山西太原市城市化进程中的城中村问题研究

第一篇：山西太原市城市化进程中的城中村问题研究

山西太原市城市化进程中的城中村问题研究

摘要：城中村现象是困扰我国城市化进程的特有问题。解决城中村问题，需要 透过现象剖析本质，从其产生的历史根源入手，以辨证的视角全面看待其在城市化进程中所起到的消极和积极作用，抓住关键点，才能找到破解之法。太原市城中村改造通过重新解读城中村现象，转变观念，尊重城中村的客观存在，科学规划，引入城市协商管理理念，解构疏导，变城中村物质形态改造为社会形态改造，政策保障，架构系统化的城中村改造政策体系等方面进行了探讨，为我国城中村改造提供了借鉴的思路。关键词：城中村；城市化；山西太原市 1.城中村概述 1.1城中村的背景

改革开放以来，中国进入迅速城市化时期，自上而下的城市扩展与自下而上的乡村城市化双轨并行，深刻地改变着中国的区域空间格局。

随着城市用地的扩展，越来越多的原来在郊区的村庄被纳入城区的范围，在城市发展的带动下，其产业结构、建设景观、生活方式等多方面逐渐具备城市的特质而与传统农村相区别。但因土地、户籍、人口、行政管理等多方面的城乡二元体制，它们又没有真正被纳入城市的统一规划、建设与管理，其发展往往有很大的自发性，在生产方式、生活方式、将射精管及社区组织等各方面更是保留了浓厚的乡村特色而与城市有所差别，从而形成了一种现象——城市里的村庄。1.2城中村的概念 所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“城市里的村庄”。通常所说的“城中村”，仅指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。1.3城中村的特征 1.3.1景观特征

“脏、乱、差” 被认为是城中村景观的典型。城中村聚落景观形态既不同于传统农村聚落单家独户的单层住宅，也不同于城市多层建筑景观，是介于它们间一种不伦不类的景象。其建筑密度高、层数低、基础设施不完善、道路狭隘曲折不成系统以及配套设施不完善等。

但也有部分学者认为，城中村仍保留着良好的生态景观和人文景观，有挖掘的潜力。1.3.2社会特征

主体人口为农业人口，但从事农业活动的人很少；人口集中，文化程度地，缺乏现代化意识，小农思想严重；治安混乱，社会问题严重。1.3.3经济特征

集体经济实力强大，第三产业发达，以发展房屋租赁为主要经济模式。1.4城中村的危害

“城中村”并不是我国城市化进程一路凯歌的“阳光”写照，城中村被普遍认为是“问题村”，受到全社会的普遍关注。“城中村”现象是近些年来出现的一个棘手城市问题。“城中村”具有农村和城市的双重特征，成为城市化和社会和谐发展的一个障碍。它不仅阻碍了我国城市化的进程，也在一定程度上影响了城市居民的生活水平。随着城市进一步发展的需要，“城中村”问题已经成为各级政府在城市化进程方面关注的头等大事之一。随着城市化的发展，这些“都市村庄”已不能适应城市发展的需要，而逐渐凸显出许多社会问题。散播在我国各大、中、小城市周边城乡结合部的数量众多的“城中村”，实际上绝大部分已处于繁华的闹市之中了，其人口数量、村落规模、土地面积、座落范围和经济条件等虽不尽相同，但普遍地都存在着一些较为严重和十分突出的共性问题。这些问题严重影响了城市化的质量，对城市的持续发展和社会进步带来了严重影响。2.太原市城中村现状

根据相关调查，截止2006年底，太原市城市规划区范围内共有148个城中村，人口约为27万人，总占地面积约为25160hm2，其中农用地约为14620hm2，建设用地约为8410hm2，未利用地约为2130hm2。各大城中村各具特点，但共性特征表现为以下4 个方面。2.1 数量多、分布广，对城市发展影响巨大

太原市区的城中村，从城市核心区到城市边缘均有分布，涉及户籍村民约73306户，占太原城市总户数(69.5万户)的1/10，如果加上城中村的暂住和流动人口，这一比重肯定会大大增加；涉及土地面积为251.6km2，占太原市区总用地面积(1460km2)的17.2%，可以说掌控着太原城郊可开发用地的绝大部分。与企业、机关、社区三大类城市细胞一样，城中村也是太原城市的一个重要组成单元，对城市人居环境改善、城市肌理重塑等方面可谓具有举足轻重的影响力。2.2街道狭窄，建筑密度高，公用设施配套不足 太原市148个城中村的总建筑面积约为4868.5万平方米。城中村街道普遍保留着农业聚落时期的路网格局和道路形式，狭窄闭塞、通而不畅。村民宅基地大多仍采用院落式住宅形式，院落内建筑密度超高，最高者甚至达到90%以上。狭窄的道路、高强度的院落开发及开敞空间的相对缺失，使得城中村整体建筑密度普遍偏高。公共建筑配套除原有中小学、卫生所、村委大院等公益性设施之外，街巷里存在大量低档次的沿街式商业，公益性设施普遍缺乏。2.3以住宅开发为主的违法用地、违法建设现象突出

城中村、城郊村利用其土地区位、土地价格等优势，将集体土地用于商品房

开发的现象屡禁不止，小产权房、违法临建、违规加层等行为常常发生在城中村的土地上。2.4旧村开发强度逐步提高，新村建设不断增加

为获取更大的房租收益或在未来拆迁改造中获得更大补偿收益，城中村现有住宅体量在不断加大，高度在不断增加。大多数村庄采用各种借口新建住房，但其旧房却只是部分拆除或根本不拆就全部用于出租，城中村原有问题并没有随新村建设而得以解决。3.太原市城中村形成的根本原因

关于城中村的形成机制，正如张建明在1998 年提出的“焦点在土地，原因在规划管理，症结在体制”。城中村问题的产生，归根结底源自于“城”与“村”协商机制的缺失，对城中村居民利益诉求“重堵轻疏”，缺乏必要的尊重和交流体制。太原市城中村形成的体制原因与我国大多数城市一样，可以概括为以下3 个方面。3.1土地管理制度不适应城市化进程要求

城市化进程中的城市建设是基于市场经济规律行事，在市场经济浪潮之下，城市规划区范围内的所有土地可以说均是城市开发的对象，并无差别可言。但从我国现行土地管理制度来看，城市所有土地归国家所有，而城中村土地的使用权归村落集体所有。产权差异化可以说无形地增加了城市建设统一开发管理的难度。产权差异和利益刺激使得村民在集体土地上建设逐利型私房成了一种自然而然的事情。

3.2城乡管理的“二元管治结构”与城市建设的“一元开发结构”不协调 在我国城市管理体制中，城市社区由作为基层政府派出机构的街道办事处和居民委员会来管理，管理的费用由城市政府负担，正所谓“食其俸，谋其事”，使其可以很好地行使城市管理指令；而城中村社区由作为自治组织的“村民委员会”管理，管理的一切费用均由村集体承担，“食其村俸、谋其村事”，本位主义使然，个别行为与城市管治相悖，似乎无可厚非。3.3集体经济管理制度的“村籍分配体制”使得城中村“形散神聚”，难以解构 土地制度和集体经济管理制度相联系的“村籍”分配制度，使得村民保持村籍成为了其最直接的选择，因为只有拥有村籍才能享有村集体经济组织收益的收益权、分配权和监督权。相对于城中村集体的收益分红，“农改非”所带来的城市低保、医疗、养老等福利保障显得并无太大诱惑力。所谓“法不责众”，以“村籍”凝聚而来的村集体组织在抗衡城市经济的市场压力和城市管理的行政压力面前显然具有更大的回旋余地。4.太原市城中村存在的价值

张京祥等学者认为“城中村在支撑我国快速而‘粗放’的城市化过程中 承担了重要的作用，具有非常现实的意义”。笔者非常赞成这一观点，从太原城市发展实际来看，城中村起到的作用可以概括为以下3 个方面。4.1降低了太原城市产业和人才的进入门槛

