决新形势下所产生的新矛盾、新问题，提高社会整合能力，促进经济发展，满足群众物质文化需要，优化城市发展环境，维护社会稳定等方面发挥着越来越重要的作用。如何做好城市化进程中的社区管理体系建设，成为摆在我们面前的重要问题。

一、当前城市社区组织管理体制存在的主要弊端

社区，是指城市中居民集中居住生活的地域共同体，是城市的细胞。进行社区建设，就是进行城市基层社会管理。近几年来随着城市化进程的日益加快，城市规模不断扩张，城市人口急剧增加，社区建设作为经济体制转轨的重要承接点，在促进经济发展，满足群众物质文化需要，优化城市发展环境，维护社会稳定等方面发挥着越来越重要的作用。因此，社区建设是推进城市化进程的前提基础，社区建设的落后，必将阻碍城市化进

程的推进。近几年来，我区在社区建设上进行了大胆的探索，取得了明显成效，但是，与日益加快的城市化进程相比较，仍然存在很多不相适应。虽然作为城市基层组织的社区，名称已是几经变动，但管理模式却是几十年没有变化。随着时间的推移，它日益显示出与经济社会的发展及人民群众日益提高的对生活质量的要求不相适应，暴露出众多的缺陷和不足：

（一）从体制结构的设置来看——专业性欠缺。

基层社区组织管理一直实行的是居民委员会和居民委员会党支部 “两块牌子、一套班子”的机构设置，履行的是偏重管理的“准行政机关”工作模式和以完成街道布置任务为主的“被动式”工作方式。除居委会以外，其它社会团体和中介性社会组织不仅数量有限，发育不足，而且缺乏专业性和自主性，没有形成社区特色。

（二）从管理职能的分配上看——政社不分。

政府部门对社区工作大包大揽，除了指导、管理和监督，还管了许多自己不该管也管不了的事，造成“条块分割”和角色错位。社区居委会除了《居民委员会组织法》规定的日常工作外，还要承担街道、政府机关单位或部门交办的各种名目繁多的行政性任务。居委会实际上成为一级准行政组织，使得其根本无法履行法律赋予的自治功能。

（三）从管理目标的设定来看——不够合理。

社区管理的工作目标主要应是社会（社区）发展、人的发展包括文化、教育水准提高等。而以往我们却把社会发展等同于经济发展来规划，过分注重硬件设施的建设，从而忽略了人的建设，导致辖区居民的互助精神不够，认同感、归属感、参与感不强。

（四）从运行体制上看——尚不健全。

社区工作到底怎样运行，社区职责内容如何界定，目前，相当一部分社区对自身的职责范围没有制订明确的规章制度，从而造成管理的随意性和服务的不到位。面对越来越复杂的社会事务，条线因力量有限而管不到底，处在第一线的社区由于缺乏相应的职权而管不到边，使一些社会问题得不到根本解决。

二、当前社区建设面临的困难

（一）社区居委会的办公及活动用房问题。这也是社区建设中一个关键的问题。老旧小区问题更为突出。如笔者所在的街道已成立社区居委会的社区中还有几个社区居委会只解决了办公用房，活动用房还待落实；有的社区居委会的办公用房暂时以租赁方式解决，没有从根本上得到解决。

（二）社区基础设施相对还比较薄弱，与城市居民日益增长的物质文化需求有一定差距。城市人口的急剧增加、人口老龄化、居民素质的不断提高等因素与现阶段城市社区的基础设施不协调。一些社区中基本上都没有社区卫生服务站，看病求医不方便；大部分小区在开发的时候都没有配备相应的健身场所、设施，社区居民的业余文化生活方式比较单一；还有部分小区没有物业公司，小区的卫生环境、水、电、供暖没有保障，这些问题都将影响永顺镇城市社区建设的推进速度。

（三）资金短缺问题在一定程度上制约着社区建设的发展。资金短缺是整个北京市社区普遍面临的问题，城市社区的涌现速度远远高于市、区政府财政支持的增加速度。这也是今后长期存在的一个问题。社区办公条件的改善、基础设施的改善、各项政府服务功能的延伸都离不开资金支持，但资金的短缺致使“巧妇难为无米之炊”。

（四）社区专职工作者专业化水平不高，整体素质需进一步提高。社区工作者队伍薄弱，素质较差，不能完全胜任工作专业化的要求，尤其是社区一线的居委工作人员，多数存在年龄偏大，学历、能力和工作效率偏低的情况，很多人还是沿用行政管理手段从事社区管理，难以胜任社区建设和发展的需要。

（五）社区居委会成立时间短，对城市社区资源的整合力度还须加强。由于成立时间较短，一些社区专职工作者的工作能力得不到完全的发挥；社区居民及社区单位对社区居委会的认知度还不高，这就导致目前这些社区不能充分调动社区居民及社区单位的积极性参与到城市社区建设之中，这也是今后社区工作中非常关键一部分，是创造和谐社区的必经途径。

（六）社区管理模式比较单一，需要大胆突破和创新。现阶段全市大部分社区还停留在政府倡导和推动阶段，社区居民与社区中的单位参与意识薄弱，社区缺乏自制主体与机制。政府全能主义和居民对自己单位的依赖性导致社区居民对居住地缺乏归属感，无法形成社区意识。

（七）政府部门与社区居委会的过多工作对接导致居委会负担过重，导致社区工作者无法集中精力搞社区建设。在政府主导的社区建设中，政府部门大量具体工作落到了社区居委会身上，人口普查、房屋普查、经济普查、居民收入普查、居民生活会平普查这一系列工作下放到社区后，居委会的工作人员的工作负严重超负荷，他们将大量的时间和精力放到这些工作上，对提高社区公共服务水平，推进社区建设产生了不利的影响，同时造成了社区工作者感到工作压力较大，积极性受挫。

三、城市化进程中社区管理体系建设的几点思考和建议

城市化进程的加快，作为城市的基层组织——社区，其自身整体建设日益成为提高城市管理水平的关键所在。自80年代城市社区开始萌生，人们就逐渐被社区简捷、便民的服务方式所凝聚。随着文明城市创建工作的深入开展，社区建设也必须逐步朝着集居民管理、服务与教育功能为一体，实现居民自我管理、自我教育、自我服务的目标推进。随着城市化进程的加快，迫切需要建立一整套与市场经济接轨的社区管理体系，社区作为社会管理的基本单位，义不容辞地将成为完善城市功能、提高城市管理水平和居民素质的有效载体。随着居民生活水平的提高，城市居民对社区服务、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面的需要日趋多样化，社区将成为城市承担居住生活功能、为城市居民谋求切身利益的重要场所，解决城市居民最基本的生活需求。随着基层民主政治建设和精神文明建设的推进，社区将成为加强城市基层政权建设、充分发扬基层民主和提高群众性自治组织管理水平的有效形式，成为传播和繁荣先进文化，促进公民思想道德素质和科学文化水平不断提高的重要阵地。

（一）合理规划，实现社区整合。

新型社区的建设应合理规划，按照管辖区域适当、区划界线清楚、资源配置合理、功能相对齐全的原则，对原有的居民区进行调整，建立适宜的社区规模，尤其对撤乡镇改街道、撤村建居的新建社区进行整合，社区的住户以1000—2000户为宜。社区的组织体系应由社区党组织、社区成员代表大会及其常设机构社区居委员会、社区工作站组成，明确划分为领导层、决策议事层和执行层。社区党组织为领导层，是核心。社区居民委员会（社区成员代表大会的常设机构）为决策议事层。社区工作站是决策议事层的执行机构。试行“办事”与“执 4

事”分离，把原来居委会的“执事”职能分离出来，由社区工作站聘用的专职人员来从事分类管理。居委会则着重突出发挥“议事”职能，从而初步建立起“社工站执事、居委会议事”的管理新体制。

（二）加强管理，完善社区功能，明确社区职责内容。

社区作为自主运转的自治组织，必须具备其固有的基本功能。根据现行实践，社区应做如下七项功能定位：（1）管理协调功能。即在党的领导下，社区基层党组织实现对社区事务的管理和协调。（2）社会保障服务功能。即面向社区离退休人员、残疾人、老年人、优抚对象和失业职工等困难群众开展社会保障服务。（3）社会服务功能。即面向社区成员开展福利服务、便民利民服务，面向属地单位开展社会化服务。（4）环境管理功能。即对社区公共卫生的维护、绿化养护、环境保护等。（5）医疗保健服务功能。即满足社区成员的初级医疗保健和计划生育等需求。（6）安全稳定功能。即对社区内的治安保卫、民事调解、法制宣教、消防安全等社会治安工作进行综合治理。（7）文教体育功能。即开展各种群众性文化、体育、教育、科普活动及多种形式的精神文明创建活动。

