全面推进的中国司法体制改革

第一篇：全面推进的中国司法体制改革

全面推进的中国司法体制改革

白龙 和晓

 2012-10-16 16:02:14

来源：人民日报2012年10月15日

司法制度是一个国家政治制度的重要组成部分，是维护社会公平正义的利剑。十六大以来，以维护司法公正为目标，我国司法体制机制进行了广泛而深刻的改革。司法体制改革是我国不断深化改革开放的重要方面，是推进政治体制改革、发展社会主义民主政治的重要组成部分。

围绕加强人权保障、优化司法职权配置、提高司法能力、践行司法为民等范畴，司法体制改革全面推进，并且还将随着我国经济社会的不断发展而继续推进。

宽严相济

针对犯罪的不同情况，区别对待，该宽则宽，该严则严，有宽有严，宽严适度的刑事政策

【镜头】

“之前，我对涉林刑事案件判缓刑居多的现象感到困惑，对宽严相济的刑事政策不太理解。”福建省南平市是我国南方重要林区，福建省人大代表罗群荣对以往涉林刑事审判工作一度忧心忡忡。为此，去年年初，福建省邵武市人民法院在审理此类案件时，主动邀请罗群荣作为人民陪审员参审，部分当地人大代表和政协委员也应邀旁听了庭审。

“通过亲自参与审理，我明白了法院办案不仅要根据立功、自首、退赃等情节，还要综合考虑被告人的家庭及法律效果和社会效果，对被告人适用缓刑是慎之又慎。”罗群荣说。

【点评】

宽严相济是我国在新形势下提出的一项基本刑事政策，是惩办与宽大相结合政策在新时期的继承、发展与完善。它以区别对待为核心，做到该严则严，当宽则宽，最大限度地减少社会对立面，最大限度地减少不和谐因素。

宽严相济，并不意味着一味从宽，甚至放纵犯罪。对于恐怖犯罪、黑恶势力犯罪、危害公共安全犯罪，以及抢劫、强奸、贪污贿赂、贩卖毒品等严重刑事犯罪，人民法院向来是在突出重点、严格依法的前提下，严厉予以打击的。

与此同时，人民法院如果依法用好“从宽”的一面，同样有利于化解社会矛盾。事实证明，由于审判机关很好地适用了“从宽”政策，使得许多过失犯、初犯、偶犯、未成年人犯、老年犯有机会改过自新，重新融入社会，真正促进了社会和谐。

执法规范

为了实现公正、文明、严格、高效的执法目标，在法律的框架内，对执法活动进行程序化与标准化建设

【镜头】

“也许有人认为交警的工作只是‘站马路’，简单得很，但7年‘站’下来，我发现，交通民警从事的并不是拼体力的简单工作，与身边群众、交通参与者的每一次沟通，执勤执法中的每一个细节，其实都值得我们用心去钻研去琢磨。”不久前，按照公安部统一部署，公安部交管局在全国交警系统选调63名规范执法标兵，分成12个组分赴黑龙江、内蒙古等省区开展规范执法宣讲交流活动。北京市交通管理局东城支队天坛大队民警焦春雨的发言体现了他对“执法规范化”的深刻理解。据了解，宣讲团所到的12个省（区），对规范执法宣讲交流活动及时进行了总结，并对下一步推进执法规范化建设提出要求。

【点评】

随着我国民主法制建设进程的加快，执法面临的要求越来越严格。社会日益开放透明，对执法行为的监督越来越严；人民群众权利意识的日益增强，要求执法工作要更加文明公正。执法规范化建设，成为公检法司各个部门面临的当务之急。

2010年底，最高人民检察院颁布实施《检察机关执法工作基本规范（2010年版）》，涵盖了从执法办案初始环节到案件终结的执法全流程；公安部在全国公安机关全面推行“执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上考核”的执法办案新模式，动态一目了然；全国监狱系统建立了集管理、教育、执法、劳动、罪犯权益保障、监督于一体的执法标准和程序。规范化执法，已经不是一个静态的概念，而是有着内在层次的、动态的实践性要求。

司法公开

司法公正的重要保障，包括立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开、审务公开六个方面

【镜头】

“收到法院发来的送达传票的短信时，我还以为是诈骗短信，抱着试试看的心态，我拨打了上面留下的电话号码咨询，原来真是法院发给我的，令我喜出望外。这种短信通知案件信息的方式真是太便捷了。”自2011年开始，山东省日照市东港区人民法院运用信息化手段促进司法公开，投资搭建短信平台系统，所有案件一经立案即由该平台自动发送短信告知当事人案件承办法官、举报电话、开庭通知等“第一手”案件信息，如有疑问和建议还可进行短信互动交流咨询，有效增强了司法活动的公开性和透明度。

【点评】

阳光下运行是司法公开的目标，既是对司法活动的自信，也是对群众要求司法公正的积极回应。深化司法公开，从“有选择”到“全方位”、从“当事人”到“全社会”、从“零散”到“集中”、从“浅表”到“实质”，每一次公开都在推进和群众的沟通，每一个转变背后都是司法部门观念的变迁，将司法权力置于全社会的监督之下，进而倒逼自身建设，提高司法公信力，赢得社会对司法机关的认可，建立公正、高效、权威的司法制度。