随着城市化进程的快速推进，大量的外来人口涌入城市就业，但因为城市商品房居住成本较高，而廉租房数量少且难以获得购买资格，所以一般的外来人口只能选择城中村的住房。有调查显示，我国城市外来人口年收入在5000元以下的占81.5%，其收入只能供其租住房租不到800元的房屋。在此背景下，大部分城市外来人口不得不选择租金较低、管理松弛、交通比较方便的城中村居住。城中村起到了城市“廉租房”的作用，有助于外来人口融入城市社会，在一定程度上满足住房需求，实现住房公平，维护社会的稳定。从上述观点看，城中村以其廉价的房租和生活生产成本等优势，可以说具有控制太原的营商成本、降低产业和人才进入门槛的功用。4.2丰富了太原多元化的城市生活方式

城市生活方式有以下8 个特点：①复杂的社会分工、社会分层和各种各样的职业结构，家庭的规模和功能缩小，社会化服务程度高；②人际关系由血缘关系和地缘关系向业缘关系转化，以业缘关系为主，人际交往中有较强的匿名性；③社会流动性大，个人地位和角色变化快，社区构成要素的异质性强；④生活质量高，消费水平高，消费方式多样化；⑤闲暇时间多，个人社会化程度高，个性得到较为全面的发展；⑥生活节奏快，紧张压迫感强，文化生活丰富多彩；⑦现代民主意识、参政意识强；⑧信仰、道德标准等多样化。

“大分工、大流动、高消费、匿名性、个性化、快节奏、多样化”等特征可以说贯穿了太原现代城市生活方式的全部内容。但从西方后工业化社会的发展历程和现状来看，现代城市生活方式仍存在诸多这样那样的弊端和问题。而城中村那种城乡交融的“低消费、地缘联系紧密、慢节奏、高可入性”的生活方式使城市更加多元化的同时，恰好可以实现有益的补充，起到一种“阴阳互补”的作用。

4.3促进了太原非正规就业环境的形成

非正规就业对于我国城市未来持续发展具有极为重要的战略意义，近三十年来非正规就业在我国的城市就业中发挥着越来越大的作用。而非正规经济大量发展是城中村经济产业的重要特征。例如，深圳市城中村内属于非正规经济的店铺数约为40万间，非正规就业人数超过200万人。太原市亦是如此。

城中村原住民经济可分为家庭经济和村集体经济两种，但均是以土地与物业收益为主，不可否认具有一定“寄生性”；但城中村大量的外来人口则多是自食其力，主要从事门槛、层次较低的非正规行业，这些行业对他们实现城市生存和发展具有不可替代的跳板或缓冲作用。在国际金融危机的冲击下，包括太原在内的我国城市就业环境出现了结构性的滞涨，与经济快速增长相对应的是新增就业岗位严重不足，高失业危险已成为太原市政府急需面对的挑战。而且，我国外延粗放式的高速增长模式短期内是难以根本改变的，在相当程度上还需要依赖于高速城市化进程的支撑。作为“准入成本”最低的就业形式，非正规就业对于解决太原城市吸纳巨量农村剩余劳动力就业问题，具有难以估量的作用，政府应该充分重视其作为城市吸纳外来人口平台的作用。5.困扰太原市城中村健康发展的难点 正如城中村形成的症结在于体制一样，能否实现城中村与城市共赢、协调发展的关键和难点也在于体制方面的影响因素。对太原而言，主要有以下4个方面。5.1城中村土地处置政策存在较大掣肘 目前，太原市计划改造的城中村在统计台帐上仍有不少农用地。按照有关规定，有农用地的，在建设前应先行办理农用地转用、征收审批手续，而每年山西省下达给太原市的农用地转用指标较少，且基本上都用于省市重点工程项目，城中村改造可用指标较少。另外，集体土地转国有土地审批程序繁琐、周期长，也在一定程度上影响了城中村改造工作的推进。5.2集体土地上违法开发建设管治难度较大 随着城市化进程的加快，居民住房需求的增加和房价的不断上涨，加之相关职能部门监管不到位，受利益驱动，部分城中村村干部联合开发商，私下圈地卖地，违法占用集体土地甚至农用地进行开发建设，违规面向社会销售；部分城市居民置政府的消费警示于不顾，贪图便宜，购买了上述得不到法律保护的房屋，使此现象呈现愈演愈烈的趋势。此类现象在全国大中城市普遍存在，在太原市也较为突出。各城市一直未能寻找到有效的解决办法。5.3城中村“集体经济组织”建设滞后 可以说，村集体经济改制和集体经济组织建设是一项复杂的工作，直接关系着村民的长远利益，以及城中村改造工作的成败。从太原市城中村经济的组织架构看，大部分村庄缺少“股份合作经济社”“村企业集团公司”等经济组织，多数城中村集体经济改制工作刚刚展开，村民大多各自为战，难以形成合力和一体化行动。此外，个别城中村村集体企业经过资产评估后净资产为负数，诸如此类问题如何解决，将直接影响改制工作及村民利益的保障。5.4城中村村民社会保障存在体制缺陷 城中村改造后，“村改居”人员要求纳入城镇企业职工基本养老保险体系。但由于现行城镇企业职工基本养老保险是省级统筹，受现行养老保险政策限制，“村改居”时已达到和超过退休年龄的人员和缴费年限不足15 年的人员难以参保和享受待遇。此类问题不解决，将影响到村民参与改造的积极性，给城中村改造工作带来阻力。6.对太原市城中村改造的建议

6.1转变观念，站在历史视角尊重城中村的客观存在和延续价值

进行城中村改造之前，有必要首先理清3 点认识：①城中村改造是一个长期过程，不可能一蹴而就；②城中村并非一无是处，其有存在的合理性和社会积极意义；③不能简单地将中国的城中村视为外国高速城市化过程中形成的贫民窟，不能简单地采用西方国家曾经的“贫民窟清理”政策，要从物质空间上“消灭”城中村。

城中村是我国城市在特定制度环境和发展阶段下形成的一种地域现象，它在支撑我国快速、粗放的城市化进程中发挥着重要而不可替代的作用，起到了缓解许多物质性匮乏和社会结构性矛盾的作用。不能简单地将城中村的形成归因于城中村原住民在市场博弈过程中侵占城市化“外溢利益”的结果，而应该认识到城中村的形成其实是在我国特殊的城乡二元体制下，原住民进行“理性选择”的必然结果，城中村有其存在和延续的历史缘由和未来价值。6.2科学规划，将城市协商管理理念引入城中村改造 科学合理的规划是城市建设的龙头，是城中村改造的重要抓手，因此在城中村改造中应坚持规划引导的原则，做好城中村改造规划与城市总体规划、控制性详细规划等的衔接。同时，不能将城中村在空间上简单地“抹去”，原则上可按“一村一居”方式、成建制的方式实现城中村向居住社区或“新村社共同体”的角色转换，将其融入到城市一元化的规制环境中。立足于建构更为完整、全面意义上的综合发展政策，在给予城中村充分自主发展空间、满足其合理发展诉求的同时，要求其承担必要的城市社会发展义务。6.3解构疏导，变城中村物质形态改造为社会形态改造 城中村不仅是一种居住形态，更是一种社会形态。城中村存在的根源是城市化没有瓦解原农村社区的地缘结构和社会结构。只要原地缘结构和社会结构没有瓦解，城中村就仍然可能是城中村。从目前城中村改造的做法看，大多特别重视城中村的居住形态改造，而忽视城中村社会形态的改造。太原市在城中村改造过程中，应当尽量避免这种误区。6.4政策保障，架构系统化的城中村改造政策体系

解决因体制问题产生的城中村问题，更需要政府政策的推动、扶持和保障。应本着“以人为本、多予少取”的原则，要求城市各部门尽快出台包括“城中村改造模式”“城中村土地处置”“村集体经济改制”“农转非”“规费减免”“教育、就业低保”等一系列配套政策法规，保证城中村改造有良好的政策环境。7.结语

城中村是我国快速城市化发展中出现的现象，城市居民和许多学者大都认为城中村严重制约城市化的健康发展。可笔者认为，城中村现象本身并无对错，城中村对城市发展带来的正面效应和负面效应均是阶段性和相对的。城中村更像一把“双刃剑”，顺势而为、处理得当，对城市发展会产生事半功倍的效果，会加速城市现代化进程，丰富城市生活，达到共赢甚至多赢的局面；处理不当则会事倍功半，甚至滞缓城市现代化建设的步伐。参考文献：