（三）提高素质，优化管理人员，引入社区人员的竞争机制。

针对社区目前管理人员年龄层次老化，文化素质偏低的特点，应逐步拓宽社区工作人员来源渠道，引入公开招聘、择优录用等竞争机制，提高社区管理人员素质。未来的社区居民组织常设机构需要两种人，一种是居民的代言人，一种是服务人员。代言人应当本地化，服务人员应当社会化。居民自治组织的决策机构要向社区中具有政治参与水平的在职人员开放，执行机构则要向社会的全体居民开放。这无疑会提高社区组织的服务能力。社区则会真正成为居民生活的“娘家”，下岗职工的“婆家”和社区事业发展的“好当家”。

（四）领导重视，体现资源共享，完善社区投入机制。

社区管理是一项专业性的工作，要把城市社区建设纳入国民经济和社会发展计划，通过财政支持、社会资助、有偿服务等多元化渠道筹措社区建设资金，完善一套社区软硬件建设经费的来源机制。一是社区居委会的办公经费和福利，应统一确定标准，由街道财政全额承担。二是市政府可建立专项资金，列入财政预算，用于社区重点建设项目。三是充分发挥社区的力量，采取社区周边资源开放、共建共享、募捐资助、智力投入等多种形式避免现有人才资源的埋没和设置的闲置，政府还可以出台一些扶持政策，使政府行为、政策优惠、社会资源、财力物力形成合力，推动城市社区的建设。

（五）贴近群众，营造良好氛围，创新社区运作机制。

社区建设，旨在服务于居民，巩固基层政权，从而更好地提高基层群众的整体素质，促进人的全面发展。在这种共识下，社区必须从实际出发，设计诸如广场文化、庭院文化等务实的载体，积极为城市建设和人的发展创造良好的氛围。一是注重“以人为本”，提高基层建设的广泛参与性。二是内容和方法的创新。根据基层实际，建立各类专业性的服务组织，开展系列的主题教育，内容上更体现时代性、感召力、实用性，体现一种良性循环的工作运行方式。

（六）明确方向、发扬基层民主，界定社区自治权限

城市基层组织体制改革的方向是实现社区民主自治。社区居民委员会是完全的群众自治组织，有权对社区的发展规划、管理规章和关乎社区居民的重大事情做出自主决定。在依据“小政府、大社会”的原则指导下，应保障社区拥有以下自治权：

1、公共事务的决策权。在社区党组织的领导下，社区成员代表大会可以根据《居民委员会组织法》的原则，自主决定本社区的中的重大问题。

2、日常事务的管理权。包括：社区硬件设施的建设、管理和维护权、社区设置的医疗服务机构管理权、社区自办的服务网点管理权、社区民间纠纷调解权等。

3、社区人员的聘用权。社区成员代表由社区成员通过一定的民主程序选举产生，再由社区代表选举产生社区居民委员会。

4、社区财产的自主权。社区的财产和财物必须按有关规定自主筹建，并接受成员的民主监督。社区在兴办公共、公益事业时，可以向共建单位申请资金援助，亦可以通过民主自愿方式，向受益的社区成员筹集资金；社区居委会有权拒绝任何不合理的摊派。

5、一定的检举监督权。社区具有对政府各部门如对水、电、电信、邮政等部门对社区的服务管理工作实施监督的权力。

（七）强化社区党建，发挥党组织在社区建设中的领导核心作用

要严格相应的责任制，明确党建工作的责任体系，将责任量化到单位、甚至个人，对涉及到社区建设的人、财、物以及政策衔接问题，要做到保障到位、解释到位。对出现的相互推诿的现象，要严加查处，形成一级抓一级，层层抓落实的工作格局。

社区党组织必须实现在领导方式、领导理念、工作内容的全面转换，以巩固自己在社区中的领导核心地位。在领导方式方面，要注意协调与社区自治组织、经济组织和驻区单位的关系，消除事无具细，大权独揽的思想，把领导重心转到对社区的发展方向进行把握、对居民思想政治工作进行引导，对重大问题和重要环节进行把关上来。明确相互之间的职责分工，做到责、权、利分明。根据社区党建的总体思路，社区各组织应在合理分工的基础上，各司其职。社区党总支是社区各种组织、各项工作的领导核心，对社区内的总体事务起宏观指导作用。居委会是群众性居民自治组织，在社区党总支的领导下，负有行政管理职能，承担社会事务和公益性服务。物业管理公司是社区内以社区为服务对象的经济组织，主要为居民提供经营性有偿服务。在领导理念方面，要从以往的单独抓党务工作转向抓社区的全方位建设，从抓直接管理的党员队伍教育转向抓社区内所有党员和党组织的教育管理，从抓管理为主转向管理服务一起抓。要充分支持社区自治组织行使职权，教育引导社区党员和居民，将党的政策、意图变为群众的自觉行动。

（八）提高社区居民素质，促进人的全面发展

城市化不只是让居民换“牌子”转“户口”，而需要换“观念”富“脑袋”，全面提高城市化社区居民素质必须促进居民内在精神层面文明程度的提升。广州市在城市化的发展过程中把以人为本、提升居民综合素质，促进人的全面发展作为城市化工作的出发点和落脚点。一是在全国率先实施村民素质教育工程，从1998年开始，仅天河区就投入2千多万元对1.2万名未达到高中文化的40岁以下中青年村民实施包括文化、法律技能等内容的综合素质教育，为经济社会发展提供高素质的生力军。二是积极创建学习型组织，完善区、街道、居委会三级社区教育网络，大力实施青年学业、就业、创业工程，广泛开展职业技能培训，引导青年树立自强、敬业、开拓的进取意识，市财政每年安排500万元，对取得“跨世纪青年居民科技培训证书”和《职业资格证书》的，按每人500元标准给予补贴。三是加强现代文明意识教育，实现从“洗脚上田”向“洗脑进城”转变。在各社区基本建成以社区党校、市民学校、法制学校、科普学校、家长学校、老年学校等“六校”和党员活动室、文化活动室、图书阅览室、健身室、室外活动场等“四室一场”为主体的社区教育阵地网络，大力加强“三个代表”重要思想和科学发展观的宣传教育，贯彻落实《公民道德建设实施纲要》，开展社会公德、职业道德和家庭美德教育，推进社会信用体系建设；通过举办书法、摄影展览等活动，以生动活泼的形式广泛传播现代文明，倡导文明健康的生活方式；通过大力开展“广州人精神”大讨论等活动，构建新的价值体系，形成科学理性的行为方式和高尚的道德情操；注意整合社区各方面力量和资源，大力加强未成年人思想道德建设，积极创办“小手拉大手”共创文明活动，构建学校、家庭、社会“三位一体”的社区未成年人年思想教育新模式。

（九）发展社区服务，满足社区居民的物质文化需要

社区服务是体现以人为本原则、建设和谐社区的基础性工程。广州市根据城市化社区的特点，坚持“以人为本、便民利民、因地制宜、资源共享和可持续发展”的原则，推动社区服务向社会化、产业化、网络化方向发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，提高城市居民的福利水平和生活质量，促进社会全面进步。一方面，广州市坚持把市场机制运用于社区服务体系建设，寻找社区服务与市场机制的契合点。积极鼓励社会服务企业进入社区，实行市场化运作、实体化经营、产业化发展；注重经济效益与社会效益的结合，形成自我发展的良性循环机制，社区服务不仅包含福利性服务、公益性服务、志愿者服务，还包括市场经营的商业服务，企业经营的便民服务和社区团体运作的中介服务，形成了全方位、多层次、多渠道的社区服务新格局。另一方面，广州市从群众最关心、最急需解决的问题入手，着力构建面向特殊群体和特困群体的社会福利服务、面向

全体居民的便民利民服务和行政事务服务、面向失业职工的就业保障和其他社会保障服务，各区、各街道都建立了“一站式”服务窗口，发展以党员、团员为骨干的社区服务志愿者队伍，大力拓展面向老年人、残疾人和弱势人群的关爱服务，面向广大社区居民的便民利民服务和医疗卫生服务，面向辖区单位的社会化服务，慈善互助超市、“手拉手”爱心援助等新型服务业态和服务品牌脱颖而出，特别是社区志愿者服务和邻里间互助性服务的发展，不仅大大方便了居民群众的生产、生活，而且如春风化雨，融洽了邻里关系。

