【改革历史谈】项怀诚：中国财政体制改革六十年

第一篇：【改革历史谈】项怀诚：中国财政体制改革六十年

【改革历史谈】项怀诚：中国财政体制改革六十年

新中国成立六十年，经历了从贫穷落后走向繁荣昌盛的艰辛历程，经历了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的历史转变。财政体制改革作为改革开放的突破口和核心，在党中央、国务院的正确领导下，谱写了经济体制改革中最为华彩的一章，为经济体制改革攻坚克难，为推进社会主义现代化建设做出了突出的贡献。在新中国六十华诞之际，回顾财政体制改革六十年的风雨历程，总结财政体制改革六十年的经验得失，展望财政体制改革发展的未来，具有重要而深远的理论与实践意义。

一、财政体制改革六十年的基本历程 我国经济体制的建立和演变是理解中国财政体制改革进程与动力的重要背景和条件。归纳起来，我国经济体制的演变以及与此相适应的财政体制改革主要有以下三个基本历程。

（一）新中国前三十年：计划经济体制时期以“统收统支”为基本特征的财政体制（1949—1978年）新中国成立初期，为了迅速恢复经济，建设社会主义新中国，财政体制主要采用了高度集中、统收统支的管理模式，为了调动地方积极性，也进行了适度分权、分级管理方面的探索，但总体上仍呈现变动频繁、集分交替的特征，集中财力办大事、平衡财政收支仍是当时财政体制的最主要出发点与立足点。1.1950年，高度集中的财政管理体制。1949年新中国成立之初，国家经济困难，财政收入分散情况也比较严重，中央财政背负着巨大的财政赤字压力。据统计，1949年财政收入只相当于303亿斤小米，而赤字却达264亿斤小米；1949年底，全国十三大城市批发物价指数比1948年底上涨50余倍。因此，中央政府迫切需要统一财政管理，1950年3月中央作出统一国家财政经济工作的决定，将财政管理权限集中在中央，一切财政收支项目、收支程序、税收制度、供给标准以及人员编制等都由中央制定，全国总预算与决算要由中央政府批转执行；在财政体制上，实行“统收统支”高度集中的国家建设型财政管理体制，中央集中绝大部分财政收入，一切支出皆由中央拨付。这样的管理体制，保证了国家有限财力的集中使用，既保障了战争供给，又支援了经济的重点恢复。2.1951—1960年，集中统一与分级管理相结合的财政管理体制。1951年全国财政经济情况开始好转，考虑到财政管理体制高度集中，地方财政机动性太小，而且国家资金经常处于上缴下拨过程，1951年3月，政务院颁发《关于1951年系统划分财政收支的决定》，把国家财政的收支由高度集中、统一于中央人民政府，改为在中央的统一领导下，实行初步的分级管理，以期做到因地制宜，既有利于巩固财政工作的统一管理与统一领导，也更好地适应各地的经济状况和工作条件，充分调动各方面的积极性。这个决定在我国财政管理体制演变的历史上具有重要的意义，它标志着我国的财政收支开始向分级管理的办法过渡。从1951年实行划分收支到1956年实行总额控制办法，财政体制总的趋势是，逐步加大地方财政的管理权限，逐步健全统一领导、分级管理的办法。1958年，中央对各省、市、自治区实行了“以收定支，五年不变”的财政管理体制，主要内容是在中央统一领导下进一步扩大地方财政管理权限，并在保证国家建设的前提下，适当增加地方的机动财力。这是新中国成立以来对财政管理体制进行的一次重大改革尝试。但一定五年不变的财政管理办法在执行中遇到了困难，1959年，为了使财政预算的安排与年度国民经济计划相衔接，中央财政决定实行“总额分成、一年一变”，通过每年核定各地的预算指标和财政收入留用比例，以更好地处理中央和地方的财力分配关系。3.1961—1965年，加强集中统一的财政管理体制。三年“大跃进”带来巨大损失，加上连续发生严重的自然灾害，1961年，党中央提出了国民经济的“调整、巩固、充实、提高”八字方针。为了更好地贯彻这个方针，需要在统一政策、统一计划和统一制度下，统一调配人力、物力和财力。为此，1961年对分级管理的财政体制做了调整，中央决定将财政权限集中于中央、大区和省（市、自治区）三级，坚决纠正财权过于分散的现象，把下放给地方的大部分企业陆续收归国务院有关部委管理，原下放给地方的权力也基本收回。4.1966—1976年，“十年**”期间的财政管理体制。文化大革命期间，经济和财政管理体制经历了一次大的变动，不适当地、过多地下放了经济管理权和财权。在政治上**、经济上遭到破坏的情况下，为了解决当时存在的突出问题，财政管理体制采取了多种临时过渡的办法，变动频繁。为克服“文化大革命”中盲目下放企业所造成的混乱，从1977年开始，重新调整了部分企业的隶属关系，上收了部分财政、税收、物资管理权。

（二）改革开放前十五年：经济转型时期的“分灶吃饭”财政体制（1979—1992年）1978年12月，党的十一届三中全会召开，做出了改革开放的重大战略部署，开辟了我国社会主义现代化建设的新时期。为解决国家对企业、中央对地方“管得过多、统得过死”的问题，财税体制改革以“放权让利”为突破，以“利改税”和财政管理体制改革为主要内容，以规范国家与企业、中央与地方的分配关系为目标，旨在调动企业和地方建设社会主义现代化的积极性。作为整个经济体制改革的突破口，财政体制改革拉开序幕。一是“划分收支，分级包干”的体制。1979年我国对工商税制进行了一次全面改革，改革的核心是实行“利改税”。在此基础上，从1980年开始在全国大部分地区实行“分灶吃饭”的体制，主要是按照经济体制规定的隶属关系，划分中央和地方财政的收支范围，收入方面实行收入分类分成，支出方面按企事业的隶属关系划分；按照划分的收支范围，核定调剂收入分成比例、地方上缴比例、中央定额补助等收支指标，原则上五年不变。按照核定的指标，地方以收定支，自求平衡，多收可以多支，少收相应少支。二是1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政体制。1984年第二步“利改税”完成，国家财政收入由利税并重转向以税为主，国家与企业、中央与地方间的分配关系发生了很大变化。中央与地方基本按“利改税”后的税种重新划分中央与地方收入，财政收入分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方共享收入三类。三是1988年实行中央地方大包干财政体制。实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制后，财政运行出现新问题，中央财政收入占全国财政收入的比重连续下降，为此，1988年国务院出台了《关于地方实行财政包干办法的决定》，全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安的财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地区分别实行不同形式的包干办法，包括收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等。我国始于1978年的经济体制改革是社会主义发展史上的伟大创举。1992年党的十四大以前，在整个经济体制改革“摸着石头过河”的大背景下，财政改革虽然在一定程度上适应了当时改革发展的总体需要，却不可能走向清晰的、与市场经济体制相适应的体制目标。“利改税”过程中形成高税率、多优惠、松管理的工商税制，难以为市场主体构筑起成为相对独立经济实体的外部边界；财政管理体制频繁变动，多种体制并存，中央与地方“一对一”的谈判机制，难以解决体制的规范性、透明化问题。同时，“分灶吃饭”的财政体制缺陷非常明显，收支指标的核定缺乏客观性，“鞭打快牛”和“机会主义”并存，中央、地方“讨价还价”的现象频繁发生。这导致国家财政收入占国内生产总值比重、中央财政收入占全国财政收入的比重失调，政府行政能力和中央调控能力明显下降。但“分灶吃饭”的财政体制却是我国财政体制从集权的国家建设型财政向分权的公共财政转变的有益探索，具有过渡特征，表明我国财政体制改革遵循着明显的渐进逻辑。