【1】刘静．衡阳市城市化进程中“城中村”问题解读[J]．中外建筑，2009，(1)． 【2】李培林．村落的终结—羊城村的故事[M]．北京：商务印书馆，2004． 【3】陈柳钦．“城中村”：城市化健康发展必须破解的难题[J]．重庆工商大学 学报(社会科学版)，2009，(2)．

【4】张京祥，赵 伟．二元规制环境中城中村发展及其意义的分析[J]．城市规 划，2007，(1).【5】张万胜．城中村廉租屋的价值探讨及其租赁体系整改措施研究[J]．广西城 镇建设，2009，(8)．

【6】陈洁．城中村改造的模式与对策初探[J]．江苏城市规划，2009，(3)． 【7】谢志岿．村落向城市社区的转型—制度、政策与中国城市化进程中城中村 问题研究[M]．北京：中国社会科学出版社，2005．

第二篇：城市化进程中城乡结合部社区基层党建工作研究

城市化进程中城乡结合部社区基层党建

工 作 研 究

根据关于认真做好社区“三有一化”建设重点研究工作的通知精神，镇积极组织人员对城乡结合部社区基层党建工作进行了研究，现将情况汇总如下：

一、城乡结合部基层党建的特点

城乡结合部社区“是位于城市中心建成区和外围纯农业腹地之间的过渡带。”

一是由于地处城市和乡村交界处，城乡结合部在经济结构、社会结构、人口构成和体制机制等方面呈现出与城市和农村社区不同的复杂态势。

二是工作空间的区域性。城乡结合部基层党建属于区域性党建工作，都以一定的管辖地为基础范围，“条块结合，以块为主”，对党组织和党员实行属地管理，有着相对稳定的活动空间、工作条件和区域环境。

三是工作内容的社会性。随着社会主义市场经济的发展以及社会主义市场经济体制的完善，城乡结合部的单位制也在逐步解构，人们在由“单位人”向“社会人”转变，城乡结合部基层党建工作在原有内容的基础上，社会工作面在不断扩展，实际上是在开展大量的社会工作，如包括在城市化过程中从政府和企事业单位剥离出来的一部分社会工作，还包括由于社会发展所连带和新增生出来的诸多社会协调、社

会服务工作等。

四是工作对象的多元性。城乡结合部基层党建工作的对象呈现出多层次、多元化的趋势，这表现在：从对象类别来看，既有各类组织，又有个体党员；既有在职党员，又有离退休党员和流动党员；既有行政隶属关系单位，又有没有行政隶属关系单位等。从人口构成来看，相对复杂得多，有原属地居民，有来自于城市核心区人口离心迁移后安置到辖区的居民，还有从外边缘带聚集过来的暂住农业人口等。此外，由于辖区内人员身份、地位和职业的不同，人们的经济状况、精神状态存在着一定的差异，都使得城乡结合部基层党建工作对象由过去相对同质性向异质性转变。

五是工作宗旨的服务性。作为基层党建工作，城乡结合部基层党建同样要服务于本地区建设、服务于党员和服务于群众。首先，落实科学发展观，领导和带领本地区党员和群众致力于本地区建设和发展。此外，要服务于党员，调动党员参与城乡结合部建设的主动性，增强党组织的凝聚力。最后，党组织和党员都要服务于群众，为群众提供全方位的高质量的服务，这是城乡结合部基层党建工作的基本价值取向，也是巩固党的群众基础、扩大党的社会影响力的必然要求。

六是工作体系的开放性。城乡结合部基层党建工作是一个开放的体系，其内容和框架不是一成不变的，它在实践中

不断地补充和完善。时代的发展和实践的深入对城乡结合部基层党建工作不断地提出新的要求，如以人为本、服务群众、构建社会主义和谐社会等都是站在中国特色社会主义发展新的历史起点上赋予基层党建工作的新要求、新内涵。此外，城乡结合部基层党建工作在理论研究、工作原则、工作方法上都要随着党建工作实践的发展而不断更新，城乡结合部基层党建工作富有开放性。第二，城乡结合部作为由农村向城镇衍变而出现的新生区域，二、当前城乡结合部基层党建工作的目标和任务

基于城乡结合部基层党建工作的特点，实事求是地考量和确定城乡结合部基层党建工作的目标和任务，是城乡结合部基层党建工作又一个极为重要的关键性问题。

一是从执政党的领导地位和社会责任来看，城乡结合部基层党建工作的首要目标是实现城乡结合部的科学发展和社会和谐，促使城乡结合部发展成为现代城市社区。首先要全面推动城乡结合部经济、政治、文化和社会建设，把城乡结合部建设成新型的城市社区。使城乡结合部党组织要落实科学发展观，促进城乡结合部经济又好又快发展，发展基层民主，推进城乡结合部民主政治建设进程；引导社区文化建设，提升城乡结合部精神文明建设水平；发展社会事业，改善城乡结合部居民生活，使人民群众不断获得切实的经济、政治和文化利益，促进人的全面发展。

二是发挥城乡结合部党组织的战斗堡垒作用，并保持和发展自身的先进性。使城乡结合部基层党组织要成为城乡结合部建设和发展的坚强领导核心，成为基层社会有序运作的主导力量和党执政的组织基础，不断增强党组织的凝聚力，扩大党的社会影响力。通过自身较为完善的组织体系和积极有效的活动，使党成为推动地方经济发展、基层民主完善、社区文化提升和管理体制创新的主导力量，推进基层社会的成熟化和组织化，为巩固党在城乡结合部的执政地位提供更加广泛的社会基础。这就要求城乡结合部基层党建工作要在原有的基础上发展到更高的阶段，在工作理念、工作方式、工作机制等方面与城市社区党建相对接，完成向城市社区党建的顺利过渡。

三、创新城乡结合部基层党建工作的基本思路

从城乡结合部的实际和面临的问题出发，探索和创新城乡结合部基层党建工作的新思路，是城乡结合部基层党建工作的着力点。

一是创新党组织设置方式，不断扩大组织覆盖。使党的组织体系能够覆盖到域内的每个层面、每个组织，辐射到每一个党员，形成一个层级完备、符合实际需要的党组织系统，并保持其高效运作。为城乡结合部党组织完成工作目标和任务提供坚强的组织保障。

二是发挥党组织功能，不断扩大工作覆盖。党组织在与

其他组织、个人进行信息和能量转换过程中发挥着一定的功能。随着外系统环境和条件的变化，使党组织要不断拓展和提升自身的功能，扩大工作覆盖，扩大党的社会影响力。

三是创新党建工作制度，不断完善党建运行机制。定期召开党建工作联席会议，落实党建工作联席会议制度，建立社区建设各主体参与的协商对话制度、合作共事制度等，形成各领域党组织联动的长效机制。

第三篇：中国城市化进程中土地问题研究

中国城市化进程中土地问题研究

【摘要】：近年来随着城市化进程的加快,我国耕地保护形势很严峻，耕地数量的逐年锐减,已成为影响我国社会稳定的重要因素。本文通过分析城市化进程中土地利用及耕地保护的现状和面临的困境,并对此提出相应的建议,探索当前我国耕地保护的对策，以促进社会的稳定发展。近年来,随着我国城市化进程的不断加快,大量的城郊农地转为城市建设用地, 因为要保证城市建设用地的供应,势必要大量占用农地,尤其是占用耕地。而在我们这样一个人多地少、耕地相对不足的国度里,也必须要解决好吃饭这一问题。所以吃饭和建设就成了一个两难问题。我们必须切实的保护好我国现有的耕地资源，才能在建设城镇的同时，也解决好吃饭问题。