群众想知道什么就公开什么，充分保证了群众的知情权。听得到、看得见、听得懂的司法活动，群众极为认可。司法越公开，越能增加群众的公平感和对司法部门的信任感，让群众对司法有信任，对社会有信心。

量刑规范

在实体上规定各种从轻或者从重处罚的量刑幅度；在程序上允许量刑各方在庭审中展开量刑辩论和质证

【镜头】

“这罪，我认得心服口服！”日前，浙江省绍兴市越城区人民法院审理了一起盗窃案，被告人高某、冯某和武某都因结伙撬开私家车盗取财物而以盗窃罪入刑，但各自所受刑罚却并不相同，宣判后，三人表示认罪服法。

“这就是量刑规范化带来的好处。”审判此案的法官表示。“量刑论辩”作为庭审的重头戏，留给三名被告人的辩护人充分时间，就公诉人提出的量刑建议展开辩论，而法庭则充分考虑双方意见，最后确定宣告刑，整个过程在法官的量刑表上清晰明确地予以体现。

【点评】

量刑被称为是刑事正义的一半工程，和定罪同等重要。然而，在以往的司法实践中，曾经出现过不少“同案不同判”的情况。为了改变“估堆式”的量刑方法，最高人民法院从2005年开始对量刑规范化改革进行实质性调研论证，并逐步开展试点，至2009年，试点法院已扩展到全国120多家。从2010年10月1日开始，量刑规范化改革在全国全面试行。

量刑规范化改革改变了过去法院、检察、公安三机关只有法院重量刑的工作模式，将各政法机关的相关工作有机地衔接起来。专家表示，量刑规范化改革，既使宽严相济刑事政策得到进一步贯彻落实，也使被告人的合法权利得到进一步保护，既使社会矛盾得到进一步化解，也使公正廉洁司法得到进一步保证。

死刑复核

2007年1月1日起，由最高人民法院统一行使死刑案件核准权，各高级人民法院不再行使此权力

【镜头】

被告人郭某与被害人王某系初中同学，2005年确定恋爱关系。2007年，二人恋爱关系遭王某父母反对，王某被迫与被介绍的男友交往。郭某发现后，赶往王某家中，商谈无果后将王某刺死，郭某自杀未遂。一审法院经审理，判处郭某死刑；郭某提出上诉后，二审裁定驳回上诉，维持原判。

最高人民法院经复核认为，本案系典型的因婚恋纠纷引发的故意杀人案，被告人在有深厚感情基础的恋爱关系受阻的情况下实施犯罪并殉情自杀，认罪、悔罪态度较好，从法律效果和社会效果兼顾出发，不核准郭某死刑。

【点评】

俗话说“人命关天”，如何严格掌握和统一死刑适用的标准，确保死刑只适用于极少数罪行极其严重的犯罪分子，关系到当事人的人权保障。近年来，云南杜培武案、湖北佘祥林案等，由于在事实认定、证据审查和运用方面的严重错误，导致错判、错杀，社会影响恶劣。

死刑复核直接关系到公民生命权，必须确保依法公正进行。2006年10月31日，全国人大常委会修改人民法院组织法，决定从2007年1月1日起，由最高人民法院统一行使死刑案件的核准权。2012年3月14日刑事诉讼法修正案对死刑复核制度作了重大修改完善，在原有立法规定的基础上，对死刑复核程序作了进一步的明确规定。这对确保死刑案件质量、加强诉讼人权保障都具有深远的意义。

国家赔偿

国家机关及其工作人员因行使职权给公民、法人及其他组织的人身权或财产权造成损害，依法应给予的赔偿

【镜头】

去年3月的一天，湖南青年刘某从广东佛山南海区人民检察院拿到了4万余元的国家赔偿金。此前，刘某因涉嫌抢劫罪被羁押，后因证据不足不起诉，在刘某向检察院提出赔偿申请后，仅过了两个月就拿到了国家赔偿金。

今年5月，最高人民法院、最高人民检察院公布了2012年国家赔偿标准，具体数额为每日162.65元，比上年增加20.32元。这是依据国家赔偿法的规定，正常的年度国家赔偿标准调整。从1995年国家赔偿法实施到2010年国家赔偿法的修改，再到2011年国家赔偿司法解释的出台，国家赔偿制度不断完善。

【点评】

国家赔偿是建立正常法治秩序所必须付出的成本。如果说国家权力体系是一台结构复杂的机器的话，那么在这台机器运行的过程中，不可能永远不出现故障。“冤案不可避免”也是国家机器的风险，如何为风险买单，则是制度设计过程中必须考虑的问题。

近年来，国家赔偿从无到有，制度设计从粗到细，赔偿意识从弱到强。特别是新修改的国家赔偿法，首次规定了精神损害赔偿、取消了确认程序、畅通了请求渠道、调整了归责原则、扩大了赔偿范围、完善了赔偿程序、提高了赔偿标准、改进了经费保障。国家赔偿的这些变化，记录着我国相关制度建设的自我完善之路，反映出法治建设的坚定步伐。