（三）改革开放后十五年：社会主义市场经济体制下的“分税制”财政体制（1993年至今）1992年10月，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。财政体制改革是关系整个经济体制改革的重大举措，也是当时财政、金融、投资、计划、外贸五大改革的中心环节。在党中央、国务院的领导下，1994年确立了分税制的财政体制，政府间财政关系调整实现了从传统的财力集分转向制度创新，奠定了适应市场经济基本要求的中央地方财政关系框架基础，成为整个经济体制改革的突破口。分税制财政体制主要内容：一是按照中央政府和地方政府的“基本事权”，划分各级财政的支出范围。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费支出；调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出，以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担地方各级政权机关运转所需经费支出，以及本地区经济、事业发展所需支出。二是根据财权事权相统一的原则，合理划分中央和地方收入。按照1994年税制改革的税种设置，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将与地方经济社会发展关系密切、适宜地方征管的税种划为地方税；将涉及经济发展全局的主要税种划为中央与地方共享税。三是与分税办法相配套，分别建立中央和地方两套税务机构分别征税。国家税务局负责征收中央固定收入和共享收入，地方税务局负责征收地方固定收入。四是税收返还承认现状，分省分别确定税收返还的数额。中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年，按照1993年地方实际收入，以及税制改革和中央地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方税收返还基数，保证地方既得财力。1994年以后，中央对地方的税收返还在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税平均增长率的1∶0.3系数确定，即上述两税全国平均每增加1％，中央财政对地方的税收返还增加0.3％。1994年的分税制改革构建了市场经济体制下财政管理体制的基本框架，初步理顺了中央与地方、国家与企业的分配关系。此后，随着经济社会发展与体制改革深化，有针对性地对财政管理体制运行中的一些方面进行了调整。一是调整中央与地方收入安排。1997年调整金融保险营业税收入划分；1997年、2000年、2001年、2002年多次调整证券交易印花税中央与地方分享比例；2002年实施所得税收入分享改革，按市场经济原则，将企业所得税由按企业隶属关系划分改为中央、地方统一按比例分享；2004年，按照“新账不欠、老账要还、完善机制、共同负担、推动改革、促进发展”的原则改革出口退税负担机制，建立了由中央与地方共同负担出口退税的新机制。二是完善政府间转移支付制度。1995年起，中央对财力薄弱地区实施了过渡期转移支付，2002年实施所得税分享改革后，合并因分享增加的收入，统一为一般性转移支付；2000年起，实施民族地区转移支付；1999年至2004年，安排调整工资转移支付资金；2005年开始，实行对县乡“三奖一补”财政奖补转移支付制度。同期，根据我国经济社会发展的阶段性目标要求，为配合实施中央宏观政策目标和推动重大改革，新增了一些专项转移支付项目，如对农村税费改革、天然林保护工程、社会保障制度建设专项补助等，初步建立了比较规范的专项转移支付体系。

二、财政体制改革六十年的辉煌成绩 新中国成立六十年，立足经济社会发展大局，财政体制通过不断调整与制度创新，较好地处理了中央与地方、政府与企业以及部门间的分配关系，有效地调动了各方积极性，推动了经济社会发展，尤其是1993年以来，我国探索建立了符合社会主义市场经济要求的新财政体制、新财政模式以及新财政运行机制，利益调节机制日趋完善，财政实力显著增强，既提高了财政收入占GDP的比重，又提高了中央财政收入占全国财政收入的比重；既促进了国有企业的发展进步，又推动了不同经济成分的共同繁荣；既实现了财政体制的市场化改革，又支持了其他领域的体制改革，分税制改革取得的成就举世瞩目。

（一）在不同历史时期极大地支持了国家的建设与发展 在新中国成立初期，实行高度集中的财政体制，有力打击投机资本，平抑物价，实现了统一财经工作、平衡财政收支、稳定金融物价的目标，取得了恢复和发展国民经济的胜利。在第一个五年计划期间，国家财政集中的收入占国民收入的1／3，共为工业化筹集建设资金1241亿元。保证了“一五”计划的顺利完成，新增固定资产投资492亿元，超过旧中国70年的1.5倍，奠定了国家工业化的基础。在随后的国民经济调整期及文化大革命时期，统收统支的财政体制，也为维持国家财政收支平衡，渡过艰危时期，发挥了重要作用。在改革开放初期，实行“分灶吃饭”财政体制，初步建立了利益激励机制，有效调动了各级地方政府当家理财的积极性和主动性，而且在1981年至1990年，国家通过减税让利增加国营工交企业财力4200亿元，夯实了国家经济发展的微观基础。在建立健全社会主义市场经济体制阶段，随着分税制财政体制的健全与完善，财政管理体制再分配功能逐步显现，财力均衡效果日益明显，极大地促进了经济社会协调发展，推动了社会和谐与科学发展。

（二）建立了财政收入稳定增长机制，国家财政实力显著增强 六十年财政体制改革的历程，实际上是由财政高度集中向分级分权转变的历程，也是财政管理日益科学化、规范化的历程，一方面，充分调动了地方发展经济、培育财源的积极性；另一方面，财政管理水平不断提高，财政参与国民收入分配的力度不断加强，从而将财政收入的增长建立在稳定可靠的基础上。1950年，全国财政收入仅为62.17亿元，1992年已达到3483.37亿元。实行分税制以来，财政收入更是进入一个快速增长的轨道，全国财政收入从1993年的4348.95亿元增加到2008年的61316.9亿元，年均增长率达到19.29％。其中，中央财政收入从957.51亿元增加到32671.99亿元；地方财政收入从3391.44亿元增加到28644.91亿元，中央和地方在财政发展中实现“双赢”。同期，全国财政收入占GDP的比重显著提高，由1994年的10.8％上升到2008年的20.4％。