【Abstract】：in recent years along with the city changes a course accelerate, our country farmland protection situation is grim, year after year of farmland amount acute is decreased, has become our country's important factor of social stability.This paper analyzes the city land utilization in the process of cultivated land protection and the current situation and difficulties, and proposed corresponding suggestions, explore the current our country farmland protection countermeasure, in order to promote the stable development of society.In recent years, along with our country city changes a course is ceaseless accelerate, a large number of suburban agricultural land into construction land for the city, to ensure that the city construction land supply, it is bound to occupy agricultural land, especially farmland.In the US such a person much ground is little, farmland is relatively insufficient land, must solve good to eat this problem.So eat and construction became a dilemma.We must protect our country existing farmland resource, can be in the town of construction at the same time, also solved have a meal problem.【关键词】：城市化；耕地保护；土地利用；集约利用；耕地补偿

一、城市化进程中的土地利用问题

在城市化进程中，由于一系列的原因，使得目前的土地利用存在很多问题。主要表现在以下几个方面：

1.城市土地利用粗放,浪费严重

城市人均用地水平偏高,但土地利用效率却十分低。城市用地增长速度高于城市人口的发展速度。此外,我国城市建筑的容积率较低,这说明我国城市现在的土地利用效率还比较低[3]。另外，由于受城市土地利用利益分配机制不合理、制约手段不得力、政策引导不到位等因素的影响,土地资源利用粗放、浪费的现象很突出:一些地方片面追求经济增长指标,为要政绩,不惜以牺牲耕地资源为代价,盲目招商引资上项目、扩大城市规模,无视土地规划,违规设立各类开发区、经济园区、大学城,造成耕地闲置浪费。目前,这种低效粗放扩张现象在各地区都十分普遍。

2.城市土地利用结构不合理

由于各地区城市土地利用总体规划落后和历史原因,我国城市土地利用结构不合理，利用效率低,党政军机关、大专院校、工业等单位占据着城市的中心区和高地价区,城市土地的级差地租得不到体现,从而导致城市土地产出率低。另外,还体现在工业仓储用地比重偏大,城市绿化用地和交通用地比重偏小，造成城市生态环境差。目前,城市土地使用制度发生了改变,但还存在土地利用上的双轨制,城市土地的真实价格还没有得到体现,土地使用税征收标准过低,这不仅不能使过去不合理的土地利用空间结构得到调整,反而加剧了这种不合理性。据有关资料表明,我国工业用地占建设用地总量的比例高达26%,超过美国(7.3%)和香港特区(6%),也超过许多发展中国家。

二、土地利用过程中的耕土地保护问题

耕地不仅在利用的过程中存在一系列问题，在其自身的保护中也存在一系列的问题

1.耕地保护与城市化水平提高的矛盾尖锐

城市化发展的任何时期,都以占用大量耕地扩大土地面积的外延方式为发展途径,导致耕地总量减少。据统计,我国城市扩张占用耕地的比例一般在50%~80%,部分城市在90%。城市化建设必然要占用土地,甚至耕地,这是不可避免的。由于我国耕地少、人口多,因此,耕地保护在我国具有战略地位。在城市化进程中,耕地保护与城市化水平提高的矛盾将长期存在。

2.地方政府对耕地保护的态度消极

国家、地方政府、用地单位等土地利用主体在城镇空间扩张的博弈中,地方政府占据明显优势。土地对于农业虽然具有重要的地位,但对经济发展的带动作用却很微弱,在以GDP作为衡量地方官员政绩主要指标之一的考核机制下,地方政府为了实现领导任期间的目标,不顾环境资源承载力和经济条件,说服土地管理部门和农民尽可能地实现耕地的非农化,盲目扩大城市建设规模。地方政府发展经济的热情与耕地保护持消极态度的矛盾,与严格执法的矛盾目前十分突出,地方政府在发展地方经济、上项目上往往只强调自身情况的特殊性,把局部利益放在全局利益之上,在资源利用上急功近利,不惜违法。

3.在保持耕地动态平衡上困难重重

土地管理法规定:非农建设经批准占用耕地的,按照占多少,垦多少的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。我国实行耕地占补平衡制度,主要目的是实现我国耕地总量动态平衡。然而现实中,由于建设占用的耕地多是城市周围和主要交通沿线的农业生产条件好的良田,而新开垦补偿的耕地大多位于距离城镇较远,生产条件差的地区，且大多数在数量上与原占有土地有很大差距。因此,目前我国耕地占补平衡中存在的多占少补、占优补差、补偿耕地基金不到位等现象突出,导致我国耕地数量逐年减少,且减少趋势有增无减。

三、在城市化的同时，做好城镇土地利用及耕地保护的几点对策及建议

然而，城市化、工业化是人类社会发展和进步的必然趋势,是实现社会现代化的客观要求。在我国城市(镇)化发展进程中必须处理好城市发展与耕地保护和土地资源持续利用之间的关系[4]。要处理好它们之间的关系，就应该做到以下几点：

1.节约和集约利用城镇土地

基于我国国情和目前经济发展阶段,城市化进程重点战略应走内涵式城市化之路,实施资源节约型的城市化。重视城市发展的内涵,提高环境质量,提高土地利用的集约度和利效率,促进旧城改造,有序推动城市化进程,增强土地资源对经济建设和可持续发展的保障能力;并在保护耕地和节约用地的前提下,科学合理地制定各类城镇用地的规模与标准,这样才能科学合理地控制城市用地的规模,提高土地利用效率;加强土地整理,对城市内未利用的闲置土地、区内零星的弃耕地、低利用率土地,用行政管理与市场调控相结合的方法进行整理开发,通过控制存量建设用地,储备可盘活的城市建设用地,积极实现土地利用由分散到集中、由粗放到集约的转变。进一步完善土地市场,推进城镇土地的集约利用。

2.强化政府对耕地保护的责任,规范政府行为

现实中耕地随意被占用、建设无序等现象的发生,既有政府管理不力的原因,又有政府行为不规范的因素,同时也体现了土地管理体制中存在缺陷和问题。由于土地农用的比较利益低,如果完全由市场机制进行配置,那么耕地就会不断地被转为建设用地。为了保障国家的粮食安全,必须强化政府对农地的保护作用,严格控制农地转为建设用地的数量。要从征地和供地两方面规范政府行为,改变目前一些地方政府从当地利益出发,为建立政绩而以地生财、竞相出让土地的做法。规范政府的征地行为,要严格规定各级政府的征地权,杜绝各级政府以公共利益为借口滥用征用权,同时提高征地成本,保障被征地农民的合法权益;同时要求各级政府严把土地供应关,完善土地的有偿使用制度,严格执行招、拍、挂,增强土地出让的透明度,减少土地出让中的出租、寻租行为。

3.完善占用耕地补偿制度,建立土地开发整理新机制

政府必须进一步明确责任,负责本行政区内的耕地占补平衡,通过土地开发、整理、复垦落实耕地占用补偿的法定义务。建立包括经济发展与耕地占用数量的关系、耕地质量评价、耕地的食物生产潜力评价以及耕地变化的粮食安全效应等在内的耕地储备体系,推动土地开发整理产业化。严格土地开发、整理的项目管理,建立从事土地开发、整理的专门机构,采取招标的方法推行企业化经营。鼓励开发整理机构多方面、多渠道筹集资金,按照谁投资谁经营谁受益的原则,充分利用优惠的税费政策调动各方开展土地开发整理工作的积极性,确保各地区耕地占补平衡。

4.完善土地产权制度

保护耕地是保证农业稳定发展、粮食生产能力提高、实现社会和经济长期持续发展的关键,而保护耕地,从根本上依赖于有效的土地产权的设置和安排,依赖于土地产权制度的建设。随着商品经济的发展,我国现行的土地产权制度已呈现出某些局限性。例如:土地所有权主体不明确;土地产权界定不清晰;土地产权结构不合理等,并成为保护耕地,实现耕地可持续利用的主要限制因素之一。中国问题的核心是农民问题,农民问题的核心是土地问题,土地问题的核心是产权问题。因此,我们应当在国有土地所有权和集体土地所有权存在的前提下,建立以土地使用权为基础,完善土地他项权利设置的土地产权体系。其中,国家拥有土地的发展权和管理权,按照农地农用、农地农有的原则,严格控制农业用地非农化,保障对耕地的保护。