辩护制度

辩护制度的主要内容包括：辩护权、辩护方式、辩护主体和辩护责任、辩护人的权利义务等

【镜头】

“你有权获得辩护”已不再是一句仅存于电影、电视里的台词。2011年修改的刑事诉讼法规定：“辩护律师持律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函要求会见在押的犯罪嫌疑人、被告人的，看守所应当及时安排会见，至迟不得超过四十八小时。”“辩护律师会见犯罪嫌疑人、被告人时不被监听。”

这是2007年律师法修订后律师工作全面加强的一个方面，近年来，在司法活动中，逐渐明确了律师的基本定位和职业使命，把严了律师入口，加强了对律师执业的全程监管，同时完善了律师的权利保障，调整了律师事务所的组织形式。

【点评】

辩护权是一项基本人权，帮助当事人实现辩护权的群体就是律师。律师通过帮助当事人进行辩护，在司法活动中实现平衡，充当经济发展的“助推器”和社会和谐的“稳定剂”。

律师自身权利和地位的明确是律师正常开展工作的前提，也是律师保护当事人合法权益的基础。刑诉法和律师法的修订给律师明确定了位，强调了律师合法权益，同时，逐步解决律师“会见难、阅卷难、调查取证难”这“三难”问题，便于律师开展工作。

随着律师活动深入到各个领域，全社会对律师也有了更高的要求。加强律师队伍自身的建设和管理，才能让社会对律师更加信任。全程监管的设计让律师行业在自我管理的同时接受司法行政管理，有利于律师队伍整体素质的提升，有利于社会和律师良性互动，进而共同推动法制建设。

社区矫正

将符合法定条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和志愿者的协助下，矫正其心理和行为的非监禁刑

【镜头】

41岁的林某是北京市东城区某街道居民。2010年5月，林某和邻居因争执互殴。2011年7月11日，林某被判处有期徒刑3年，缓期3年执行。法庭宣判以后，他填写了“社区矫正保证书”，保证自己在矫正期内不会有违法行为。7月22日，林某开始了在社区服刑的生活，成为北京社区矫正试点工作的矫正对象。每个月，林某要完成至少10小时的劳动，比如，清扫社区卫生死角、清洗健身器材等。每周五，林某要在9点至11点向街道司法所电话报到，汇报一周的学习情况、思想体会、遇到的问题、外出情况等。对这样的生活，林某感到“很满足，能照顾母亲”。

【点评】

俗话说，浪子回头金不换。根据宽严相济刑事政策，将社会危害性小、悔罪表现好的罪犯放在社区，充分利用社会资源和力量，加强监督管理，开展综合教育矫正和社会性帮扶，有助于其主动配合，更快更好地融入社会，降低重新违法犯罪率，维护社会稳定。

我国根据国际通行做法，从引入社区矫正到如今的全面试行，拉开了非监禁刑发展的序幕，为探索中国特色社会主义刑罚执行制度，推进社会主义民主法制建设迈出了坚实的一步。数据表明，社区矫正人员在矫正期间的重新犯罪率一直保持在0.2%左右，绝大多数社区矫正人员能够认真接受矫正，遵纪守法意识和社会责任感明显增强。

第二篇：中国司法体制改革

中国司法改革的主导任务是通过制度创新, 提高司法机构“公共产品”的出产能力和效益, 更有效、更充分、更完善地保护社会主体的正当权利, 创造、完善并维护适应新的历史条件的政治、经济以及社会生活诸方面的法律秩序。与此相适应, 中国司法改革的基本内容在于重新配置并合理界定各种权力关系。由于中国司法改革受诸种条件约束, 因而改革具有复杂性, 必须进行整体设计、“由上而下”全面推行。

世纪末, 司法改革作为一项政治决策在中国共产党文献中正式提出。由此, 司法改 革成为中国社会制度变迁的又一个热点。

中国现行司法体制下司法机构运作的全部资源, 即人、财、物, 基本来自于司法体制以外。司法自身创造的唯一资源———诉讼费收入在制度上也不能(或不应)由司法机构自由支配。更主要的问题是, 外部资源的供给, 既不充分, 也不稳定。包括司法职位任免在内的外部资源供给的实际状态, 相当程度上取决于同级其他权力机构所能够提供的实际条件以及司法机构与同级其他权力机构之间的相互磋商。司法机构过度依赖外部资源供给, 自洽机制不能形成, 这是当前司法机构抱怨最多的现实。

简略地说, 中国司法改革的主导任务在于:通过制度创新, 消除或减缓司法所面临的现实矛盾, 提高司法机构“公共产品”的产出能力和产出效益, 更有效、更充分、更完善地保护社会主体的正当权利, 创造、完善并维护适应新的历史条件的政治、经济以及社会生活诸方面的法律秩序。这种表达或认识, 与以制度创新、提高企业经济效益, 丰富社会主体物质生活为主导任务的经济体制改革颇为契合。

我认为, 中国司法改革的基本内容可以归略为:围绕更有效、更充分、更完善保护社会成员 正当权利的要求, 合理界定司法机构与其他相关主体的权力范围及相互关系, 逐步形成现代化的、且富有中国特色的司法体制。这一内容的关键是重新配置司法以及与司法相关的各主体的权力。作出这种概括的理由是:(1)司法体制的核心是司法机构与其他相关机构之间的权力关系。恰当界定这种权力关系是创设合理的司法体制的关键所在。(2)根据法治国家政治建构的要求, 中国社会中现实权力结构关系整体上面临着进一步的调整。在这种调整中, 司法在政治建构中的定位具有基础性意义;而司法的定位正体现于界定司法与其他主体之间的权力关系。(3)中国司法所面临的矛盾和问题(至少是主要矛盾和主要问题)都同司法与其他主体权力边界不清, 或权力关系不合理相关。重新合理配置权力是解决中国司法现实矛盾和主要问题的根本出路。