（三）增强了中央政府宏观调控能力，强化了财政宏观调控职能 中央集中必要的财力是提高政府宏观调控能力的前提与基础。在新中国成立初期，实行统收统支的财政管理体制，财政收入主要集中于中央，1953年中央财政收入占全国财政收入比重达到83％，此后随着“放权让利”的不断深入，再加上中央与地方分配关系始终处于变更交替、不稳定的状态之中，中央财政收入的比重持续下降，在改革开放前的1975年，中央财政收入比重下降至11.8％的最低点。“分灶吃饭”财政体制遏制了中央财政收入过快下滑的势头，但包干体制更多地强调调动地方组织收入的积极性，在收入增量分配方面向地方倾斜过多，造成国家财力过于分散，1993年中央财政收入比重仅有22％。中央财政收入比重过低，严重弱化了中央宏观调控能力。1994年实行分税制改革，调动了中央和地方“两个积极性”，1993年到2008年，中央财政收入占全国财政收入的比重从22％上升到53.28％。财力的适度集中大大强化了中央政府的宏观调控能力。1993以来，根据国民经济运行态势，国家财政相机抉择地先后实施了适度从紧的财政政策、适度扩张取向的积极财政政策和中性取向的稳健财政政策，以及目前正在实施的积极财政政策，保证了我国经济稳定增长。同时，中央政府通过建立以转移支付为主的地区间收入再分配机制，大幅度缩小了东中西部的财力差距，在一定程度上促进了地区协调发展。

（四）理顺了政府与企业的关系，促进建立现代企业制度 在高度集中的财政体制下，政府代替企业决策，企业缺乏自负盈亏、自我发展能力，条块分割也对社会资源的配置造成极大损失浪费。推进财政体制改革，是正确处理国家与企业关系的制度基础，也是深化企业改革的前提保障。“利改税”初步理顺了国家与企业的关系，赋予了企业更多的财务自主权。1994年，与分税制改革相配套，我国建立了符合市场经济要求的新税制，从而规范了国家与企业之间的利益分配。各级政府不再干预企业的生产经营活动，企业实行自主经营、自负盈亏、自我约束，加快了“产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度建立步伐。截至2008年9月，在内资企业中，公司制企业户数的比重已达到68.51％。

（五）促进了不同所有制成分共同发展，增强了经济发展的活力 1956年社会主义改造基本完成后，我国国民经济格局发生历史性变化，公有制代替私有制成为国民经济的主体，财政收入结构也相应发生重大变化，当年国家财政收入来自国有经济的比重达到73.5％。财政体制改革，改变了传统的统收统支的财政运行机制，更加重视物质利益原则，充分调动了各地区、各部门、各企事业单位发展的积极性与创造性。特别是分税制改革后，各级政府步入依照税法组织收入的轨道，并综合运用预算、国债、税收、财政贴息等多种政策手段，积极为企业创造宽松的财税环境，保证了各种所有制企业的公平有序竞争，强化了市场对资源配置的基础性调节作用，促进了市场经济中不同经济成分的共同发展和国民经济的快速增长。1994年到2007年，我国非公有制经济工业产值从16100亿元增长到48798亿元，占工业总产值比重由21.94％提高到68％；我国GDP由1994年的48197.9亿元增长到2007年的249529.9亿元。

（六）支持了其他经济领域体制改革，促进建立健全社会主义市场经济体制 财政体制改革始终站在经济体制改革的前沿，有力促进了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的历史转变。在我国经济体制改革的历程中，财政体制改革通过下放财权和财力，培育了市场主体。尤其是1994年以来，财政体制率先向适应市场经济要求的分税制转变，带动了金融、投资、计划、外贸等相关领域改革，加快建立健全社会主义市场经济体制。而且，随着财政收入稳定快速增长，财政公共性特征日趋明显，财政对农村农业、社会保障、公共教育、医疗卫生等事业的投入成倍增长。在公共财政的有力推动下，其他领域的经济体制改革取得重大进展，突出表现在五个方面：一是建立了“四免除、四补贴”制度，即免除农业税、牧业税、特产税、屠宰税，对种粮、良种、农机、农资进行补贴；二是建立健全了社会保障制度；三是建立并不断完善城镇最低生活保障制度；四是建立了农村低保制度、新型农村合作医疗制度；五是建立健全了农村义务教育经费保障机制。

三、财政体制改革六十年的经验与启示 财政体制改革风风雨雨六十年，给我们留下了宝贵经验。回首六十年“摸着石头过河”的改革历程，财政体制改革之所以取得辉煌成就、取得累累硕果，最根本的在于坚决贯彻了党中央的统一部署，在于深刻把握了市场经济的基本内涵，在于准确把握了渐进式的改革原则。认真总结六十年财政体制改革的历史经验，对于倍加珍惜当前的财政经济形势，科学确定财政体制未来的发展方向都具有十分重要的意义。

（一）正确把握财力与财权的集中程度，是财政体制改革的核心 财力与财权集中程度关系中央与地方、政府与企业分配关系，是整个财政体制的核心。六十年来财政体制不断调整与完善，财权与财力集中程度较好地体现了当时经济社会发展的要求。新中国成立初期，整个国家国民财富总量很小，客观上需要通过“统收统支”的体制集中财力支持国家经济建设。随着国民财富的积累，社会主体投资能力的增强，要求通过“包干制度”适度下放财权与财力，充分调动地方与企业的积极性。随着社会主义市场经济体制的建立，迫切要求增强政府宏观调控能力，解决好工业化国家经济成长阶段发展不平衡、收入差距扩大等问题，为此，要求提高中央财政收入的比重，分税制适应了上述要求，2008年中央财政收入占全国财政收入的比重达到52.4％，实践证明，财力的适度集中是中央政府实施宏观调控的基础，宏观调控是国民经济稳定发展的制度保障。