（十）大力推进社区教育，开拓城市化进程中社区管理领域

社区教育的发展有利于促进社区剩余劳动力的就业、创业培训。伴随着城镇化的建设，以服务业为主的第三产业的迅速发展，拓宽了社区就业的新领域。因此，充分利用社区教育资源，采取上挂（上挂高等院校、现代大型培训机构）、横联（当地的各种培训机构）的措施，可为剩余劳动力创造多种就业、创业的机会。近年来，乡镇成人文化技术学校已为此作出了突出的贡献。发展社区教育还有利于促进居民社会角色的转变。由于社区集中了一批教育、文化资源，通过社区教育的整合、优化，可以形成完全不同于居住分散村落的特有的思想氛围、道德氛围、文化氛围，可以把昔日的农民培养成道德良好、举止文明、身心健康的新市民。各种社区教育资源的开放，社区内各类人才志愿为社区服务，有利于社区孩子享受更为优质的社区教育资源，有利于进一步打破封闭，开阔孩子们的眼界，有效弥补社区家庭教育的缺陷，也能更好地推进学校、家庭、社会的结合，营造青少年素质教育的社会环境，促进青少年的健康发展。许多村民为照顾子女，到城镇买房、建房，加快了居民居住向城镇集中的步伐。而社区新型城镇的崛起，又激发了城市居民到城镇买房居住的热情，这在昔日的城郊结合部尤为明显，从而推进了城乡的融合。

四、城市化进程中社区管理体系建设的意义

城市化是工业化与市场经济发展的必然要求，是社会进步的具体体现。但是城市化不可避免地会打破原有的社会利益格局，引起很多新的社会矛盾，从而影响了我国的经济发展和社会稳定，妨碍社会主义和谐社会的整体构建。在城市化进程中大力开展谐社区建设管理体系的研究，既适应了现代化建设的需要，又紧紧抓住城市化进程中的各种矛盾和问题，通过采取切实有效的措施加以解决，对我们推进社会主义和谐社会的整体构建，具有一定的理论启示。

城市化并不简单地等于城市摊子的扩张，也不简单地等于城市常住人口的增长。城市化归根到底是社会结构变迁的组成部分，它意味着一种新的经济形态、新的公共生活、新的人际关系及新的精神生态。正如党的十六大报告所指出的，推进城市化的当务之急是要使“居民真正融入城市和社会”。广州市在城市化进程中推进和谐社区建设的实践，正是抓住在城市化进程中如何使居民真正融入城市和社会这一问题的关键，凭借社区建设这一平台，在实现居民市民化问题上从政策、体制的改革与调整，到政府投入、城市基础设施建设等方面，以战略的观念进行统筹规划；对处于城市化进程中的社区居民从身份、价值观念到工作方式、生活方式向城市市民转化这一经济社会过程，以综合有效的措施进行整体联动，消除了造成处于社会变迁中的居民与城市、社区社区与城市社区隔阂的法律与政策壁垒，为处于城市化进程中的“准市民”学习成为真正意义上的市民创造了良好的制度环境，促使传统居民以自身居住的社区为平台脱胎换骨地走向现代文明。

坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，更好地推动经济社会发展，是我们党对现代化建设指导思想的重大发展。城市化进程中社区管理体系建设必须坚持用科学发展观作指导，必须注重处理当前利益与长远利益、发展速度与发展质量、城市化与人的全面发展等多重关系，探索出一条城市化的新路子，把以人为本、提升居民综合素质，促进人的全面发展作为城市化工作的出发点和落脚点；坚持按照以人为本、服务居民的要求转换社区管理方式、加强社区管理，突出城市化社区服务居民功能，通过建设社区基础设施、完善社区服务功能，注重以社会效益为主，推广“有偿、低偿、无偿”的服务管理模式，充分发挥社会力量在社区服务中的

作用，探索出了社区服务的社会化和产业化之路；通过建立比较完善的社会保障体系，逐步扩大社会保障覆盖面，在城市化过程中重视构建稳定和谐的社会关系，建设形成了一批社会秩序稳定、社会保障充分、生活环境舒适、公共服务完善、各种社会群体和谐相处的现代和谐社区，为建成高水平的小康社会和现代化的社会主义和谐社会奠定坚实的基础。

参考文献: 费维照.城市化进程中的农村新型社区管理[J].浦东开发，2001，（05）：2-3 张以年.关于推进城市化进程与加强社区建设关系的探讨[J].2003，（02）：10-13 郎晓波.论城市化进程中农村集体经济改制的社区整合意义[J].2009，（05）：15-16

第二篇：中国城市化进程中土地问题研究

中国城市化进程中土地问题研究

【摘要】：近年来随着城市化进程的加快,我国耕地保护形势很严峻，耕地数量的逐年锐减,已成为影响我国社会稳定的重要因素。本文通过分析城市化进程中土地利用及耕地保护的现状和面临的困境,并对此提出相应的建议,探索当前我国耕地保护的对策，以促进社会的稳定发展。近年来,随着我国城市化进程的不断加快,大量的城郊农地转为城市建设用地, 因为要保证城市建设用地的供应,势必要大量占用农地,尤其是占用耕地。而在我们这样一个人多地少、耕地相对不足的国度里,也必须要解决好吃饭这一问题。所以吃饭和建设就成了一个两难问题。我们必须切实的保护好我国现有的耕地资源，才能在建设城镇的同时，也解决好吃饭问题。

【Abstract】：in recent years along with the city changes a course accelerate, our country farmland protection situation is grim, year after year of farmland amount acute is decreased, has become our country's important factor of social stability.This paper analyzes the city land utilization in the process of cultivated land protection and the current situation and difficulties, and proposed corresponding suggestions, explore the current our country farmland protection countermeasure, in order to promote the stable development of society.In recent years, along with our country city changes a course is ceaseless accelerate, a large number of suburban agricultural land into construction land for the city, to ensure that the city construction land supply, it is bound to occupy agricultural land, especially farmland.In the US such a person much ground is little, farmland is relatively insufficient land, must solve good to eat this problem.So eat and construction became a dilemma.We must protect our country existing farmland resource, can be in the town of construction at the same time, also solved have a meal problem.【关键词】：城市化；耕地保护；土地利用；集约利用；耕地补偿

一、城市化进程中的土地利用问题

在城市化进程中，由于一系列的原因，使得目前的土地利用存在很多问题。主要表现在以下几个方面：

1.城市土地利用粗放,浪费严重

城市人均用地水平偏高,但土地利用效率却十分低。城市用地增长速度高于城市人口的发展速度。此外,我国城市建筑的容积率较低,这说明我国城市现在的土地利用效率还比较低[3]。另外，由于受城市土地利用利益分配机制不合理、制约手段不得力、政策引导不到位等因素的影响,土地资源利用粗放、浪费的现象很突出:一些地方片面追求经济增长指标,为要政绩,不惜以牺牲耕地资源为代价,盲目招商引资上项目、扩大城市规模,无视土地规划,违规设立各类开发区、经济园区、大学城,造成耕地闲置浪费。目前,这种低效粗放扩张现象在各地区都十分普遍。

2.城市土地利用结构不合理

由于各地区城市土地利用总体规划落后和历史原因,我国城市土地利用结构不合理，利用效率低,党政军机关、大专院校、工业等单位占据着城市的中心区和高地价区,城市土地的级差地租得不到体现,从而导致城市土地产出率低。另外,还体现在工业仓储用地比重偏大,城市绿化用地和交通用地比重偏小，造成城市生态环境差。目前,城市土地使用制度发生了改变,但还存在土地利用上的双轨制,城市土地的真实价格还没有得到体现,土地使用税征收标准过低,这不仅不能使过去不合理的土地利用空间结构得到调整,反而加剧了这种不合理性。据有关资料表明,我国工业用地占建设用地总量的比例高达26%,超过美国(7.3%)和香港特区(6%),也超过许多发展中国家。

二、土地利用过程中的耕土地保护问题

耕地不仅在利用的过程中存在一系列问题，在其自身的保护中也存在一系列的问题

1.耕地保护与城市化水平提高的矛盾尖锐

城市化发展的任何时期,都以占用大量耕地扩大土地面积的外延方式为发展途径,导致耕地总量减少。据统计,我国城市扩张占用耕地的比例一般在50%~80%,部分城市在90%。城市化建设必然要占用土地,甚至耕地,这是不可避免的。由于我国耕地少、人口多,因此,耕地保护在我国具有战略地位。在城市化进程中,耕地保护与城市化水平提高的矛盾将长期存在。

2.地方政府对耕地保护的态度消极

国家、地方政府、用地单位等土地利用主体在城镇空间扩张的博弈中,地方政府占据明显优势。土地对于农业虽然具有重要的地位,但对经济发展的带动作用却很微弱,在以GDP作为衡量地方官员政绩主要指标之一的考核机制下,地方政府为了实现领导任期间的目标,不顾环境资源承载力和经济条件,说服土地管理部门和农民尽可能地实现耕地的非农化,盲目扩大城市建设规模。地方政府发展经济的热情与耕地保护持消极态度的矛盾,与严格执法的矛盾目前十分突出,地方政府在发展地方经济、上项目上往往只强调自身情况的特殊性,把局部利益放在全局利益之上,在资源利用上急功近利,不惜违法。