5.完善征地制度

近年来,全国征地工作中暴露出来的矛盾和问题越来越多。一是征地规模过大;二是农民权益得不到保障。新修订的土地管理法虽然提高了对农民的安置补偿标准,但是与农地转为建设用地后的收益及农民失去土地和代价相比,还是太低。同时还存在着基础设施建设用地、国家大型水利设施用地补偿过低的问题。因此,要制定土地利用规划,强化规划对建设用地总量的控制,把用地规模限制在规划数量范围之内。要把公益性项目所进行的征地与一般经营性项目用地严格分开,缩小征地范围。工商企业需要用地,应当在符合土地利用规划和城镇建设规划的前提下,通过向国家、向农民集体购买、租赁等市场方式取得,价格由市场决定。国家重点基础设施建设用地,也要节省用地,减少征地,城镇建设要尽量盘活存量土地,控制城区过分扩张。农民集体土地转为建设用地的过程,应当是农民分享城市化和工业化成果的过程,是逐步缩小城乡差距的过程,应当建立起配套的被征地农民的社会保障体系。

6.改革现行土地管理体制,巩固完善城乡地政的统一管理,强化纵向监督机制

当前,要进一步强化中央和省级政府的用地计划调配权,确保国家宏观调控措施落到实处。同时要强化土地执法监督机制,土地监察体制改革要先行一步,要有步骤地试行市对市辖区、县对镇的双重领导及垂直管理体制。继续探索和完善土地与司法的监督机制和有效性。

7.建立耕地保护实时监测系统

利用RS和GIS技术建立类似加拿大的LAND2CAREGIS的耕地评估监测系统。以计算机软硬件为基础的地理信息系统(GIS)技术,是集空间分析、存储、管理等功能为一体的综合分析管理系统。遥感(RS)技术则为土地管理部门实施实时查询、更新数据提供了可能。通过GIS和RS的有机结合实现全国耕地资料的实时采集、更新与分析,及时确定耕地用途的变更方向和变更数量。

参考文献

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第四篇：城市化进程中失地农民问题对策研究

城市化进程中失地农民问题对策研究

摘要：“城市化”是指城市规模和数量不断扩大，大量农村人口不断向城市转移，农业产业结构由农业型经济转变为工业型经济，城市生活方式向农村扩展的过程。在这一过程中随着我国城市化水平的不断提高，必然要求大量农业用地转为非农业用地，为发展工业和建设城市提供土地，征用农民土地和产生失地农民就不可避免。由于我国土地制度、征地制度不完善等原因，使得一部分农民在失去土地之后，有没有替代土地所必要的生产乃至生活依托，形成了“务农无地、上班无岗、低保无份”的边缘群众和弱势群体，并由此引发一系列社会问题，成为我国改革发展稳定的巨大隐患和重大难题。因而对城市化进程中失地农民问题进行系统的研究，探讨解决农民失地问题的对策，对于维护社会问题和国家长治久安，具有特殊的重要意义。本文在城市化的背景下探讨失地农民问题，以城市化理论、三农问题理论、政府职能理论为指导，分析了城市化进程中失地农民面临的主要问题及其原因并提出相应的解决对策，有效解决城市化进程中农民失地问题。

关键词：失地农民、城市化、征地制度、保障机制、问题、对策

引言：“城市化”是一个正在改变着十几亿中国人生活的。并且也令全世界注目的社会急剧变迁的过程。“城市化”主要是指一个社会向城市型社会转变的过程，他最主要的内容人口的城市化和生活方式的城市化，即农村人口向城市的集结，以及城市型生活方式向全社会的渗透、普及。然而城市化的发展必然带来耕地大面积征用，失地农民增多。

现代农业经济理论认为：每征用1亩地，就伴随着1.5个农民失业。据专家分析，按照目前城市化的速度，我国今后每年建设用地需250万亩到300万亩。按城郊农民人均1亩耕地推算，就意味每年将有250万到300万的农民失去土地，按照此速度，到2030年我国的失地农民将由目前的3500万人剧增到1.1亿人。农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，不仅经历着从乡村到城市、从传统到现代的剧烈社会变迁，更面临着生活、心里等各方面的巨大困境。在推进城市化进程中，广大农民做出了巨大的贡献和个人利益的牺牲，但是他们不仅没有分享土地增值收益和城市化成果，反而成为城市化进程中的边缘人和弱势群体。离开了土地，这些农民的就业将逐渐向非农方向转变。但是，我国目前大多数失地农民都是属于文化和技能低、资金少的弱势群体。往往被排挤在现代工业大门之外，失地农民就业难、增收难的问题己成为影响社会稳定和城市化进程的障碍性因素。农民失地是社会进步的结果，但同时也是我国社会稳定面临的重大难题。近年来由征地问题所引发的一系列矛盾越来越激烈，由此形成了失地农民、农民工和农地的“新三农问题”。据国土资源部提供的数字表明，目前全国1/3以上的群众上访是由于土地问题，而其中60%左右直接由征地引起，因此，城市化并不仅仅是建设出气派雄伟的城市建筑、四通八达的交通网络，更重要的是人的城市化，经济发展、社会稳定、人民安居乐业，必须正确认识农村城市化对于我国社会发展的重大意义，妥善处理失地农民问题已经成为关系到社会和谐的重大问题，研究和解决保护农民利益是我们现阶段各级政府的重要课题，是进一步推动经济稳定发展的关键。如何帮助农民度过失去土地后的阵痛期，保持社会的稳定，是各级镇府不可回避的责任。失地农民问题已经引起我国政府的高度重视。城市化进程对农民的影响

1.1 失地农民数量越来越多

随着当前城市化进程的加快，建设用地需求不断增长，征地规模越来越大，与此同时失地农民也日益成为了一个不可忽视的庞大群体。近年来随着我是招商引资城区开发和工业化进程逐步加快，大量的农村集体土地被征用。特别在一些城市郊区和城乡结合部，失地农民所占比例较大。至 2011 年底，全区共有失地农民一万两千余人。土地不仅是农民基本的生产资料，也是农民最基本、最可靠的生活保障。农民所拥有的诸多权利和利益，都是以土地为载体的，失去土地就意味着失去了这些权利和利益存在的基础和实现条件，导致这些权利和利益的损害或流失，尤其是导致最主要的权利和利益———生活保障的失去。

1.2 失地农民长远生计堪忧

我国征地的补偿费形式不尽相同，但总体来讲征地补偿标准都偏低。被征地群众对现有征地补偿方法普遍不认可，单一的经济补偿模式也很难给失地农民今后的生活提供足够保障。按现在的物价消费水平，一次性土地补偿和安置补助费，最多可维持六七年，而且还要精打细算。事实上，不少农民缺乏长远眼光，有限的补偿费很快就会用完。由征地拆迁引发的很多纠纷、冲突、上访、诉讼，甚至重大恶性和群体性事件也有时发生，影响了社会稳定和和谐社会的构建。

1.3 就业渠道狭窄

虽然当前有部分失地农民在土地征用过程中能获得较大数额的土地补偿款，但在没有新的生活来源、城市生活消费高的情况下，一旦土地补偿款被消耗，生活水平将马上下降，失地农民群体的生活水平总体上呈现出动荡性变化。受文化、技能、年龄和政策性因素限制，失地农民面临就业困境，而对于已经就业（再就业）的失地农民来说，他们大多从事较低社会地位和工资水平的工作，如清洁工、开小出租、饭店服务员等。有的农民失地后背井离乡到外地打工。他们如果没有技术特长，没有年龄优势，很难找到合适的工作，即使找到，也是既费力收入又低的苦活、脏活、累活。由于失地农民大量涌入大中城市，给当地居民的生活环境和社会治安带来了一定影响，他们又往往是受排斥、受歧视的对象。总体来说失地农民就业困难，尤其是失地的中老年农民就业更难了。