（二）由频繁的集分交替转向制度创新，为财政体制改革提供制度保障 在新中国成立六十年来的绝大部分时间里，我国财政体制一直处于变动频繁、集分交替的状态，如从1951年开始探索实行分级管理，1959年实行“总额分成、一年一变”，到1979年开始实施“划分收支，分级包干”，以及1988年实行中央地方大包干财政体制等等。在集分交替的不稳定状态下，容易导致地方任意减免税等短期行为，如在分税制改革前，财政收入占GDP的比重逐年下降。分税制改革更加注重机制转换与制度建设，大大提高了财力分配的透明度和规范性，明晰了中央与地方之间的利益界限，促进了各级政府的理财思路从短期“博弈投机”转向长期“增收节支”。分税制体制的实施，有效调动了中央与地方两个积极性，各级政府在狠抓财政收入的同时，也强化财政支出管理，从而保证了中央和地方财政收入的持续快速增长。

（三）统筹财政体制改革与经济体制改革，为财政体制改革创造政策环境 我国六十年艰苦卓绝的经济建设史，同时也是一部波澜壮阔的经济体制改革史。财政体制改革的顺利推进，得益于经济体制改革和其他各项改革创造的良好政策氛围，财政体制改革与经济体制的协调推进确保了财政体制改革的政策效果。一方面，财政体制改革成为经济体制改革的突破口。分税制财政管理体制的建立，规范了政府间分配关系，为市场经济体制奠定了中央地方财政关系框架基础；而且，公共财政通过调整支出结构，加大支持力度，保障了各项改革的顺利推进，如社会保障体系的建立与完善，推进了国有企业改革；公共财政为推进科技教育体制改革、医疗卫生体制改革也提供了有力保障。另一方面，计划、金融、投资、价格、外贸等领域的改革，与财政体制形成合力，形成和完善了社会主义市场经济体制的基本要素，不仅为财政体制改革提供了丰富的理论和实践经验，也为财政体制改革成果的落实提供了有效的政策工具。

（四）坚持渐进原则，是财政体制改革的基本方略 财政体制改革涉及利益调整，关系资源重新配置，坚持渐进原则，实行稳步推进，是财政体制改革得以顺利实施的基本经验。新中国前三十年里，财政体制执著探索，反复尝试与经济发展最相适宜的管理模式，但由于传统高度集中的计划经济体制约束，缺乏合格的市场主体，不可能建立起符合经济发展规律的财政体制。1994年分税制改革在我国财政体制改革史上具有里程碑意义，是财政体制的一项重大制度创新。为确保改革的稳步实施，分税制改革初期尽可能保留了既有的利益格局，在增量的利益格局中做出有利于逐步提高中央财政收入比重的调整，而且，此后对分税制做了不断的调整与完善，如逐步实现各级政府责权利的有机结合和财政与事权的统一，促进资源合理配置和产业结构优化；逐步完善转移支付制度，特别是2002年所得税收入分享改革完成后，中央对地方转移支付力度不断加大，2008年达到18663.42亿元。财政体制的渐进改革不仅保证了财政收入稳定增长，而且保持了中央与地方政府间财政关系的基本稳定，较为稳妥地解决了中央与地方间因体制变动造成的财政收支大起大落问题，财政收支关系更加科学、合理。

（五）适应市场经济体制的要求，是推进财政体制改革的基本前提。改革开放的三十年，市场导向的经济体制改革框架日益清晰，财政体制也通过制度变革，为社会主义市场经济体制的确立创造条件。分税制改革以市场化为取向，尊重市场机制在资源配置中的基础性作用，深入研究了市场经济中政府、企业各自的职能作用和活动范围。在政府与企业关系上，明确了政府“国有资产出资”与“社会公共管理者”两大身份。随着分税制改革进行的“税利分流”，清晰界定了政府出资人和管理者两种身份，财产和政治两种权力，利润和税收两种收入，从而建立了规范的国家与企业间分配关系，有力推动了现代企业制度的建立，也为各种所有制企业走向共同繁荣奠定了制度基础。

四、财政体制改革展望 党的十七大明确提出，要进一步深化财税体制改革，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系；健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入；完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。当前和今后一段时期，财政体制改革要以科学发展观为统领，全面落实十七大的有关要求，毫不动摇地坚持分税制改革方向，建立“财源巩固、分配科学、管理规范、充满活力”的财政体制，加速释放分税制的体制能量，继续放大分税制的体制功效。

（一）合理划分中央与地方的事权和支出责任 按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则，合理界定中央与地方的事权和支出责任。全国性公共产品和服务以及具有调节收入分配和经济稳定性质的支出责任由中央承担，中央政府主要负责提供国防、外交、司法、行政等纯公共产品以及高等教育、科技、基础设施等准公共产品，负责建立法律制度、研究确定国家发展规划以及履行收入分配、稳定经济等职能，实现基本公共服务均等化。地方性公共产品和服务的支出责任由地方承担，地方政府应以满足区域内社会公共服务为主要目标，做好本地区行政、基础教育、基本医疗卫生服务、基本社会保障、公共事业。对具有跨地区性质的公共产品和服务的支出责任，要分清主次责任，由中央与地方各级政府共同承担，如跨地区的铁路、公路等。

（二）加强和规范地方财源建设 结合税制改革，完善地方税体系，增加地方税收收入，提高地方公共服务的保障能力。适时实施资源税改革，促进资源节约和环境保护，增加地方主要是中西部地区的税收收入。在统一内外资企业所得税制度的基础上，进一步统一包括内外资企业房地产税、城建税和教育费附加等税收制度。积极稳妥推进物业税改革，调节居民收入分配差距，适当增加地方收入。根据社会保障制度改革的总体要求，适时开征社会保障税，将财产税和社会保障税作为地方财政的税源支柱。同时，加强各级政府非税收入管理，把全部政府公共性收入纳入预算，以不断提高分税制财政体制运行效率。

（三）健全和完善转移支付制度 今后完善政府间转移支付制度要突出三项内容：一是继续扩大一般性转移支付资金规模，将一些名不符实或过时的专项补助项目并入其中。二是清理整合专项转移支付项目，尽可能减少项目支出的交叉、重复，同时，严格控制新设项目，必须设定的项目要资金安排和制度建设同步进行。三是完善现行的转移支付因素法，尽量采用客观的数字化公式，减少财政供养人口等人为可控制因素，尽可能增加一些能够反映各地财政地位和收支状况的客观因素，如人口、气候、资源、地理、环境等。鼓励禁止和限制开发地区加强生态建设和环境保护，完善资源枯竭型城市转移支付制度，加大对资源枯竭型城市的支持力度，积极推进主体功能区建设。