西方主流意识形态常常把司法描绘成不受政党任何影响的领域。然而事实上, 即便在美国这样的法治国家中,政党对司法的影响也是深刻的。美国法官的任命通常都带有一定的党派背景。据统计, 从克利夫兰到卡特共17位总统中, 有13 位总统任命本党成员为联邦法官, 本党成员的法官占他们任命的联邦法官总数的90 %以上, 其余4 位所任命的本党成员占任命总数的80 %以上。在依照选举程序而选举法官的情况下, 法官的产生仍然有深刻的党派背景。美国学者曾揭露道:在“ 党派选举” 的州,“ 法官是作为一个政党的成员或候选人而选出的”;在“ 非党派选举” 的州,“ 不管选举过程和政治如何, 法官仍然可以带着一个政党所主张的社会准则来到司法机构”。不仅如此, 控制或制约司法机构往往正是美国两党激烈竞争的目标。参见陈其人等:《美国两党制剖析》, 商务印书馆1984 年版, 第57 页。

1.司法与执政党的权力关系

司法与执政党关系的总体原则已成为主流意识形态的重要内容。两者关系的实质是执政党在中国社会不容置疑、不容更易的领导核心地位(这是被普遍认同的中国社会发展的主要经验)与理想化的法治国家中法律至上地位的相容性、协调性问题。在总的原则上, 司法与执政党的关系是明确的。“依法治国”被确定为执政党的基本方针, 这不仅是执政党对全体人民的社会理想的一种尊重, 而且也是执政党在处置司法关系上所作出的一种政治承诺。但是,在具体运作层面上仍然需要讨论和解决一系列问题:(1)执政党如何在实施其政治领导过程中维护司法的应有权威, 尊重司法自身的运作规律。(2)司法在具体实践中如何通过法律技术手段(尤其是不损伤法律基本原则)贯彻执政党对社会治理的基本要求, 体现执政党对社会过程 的控制与领导的愿望。(3)执政党通过什么样的形式对司法实施组织化的、制度化的、常规性的领导。(4)在执政党的总体方针、政策体现于各级党组织、以及党的领导干部所实施的具体行为的情况下, 司法如何既能做到贯彻党的方针、政策, 同时又能辨识进而排拒个别党组织、特别是个别党的领导干部对司法行为的不当干预。相关制度设计的重心似应集中于两个基本方面:一方面, 建立和巩固向司法机构灌输执政党的方针政策, 强化主流意识形态对司法渗透和影响的常规渠道;另一方面, 为司法机构排拒个别党组织、特别是个别党的领导干部的不当干预, 维护法律基本原则(包括程序上的规则)提供必要的制度保障。

2.司法与立法机构(包括各级人大)的权力关系

立法机构(包括各级人大, 下同)是司法机构外部联系最为密切的主体, 相互间权力关系的 内容也最为丰富, 因而在司法改革中, 司法与立法机构之间的权力关系也最值得审视。调整、完善或重构两者之间权力关系所涉及的问题包括:(1)立法权是否由人大独享, 司法机构(特别 是最高审判机构)在一定范围内的立法权应否被承认。这一问题具体又包括两个方面:一是司 法解释与立法及立法解释的各自范围及地位如何界定;二是司法判例可否作为法律渊源之一。(2)中国应否建立违宪审查制度, 亦即司法(当然仅指特别司法审判机构)能否获得评价某些立法合宪性的权力。(3)现行司法人员的任免制度是否需要完善。更进一步说, 司法机构自身任免司法人员的权限可否相对扩大;而应由人大任免的, 在方式上(如人大任免同级司法机构人员)是否应作一定改进。(4)如何改善人大对司法机构的监督;人大对个案监督是否正当和必要;如果个案监督正当和必要, 个案监督的范围、方式以及程序应如何设定。

3.司法与政府的权力关系

在现行体制下, 司法与政府的权力关系集中体现在三个不同层面:一是在一定范围内, 政府行政权力的行使受制于司法评价。二是司法机构的物质资源来自于同级政府;政府的财政状况以及对司法机构的态度决定着同级司法机构物质供给的丰寡。三是司法是政府实现其经 济社会发展以及社会治理的重要保障或重要手段, 尽管从理论上说政府不能直接支配司法行为。

4.司法机构之间的权力关系

中国现行司法机构之间的权力关系是根据“相互独立、互相制约、互相配合”这一富有理想 化色彩的原则而设定和构造的。不仅如此, 意识形态或主导政治理念还赋予每一司法机构某 种特别的优势;同时, 每一司法机构也在不断张扬和强调这种优势以谋求社会对自身的重视, 特别是谋求在司法机构之间权力格局中的特殊地位。在此境况下, 体现司法机构权力关系的 具体制度, 往往只是特定的意识形态或政治理念的一种演绎, 而无论“独立” , 还是“制约” , 抑或“配合” , 尤其是“独立”、“制约”以及“配合”三者之间的协调都未能很好地得到展示。纯粹从司法技术角度看, 现行司法机构权力配置中的突出矛盾集中在检察机关的权力界 定上。具体说, 检察机关集部分侦查以及控诉和法律监督权力为一体, 这一格局事实上已经瓦解了相互独立、相互制约以及相互配合原则所要求的平衡。