3.在保持耕地动态平衡上困难重重

土地管理法规定:非农建设经批准占用耕地的,按照占多少,垦多少的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。我国实行耕地占补平衡制度,主要目的是实现我国耕地总量动态平衡。然而现实中,由于建设占用的耕地多是城市周围和主要交通沿线的农业生产条件好的良田,而新开垦补偿的耕地大多位于距离城镇较远,生产条件差的地区，且大多数在数量上与原占有土地有很大差距。因此,目前我国耕地占补平衡中存在的多占少补、占优补差、补偿耕地基金不到位等现象突出,导致我国耕地数量逐年减少,且减少趋势有增无减。

三、在城市化的同时，做好城镇土地利用及耕地保护的几点对策及建议

然而，城市化、工业化是人类社会发展和进步的必然趋势,是实现社会现代化的客观要求。在我国城市(镇)化发展进程中必须处理好城市发展与耕地保护和土地资源持续利用之间的关系[4]。要处理好它们之间的关系，就应该做到以下几点：

1.节约和集约利用城镇土地

基于我国国情和目前经济发展阶段,城市化进程重点战略应走内涵式城市化之路,实施资源节约型的城市化。重视城市发展的内涵,提高环境质量,提高土地利用的集约度和利效率,促进旧城改造,有序推动城市化进程,增强土地资源对经济建设和可持续发展的保障能力;并在保护耕地和节约用地的前提下,科学合理地制定各类城镇用地的规模与标准,这样才能科学合理地控制城市用地的规模,提高土地利用效率;加强土地整理,对城市内未利用的闲置土地、区内零星的弃耕地、低利用率土地,用行政管理与市场调控相结合的方法进行整理开发,通过控制存量建设用地,储备可盘活的城市建设用地,积极实现土地利用由分散到集中、由粗放到集约的转变。进一步完善土地市场,推进城镇土地的集约利用。

2.强化政府对耕地保护的责任,规范政府行为

现实中耕地随意被占用、建设无序等现象的发生,既有政府管理不力的原因,又有政府行为不规范的因素,同时也体现了土地管理体制中存在缺陷和问题。由于土地农用的比较利益低,如果完全由市场机制进行配置,那么耕地就会不断地被转为建设用地。为了保障国家的粮食安全,必须强化政府对农地的保护作用,严格控制农地转为建设用地的数量。要从征地和供地两方面规范政府行为,改变目前一些地方政府从当地利益出发,为建立政绩而以地生财、竞相出让土地的做法。规范政府的征地行为,要严格规定各级政府的征地权,杜绝各级政府以公共利益为借口滥用征用权,同时提高征地成本,保障被征地农民的合法权益;同时要求各级政府严把土地供应关,完善土地的有偿使用制度,严格执行招、拍、挂,增强土地出让的透明度,减少土地出让中的出租、寻租行为。

3.完善占用耕地补偿制度,建立土地开发整理新机制

政府必须进一步明确责任,负责本行政区内的耕地占补平衡,通过土地开发、整理、复垦落实耕地占用补偿的法定义务。建立包括经济发展与耕地占用数量的关系、耕地质量评价、耕地的食物生产潜力评价以及耕地变化的粮食安全效应等在内的耕地储备体系,推动土地开发整理产业化。严格土地开发、整理的项目管理,建立从事土地开发、整理的专门机构,采取招标的方法推行企业化经营。鼓励开发整理机构多方面、多渠道筹集资金,按照谁投资谁经营谁受益的原则,充分利用优惠的税费政策调动各方开展土地开发整理工作的积极性,确保各地区耕地占补平衡。

4.完善土地产权制度

保护耕地是保证农业稳定发展、粮食生产能力提高、实现社会和经济长期持续发展的关键,而保护耕地,从根本上依赖于有效的土地产权的设置和安排,依赖于土地产权制度的建设。随着商品经济的发展,我国现行的土地产权制度已呈现出某些局限性。例如:土地所有权主体不明确;土地产权界定不清晰;土地产权结构不合理等,并成为保护耕地,实现耕地可持续利用的主要限制因素之一。中国问题的核心是农民问题,农民问题的核心是土地问题,土地问题的核心是产权问题。因此,我们应当在国有土地所有权和集体土地所有权存在的前提下,建立以土地使用权为基础,完善土地他项权利设置的土地产权体系。其中,国家拥有土地的发展权和管理权,按照农地农用、农地农有的原则,严格控制农业用地非农化,保障对耕地的保护。

5.完善征地制度

近年来,全国征地工作中暴露出来的矛盾和问题越来越多。一是征地规模过大;二是农民权益得不到保障。新修订的土地管理法虽然提高了对农民的安置补偿标准,但是与农地转为建设用地后的收益及农民失去土地和代价相比,还是太低。同时还存在着基础设施建设用地、国家大型水利设施用地补偿过低的问题。因此,要制定土地利用规划,强化规划对建设用地总量的控制,把用地规模限制在规划数量范围之内。要把公益性项目所进行的征地与一般经营性项目用地严格分开,缩小征地范围。工商企业需要用地,应当在符合土地利用规划和城镇建设规划的前提下,通过向国家、向农民集体购买、租赁等市场方式取得,价格由市场决定。国家重点基础设施建设用地,也要节省用地,减少征地,城镇建设要尽量盘活存量土地,控制城区过分扩张。农民集体土地转为建设用地的过程,应当是农民分享城市化和工业化成果的过程,是逐步缩小城乡差距的过程,应当建立起配套的被征地农民的社会保障体系。

6.改革现行土地管理体制,巩固完善城乡地政的统一管理,强化纵向监督机制

当前,要进一步强化中央和省级政府的用地计划调配权,确保国家宏观调控措施落到实处。同时要强化土地执法监督机制,土地监察体制改革要先行一步,要有步骤地试行市对市辖区、县对镇的双重领导及垂直管理体制。继续探索和完善土地与司法的监督机制和有效性。

7.建立耕地保护实时监测系统

利用RS和GIS技术建立类似加拿大的LAND2CAREGIS的耕地评估监测系统。以计算机软硬件为基础的地理信息系统(GIS)技术,是集空间分析、存储、管理等功能为一体的综合分析管理系统。遥感(RS)技术则为土地管理部门实施实时查询、更新数据提供了可能。通过GIS和RS的有机结合实现全国耕地资料的实时采集、更新与分析,及时确定耕地用途的变更方向和变更数量。

参考文献

[1] 孙晓东, 王莹.浅议城市化进程中的耕地保护问题[J].安徽农业科学.[2] 李品, 苏丹.城市化进程中的耕地保护问题研究[J].东北农业大学学报:社会科学版,2005(3):6-8.[3] 王筱明, 吴泉源.城市化建设与土地集约利用[J].中国人口.资源与环境 , 2001,(S2).[4] 王万茂, 刘俊梅.小城镇建设中的土地利用问题.中国土地科学, 2000，(2)

第三篇：城市化进程中失地农民问题对策研究

城市化进程中失地农民问题对策研究

摘要：“城市化”是指城市规模和数量不断扩大，大量农村人口不断向城市转移，农业产业结构由农业型经济转变为工业型经济，城市生活方式向农村扩展的过程。在这一过程中随着我国城市化水平的不断提高，必然要求大量农业用地转为非农业用地，为发展工业和建设城市提供土地，征用农民土地和产生失地农民就不可避免。由于我国土地制度、征地制度不完善等原因，使得一部分农民在失去土地之后，有没有替代土地所必要的生产乃至生活依托，形成了“务农无地、上班无岗、低保无份”的边缘群众和弱势群体，并由此引发一系列社会问题，成为我国改革发展稳定的巨大隐患和重大难题。因而对城市化进程中失地农民问题进行系统的研究，探讨解决农民失地问题的对策，对于维护社会问题和国家长治久安，具有特殊的重要意义。本文在城市化的背景下探讨失地农民问题，以城市化理论、三农问题理论、政府职能理论为指导，分析了城市化进程中失地农民面临的主要问题及其原因并提出相应的解决对策，有效解决城市化进程中农民失地问题。

关键词：失地农民、城市化、征地制度、保障机制、问题、对策

引言：“城市化”是一个正在改变着十几亿中国人生活的。并且也令全世界注目的社会急剧变迁的过程。“城市化”主要是指一个社会向城市型社会转变的过程，他最主要的内容人口的城市化和生活方式的城市化，即农村人口向城市的集结，以及城市型生活方式向全社会的渗透、普及。然而城市化的发展必然带来耕地大面积征用，失地农民增多。