（四）健全省以下财政体制 适当统一省以下主要事权和支出责任划分，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移。完善激励约束机制，巩固和扩大缓解县乡财政困难成果。探索建立县级最低支出保障制度，对财政困难县实行“托底”。建立财力差异调控机制，强化省级财政调节辖区内财力差异的责任。完善省以下财政转移支付制度。创新省以下财政管理方式，积极推进“省直管县”和“乡财县管”改革，在管理上尽可能将预算级次从五级减为三级，为提高财政运行效率，实现基本公共服务均等化提供体制保障。

第二篇：中国供销合作社六十年

中国供销合作社六十年

编者按：六十一甲子，春华变秋实。2009年10月1日，伟大的祖国迎来了第六十个生日。当威武、欢腾的受阅方阵从天安门前走过，13亿人民为祖国60年来翻天覆地的变化感到无比自豪与骄傲。与共和国共同成长，并为之做出巨大贡献的供销合作社人更是感慨良多。从建国到今天，从计划经济到市场经济，供销合作社的光荣与梦想在不断改革中勇敢前行。六十年时光轮回，供销合作事业经过几代人的辛勤耕耘，结出了丰硕的成果，今天他们在这里列队，接受祖国的检阅，并将再次整装出发，向更高远的目标迈进。

中国共产党历来重视合作社事业。1949年10月1日新中国建立后，在中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》中，肯定了合作社经济的性质、在国民经济中的地位和作用，并且规定了国家扶助合作社的政策。

1950年7月，全国第一届合作社工作者代表会议决定成立中华全国合作社联合总社。到1952年底，供销合作社组织遍布广大农村，拥有1.3亿多社员，入社社员占农户总数的90％以上。形成了一个全国性的流通网络，成为国家同农民联系的重要纽带，在沟通城乡物资交流，恢复和发展农业生产上发挥了重要作用。1954年7月，召开了全国合作社第一届社员代表大会。会议决定将“中华全国合作社联合总社”改名为“中华全国供销合作总社”。

1958年“大跃进”时期，在“左”的错误影响下，决定把县以上供销合作社与国营商业合并，基层供销社下放给人民公社，削弱了农村商业工作，造成了商品流通不畅，给农业生产和农民生活带来不

便，企业经营管理混乱。加上“瞎指挥”、“共产风”，使供销合作社的声誉受到影响，财产损失达几十亿元。

1962年5月14日，中共中央、国务院发出《关于供销合作社几个问题的通知》指出：全国供销合作总社7月10日起同商业部分开办公。从此，供销合作社从上到下恢复为一个完整独立的系统，一切制度，均按集体所有制性质办。

1970年“文化大革命”期间，在极“左”思潮影响下，又一次将供销合作社同国营商业合并，由集体所有制改为全民所有制，民主管理制度遭到破坏，与农民的关系疏远，供销合作社再一次受到削弱。1975年根据周总理指示，中央于同年2月决定恢复全国供销合作总社。但供销合作社这次恢复由于“文化大革命”“左”的思想尚未得到彻底清除，又由于没有象1962年那样经过大量的调查研究和做了许多舆论准备工作，因而这次恢复后的供销合作社并不是集体所有制性质，全国总社的名称是“中华人民共和国供销合作总社”，不是群众的经济组织，而是作为政府的一个部门。

正是由于此问题没有彻底从思想认识上得到解决，到了1982年2月，再次决定国合商业合并。这次合并与前两次有所不同，承认中华全国供销合作总社仍然存在，并发挥一定作用。

为了适应建立社会主义市场经济体制的需要，1995年2月27日，中共中央、国务院发出《关于深化供销合作社改革的决定》，《决定》指出：党中央、国务院决定成立中华全国供销合作总社。

1995年5月12日至15日，中华全国供销合作社第二次代表大会在北京召开。会议总结了1954年以来特别是1982年以来的成绩和经验教训，提出了以后的改革方向。会议正式成立中华全国供销合作总社。自此，全国供销合作社从下到上又有了一个完整系统。1995年全国供销合作总社恢复成立后，全系统以中央5号文件精神为指导，朝着真正办成农民合作经济组织的目标，按照“一个基础、两条线”的工作思路和重点，即：加强基层社建设，搞好棉花经营和农资供应，努力开创供销合作社工作的新局面，为促进农业和农村经济发展，提高农民收入水平做出了积极努力，取得了明显成效。到1996年，全国供销合作社系统兴办的各类商品批发市场和集贸市场2500多个，年成交额总计达1000多亿元，其中各类批发市场1700多个，集贸市场800多个。各类商场上万家，其中，大中型商场有3000多家，通过各类商场实现的经营额占到供销合作社工业品经营额的60%以上。

但是，随着社会主义市场经济体制建立并不断向纵深推进，国务院作出了关于进一步深化化肥、棉花流通体制改革的决定，供销合作社开始全面走向市场，一些历史遗留问题和深层次矛盾，也日益凸现出来。面对新的情况和问题，供销合作社把“扭亏”、“刹车”作为工作重点。

1999年1月，国务院专门发出了《关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》，提出了支持供销合作社改革发展的若干政策措

施。经过两年多的艰苦努力，到2000年底，全系统一举扭亏为盈，汇总实现盈利13.77亿元。

2002年，通过深入调查研究，全国供销总社有针对性提出了要把“四项改造”作为工作重点。实践证明，“四项改造”切中供销社改革的要害，供销合作社各项工作都取得了新的进展。从1999年起连续10年赢利，2008年全系统实现利润112亿元，所有者权益达到1109亿元，形势越来越好。

在2005年初召开的中华全国供销合作社第四次代表大会上，国务院副总理回良玉代表党中央、国务院出席会议并做重要讲话，指出通过全面实施基层社、社有企业、联合社、经营网络“四项改造”，供销合作社在保障农业生产资料供应、搞活农产品流通、推进农业结构调整、促进农业产业化经营、活跃农村市场等方面发挥了重大的作用，为促进农业增产、农民增收、农村发展作出了重要的贡献。2005年，党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的目标。全国供销合作总社围绕为建设社会主义新农村做贡献这一主题，提出在“十一五”期间，供销合作社工作要在夯实基层基础的同时充分发挥自身优势，加快建设“新农村现代流通服务网络工程”（以下简称“新网工程”）。

2006年国务院印发了《听取供销总社关于建设农村现代流通服务网络等有关工作汇报的会议纪要》，对“新网工程”思路给予充分肯定。2007年的中央1号文件也指出，要加快建设新农村现代流通网络。