1.4 失地农民难以适应生活

由于目前失地农民的安置大多是集中地封闭安置方式，失地农民大多仍聚居在城市近郊的回迁小区，仍处于城市的边缘地带，平时很少与城市居民打交道。同时，楼方式的城市居住模式也使得失地农民的互动次数开始减少，可以说，失地农民的社会交往既保留了农村特点，又有了些城市的特征，兼具传统社会和现代社会的双重特征。在日常生活方面，低收入、高消费的城市生活使得失地农民难以对城市生活产生认同。同时，由于失地农民过分依恋土地，使得他们对城市生活信心不足，内心深处有种莫名的惧怕感，他们面对繁杂而陌生的城市生活，油然产生一种茫然不知所措的心里，对未来充满了忧虑，非常苦恼和烦躁，影响了他们的正常生活。

造成失地农民一系列问题的原因

2.1 政府补偿标准设立不科学，低位补偿造成失地农民利益受损。

一般的城市采用的征地补偿标准是《土地管理法》第47 条所规定的，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及、地上附着物和青苗补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍，最高不得超过十五倍，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30 倍。此种计算方法有其不科学性：首先，土地补偿标准没有与征用土地后的土地所得利益挂钩。补偿考虑的只是过去土地的产值，没有把土地开发后的收益计算在内。其次，土地补偿标准的设立缺乏对土地本身价值的充分考虑，补偿标准没有把土地肥沃程度计入补偿公式之内。

2.2 法律规定不完备，导致征地权运用的不规范。

《宪法》明文规定，我国土地实行公有制，具体有两种形式：一种是国有，一种是农民集体所有。《宪法》第十条还规定，“城市土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。这里的土地，显然指集体所有土地。而《土地管理法》第四十三条则规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这就意味着因建设需要使用农村集体所有土地的任何单位和个人，即使其使用土地的目的并非为“公共利益”，也必须申请使用政府统征为国有后的原农村集体所有土地，与《宪法》精神有出入。由于法律规定上的矛盾，在征地实践中就难免不出现土地征用权的滥用问题，一些商业性项目用地也必须由政府低价统征后高价转卖给开发商，对农民的合法利益造成侵害。

2.3 现行征地制度没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权。

农村土地集体所有，就是以村为单元的所有农民共同所有。除了《六十条》对此有界定外，《农村土地承包法》第十二条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会发包”。这就进一步明确了农民是农村集体土地的所有者，其代表是村民委员会或村集体经济组织。任何个人和组织拥有某项财产的所有权，他就相应地应拥有对该项财产的使用、收益和处分权。但现行征地制度，在承认农民拥有集体土地所有权的同时，在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权，使农民的土地集体所有权虚置，土地所有权利益得不到充分保障。

2.4土地征用补偿标准的测算方法不够科学合理。

依据《土地管理法》，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费，为该土地被征前3年平均年产值的6—10倍；安置补助费为该土地被征用前3年平均年产值的4—6倍。这种测算办法对农民说服力较差。第一，以产值作为征地补偿标准不尽合理。因为土地征用单位在实施征地过程中，基本都是套用国家标准进行征地补偿，按传统的粮经作物比测定前三年的农业产值，没有或较少顾及到现在的城郊农村，农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的 现代 都市型农业，土地的产出价值已完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地征用价格当然不能反映被征占耕地本身的产出价值，是偏低的价格。第二，征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用后，其用途的改变通常会导致地价的飙升。但是，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素。而当今土地征用后之所以会产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划和开发投资两部分造成的，增值部分当然就包括两种形式的级差地租。因此，在对增值部分的分配上应考虑、被征地者的利益。第三，在地区经济发展水平差异会导致地区地价差异上欠考虑。一个地区的基础地价从根本上讲是由区域经济条件决定的，任何土地交易价格的形成均受到区域经济条件的制约。由于农地产值的一致性趋势，各地类的产值，特别是耕地的产值与区域的经济条件没有明显的相关性，以此为基础测算的征地补偿标准就无法反映地区的地价差异。

2.5与市场经济规则不相适应。

我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，这在计划经济体制下是合理和适用的，也广泛地被农民和社会各界所接受，但是在市场经济条件下却显得不合理。首先，城市土地（除划拨）及其它所有的生产要素均已采取市场机制进行配置，并充分按市场价格进行交换，而惟独农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征用和补偿。其次，农民在参与社会生产过程中，都是按照市场价格购买生产资料，但他们所拥有和使用的土地则被征地主体以较低价格拿走。第三，土地的财富观没有得到体现。土地作为不可再生的特殊资源，其社会价值和经济价值都是很高的。在市场经济条件下，在城市化进程中，土地不仅是农民的基本生活保障和发展的生产资料，更应真正成为农民的一大财富。

2.6 社会保障体制不健全 目前我国的社会保障主要是针对城市户籍人群，城市化过程中失地农民身份难以准确定位则造成该群体在社会保障制度上的缺乏。很多城市征地补偿通常都是以货币补偿为主，基本上没有就业培训及就业安置，也没有为失地农民提供社会保险、社会救济、社会福利等。土地是农民的生活保障，农民可以利用土地的价值为自己提供养老保障。然而，如果农民失去了土地而没有获得社会保障则势必造成农民心理的畏惧感，他们担心失业，担心失去生活保障，担心未来的生存。

2.7失地农民的再就业困难重重

一般城市失地农民再就业的职业多数为环卫工人、小贩、临时工等，自主创业比例很低，有些甚至沦为无业游民。为了生存，一些危害社会秩序的行为就很有可能发生，一定程度上影响着社会和谐。据调查分析，缺乏职业技能是失地农民再就业困难的主因。城市失地农民的主要技能是耕种，由于缺乏技能知识，失地农民在再就业过程中完全被动，工资待遇低，劳动强度大；其次，政府对失地农民必要技能的培训不到位，部分劳动培训机构完全为应付上级部门的检查而潦草行，缺乏跟踪检查及反馈；最后，由于就业渠道的狭窄、就业信息的不畅通及企业结构性改革等环境的影响，失地农民就业难问题突出。部分农民失去土地后生茫然。一些失地农民不去积极找工作，依赖一次性征地补偿维持生计。村民形容这种靠征地补偿款过日子为“赋闲吃老本，死坐活吃”。

2.8进城后日常消费支出增长较快

农田地被占用后，农民原来依靠耕地提供的基本生活保障功能被严重弱化，进城后，他们收入减少而物价不断上涨造成日常生活支出增长较快，原来自产的粮食、蔬菜、家禽等都要购买，有75.4%的失地农民认为进城后消费支出“增加很多”。许多失地农民对我们说：“过去在农村，烧不用花钱的，吃是不用花钱，用水不花钱。自家种点菜吃有余，剩点还可以卖。现在什么都要像城里人一样，什么东西都得花钱买”。失地农民面对城市的高消费，自然就感到消费成本剧增，生活压力较大。

2.9文化生活缺失，精神文明建设急需加强

失地农民的日常生活状况往往能反映出社会适应的程度。生活方式具有鲜明的群体性。不同的生活方式在一定程度上反映出城乡居民的差异性，而生活方式一个重要的方面就是闲暇生活的安排。据调查：失地农民闲暇活动排在前五位的是“看电视”、“聊天”、“打麻将”、“打牌”和“串门”。可见，失地农民进城后，闲暇生活基本沿袭传统农村的习惯，闲聊天、串门成为闲暇活动的重要内容，休闲娱乐活动贫乏、单调、不需要消费支出，娱乐活动主要在原村民群体内部，几乎不参与城市社区的文化活动。如何有效解决城市化进程中失地农民问题

3.1 统筹城乡经济发展，不断增强经济实力

党的十六大提出：解决“三农”问题必须统筹城乡社会经济发展。“城乡统筹”就是要对农业和农村经济结构进行战略性调整，为农村经济发展开拓新的空间，为农民增收开辟新的途径，提高农业的竞争力；要靠加快城镇化、城市化进程，鼓励农村富余劳动力向非农产业转移，逐步实现工业与农业、城市与乡村发展的良性互动。

3.2 建立健全的土地征用及补偿制度

集体土地征收补偿不仅要考虑农民丧失土地的自身价值，更应从农民日后生计的维护和可持续发展角度为农民的长远利益提供保障。为了切实保护农民利益，征地补偿应充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，以农民征地补偿费全部进入社保后能领到的城市居民最低生活保障金为参照来提高补偿标准，以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。给被征地农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。这仅仅是静态预期补偿标准，今后应逐步调升，调整土地出让收益分配比例，提高征地补偿标准。补偿方式要灵活多样，补偿时不仅要考虑土地作为生产、生活资料的补偿，还要考虑失地农民市民化过程中居住安顿、重新就业所需的困难补偿。