现代农业经济理论认为：每征用1亩地，就伴随着1.5个农民失业。据专家分析，按照目前城市化的速度，我国今后每年建设用地需250万亩到300万亩。按城郊农民人均1亩耕地推算，就意味每年将有250万到300万的农民失去土地，按照此速度，到2030年我国的失地农民将由目前的3500万人剧增到1.1亿人。农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，不仅经历着从乡村到城市、从传统到现代的剧烈社会变迁，更面临着生活、心里等各方面的巨大困境。在推进城市化进程中，广大农民做出了巨大的贡献和个人利益的牺牲，但是他们不仅没有分享土地增值收益和城市化成果，反而成为城市化进程中的边缘人和弱势群体。离开了土地，这些农民的就业将逐渐向非农方向转变。但是，我国目前大多数失地农民都是属于文化和技能低、资金少的弱势群体。往往被排挤在现代工业大门之外，失地农民就业难、增收难的问题己成为影响社会稳定和城市化进程的障碍性因素。农民失地是社会进步的结果，但同时也是我国社会稳定面临的重大难题。近年来由征地问题所引发的一系列矛盾越来越激烈，由此形成了失地农民、农民工和农地的“新三农问题”。据国土资源部提供的数字表明，目前全国1/3以上的群众上访是由于土地问题，而其中60%左右直接由征地引起，因此，城市化并不仅仅是建设出气派雄伟的城市建筑、四通八达的交通网络，更重要的是人的城市化，经济发展、社会稳定、人民安居乐业，必须正确认识农村城市化对于我国社会发展的重大意义，妥善处理失地农民问题已经成为关系到社会和谐的重大问题，研究和解决保护农民利益是我们现阶段各级政府的重要课题，是进一步推动经济稳定发展的关键。如何帮助农民度过失去土地后的阵痛期，保持社会的稳定，是各级镇府不可回避的责任。失地农民问题已经引起我国政府的高度重视。城市化进程对农民的影响

1.1 失地农民数量越来越多

随着当前城市化进程的加快，建设用地需求不断增长，征地规模越来越大，与此同时失地农民也日益成为了一个不可忽视的庞大群体。近年来随着我是招商引资城区开发和工业化进程逐步加快，大量的农村集体土地被征用。特别在一些城市郊区和城乡结合部，失地农民所占比例较大。至 2011 年底，全区共有失地农民一万两千余人。土地不仅是农民基本的生产资料，也是农民最基本、最可靠的生活保障。农民所拥有的诸多权利和利益，都是以土地为载体的，失去土地就意味着失去了这些权利和利益存在的基础和实现条件，导致这些权利和利益的损害或流失，尤其是导致最主要的权利和利益———生活保障的失去。

1.2 失地农民长远生计堪忧

我国征地的补偿费形式不尽相同，但总体来讲征地补偿标准都偏低。被征地群众对现有征地补偿方法普遍不认可，单一的经济补偿模式也很难给失地农民今后的生活提供足够保障。按现在的物价消费水平，一次性土地补偿和安置补助费，最多可维持六七年，而且还要精打细算。事实上，不少农民缺乏长远眼光，有限的补偿费很快就会用完。由征地拆迁引发的很多纠纷、冲突、上访、诉讼，甚至重大恶性和群体性事件也有时发生，影响了社会稳定和和谐社会的构建。

1.3 就业渠道狭窄

虽然当前有部分失地农民在土地征用过程中能获得较大数额的土地补偿款，但在没有新的生活来源、城市生活消费高的情况下，一旦土地补偿款被消耗，生活水平将马上下降，失地农民群体的生活水平总体上呈现出动荡性变化。受文化、技能、年龄和政策性因素限制，失地农民面临就业困境，而对于已经就业（再就业）的失地农民来说，他们大多从事较低社会地位和工资水平的工作，如清洁工、开小出租、饭店服务员等。有的农民失地后背井离乡到外地打工。他们如果没有技术特长，没有年龄优势，很难找到合适的工作，即使找到，也是既费力收入又低的苦活、脏活、累活。由于失地农民大量涌入大中城市，给当地居民的生活环境和社会治安带来了一定影响，他们又往往是受排斥、受歧视的对象。总体来说失地农民就业困难，尤其是失地的中老年农民就业更难了。

1.4 失地农民难以适应生活

由于目前失地农民的安置大多是集中地封闭安置方式，失地农民大多仍聚居在城市近郊的回迁小区，仍处于城市的边缘地带，平时很少与城市居民打交道。同时，楼方式的城市居住模式也使得失地农民的互动次数开始减少，可以说，失地农民的社会交往既保留了农村特点，又有了些城市的特征，兼具传统社会和现代社会的双重特征。在日常生活方面，低收入、高消费的城市生活使得失地农民难以对城市生活产生认同。同时，由于失地农民过分依恋土地，使得他们对城市生活信心不足，内心深处有种莫名的惧怕感，他们面对繁杂而陌生的城市生活，油然产生一种茫然不知所措的心里，对未来充满了忧虑，非常苦恼和烦躁，影响了他们的正常生活。

造成失地农民一系列问题的原因

2.1 政府补偿标准设立不科学，低位补偿造成失地农民利益受损。

一般的城市采用的征地补偿标准是《土地管理法》第47 条所规定的，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及、地上附着物和青苗补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍，最高不得超过十五倍，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30 倍。此种计算方法有其不科学性：首先，土地补偿标准没有与征用土地后的土地所得利益挂钩。补偿考虑的只是过去土地的产值，没有把土地开发后的收益计算在内。其次，土地补偿标准的设立缺乏对土地本身价值的充分考虑，补偿标准没有把土地肥沃程度计入补偿公式之内。

2.2 法律规定不完备，导致征地权运用的不规范。

《宪法》明文规定，我国土地实行公有制，具体有两种形式：一种是国有，一种是农民集体所有。《宪法》第十条还规定，“城市土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。这里的土地，显然指集体所有土地。而《土地管理法》第四十三条则规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这就意味着因建设需要使用农村集体所有土地的任何单位和个人，即使其使用土地的目的并非为“公共利益”，也必须申请使用政府统征为国有后的原农村集体所有土地，与《宪法》精神有出入。由于法律规定上的矛盾，在征地实践中就难免不出现土地征用权的滥用问题，一些商业性项目用地也必须由政府低价统征后高价转卖给开发商，对农民的合法利益造成侵害。

2.3 现行征地制度没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权。

农村土地集体所有，就是以村为单元的所有农民共同所有。除了《六十条》对此有界定外，《农村土地承包法》第十二条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会发包”。这就进一步明确了农民是农村集体土地的所有者，其代表是村民委员会或村集体经济组织。任何个人和组织拥有某项财产的所有权，他就相应地应拥有对该项财产的使用、收益和处分权。但现行征地制度，在承认农民拥有集体土地所有权的同时，在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权，使农民的土地集体所有权虚置，土地所有权利益得不到充分保障。

2.4土地征用补偿标准的测算方法不够科学合理。

依据《土地管理法》，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费，为该土地被征前3年平均年产值的6—10倍；安置补助费为该土地被征用前3年平均年产值的4—6倍。这种测算办法对农民说服力较差。第一，以产值作为征地补偿标准不尽合理。因为土地征用单位在实施征地过程中，基本都是套用国家标准进行征地补偿，按传统的粮经作物比测定前三年的农业产值，没有或较少顾及到现在的城郊农村，农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的 现代 都市型农业，土地的产出价值已完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地征用价格当然不能反映被征占耕地本身的产出价值，是偏低的价格。第二，征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用后，其用途的改变通常会导致地价的飙升。但是，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素。而当今土地征用后之所以会产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划和开发投资两部分造成的，增值部分当然就包括两种形式的级差地租。因此，在对增值部分的分配上应考虑、被征地者的利益。第三，在地区经济发展水平差异会导致地区地价差异上欠考虑。一个地区的基础地价从根本上讲是由区域经济条件决定的，任何土地交易价格的形成均受到区域经济条件的制约。由于农地产值的一致性趋势，各地类的产值，特别是耕地的产值与区域的经济条件没有明显的相关性，以此为基础测算的征地补偿标准就无法反映地区的地价差异。

2.5与市场经济规则不相适应。

我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，这在计划经济体制下是合理和适用的，也广泛地被农民和社会各界所接受，但是在市场经济条件下却显得不合理。首先，城市土地（除划拨）及其它所有的生产要素均已采取市场机制进行配置，并充分按市场价格进行交换，而惟独农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征用和补偿。其次，农民在参与社会生产过程中，都是按照市场价格购买生产资料，但他们所拥有和使用的土地则被征地主体以较低价格拿走。第三，土地的财富观没有得到体现。土地作为不可再生的特殊资源，其社会价值和经济价值都是很高的。在市场经济条件下，在城市化进程中，土地不仅是农民的基本生活保障和发展的生产资料，更应真正成为农民的一大财富。