2008年1月27日中华全国供销合作总社第四届理事会第四次全体会议暨全国供销合作社系统先进集体、劳动模范和先进工作者表彰大会召开。中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉出席并讲话。回良玉强调，要努力使供销合作社成为农业社会化服务的骨干力量、农村现代流通的主导力量、农民专业合作的带动力量，不断开创中国特色供销合作事业的新局面。

2008年5月召开了全国供销合作社系统“新网工程”建设经验交流会。截至目前，全系统共发展超市、综合服务社、再生资源回收站（点）等经营服务网点62万多个，覆盖全国行政村总数的33%。“新网工程”建设取得显著进展，在农村现代流通中的主导作用日益凸显。

2008年11月，全国总社召开了全国供销合作社系统第一次企业工作会议。目前，全系统4.98万个法人企业，已经从过去主要承担国家政策性业务的单位转变成自主经营、自负盈亏的独立经济主体。2008年，全系统实现销售总额首次突破1万亿元，达到10756亿元，比1996年增长163%；汇总实现利润由1996年的-35.2亿元增加到112.4亿元，所有者权益达到1169.1亿元，比2001年最低时增长245%。

2009年4月，全国总社召开了全国供销合作社行业协会工作会议。目前，全系统发展各类协会19517个，会员总数达261.9万个；全国10多个省、1000多个市、县依托供销合作社组建了农村合作经济组织联合会，努力搭建为各类合作经济组织发展的服务平台。

2009年5月，总社恢复成立以来的第一次全国县级供销合作社工作会议在山东临沂召开。会议要求，全国县级供销社力争通过3至5年的努力，网络的村级覆盖率达到60％以上，发展专业合作社4万家、农村综合服务社25万家，基本完成经营服务网络薄弱与空白县的恢复重建，努力实现县级供销社的全面振兴。

（本文由中国供销合作经济学会学术委员会委员傅德宝撰写，中国供销合作经济学会秘书处编辑、修改，本报亦作删减。）

第三篇：中国财政改革路在何方

中国财政改革路在何方？

1概念 财政是一门公共经济学，研究的对象是国家的收入与支出。目的是增加收入，避免财政赤字。财政从实际意义来讲，是指国家（或政府）的一个经济部门，即财政部门，它是国家（或政府）的一个综合性部门，通过其收支活动筹集和供给经费和资金，保证实现国家（或政府）的职能。从经济学的意义来理解，财政是一个经济范畴，财政作为一个经济范畴，是一种以国家为主体的经济行为，是政府集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动，以达到优化资源配置、公平分配及经济稳定和发展的目标

2财政在维护主权中发挥举足轻重的作用。功能：经济建设，加强国防建设，社会保障，调节收入与分配。增加科教文卫投入,促进人民生活水平的提高,调节资源配置，促进经济机构的优化和经济发展方式的转变。

职能

经济稳定与发展

经济稳定包含充分就业、物价稳定和国际收支平衡等多重含义。发展是通过物质生产的不断增长来全面满足人们不断增长的基本需要。财政实现稳定和发展职能的机制和主要手段有：

（1）经济稳定的目标集中体现为社会总供给和社会总需求的大体平衡。（2）在财政实践中，可以通过一种制度性安排，发挥某种“自动”稳定作用。（3）政府通过投资补贴和税收等多方面安排，加快公共设施的发展，消除经济增长的瓶颈，并支持第三产业的兴起，加快产业结构的转换，保证国民经济稳定与调整发展的最优结合。（4）财政就切实保证前面提到的那些非生产性的、社会的公共需要。

财政与经济

财政参与分配社会产品，必须正确处理财政与经济的关系，经济决定财政，财政来源于经济，它在一国经济发展和分配体系中占有重要地位。

资源配置

由于市场存在失灵，市场自发形成的配置不可能实现帕累托最优效应，因而需要政府介入和干预。财政的配置职能是由政府介入或干预所产生的，这的特点和作用是通过本身的收支活动为政府提供公共物品、提供经费和资金，引导资源的注射，弥补市场的失灵和缺陷，最终实现全社会资源配置的最优效率状态。财政配置的机制和手段有：（1）根据政府经济职能确定财政收入占GDP的合理比例，从而实现资源配置总体效率。（2）优化财政支出结构，保证重点支出，压缩一般支出，提高资源配置的结构效率。（3）合理安排政府投资的规模和结构，保证国家的重点建设。（4）通过政府投资、税收政策和财政补贴等手段，带动和促进民间投资、吸引外资和对外贸易，提高经济增长率（5）提高财政资源配置本身的效率。收入分配

在市场经济条件下，由于各经济主体或个人所提供的生产要素不同、资源的稀缺程度不同以及受各种非竞争因素的干扰，各经济主体或俱获得的收入会出现较大的差距，甚至同要素及劳动投入不相对称，而过分的悬殊将涉及社会公平问题。因此财政的收入分配职能主要是确定显示公平分配的标准和财政调节收入分配的特殊机制和手段。财政实现收入分配职能的机制和主要手段有：（1）划清市场分配与财政分配的界限和范围。（2）规范工资制度。（3）加强税收调节。（4）通过转移性支出，如社会保障支出。救济金。补贴等，使每个社会成员得以维持起码的生活水平和福利水平

不足:预算不及时，不科学，行政部门私设小金库，购买豪车歪风不正，出过旅游人数没有下降

1.1.2财政支出结构不合理。

（1）经济支出仍然偏高，财政负担了在市场经济条件下本应与市场承担的支出。坚持以经济建设为中心的方针，在财政支出上表现为经济建设支出费用的居高不下，虽然这表现为一定的合理性，但是财政负担了应有市场承担的支出，造成了财政职能的严重错位和经济建设对财政的过度依赖。

（2）行政管理支出偏高,并呈现逐年上升趋势。近些年行政管理支出费用增长速度高于我国经济发展速度，财政支出和收入的增长速度，也明显高于其他市场经济国家的行政管理费用支出的增长。过高的政府运行成本和过高的行政支出比重，加重了财政负担, 不利于加快我国的经济发展。

（3）国防费用明显偏低。中国国防支出的总体水平在世界上相对较低，这不仅反映在国防费的绝对值上，也反映在国防费占国内生产总值和国家财政支出的比重上。偏低的国防费用难以满足我国军队建设的需要，影响了现代化国防建设的速度。