3.3 实行多样化补偿，提供多种形式保障制度

由于我国各地经济发展情况不一样，因此补偿方式也不能完全一样，不同的地方可以采取适合当地基本状况的补偿形式。比如一些地方可以采取土地入股的形式和留地作为村组集体发展集体经济的形式来作为补偿及可持续发展的一种方式。像北京的高碑店村，被征地后只剩下80 亩工业用地，人均14平米，他们没有把所有的征地补偿全部发放给农民，而是预留一部分用来改造村容村貌，一部分用来开发村里仅仅剩下的80 亩地，他们根据市场需建立了2 万余平米的古典家具民俗园，吸引商户和顾客，大力发展古典家具、古旧家具和硬木家具，产品远销欧美和东南亚，2005 年，该村村域产值就达12.5 亿，人均23652 元，村里每年根据当初土地入股情况进行分红，不仅解决了村民的生存问题，同时也使集体经济进一步壮大，值得其它地方借鉴。

3.4 逐步增强失地农民就业适应能力

政府除合理予以货币补偿外，还应考虑失地农民的长远利益，在劳动就业方面给予必要的指导，组织劳务输出，加大培训力度，提高劳动者素质和技能。各级政府可以拿出一部分土地出让金，专门用于失地农民的定期再就业培训。首先应加强宣传和培训在就业指导、就业观念、法律意识等方面加强宣传和引导，提升农民自主就业的意识，使失地农民转变就业观念，积极发展二、三产业，从事个体私营经济。同时，充分利用区劳动市场和区镇劳务输出网络，组织引导失地农民向区域外发达地区转移，实现外出务工就业。建立失地农民就业培训中心，在尽可能的条件下，以较低成本费用，引导青年农民学习劳动技能，应有政府拿出一部分土地出让金专门用于失地农民的定期再就业培训。此外，对自主创业的失地农民提供优惠政策，加大扶持力度。对自主兴办二、三产业的人员要像对待城市下岗职工一样，在工商登记、税务、信贷、用地、用电等方面给予优惠倾斜，让利于民，增加其自主创业的信心和决心。

3.5 不断完善失地农民社会保障制度

建立健全的失地农民社保制度，加快建立失地农民基本生活保障制度体系，妥善解决失地农民基本生活问题，是贯彻“三个代表”重要思想、坚持以人为本、维护社会稳定、构建和谐社会的重要举措；是落实科学发展观，加快推进工业化、城市化的客观要求。首先应建立失地农民最低生活保障制度，对没有达到城市低保标准的失地农民，全部纳入城镇最低生活保障范围，享受与城市居民同等的最低生活保障，解决失地农民中的基本生存问题；其次，建立由国家、集体和个人共同承担的资金筹措机制的农民基本养老保险制度，确保使被征地人员在年老时有稳定的基本生活费，真正让广大失地农民老有所靠，老有所养；第三、建立失地农民失业保险制度，对失地农民进行失业登记，由政府出资对失地农民进行培训并提供就业信息，对在一定期限内失地又失业的农民进行失业救济，保障最基本的生活需求；最后要建立失地农民基本医疗保险制度，实行与城镇职工一样的基本医疗保险制度。

3.6 建立集体经济组织的经营管理和收益分配机制。

在农民市民化过程中，必须加强集体资产管理，并处理好 历史 遗留问题。一是加快产权和股份制改革。村集体资产特别是历年土地征用的补偿费要单独建帐、专款专用，优先用于办理村民的养老保险等社会保障。二是适时组建转型的社区合作经济组织。社区合作经济组织应接管原村集体资产并实行股份合作制改造，允许其成为法人实体，给予一定年限的过渡期，在过渡期内税收、信贷和工商登记等方面给予政策优惠，以稳定合作经济组织的收入来源，提高失地农转非人员的生活保障。三是完善社区合作经济组织的运作机制。明确社区合作经济组织的地位，制定规范的章程范本，确定合理的股权量化比例及配股政策，使合作经济组织在资产评估、法人登记、股权设置、股东权利与义务、收益分配办法、股权转让等方面都有法可依、有章可循。加快产权制度创新，允许股权内、外部自由转让，促进资产的社会化。可以借鉴有的地方搞股份合作制的经验，将征占的村集体土地收益以股金方式分配给村民，通过动员村民自愿入股，再筹措部分资金，建立股份合作经济组织。并通过在村外建立特色农产品生产基地，在村内发展二、三产业，安置人员就业，将集体经济组织的收益与每个村民（股民）紧密地联在一起；或以征地补偿费置换标准厂房给农民发展集体经济；以及实行“街辖村”的“托管”过渡等做法，保证农民对集体经济财产拥有的所有权，保证集体资产保值增值，保证集体经济持续发展给失地农民提供的就业和生活保障。此外，在征地过程中，对集体经济资产不能搞平调，为其发展壮大创造条件。

3.7 引导和帮助失地农户积累资产。

资产的社会福利效用是显而易见的：有了资产，人们可以从长计议，追求长期目标。更为重要的，积累资产本身对穷人的心理促进、意识提升以及行为方式的改变等具有巨大的潜在作用。事实也表明，土地、房屋、集体经济等资产收益，在预防失地农民贫困和减少家庭不安全感方面发挥着积极的作用。进而言之，引导和帮助失地农民积累资产，既是改善他们生计的一种速效、实惠、一举多得的好办法，也是帮助他们规避各种生活风险的重要的安全网之一。一是抓好失地农民的住宅规划与建设。城市规划部门与建设单位在设计建造失地农民的住宅时，既要考虑确保他们乐有所居，也要方便他们能从房屋资产中形成长效受益机制。二是壮大村级集体经济。对于必须由国家征用的公益性建设用地，可以在规划区内征用土地中留出一定数量土地，由村集体经济组织开发、经营。对于那些土地征用量大，土地征用补偿费较多的行政村，政府应积极倡导社区股份合作制的改革，促进集体资产保值、增值。

3.8 因地制宜，因势利导，全面做好失地农民的就业安臵

（1）、采取规划留用地或土地流转的办法，解决失地农民从事农业所必需的土地，引导失地农民参与农业产业结构调整。失地农民是城郊农民，从事的大都是经济效益较高的种养业，有丰富的经验和技术，失去土地后，多数仍愿意从事原来的种养业。为此，建议市政府可在今后规划征地中为失地农民规划留用地。

（2）搞好服务，不断完善失地农民就业服务体系，为失地农民创造更多的就业条件。各乡镇、街道办事处要成立劳动保障就业所，加强失地农民的职业技术培训，使失地农民学得一技之长。另外要加强对失地农民的管理工作，对失地农民可由国土资源管理部门根据土地征用情况，发给《失地农民手册》，其作用可相当于《再就业优惠证》等类似证明。

（3）加大支持力度，让失地农民参与城市建设、城市管理、城市服务工作，拓宽就业渠道。

（4）组织失地农民以股东、交易、管理或服务等形式参与批发市场经营，实现再就业

3.9 强化体制改革，进一步完善配套政策

（1）尽快出台失地农民农转非政策。

（2）制定失地农民再就业优惠政策。

（3）进一步改进实物安置政策。

（4）不断完善土地征用补偿政策，维护失地农民的切身利益。

（5）建立土地入股和租赁制度。用于经营项目被征用的土地，进行土地折价，全部或部分入股、租赁的方式，定额收取红利或租金，使失地农民定期分得红利或租金。

（6）实行预留安置政策。要在土地统征中安排一定比例的土地，作为安置用地，组织失地农民发展二、三产业，建市场、停车场等，这样既解决了部分失地农民的就业难问题又壮大了集体经济。