2.6 社会保障体制不健全 目前我国的社会保障主要是针对城市户籍人群，城市化过程中失地农民身份难以准确定位则造成该群体在社会保障制度上的缺乏。很多城市征地补偿通常都是以货币补偿为主，基本上没有就业培训及就业安置，也没有为失地农民提供社会保险、社会救济、社会福利等。土地是农民的生活保障，农民可以利用土地的价值为自己提供养老保障。然而，如果农民失去了土地而没有获得社会保障则势必造成农民心理的畏惧感，他们担心失业，担心失去生活保障，担心未来的生存。

2.7失地农民的再就业困难重重

一般城市失地农民再就业的职业多数为环卫工人、小贩、临时工等，自主创业比例很低，有些甚至沦为无业游民。为了生存，一些危害社会秩序的行为就很有可能发生，一定程度上影响着社会和谐。据调查分析，缺乏职业技能是失地农民再就业困难的主因。城市失地农民的主要技能是耕种，由于缺乏技能知识，失地农民在再就业过程中完全被动，工资待遇低，劳动强度大；其次，政府对失地农民必要技能的培训不到位，部分劳动培训机构完全为应付上级部门的检查而潦草行，缺乏跟踪检查及反馈；最后，由于就业渠道的狭窄、就业信息的不畅通及企业结构性改革等环境的影响，失地农民就业难问题突出。部分农民失去土地后生茫然。一些失地农民不去积极找工作，依赖一次性征地补偿维持生计。村民形容这种靠征地补偿款过日子为“赋闲吃老本，死坐活吃”。

2.8进城后日常消费支出增长较快

农田地被占用后，农民原来依靠耕地提供的基本生活保障功能被严重弱化，进城后，他们收入减少而物价不断上涨造成日常生活支出增长较快，原来自产的粮食、蔬菜、家禽等都要购买，有75.4%的失地农民认为进城后消费支出“增加很多”。许多失地农民对我们说：“过去在农村，烧不用花钱的，吃是不用花钱，用水不花钱。自家种点菜吃有余，剩点还可以卖。现在什么都要像城里人一样，什么东西都得花钱买”。失地农民面对城市的高消费，自然就感到消费成本剧增，生活压力较大。

2.9文化生活缺失，精神文明建设急需加强

失地农民的日常生活状况往往能反映出社会适应的程度。生活方式具有鲜明的群体性。不同的生活方式在一定程度上反映出城乡居民的差异性，而生活方式一个重要的方面就是闲暇生活的安排。据调查：失地农民闲暇活动排在前五位的是“看电视”、“聊天”、“打麻将”、“打牌”和“串门”。可见，失地农民进城后，闲暇生活基本沿袭传统农村的习惯，闲聊天、串门成为闲暇活动的重要内容，休闲娱乐活动贫乏、单调、不需要消费支出，娱乐活动主要在原村民群体内部，几乎不参与城市社区的文化活动。如何有效解决城市化进程中失地农民问题

3.1 统筹城乡经济发展，不断增强经济实力

党的十六大提出：解决“三农”问题必须统筹城乡社会经济发展。“城乡统筹”就是要对农业和农村经济结构进行战略性调整，为农村经济发展开拓新的空间，为农民增收开辟新的途径，提高农业的竞争力；要靠加快城镇化、城市化进程，鼓励农村富余劳动力向非农产业转移，逐步实现工业与农业、城市与乡村发展的良性互动。

3.2 建立健全的土地征用及补偿制度

集体土地征收补偿不仅要考虑农民丧失土地的自身价值，更应从农民日后生计的维护和可持续发展角度为农民的长远利益提供保障。为了切实保护农民利益，征地补偿应充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，以农民征地补偿费全部进入社保后能领到的城市居民最低生活保障金为参照来提高补偿标准，以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。给被征地农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。这仅仅是静态预期补偿标准，今后应逐步调升，调整土地出让收益分配比例，提高征地补偿标准。补偿方式要灵活多样，补偿时不仅要考虑土地作为生产、生活资料的补偿，还要考虑失地农民市民化过程中居住安顿、重新就业所需的困难补偿。

3.3 实行多样化补偿，提供多种形式保障制度

由于我国各地经济发展情况不一样，因此补偿方式也不能完全一样，不同的地方可以采取适合当地基本状况的补偿形式。比如一些地方可以采取土地入股的形式和留地作为村组集体发展集体经济的形式来作为补偿及可持续发展的一种方式。像北京的高碑店村，被征地后只剩下80 亩工业用地，人均14平米，他们没有把所有的征地补偿全部发放给农民，而是预留一部分用来改造村容村貌，一部分用来开发村里仅仅剩下的80 亩地，他们根据市场需建立了2 万余平米的古典家具民俗园，吸引商户和顾客，大力发展古典家具、古旧家具和硬木家具，产品远销欧美和东南亚，2005 年，该村村域产值就达12.5 亿，人均23652 元，村里每年根据当初土地入股情况进行分红，不仅解决了村民的生存问题，同时也使集体经济进一步壮大，值得其它地方借鉴。

3.4 逐步增强失地农民就业适应能力

政府除合理予以货币补偿外，还应考虑失地农民的长远利益，在劳动就业方面给予必要的指导，组织劳务输出，加大培训力度，提高劳动者素质和技能。各级政府可以拿出一部分土地出让金，专门用于失地农民的定期再就业培训。首先应加强宣传和培训在就业指导、就业观念、法律意识等方面加强宣传和引导，提升农民自主就业的意识，使失地农民转变就业观念，积极发展二、三产业，从事个体私营经济。同时，充分利用区劳动市场和区镇劳务输出网络，组织引导失地农民向区域外发达地区转移，实现外出务工就业。建立失地农民就业培训中心，在尽可能的条件下，以较低成本费用，引导青年农民学习劳动技能，应有政府拿出一部分土地出让金专门用于失地农民的定期再就业培训。此外，对自主创业的失地农民提供优惠政策，加大扶持力度。对自主兴办二、三产业的人员要像对待城市下岗职工一样，在工商登记、税务、信贷、用地、用电等方面给予优惠倾斜，让利于民，增加其自主创业的信心和决心。

3.5 不断完善失地农民社会保障制度

建立健全的失地农民社保制度，加快建立失地农民基本生活保障制度体系，妥善解决失地农民基本生活问题，是贯彻“三个代表”重要思想、坚持以人为本、维护社会稳定、构建和谐社会的重要举措；是落实科学发展观，加快推进工业化、城市化的客观要求。首先应建立失地农民最低生活保障制度，对没有达到城市低保标准的失地农民，全部纳入城镇最低生活保障范围，享受与城市居民同等的最低生活保障，解决失地农民中的基本生存问题；其次，建立由国家、集体和个人共同承担的资金筹措机制的农民基本养老保险制度，确保使被征地人员在年老时有稳定的基本生活费，真正让广大失地农民老有所靠，老有所养；第三、建立失地农民失业保险制度，对失地农民进行失业登记，由政府出资对失地农民进行培训并提供就业信息，对在一定期限内失地又失业的农民进行失业救济，保障最基本的生活需求；最后要建立失地农民基本医疗保险制度，实行与城镇职工一样的基本医疗保险制度。

3.6 建立集体经济组织的经营管理和收益分配机制。

在农民市民化过程中，必须加强集体资产管理，并处理好 历史 遗留问题。一是加快产权和股份制改革。村集体资产特别是历年土地征用的补偿费要单独建帐、专款专用，优先用于办理村民的养老保险等社会保障。二是适时组建转型的社区合作经济组织。社区合作经济组织应接管原村集体资产并实行股份合作制改造，允许其成为法人实体，给予一定年限的过渡期，在过渡期内税收、信贷和工商登记等方面给予政策优惠，以稳定合作经济组织的收入来源，提高失地农转非人员的生活保障。三是完善社区合作经济组织的运作机制。明确社区合作经济组织的地位，制定规范的章程范本，确定合理的股权量化比例及配股政策，使合作经济组织在资产评估、法人登记、股权设置、股东权利与义务、收益分配办法、股权转让等方面都有法可依、有章可循。加快产权制度创新，允许股权内、外部自由转让，促进资产的社会化。可以借鉴有的地方搞股份合作制的经验，将征占的村集体土地收益以股金方式分配给村民，通过动员村民自愿入股，再筹措部分资金，建立股份合作经济组织。并通过在村外建立特色农产品生产基地，在村内发展二、三产业，安置人员就业，将集体经济组织的收益与每个村民（股民）紧密地联在一起；或以征地补偿费置换标准厂房给农民发展集体经济；以及实行“街辖村”的“托管”过渡等做法，保证农民对集体经济财产拥有的所有权，保证集体资产保值增值，保证集体经济持续发展给失地农民提供的就业和生活保障。此外，在征地过程中，对集体经济资产不能搞平调，为其发展壮大创造条件。