（4）社会保障支出不足。社会保障支出近几年虽然有了进一步的增长，但是以抚恤和社会福利性支出为主的支出仍然偏低，仅占严重制约了市场和企业制度的深化改革。

（5）科教文卫事业支出虽然有一定增长，但仍然不能满足发展需要。

（6）农业支出增长缓慢。近几年来农业支出比重在低水平的情况下继续下降，不利于三农政策的有效实施，严重制约了对传统农业的改造和农村经济社会的发展，这与我国农业的基础性地位和发展要求相比, 政府对农业的支持力度还是低水平的。

财政支出结构存在的各种问题的分析，应当从战略上调整和优化财政支出结构的若干思路和措施。

1.2.1科学界定财政支出的范围。这是优化我国财政支出结构的前提。科学界定支出范围，合理确定支出项目，改变国家财政包揽一切的分配格局，将应由市场和社会负担的十五从财政支出中逐渐分离出来。从目前来看，我国财政支出的范围应主要集中于国家政权建设和社会经济稳定运行，社会公益事业以及半公益事业，社会保障，非竞争性和非经营性的公共投资以及部分生产性投资等方面。

1.2.2进一步优化财政支出结构。

（1）采取综合治理措施,控制行政经费的膨胀。在财政内部上级对下级财政的行政经费总量限额、行政人员编制及人均行政支出综合定额提出控制指标，进行动态考核和奖罚措施。下决心推进行政改革，精简机构，这是减少财政供养人员和压缩行政经费的治本之策。

（2）逐步增加科教文卫、社会保障等社会事业的支出比重。积极推进科教兴国战略,增加科教方面支出,保证财政安排教育、科技经费的增长速度高于其他支出的增长速度。把属于社会公共需要的社会保障支出部分由财政承担起来。

（3）增加对农业和基础设施以及基础产业的支出。增加财政对农业的支出，促进三农政策的顺利实施。增加基础设施和基础产业的投入，重点扶持高新技术产业，并带动产业结构的升级。

（4）增加国防资金投入。增加财政对国防的投入，积极推进国防建设，保障国家安全，做好现代技术特别是高技术条件下的防卫作战的需要。

财政预算存在的问题

（1）预算编制方法上欠科学性和合理性,不能真实反映实际情况,没有统一政府收支,大量财2.1.2 财政预算改进的对策

（1）对人大代表进行培训，细化预算, 提高其信息掌握程度;便于监督，审计和决策。

（2）改变预算时间, 真正按照先有预算后有支出的原则来进行。

（3）政府应该加强预算监督, 鼓励纳税人监督。同时加强审计, 保证审计的公平与公正,对审计结果公开。

2.2我国现行的预算管理体制（分税制）存在问题及对策

政性资金在预算体外循环。

我国现行的预算管理体制（分税制）存在问题及对策财政收入

3.1存在的问题：

（1）财政缺乏对初次分配的调节手段，如何充分发挥财政调节收入分配职能作用，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，加大劳动报酬在初次分配中的比重，是迫切需要研究解决的问题。

（2）政府收入机制不规范，税收的费化和收费的“越位”问题严重。这种税收“缺位”和收费“越位”并存的现象必将直接导致收费规模的扩张和政府收入机制的混乱，严重影响政府提供公共产品的资金保障来源。

3.2 解决对策。主要是逐步建立以税收为主、收费为辅的政府收入机制，加大税制改革，调节收入分配。强调社会收入分配的公平性，特别要强调政府与社会之间收入分配的公平性。

（1）是将现有收费中一些不具有公共产品性质，不再体现政府职能的可以按照市场机制运作的收费方式，逐步推向市场，依法经营和纳税。

（2）是根据纯公共产品由税收提供保障的观点，取消现有收费中用于提供纯公共产品、具有税收特征的收费，代之以税，即进行费改税。

（3）是保留现行收费中那些用于提供受益面确定、体现受益性原则比较明显的准公共产品的收费，并进行了合理规范。通过税收与收费的科学“归位”，不断提高公共财政的保障能力。财政监督

4.1财政监督存在问题

（1）财政监督工作认识不足，使财政监督滞后于财政管理。有些人片面地将财政监督理解为对财政违法行为的处罚和惩治，忽视了财政监督与财政管理之间的内在联系，造成了财政监督的客体对象对财政监督行为产生了对立和抵触情绪，导致财政监督工作得不到应有的重视和理解。

（2）财政监督手段过于单一，使拨付后的财政资金脱离监督、管理。我国的财政监督目前没有建立一套对财政资金分配和经济运行全过程进行有效监管的科学监督机制，财政监督的调节和保障作用远远没有得到体现。

（3）财政监督执行乏力，削弱了财政监督的威慑力。普遍存在着执法不严，惩治力度不够的现象，对某些违法违纪行为的处理，避重就轻，以罚代法，减弱了财政处罚力度。

（4）财政监督法律法规不健全，制约性不强。目前我国现存的财经法规制度比较分散，部分财经法规政策的出台严重滞后于经济的发展，立法缺乏超前性和预见性。

（5）财政监督存在分工不明、职能交叉现象。各职能部门之间职责分工不明确，监督标准不统一，缺乏科学的配合与协调，造成管理上各自为政，信息不能共享，很难从整体上发挥财政监督应有的作用。

4.2 财政监督问题的解决对策

（1）加快财政监督检查的立法工作。立法部门应建立健全相关法律法规，使财政监督做到有法可依，加大对财政法规的宣传，进一步增强全社会的法制观念。

（2）建立财政监督预警机制，运行机制和内部约束机制。通过预测分析，查找存在问题，及时反映情况，提出改进工作和加强管理的意见，建立起高效规范的监督运行机制，应充分意识到强化内部监督的重要性和必要性，切实抓好内部监督，促进财政监督工作的总体水平。

（3）严格执法，有法必依，执法必严。进一步加强监督工作的广度和深度，实施重点

监督，充分发挥财政监督的威慑作用和教育作用，提高全社会的遵纪守法的意识。

（4）建立良好的财政监督信息反馈系统。对财政运行中出现的问题进行监测和分析，从而进一步做好监督工作。财政秩序

5.1当前财政秩序存在若干问题

面临的最大问题是财经领域的违规行为和违法犯罪活动相当严重，财经秩序比较混乱，有法不依、执法不严、违法不究的现象仍相当普遍。

5.2稳定财政秩序的对策

（1）进一步健全财政法制，加大财政执法力度，做好财政法律的宣传，追究有关责任人的责任。

（2）继续落实中央关于行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的规定，积极做好财政预算和财政管理工作，做到罚缴分离、票款分离。