5.各司法机构内部的权力关系

司法机构内部权力关系涉及两个基本方面:其一, 各级司法机构之间的权力关系;其二, 在各司法机构内部, 不同职级之间的权力关系。由于司法机构内部权力调整的制度性障碍较少, 因而当前司法改革的实际措施主要集中于这一方面。我们注意到, 在司法机构内部权力的调整过程中, 较为明确的取向是权力下放, 亦即上级司法机构将部分权力下放给下级司法机构(包括权力行使的部分范围划给下级);〔11〕在司法机构中, 上一职级将部分权力下放给下一职级。〔12〕这一取向形成的主要理由和原因是:(1)司法行为的层次较多, 会影响司法机构的整体效率;(2)社会各方面对司法行为受到的上级干预过多提出了不同程度的批评;(3)下放权力有助于明确和落实司法机构的内部责任;(4)法治国家的普遍实践是突出司法机构成员在作出司法行为时的作用。

早在1997 年1 月29 日, 江泽民总书记在中纪委第八次全会的讲话中就提到司法腐败的问题, 并作出“ 官吏的腐败、司法的腐败, 是最大的腐败” 的论断。但真正将司法改革提上日程的, 是江总书记在党的十五大上的报告。此后, 关于司法腐败、司法改革的话语经常出现在官方文件和各级领导的讲话中。

(1)司法权行使的地方化。从1954 年《人民法院组织法》的制定开始, 我国建立了以行政区划为依据, 司法已与行政辖区相重合的法院组织体系。各级法院不仅被冠以“ ……省高级人民法院”、“ ……区中级人民法院”、“ ……县基层人民法院”的头衔, 而且由于法院 的人事任免、经费开支均掌握在地方党政机关手中, 地方法院实际上也受制于地方政府。这已经潜伏了司法权地方化的制度根源, 但在计划经济体制下, 由于全国经济一盘棋和地方利益的相对淡化, 司法机构的地方化设置只是“虚假的地方化” , 不会导致地方保护主义。随着经济体制的变革, 国家在财政制度上实行分税制后, 在中央与地方利益分化的形势下, 司法机构设置上的地方化变成了真正的地方化, 而中央的集权和统一化成为虚假的②。由此产生的地方保护主义, 已经发展到了相当严重的程度。

(2)上下级法院关系的行政化。

前文已提到, 在我国现行体制下, 上下级法院之间是一种“监督”与“被监督”的关系。这种关系的确定本身即不合理———因为上诉、再审程序已为上级法院的监督提供了合法渠道, 再明文规定这种监督关系, 纯属多余。司法实践中, 这种监督还包括案件请示之类的非程序性监督③ , 就更有违法官独立的要求了。这实际上是把上下级法院的关系等同于不同级别行政机关的关系加以处理了。其根源一方面在于我国缺乏司法独立的传统, 司法部门习惯于用行政化的方式思考和处理问题;另一方面, 也与现行法院组织制度过分强调法院和法官的行政等级不无关系。

(3)法院内部关系的官僚化。

在我国法院的审判活动中, 民主集中制是一个重要的原则。这一原则在法院内部严密的级别划分的依托下, 导致了法院内部在司法决策上的严重官僚化。虽然名义上是民主决策, 但在过分强调级别的氛围下, 不同行政级别的法官———从院长到普通审判员, 其决策权并不是同等份量的。这种官僚化的决策模式对司法活动的弊害极其明显。首先, 集体决策本身即不符合司法活动的性质, 既不必然导致公正, 更是绝对的不效率。其次, 这种模式下, 决策权的分配极不科学。一方面, 法官级别的高低并不能反映其判案水平的高低———事实上, 我国的法院院长经常是从其他部门调来的①;另一方面, 由于工作重心的不同, 行政级别高的法官通常承担较多的行政事务, 因此相对地疏远一般司法活动, 对其所要参与决策的案件也常常知之甚少。但在具体案件中,恰恰是这些在“能力”和“信息”两方面都处于劣势的法官行使着更多的决策权。这种决策模式是反理性的。当然, 这种体制的形成是与特定历史时期的社会条件密切相关的。在建国初期, 尤其是1952 年“司法改革”运动中旧的司法人员被彻底清除后, 新中国的司法制度实际上已很难找到专业法律人才的支持。这时, 以集体决策代替个人独立判案, 尚不失为一种减少错案的途径。另外, 当时的社会关系简单、法律也很粗略, 一般来说, 坚定的政治立场和一定的社会阅历、处事经验已足以应付审判活动的需要。在这方面, 较高的行政级别恰恰是“比较出色”的标志, 因此, 由较高级别的司法官员“ 领导”司法活动, 在当时的政治环境下是可以接受的。因此可以说, 司法决策中的官僚化是我国大众化法官与法院内部的行政化管理共同作用的结果。正如我们前文所阐明的, 由于其赖以建立的社会条件发生了变化, 这种模式本身也必然成为变革的对象。