3.7 引导和帮助失地农户积累资产。

资产的社会福利效用是显而易见的：有了资产，人们可以从长计议，追求长期目标。更为重要的，积累资产本身对穷人的心理促进、意识提升以及行为方式的改变等具有巨大的潜在作用。事实也表明，土地、房屋、集体经济等资产收益，在预防失地农民贫困和减少家庭不安全感方面发挥着积极的作用。进而言之，引导和帮助失地农民积累资产，既是改善他们生计的一种速效、实惠、一举多得的好办法，也是帮助他们规避各种生活风险的重要的安全网之一。一是抓好失地农民的住宅规划与建设。城市规划部门与建设单位在设计建造失地农民的住宅时，既要考虑确保他们乐有所居，也要方便他们能从房屋资产中形成长效受益机制。二是壮大村级集体经济。对于必须由国家征用的公益性建设用地，可以在规划区内征用土地中留出一定数量土地，由村集体经济组织开发、经营。对于那些土地征用量大，土地征用补偿费较多的行政村，政府应积极倡导社区股份合作制的改革，促进集体资产保值、增值。

3.8 因地制宜，因势利导，全面做好失地农民的就业安臵

（1）、采取规划留用地或土地流转的办法，解决失地农民从事农业所必需的土地，引导失地农民参与农业产业结构调整。失地农民是城郊农民，从事的大都是经济效益较高的种养业，有丰富的经验和技术，失去土地后，多数仍愿意从事原来的种养业。为此，建议市政府可在今后规划征地中为失地农民规划留用地。

（2）搞好服务，不断完善失地农民就业服务体系，为失地农民创造更多的就业条件。各乡镇、街道办事处要成立劳动保障就业所，加强失地农民的职业技术培训，使失地农民学得一技之长。另外要加强对失地农民的管理工作，对失地农民可由国土资源管理部门根据土地征用情况，发给《失地农民手册》，其作用可相当于《再就业优惠证》等类似证明。

（3）加大支持力度，让失地农民参与城市建设、城市管理、城市服务工作，拓宽就业渠道。

（4）组织失地农民以股东、交易、管理或服务等形式参与批发市场经营，实现再就业

3.9 强化体制改革，进一步完善配套政策

（1）尽快出台失地农民农转非政策。

（2）制定失地农民再就业优惠政策。

（3）进一步改进实物安置政策。

（4）不断完善土地征用补偿政策，维护失地农民的切身利益。

（5）建立土地入股和租赁制度。用于经营项目被征用的土地，进行土地折价，全部或部分入股、租赁的方式，定额收取红利或租金，使失地农民定期分得红利或租金。

（6）实行预留安置政策。要在土地统征中安排一定比例的土地，作为安置用地，组织失地农民发展二、三产业，建市场、停车场等，这样既解决了部分失地农民的就业难问题又壮大了集体经济。

总而言之，近年来，虽然我国城市化进程取得了一定的成就，但是农业依然是我国社会经济中最重要的基础产业，特别是在我国进一步转变经济发展方式和重大项目的推进过程中，农业所起的支撑作用更是不可忽视。在这其中，失地农民的就业问题日益突出，影响到了我国社会经济发展的稳定，也影响到了社会经济的进一步发展。因此，正确认识农村城市化对于社会发展的重大意义，妥善解决失地农民的就业问题，对提高与促进我国社会经济发展具有重要作用。

参考文献：

[1] 胡细华 唐茂华《浅析城市化进程中失地农民现状和可持续发展对策》 学术论坛 2001,2 [2] 廖小军

《中国失地农民研究》社会科学文化出版社

2007,8 [3] 王作安

《中国城市近郊失地农民生存问题研究》经济科学出版社

2008,3 [4] 段进军 陆田 《城市化进程中失地农民问题对策探析》南阳师范学院学报 2006,5 [5] 余厚平

《 失地农民问题的制度经济学分析》 宁夏社会科学

2005,3 [6] 韩纪江 孔祥智《城镇化中农民的必然性及问题分析》经济问题 2011，5.[7] 范 欣 黄艳萍《完善农村社会保障制度改革》农村发展

2011，14.[8] 石丽娟《建立失地农民生活保障制度的途径》经济论坛 2010，02.[9] 武术霞《完善失地农民社会保障法律机制》发展研究

2007，3 [10]张媛媛 贺立军《城市化进程中对失地农民就业问题的再思考》社会科学家 2004，2

第四篇：浅谈城市化进程

【摘要】城市化是人类历史长河中一个必然的过程，所谓城市化便是伴随着经济增长、城市数量增加、城市人口比重上升、经济集中发展的过程。然而城市化进程也并不一定是一直向前的。在快速城市化的过程中，也出现了很多不可避免的问题。本文就城市化进程这一话题，做浅显的讨论。

【关键字】含义、衡量指标、过度城市化、快速城市化

城市化是一种世界性的社会经济现象，是乡村分散的人口、劳动力和非农经济活动不断进行空间上的集聚而逐渐转化为城市经济发展的各种要素，城市化在本质上是一种经济社会结构变化过程。

城市化是一个动态的发展过程，其涉及的领域和内容是多元化的。而城乡关系的转型，则表明城市在社会经济生活中逐渐占据了主导地位。

一、城市化进程的动力机制和相关因素

城市化的产生和发展受到三大力量的推动和吸引：农业发展、工业化和第三产业的崛起。农业发展是城市化的初始动力1.为城市人口提供商品粮2.为城市工业提供原始积累资金3.为城市工业生产提供原料4.为城市工业提供市场5.为城市发展提供劳动力2工业化是城市化的根本动力第三产业是城市化发展的后续动力

一、城市化指标

a)人口指标

人口城市化在一定程度上体现了生活条件和生活水平的变化，这

些变化又是生活方式变化的主要诱因。因为城市生活水平高于农村，于是吸引农村人口大量涌向城市。而农业劳动生产率提高将越来越多的农村劳动力排挤出了农业生产领域，于是农村剩余劳动力就不得不去非农业领域特别是城市寻找就业机会。

b)城市化的量

i.城市化的“量”，是城市化发展的数量方面，如城镇的数量、城

镇的规模、人口和产业集聚的程度、人均GDP，可以用多种指标

来衡量，区域城市人口占总人口的百分比是一个最常用的指标。

c)城市化的“质”

i.从区域角度看主要表现在城市化的发展速度是否与区域经济发

展的速度同步。从内部来看主要表现为城市居民素质的高低、城

市景观是否丰富而协调、城市文化是否多样、城市环境是否优美、社会治安如何、具有历史和文化价值的景观和地段是否得到有效

保护及城市基础设施的完善程度等方面。

二、过度城市化

（一）人口快速增长、无序流动并缺乏管理

国际上通常以居住在城镇内的人口总数占该国总人口的比重来表示城市化水平，这在操作上比较简便，也利于横向比较，但这种城市化的内涵缺乏全面性，容易产生重城市化数量，轻城市化质量。城市化过程最重要的应通过为农民提供就业机会，吸收他们进城市定居，改变生活方式。城市化的实质是生活方式的城市化，不是单纯的人口城市化。

而大量的农民进城打工，不能在城镇定居，不能享受市民待遇，原有的城乡二元结构没有解决，还可能出现新的城市内部的二元结构，这正是城市化质量不高的表现。也表现了管理的欠缺。

（二）城市化不等于城市建设、城市无限扩张。

现在有一股风，一说加速城市化，就是加快城镇建设与扩张。城市无限扩大，小城市要迅速变成中等城市；中等城市要加速变成大城市，大城市要尽快成为特大城市，甚至国际城市。

城市化必然会促进城镇发展和规模扩大，但是，城市化不是简单地等于城市建设数量增加，而忽视产业结构的优化，自然资源配置的优化以及城乡协调发展。在不降低城市生产力的前提下，降低城乡二元结构系数，缩小贫富差距，推进社会公平。

（三）城市化不是越快越好。

城市化是一个渐进的自然历史过程和经济社会转型过程。城市化不能不顾条件，一味追求速度。要知道城市化速度越快，出现的问题会越多。而经济发展与城市化之间的关系：一般认为是一种“双向互促共进关系”，即经济发展推动了城市化步伐，而城市化进程促进了经济发展。过分强调城市化率会使经济发展滞后于城市化进程，甚至破坏这种双向互促共进关系，给城市化发展带来巨大风险。如城市贫困化，失业率提高，环境污染，社会治安问题以及人们的精神压力问题。