总而言之，近年来，虽然我国城市化进程取得了一定的成就，但是农业依然是我国社会经济中最重要的基础产业，特别是在我国进一步转变经济发展方式和重大项目的推进过程中，农业所起的支撑作用更是不可忽视。在这其中，失地农民的就业问题日益突出，影响到了我国社会经济发展的稳定，也影响到了社会经济的进一步发展。因此，正确认识农村城市化对于社会发展的重大意义，妥善解决失地农民的就业问题，对提高与促进我国社会经济发展具有重要作用。

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2007，3 [10]张媛媛 贺立军《城市化进程中对失地农民就业问题的再思考》社会科学家 2004，2

第五篇：我国城市化进程中失地农民养老保险问题研究

摘要：解决失地农民养老保险 问题 事关失地农民切身利益，是构建 社会 主义和谐社会的题中之意，但 目前 失地农民养老保险存在着诸多问题，因此，应该本着灵活性、可持续性等原则，构建失地农民养老保险模式，有效解决失地农民养老保险问题。

关键词：失地农民；养老保险；原则；模式

农民年老丧失劳动能力时，传统的做法是将其拥有使用权的土地交由子女耕种，耕种收获基本能满足老人的生存需求，可见，土地又承载着养老保障的功能。失去土地也就意味着失去了传统的、稳定的养老保障。因此，探讨如何解决失地农民的养老保险问题，构建 科学 合理的养老保险模式，不仅是保障失地农民养老无忧的迫切要求，也是赢得失地农民对城市化的支持，促进 经济 发展 必不可少的条件，更是保持社会稳定和构建社会主义和谐社会必须解决的重大课题。

一、失地农民养老保险现状 分析

1．养老保险政策设计上的缺陷是失地农民参保率低的主要原因。一是养老保险政策缺乏一定的强制性。调查显示，政府强制要求失地农民参与养老保险的仅占8．3％。失地农民由于受多种因素制约，理财能力不足，养老观念相对滞后，无法对自己的养老问题作出合理的安排。因此，仅靠“自觉”使更多的失地农民参加养老保险是很困难的，政府在制定合理的养老保险政策的基础上，应加强引导，目前的养老保险政策还应具有一定的强制性，以确保失地农民养老无忧。二是个人缴费比例过高。调查显示，39．9％的失地农民因为个人缴费比例太高，而无法参加养老保险。农民失地后，一方面由于非农就业技能缺乏等因素使收入水平下降；另一方面，由于粮食、蔬菜等自给条件丧失，生活支出普遍上升。失地农民的缴费能力极为有限。不少地方在设计失地农民缴费比例时认为个人负担部分可从安置补助费支付，但现行征地补偿标准普遍偏低，不足以支付养老保险费用，即使部分地区的安置补助费能支付也会对失地农民的生产、生活造成很大 影响。因此，各地在确定个人缴费比例时应充分考虑失地农民的现实，使他们不致因负担过高而无力投保。三是保障水平过低。调查表明，有22．1％的失地农民因为保障水平太低，政策缺乏吸引力而放弃参加养老保险。目前各地的养老金发放标准多在二、三百元，有的地区不到一百元，这种养老金水平在当前 农村 消费水平较低的情况下刚刚能维持温饱。另外，农民失地后最终将随着城市化的推进转化为城市市民，城市消费水平和物价水平都远远高于农村，靠这点微薄的养老金要想在城市实现“养老无忧”几乎是不可能的。当前的保障水平过低，不能真正保障失地农民安享晚年成为制约失地农民养老保险工作广泛开展的原因之一。四是保险层次单一，满足不了失地农民不同层次的保险需求。比较富裕的失地农民希望将来的保障水平能高一些，即使个人负担的绝对金额高一些也无所谓，只要能真正实现养老无忧；经济状况较差的失地农民则由于受个人缴费能力的制约，只求将来能保温饱。但目前各地养老保险大都缺乏层次性，致使部分失地农民因保险层次过低不愿投保，部分失地农民又因缴费负担过高无力投保。

2．实施过程中的不足降低了失地农民参保积极性。一是宣传不到位，影响养老保障工作的开展。调查显示，有高达43．3％的失地农民不了解当地的养老保险政策，54．2％的人表示了解一些，仅有2．4％表示非常了解。可以想见，即使当地的失地农民养老保险政策确实能够保障失地农民利益，43．3％的不了解这一政策的人恐怕也不会从腰包里掏钱出来买保险，政策的实效性也就可想而知了。在对失地农民养老保险政策有所了解的人群中，通过“政府宣传”了解的仅占43．8％，近六成的人则是通过其他渠道了解的，这又不可避免的存在着了解不全面的可能性。二是养老金不能足额、准时发放，影响失地农民参保积极性。不可否认，56．5％没有参加失地农民养老保险的人中，有一部分对此是持观望态度的：如果这一政策实施情况良好就参加，否则继续观望或转而求其他。调查表明，参加了养老保险的失地农民有32．7％的人不能足额领到养老金，40．5％的人不能准时领取到自己的养老金。这表明拖欠失地农民养老金已成为比较严重的问题，这种状况不仅会影响到老年失地农民的生活状况，而且会挫伤尚未参加养老保险的失地农民的投保积极性。三是实施过程知情权、监督权、参与权缺失，使失地农民对养老保险缺乏信任。因为对养老保险制度不放心而拒绝参加的占受访人数的25．7％，我们分析造成这种状况的原因主要有两方面：一方面是由于失地农民养老观念滞后、政府又未能很好的宣传从而导致失地农民对这一制度不了解；另一方面是由于在养老保险基金的管理运作中，失地农民被剥夺了知情权、监督权和参与权，导致失地农民对这一制度不放心。知情权、监督权、参与权的缺失使失地农民对养老保险的“保险度”产生怀疑，影响养老保险工作的开展。

二、失地农民养老保险模式构想

1．“分年龄、广覆盖，低水平，多层次”的保险模式。“分年龄”就是对不同年龄段的失地农民应区别对待，总的原则是“高龄优先”，即年龄段越高的群体享受越多的养老照顾。具体做法建议以分四段为宜。一是征地时已达退休年龄的：一般而言，达到退休年龄的人(一般以男60周岁、女55周岁为退休年龄)，通过劳动满足自我生存的能力大大下降，这一年龄段的农民失地后靠打工和经营的能力更是处于劣势，自我养老能力更弱。因此，失地农民养老保险政策应向这部分老年人倾斜，在养老保险费用分担等方面给予适当照顾，尽可能的使他们能够享受养老保险。对已达退休年龄的失地农民由地方政府和集体经济组织为其一次性交纳15年养老保险统筹费，个人帐户部分以不超过安置补助费为限缴纳，从次月起开始按月发放养老保险金。二是处于“4045”(男45周岁、女40周岁)——退休年龄段的：这部分失地农民由于 学习新的劳动技能的能力下降，非农就业困难，收入水平相对较低，可由政府和集体经济组织为其一次性缴纳15年的养老保险统筹费，但个人帐户不享受退休年龄段的待遇。三是18岁－“4045”段的：这部分失地农民正处于接受新事物、新知识的黄金年龄段，对这一部分失地农民应办理“农转非”，加强劳动技能培训，开拓新的就业途径，引导他们加入城镇职工养老保险体系。四是18周岁以下的：对在征地时未满18周岁的被征地人员或在校学生，给予办理“农转非”，当其进入劳动年龄或学习毕业后，进入劳动力市场，作为城镇新生劳动力同等对待。“广覆盖，低水平”就是要使失地农民养老保险惠及尽可能多的失地农民，但由于失地农民自身的投保能力和国家财政补贴能力有限，只能给他们提供较低水平的养老保障。调查显示，大多数失地农民对这种模式是接收的：64．5％的失地农民愿意参加个人缴费较低、未来领取的养老金也较低(仅能维持基本生活)的养老保险制度。这种模式的优点在于既考虑了当前国家财政负担能力，又考虑了失地农民缴纳养老保险费的能力，有利于使更多的失地农民享受养老保险。但在实际操作中，必须把握好“低”的限度：能够保障基本生活。“多层次”就是要针对失地农民的不同情况，制定不同的缴费标准和享受标准。确定不同的个人缴费标准，交费越高，将来领取的养老金就越多。既使缴费能力不高的失地农民能够参加养老保险，又使缴费能力较高的失地农民能够享受较高养老待遇。