一当前我国司法制度存在的主要问题(一)司法权地方化

由于我国现行的地方各级人民法院是按行政区域设置的，司法机构的人、财、物等有形资源均由各级行政机关支配和管理，具体表现为：一是地方各级人民法院的经费依靠地方政府供给；二是地方各级人民法院的人员编制由地方政府决定，法官及院长由各级人大及其常委会选举和任免；三是地方各级人民法院工作条件的改善、装备的更新依赖地方政府及有关部门的批准。这种体制上的弊端导致司法机关在适用法律解决案件时受地方政府的干涉或者潜在的威胁。其后果是使地方各级人民法院丧失了作为国家司法机关应有的中立性而沦为保护地方利益和部门利益的司法工具。使国家的司法活动地方化，使国家的某些法院成了“地方的法院”，不仅严重制约了审判工作的发展，而且破坏了国家法制的统一，直接影响国家法律的权威。

（二）司法权行政化

由于受到传统文化的制约，我国的司法体制、运行过程带有明显的行政化色彩。一方面，在法院同其他国家机关的外部关系上，法院往往被视为同级党委、政府领导下的一个专门负责司法活动的职能部门，它和同级党委、政府领导下的其他下属部门之间只是分工不同，而抹煞了司法机关自身的特性。另一方面，从法院内部结构看，司法行政化表现为从检察长（院长）、副检察长（副院长）、处（科、庭）长到普通检察官、法官形成一个等级体系，这种等级是按照行政官员的职级套用的。工资奖金也一律只与其行政级别挂钩。行政性职级成为检察官、法官能力与水平高低的计量器。从而使司法过程贯穿着强烈的行政管理色彩。法官在司法中难以独立、自主的进行审理，必然影响司法公正的实现。(三)法官素质不高

我国的法官队伍基本上形成于《法官法》颁布以前。当时以工代干的人可以成为法官，法院的司机、打字员能提成法官，还有复转军人等皆可轻而易举地成为法官。《法官法》将法官入门的起点规定为大学本科以上。但目前，我国法院符合规定的却不足三分之一。长期以来人们对法官职业认识上的偏差，导致了法官选拔标准与程序上的偏差，表现为：一是准入条件过低，导致法官精英程度不高。在我国，以往的初任法官考试和人大任命审判员考试内容难度尚不及律师资格考试，无论是否经过正规的法律教育，是否有从事法律职业的知识背景，是否从事审判工作，有无审判职称等，都属法官之列，一律叫法官，造成我国法官绝对数量庞大，与世界通行的法官精英化格格不入。二是任命格次较低，不利于法官地位的提高。地方各级人民法院审判员由同级人大常委会任命，任命者格次不够高。而且，助理审判员由本院院长任命，而助理审判员也属于法官，这样无疑削弱了法官任命的崇高性，实际上

第三篇：深入推进司法体制改革（最终版）

今年的政府工作报告重点将到干货这一名词。

要谈政府自身，要尊法学法守法，依法全面履行职责，所有行政行为都要于法有据，任何政府布恩都不得法外设权。腐败现象的一个共同特征就是权力寻租，要以权力瘦身为廉政强身。

“有权不可任性”

报告原文：

地方政府对应当放给市场和社会的权力，要彻底放、不截留，对上级下放的审批事项，要接得住、管得好。

经观说：

近两年，随着简政放权的力度加大，一些地方和部门少数人表现出了“懒政”、“怠政”的情况，“不能为”、“不敢为”和“不愿为”这些观念仍然存在。经济结构调整转型后对干部的考核与以往不一样，原来是靠审批来管，简政放权之后怎么审，不审批了怎么办。总体来说，这是政府放权后如何管，怎样履行政府职责的问题。

法治政府

报告原文：

坚持依宪施政，依法行政，把政府工作全面纳入法治轨道。所有行政行为都要于法有据，任何政府部门都不得法外设权。

经观说：

作为中国最高行政机关的“年报”，尽管对另一分支的司法改革鲜有着墨，但法治精神 贯串全篇，从“完善法律援助制度”到“把信访纳入法制轨道”，从“坚决打掉寻租空间”到“加强行政监察”，都在强调建设法治政府。今后，各级政府不仅要面 临廉政监察（整顿乱作为），还要面临效能监察（整顿不作为）。各级官员不仅不能“以权压（司）法”，也不能在自己职权范围内搞“立法部门化，部门利益化” 了。

既反腐，也追究“为官不为”

报告原文：

政府工作还存在不足，有些政策措施落实不到位。少数政府机关工作人员乱作为，一些腐败问题触目惊心，有的为官不为，在其位不谋其政，该办的事不办。我们要直面问题，安不忘危，治不忘乱，勇于担当，不辱历史使命，不负人民重托。

经观说：

十八大以来的反腐高压态势，已经根本改变了中国的官场生态，在风气明显好转的同时，一些政府和官员不作为、怠政懈政的现象明显抬头。治国先治官，应对新形势，亟需对症下药，在持续反腐之下，推动政府高效运转，追究官员“为政不为”的责任。

第四篇：为什么要全面深化司法体制改革

尊敬的党组织：

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，改革的内容涉及经济建设、社会建设、政治建设、思想文化建设、生态文明建设等方方面面。在诸多改革中，司法改革是其中重要组成部分。从党的十五大以来，司法改革就被纳入改革的议事日程，司法改革正由浅入深、由易至难逐步稳健推进。实践表明，我国的司法改革之路已经迈出了坚实的步伐，目前正在向纵深发展。现在我们较之历史上任何时候都更加接近于依法治国目标的实现。

一、如何理解司法改革和其他改革之间的关系?