三、我国城市化的新变化

a)随着市场经济的迅猛发展，非公经济快速崛起，经济成分趋向于多元化。目前

我国城市化动力结构为：公有经济为主导，民营经济为主体，外资经济为辅助，三者大体上成鼎立之势。这样的动力结构，就为城市化的快速推进提供了条件。

b)城市化模式演变成计划、市场和外向三种模式并存的格局。、c)城市化质量显著改进。各地积极探索新型工业化道路，加强了科技创新，信息

化和现代化进程加快，竞争力增强，城市化质量有了大的飞跃。

城市化是一个现代社会文明程度的重要衡量标准之一，同时城市化是一个相当复杂的概念。人口集中只是城市化的表面特征，经济结构转换，生产方式、生活方式的变更才是城市化的内在动力和实质内涵。城市化是伴随着经济增长、三次产业结构变化和社会变迁的一个发展过程，是经济生活空间的转移、国民经济增长方式转变、国民意识和生活模式的重大转变的文明过程。因此，在城市化过程中，既要考虑其发展速度，也要注意在加速过程中保证其他各个方面能跟上城市化进程。避免导致因为只考虑发展速度，而使质量上发生根本性问题。

第五篇：我国城市化进程中失地农民养老保险问题研究

摘要：解决失地农民养老保险 问题 事关失地农民切身利益，是构建 社会 主义和谐社会的题中之意，但 目前 失地农民养老保险存在着诸多问题，因此，应该本着灵活性、可持续性等原则，构建失地农民养老保险模式，有效解决失地农民养老保险问题。

关键词：失地农民；养老保险；原则；模式

农民年老丧失劳动能力时，传统的做法是将其拥有使用权的土地交由子女耕种，耕种收获基本能满足老人的生存需求，可见，土地又承载着养老保障的功能。失去土地也就意味着失去了传统的、稳定的养老保障。因此，探讨如何解决失地农民的养老保险问题，构建 科学 合理的养老保险模式，不仅是保障失地农民养老无忧的迫切要求，也是赢得失地农民对城市化的支持，促进 经济 发展 必不可少的条件，更是保持社会稳定和构建社会主义和谐社会必须解决的重大课题。

一、失地农民养老保险现状 分析

1．养老保险政策设计上的缺陷是失地农民参保率低的主要原因。一是养老保险政策缺乏一定的强制性。调查显示，政府强制要求失地农民参与养老保险的仅占8．3％。失地农民由于受多种因素制约，理财能力不足，养老观念相对滞后，无法对自己的养老问题作出合理的安排。因此，仅靠“自觉”使更多的失地农民参加养老保险是很困难的，政府在制定合理的养老保险政策的基础上，应加强引导，目前的养老保险政策还应具有一定的强制性，以确保失地农民养老无忧。二是个人缴费比例过高。调查显示，39．9％的失地农民因为个人缴费比例太高，而无法参加养老保险。农民失地后，一方面由于非农就业技能缺乏等因素使收入水平下降；另一方面，由于粮食、蔬菜等自给条件丧失，生活支出普遍上升。失地农民的缴费能力极为有限。不少地方在设计失地农民缴费比例时认为个人负担部分可从安置补助费支付，但现行征地补偿标准普遍偏低，不足以支付养老保险费用，即使部分地区的安置补助费能支付也会对失地农民的生产、生活造成很大 影响。因此，各地在确定个人缴费比例时应充分考虑失地农民的现实，使他们不致因负担过高而无力投保。三是保障水平过低。调查表明，有22．1％的失地农民因为保障水平太低，政策缺乏吸引力而放弃参加养老保险。目前各地的养老金发放标准多在二、三百元，有的地区不到一百元，这种养老金水平在当前 农村 消费水平较低的情况下刚刚能维持温饱。另外，农民失地后最终将随着城市化的推进转化为城市市民，城市消费水平和物价水平都远远高于农村，靠这点微薄的养老金要想在城市实现“养老无忧”几乎是不可能的。当前的保障水平过低，不能真正保障失地农民安享晚年成为制约失地农民养老保险工作广泛开展的原因之一。四是保险层次单一，满足不了失地农民不同层次的保险需求。比较富裕的失地农民希望将来的保障水平能高一些，即使个人负担的绝对金额高一些也无所谓，只要能真正实现养老无忧；经济状况较差的失地农民则由于受个人缴费能力的制约，只求将来能保温饱。但目前各地养老保险大都缺乏层次性，致使部分失地农民因保险层次过低不愿投保，部分失地农民又因缴费负担过高无力投保。

2．实施过程中的不足降低了失地农民参保积极性。一是宣传不到位，影响养老保障工作的开展。调查显示，有高达43．3％的失地农民不了解当地的养老保险政策，54．2％的人表示了解一些，仅有2．4％表示非常了解。可以想见，即使当地的失地农民养老保险政策确实能够保障失地农民利益，43．3％的不了解这一政策的人恐怕也不会从腰包里掏钱出来买保险，政策的实效性也就可想而知了。在对失地农民养老保险政策有所了解的人群中，通过“政府宣传”了解的仅占43．8％，近六成的人则是通过其他渠道了解的，这又不可避免的存在着了解不全面的可能性。二是养老金不能足额、准时发放，影响失地农民参保积极性。不可否认，56．5％没有参加失地农民养老保险的人中，有一部分对此是持观望态度的：如果这一政策实施情况良好就参加，否则继续观望或转而求其他。调查表明，参加了养老保险的失地农民有32．7％的人不能足额领到养老金，40．5％的人不能准时领取到自己的养老金。这表明拖欠失地农民养老金已成为比较严重的问题，这种状况不仅会影响到老年失地农民的生活状况，而且会挫伤尚未参加养老保险的失地农民的投保积极性。三是实施过程知情权、监督权、参与权缺失，使失地农民对养老保险缺乏信任。因为对养老保险制度不放心而拒绝参加的占受访人数的25．7％，我们分析造成这种状况的原因主要有两方面：一方面是由于失地农民养老观念滞后、政府又未能很好的宣传从而导致失地农民对这一制度不了解；另一方面是由于在养老保险基金的管理运作中，失地农民被剥夺了知情权、监督权和参与权，导致失地农民对这一制度不放心。知情权、监督权、参与权的缺失使失地农民对养老保险的“保险度”产生怀疑，影响养老保险工作的开展。

二、失地农民养老保险模式构想

1．“分年龄、广覆盖，低水平，多层次”的保险模式。“分年龄”就是对不同年龄段的失地农民应区别对待，总的原则是“高龄优先”，即年龄段越高的群体享受越多的养老照顾。具体做法建议以分四段为宜。一是征地时已达退休年龄的：一般而言，达到退休年龄的人(一般以男60周岁、女55周岁为退休年龄)，通过劳动满足自我生存的能力大大下降，这一年龄段的农民失地后靠打工和经营的能力更是处于劣势，自我养老能力更弱。因此，失地农民养老保险政策应向这部分老年人倾斜，在养老保险费用分担等方面给予适当照顾，尽可能的使他们能够享受养老保险。对已达退休年龄的失地农民由地方政府和集体经济组织为其一次性交纳15年养老保险统筹费，个人帐户部分以不超过安置补助费为限缴纳，从次月起开始按月发放养老保险金。二是处于“4045”(男45周岁、女40周岁)——退休年龄段的：这部分失地农民由于 学习新的劳动技能的能力下降，非农就业困难，收入水平相对较低，可由政府和集体经济组织为其一次性缴纳15年的养老保险统筹费，但个人帐户不享受退休年龄段的待遇。三是18岁－“4045”段的：这部分失地农民正处于接受新事物、新知识的黄金年龄段，对这一部分失地农民应办理“农转非”，加强劳动技能培训，开拓新的就业途径，引导他们加入城镇职工养老保险体系。四是18周岁以下的：对在征地时未满18周岁的被征地人员或在校学生，给予办理“农转非”，当其进入劳动年龄或学习毕业后，进入劳动力市场，作为城镇新生劳动力同等对待。“广覆盖，低水平”就是要使失地农民养老保险惠及尽可能多的失地农民，但由于失地农民自身的投保能力和国家财政补贴能力有限，只能给他们提供较低水平的养老保障。调查显示，大多数失地农民对这种模式是接收的：64．5％的失地农民愿意参加个人缴费较低、未来领取的养老金也较低(仅能维持基本生活)的养老保险制度。这种模式的优点在于既考虑了当前国家财政负担能力，又考虑了失地农民缴纳养老保险费的能力，有利于使更多的失地农民享受养老保险。但在实际操作中，必须把握好“低”的限度：能够保障基本生活。“多层次”就是要针对失地农民的不同情况，制定不同的缴费标准和享受标准。确定不同的个人缴费标准，交费越高，将来领取的养老金就越多。既使缴费能力不高的失地农民能够参加养老保险，又使缴费能力较高的失地农民能够享受较高养老待遇。