总体上说，各项改革应当齐头并进，统筹兼顾，协同发展，但我认为，各项改革都要贯穿一条主线，这就是要依法进行改革，要通过法治的改革来推进其他领域的改革。只有用健全的法制和完善的司法作保障，其他的改革才能有序推进，才能将改革的试错成本降到最低，才能将改革的红利最大化地释放出来。法制规划了改革，司法保障了法制。要善于运用法治思维和法治方式来从事我们的这种进入深水区的改革，用法制来排除一切横亘在改革路途中的阻力和障碍。就其本质而言，乃是用法制凝聚改革的共识，用法制赢得全体人民对于改革大业的参与、支持和拥戴，这也是在改革中贯彻群众路线的最好体现。

二、为什么要进行司法改革?司法改革的方向何在?

“实行依法治国，建设社会主义法治国家”，是我国宪法所确立的治国目标。建设法治国家具有阶段性特征。目前我国的法制建设已经完成了其初级阶段的任务，基本上做到了有法可依，现在的关键在于真正做到严格依法办事，执法必严，违法必究，从而树立法治的权威，树立人民对于法律的信仰，切实做到依法治国。能否做到依法治国，成为我国能否真正崛起的重要指标，成为我国在2020年实现小康社会的关键因素。

我国目前的司法为贯彻落实国家的法律法规，解决纠纷，构建和谐社会，保障市场经济的发展，维护人民的合法权益，作出了重大贡献。但另一方面也要看到，我国的司法状况还不尽如人意，司法不公乃至司法腐败的现象还不同程度地存在，人民群众对司法日益增长的期待还不能得到充分满足。这些问题的造成，固然有多方面的成因，但司法体制和司法机制的不完善无疑是最为重要的原因。因此，要改善司法状况，就要正视我国司法体制和机制中存在的诸多缺陷，并针对这些缺陷进行司法改革，从而提升我国的司法层次和水平，最终实现依法治国的宪法目标。

为此，《决定》指出：“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”公正、高效、权威，是我国司法改革要达到的价值目标;而要实现这样一个价值目标，一个至关重要的前提就是要坚持正确的改革方向。这个改革方向就是中国特色社会主义司法制度。建设中国特色社会主义司法制度为我国的司法改革树立了旗帜，奠定了基调，也决定了基本内容。唯其如此，我国的司法制度才能坚实地建立在中国国情的深厚土壤中，才能真正使我国的司法改革成果惠及人民，才能使每一个诉讼案件都能够达到公平正义的基本要求。

三、本次司法改革的关键是什么?

司法改革的关键在于司法体制的改革，司法体制改革的关键在于确保司法机关能够依法独立公正行使司法权，而在依法、独立、公正这三者之间，独立又是关键的关键。因为道理很简单，没有独立，就意味着司法机关抵御干预的能力不强，也就意味着其不可能依法、公正行使司法权，而且，缺乏独立，司法责任制度也难以建立起来。

如何实现司法机关的相对独立?《决定》提出了具体方案：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”

之所以要实行地方司法机关的人财物统一管理，改变目前地方司法机关的人财物受制于同级地方管理的状态，原因就在于要弱化乃至消除司法的地方化属性，恢复司法权力的国家属性。根据宪法规定，人民法院和人民检察院是国家的审判机关和法律监督机关，而不是从属于地方权力、服务于地方利益的司法机关。这一点与行政机关具有性质的不同。只有这样，才能确保司法不受地方利益的影响和掣肘，从而实现司法权的独立行使，确保司法公正和司法权威，保障国家法制的统一性。

实行地方司法机关人财物统一管理后，目前这种将司法辖区从属于行政辖区的司法管辖制度就不具有存在的必要性和必然性了。因为目前之所以将司法辖区和行政辖区统一划定，原因就在于司法机关的人财物要由行政辖区上的地方权力机关提供和配置，实行统一管理后，司法辖区就可以按照司法规律和实际需要进行划分了。这样就更加强化了地方司法机关的相对独立性，地方因素便很难影响司法机关的司法活动，司法的公正性由此得以提升。

四、为什么要进行司法人员管理制度的改革?

司法公正、廉洁、高效，离不开一支高素质的司法队伍。近年来，在司法改革中，围绕着专业化、职业化、正规化制度建设，围绕着容易滋生腐败的关键环节，已开展的大力完善职业准入制度、强化职业道德建设、改革经费保障体制、加强廉政风险防控等，有效提高了司法能力和司法公信力。但是按照公务员序列管理司法人员队伍导致形成行政职级主导的职业保障体系，与司法的职业要求和职业风险不相适应。这样就导致了优秀司法人才大量流失、司法职业成为高风险行业、司法的战斗力不强等弊端和问题，难以为建设公正高效权威的社会主义司法制度提供良好的组织基础。

为此，《决定》指出：“建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。”这里的关键在于建立和完善司法人员的分类管理制度。所谓分类管理，就是将司法机关内部的各种人员，按其性质和职能分为司法人员、司法辅助人员、司法行政人员等等，各种人员按不同的标准招录、使用、晋升，并提供相应的有差别的待遇及各类保障。

这样一来，就会产生两个主要功效：一是使法官和检察官等司法人员的地位提升了，待遇也相应地改善了;二是使司法人员能够摆脱司法行政等方面的干预和影响，有助于独立行使司法权，同时也有助于司法人员专业化发展，提高司法素养。

可见，司法人员的分类管理制度在本质上是提高法官和检察官的相对独立性和待遇保障，由此激发司法人员的积极性和敬业精神，将优秀的人才吸引到司法队伍中来，同时也有助于克服司法懈怠和司法腐败，确保依法独立公正行使审判权检察权的实现。

汇报人：xiexiebang

第五篇：司法体制改革

司法体制改革：立案审查变立案登记制

发表时间:2014-10-29 8:25:50 内容来源:新京报 浏览:3 上传:0 作者: 全文(共2页)

■ 说明

司法不公问题十分突出

司法是维护社会公平正义的最后一道防线。我曾经引用过英国哲学家培根的一段话，他说：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。因此，全会决定指出，公正是法治的生命线；司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。

当前，司法领域存在的主要问题是，司法不公、司法公信力不高问题十分突出，一些司法人员作风不正、办案不廉，办金钱案、关系案、人情案，“吃了原告吃被告”等等。司法不公的深层次原因在于司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全。

党的十八届三中全会针对司法领域存在的突出问题提出了一系列改革举措，这次全会决定在党的十八届三中全会决定的基础上对保障司法公正作出了更深入的部署。

加强公共利益保护

现在，检察机关对行政违法行为的监督，主要是依法查办行政机关工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件，范围相对比较窄。而实际情况是，行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，更多的是乱作为、不作为。

全会决定提出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。作出这项规定，目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。这项改革可以从建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制等入手。

在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。

由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。

以审判为中心避免冤假错案

充分发挥审判特别是庭审的作用，是确保案件处理质量和司法公正的重要环节。我国刑事诉讼法规定公检法三机关在刑事诉讼活动中各司其职、互相配合、互相制约，这是符合中国国情、具有中国特色的诉讼制度，必须坚持。同时，在司法实践中，存在办案人员对法庭审判重视不够，常常出现一些关键证据没有收集或者没有依法收集，进入庭审的案件没有达到“案件事实清楚、证据确实充分”的法定要求，使审判无法顺利进行。

全会决定提出推进以审判为中心的诉讼制度改革，目的是促使办案人员树立办案必须经得起法律检验的理念，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律检验，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。这项改革有利于促使办案人员增强责任意识，通过法庭审判的程序公正实现案件裁判的实体公正，有效防范冤假错案产生。

——习近平关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明

检察机关提起公益诉讼

保证公正司法，提高司法公信力

公正是法治的生命线。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

（一）完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。

健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。完善惩戒妨碍司法机关依法行使职权、拒不执行生效裁判和决定、藐视法庭权威等违法犯罪行为的法律规定。

建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。

（二）优化司法职权配置。健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。

完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制。改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。

最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。

改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度。完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。

完善审级制度，一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

明确司法机关内部各层级权限，健全内部监督制约机制。完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责。

坚决惩治司法掮客行为

（三）推进严格司法。

推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。

全面贯彻证据裁判规则，严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据，完善证人、鉴定人出庭制度，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。

明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。

（四）保障人民群众参与司法。坚持人民司法为人民，依靠人民推进公正司法，通过公正司法维护人民权益。在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与。完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。

构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。加强法律文书释法说理，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度。

（五）加强人权司法保障。强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障。健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度。完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督，加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防。

落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。

（六）加强对司法活动的监督。完善检察机关行使监督权的法律制度。完善人民监督员制度。司法机关要及时回

应社会关切。规范媒体对案件的报道，防止舆论影响司法公正。

依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。严禁司法人员私下接触当事人及律师、泄露或者为其打探案情、接受吃请或者收受其财物、为律师介绍代理和辩护业务等违法违纪行为，坚决惩治司法掮客行为，防止利益输送。

对因违法违纪被开除公职的司法人员、吊销执业证书的律师和公证员，终身禁止从事法律职业，构成犯罪的要依法追究刑事责任。

坚决破除各种潜规则，绝不允许法外开恩，绝不允许办关系案、人情案、金钱案。

■ 说明

跨行政区划设法院

随着社会主义市场经济深入发展和行政诉讼出现，跨行政区划乃至跨境案件越来越多，涉案金额越来越大，导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理，甚至利用职权和关系插手案件处理，造成相关诉讼出现“主客场”现象，不利于平等保护外地当事人合法权益、保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施。

全会决定提出，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。这有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。

建巡回法庭

近年来，随着社会矛盾增多，全国法院受理案件数量不断增加，尤其是大量案件涌入最高人民法院，导致审判接访压力增大，息诉罢访难度增加，不利于最高人民法院发挥监督指导全国法院工作职能，不利于维护社会稳定，不利于方便当事人诉讼。

全会决定提出，最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。这样做，有利于审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼，有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件。

——习近平关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明