（3）抓紧社会中介机构的清理整顿工作，规范社会中介机构的执业行为，通过法律惩治违法的中介机构人员。

（4）加强财政资金的监督管理。对财政支出尤其是重点支出，要进行全程监管，对违反法律的，要依照有关法律对责任人追究责任。

近年来，我国积极参与国际财经事务及地区性经济合作，广泛开展财经双边外交活动，建立了与主要经济大国和经济体的财经协调机制，充分发挥我国在国际财经舞台上的重要作用；注重学习借鉴国际经验，任何国家或地区的财政制度只要对经济和社会发展有利，我国都根据国情出发，注意比较和借鉴。但最主要的还在于我国能根据财政的特殊性，制定一系列行之有效的措施来逐步解决财政面临的问题，完善财政体制，从而发挥在社会主义市场经条件下我国财政的巨大优越性，促进我国的社会主义现代化建设。

国家财政不断深化改革预算管理体制、税收管理体制、国营企业财务管理体制；实行减税让利，鼓励技术进步，扩大企业、单位和地方自主权的政策；改革了税收体制，增强税收的调节作用；改进了资金管理方式，逐步完善了全民所有制内部分配关系,并有力地推动和配合了价格工资、金融和计划等体制的改革。

调节社会总供给和总需求在高度集中的统收统支财政体制下，财政收支平衡与否基本上决定了社会总供给和总需求的平衡状态坚持“收支平衡,略有节余”的方针，能够保证社会总供给与总需求的基本平衡，为国民经济按比例发展提供前提条件，反之，财政发生赤字，表明财政支出形成的社会需求超过了国家集中的社会产品，必然引起总供给和总需求的失衡，影响国民经济按比例发展。

在统收统支体制下，银行信贷收支一般会出现一定的逆差,因而信贷资金的收支平衡,主要由财政通过规定银行结益留成和由预算增拨信贷基金来保证。因此，总供给与总需求的平衡主要由财政调控。1979年实行经济体制改革以来，由于预算外资金的急剧增长和人民币收入的不断增加，使银行的存贷规模以大大高于财政收支规模的速度增长，加上银行可以利用派生存款进行贷款，使得调节控制社会总供给和总需求平衡状态远比过去复杂得多。这种复杂性表现为：即便财政收支是平衡的，银行如果通过信用膨胀对国民经济投入没有物质保证的货币购买力，也会造成国民收入超分配，使总需求超过总供给。在财政有赤字的情况下，从财政角度来看，固然是一种国民收入超分配，但若银行能够相应地紧缩信贷投放规模，仍然可以保持总供给与总需求的平衡。如若银行还是按照可动员的全部资金来源发放贷款，那么财政赤字就会直接转化为财政发行。因而，财政对社会总供给和总需求的调控作用，必须通过财政信贷的统一平衡，通过财政政策与金融政策的协调配合才能充分展现出来。

调节产业结构 财政对产业结构的安排和调整起着直接的调控作用。在统收统支体制下，由

于固定资产投资主要由财政提供，因此，预算拨付的建设投资在各产业部门的分配比例决定着产业结构的合理与否。改革以后,地方部门和企业都有了一定的投资权和资金来源,国家预算内投资占社会投资总规模的比重大大下降，财政调节产业结构的手段和方式也随之发生变化，其主要内容是:

①调整财政支出中的投资结构,主要用于能源、原材料、交通运输等重点建设，以支持“瓶颈”产业发展；

②运用税收手段引导地方部门和企业的投资方向，如开征建筑税,提高长线产品税率等； ③运用贴息手段,支持短线产品和高科技产业发展；

④通过“加速折旧”，促进技术密集型产业的发展；

⑤通过建立各种周转金和运用财政性融资支持国家急需发展的产业，支持老企业挖潜改造,采用新技术、新工艺；

⑥通过综合财政管理,把经济手段和行政手段结合起来，促进地方、部门、企业合理安排资金投向等。

调节社会各类基金的比例社会总产品分配为补偿基金、积累基金和消费基金，是保证社会再生产持续进行的宏观要求。财政作为社会总产品和国民收入分配的主导环节，对各类社会基金形成及基金比例关系起着极其重要的调控作用。主要表现为：

①制约企业财务分配。企业创造的总产品通过企业财务分配形成补偿基金、职工工资基金和企业纯收入，财政通过规定成本开支范围和固定资产折旧率，制约着企业补偿基金的形成。②国家财政通过规定流转税税率所得税税率或利润缴款,以及规定企业的利润留存率、留用利润的使用范围和方向等，决定企业纯收入上缴国家的比例和企业在利润中可以留用的数量界限，并制约着企业留利的使用。

③在国民收入再分配过程中,财政通过对价格工资、利息、劳务等再分配杠杆的综合统筹，通过支出、税收、补贴等手段来完成社会产品和国民收入分配和再分配的经济过程，并形成社会各类基金的比例关系。

财政就是通过调节各类社会基金的形成、分配和使用，正确处理生产和生活的关系、经济建设和社会发展的关系、简单再生产和扩大再生产的关系等,从而对国民经济的正常进行社会事业的不断发展、人民物质文化生活的提高，以及社会安定团结起着重要的保证作用。

第四篇：中国财政体制改革回顾与展望

财政体制的变迁在很大程度上可以归结为各级政府间的财政关系问题。中国经济体制改革以来,中央和地方政府的财政分配关系经历了多次重大改革,特别是1994年的财政分税体制改革,在致力于政府间财力分配格局调整的同时,着眼于政府间财政分配关系的规范化、科学化与公正化,力图建立适应社会主义市场经济要求的财政运行机制。本报告拟从政府间财政关系的角度,对1978年以来中国的财政体制改革进行概括的回顾,对其现状进行粗线条的描述,并简要涉及可能进行的进一步的改革。

本报告的第一部分回顾中国财政体制的沿革,着重中央与地方政府的财政分配制度的演变;第二部分描述中国财政体制的现状,分析当前中央与地方政府在纵向财力分配,以及地区间横向财力分布方面存在的问题;第三部分是对中国财政体制进一步改革的建议。

改革以来中国财政体制改革回顾

1978年中国进行经济体制改革以来,中央和地方政府的财政分配关系经历了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次体制改革具有一定的共性,就是实行对地方政府放权让利的财政包干体制;后一次则是适应市场经济机制的财政分税体制改革,尽管其中还存在很多缺陷。1.财政包干体制的沿革

(1)1980年中国全面的经济体制改革以财政体制改革作为突破口率先进行。为了改革过去中央政府统收统支的集中财政管理体制,在中央和各省之间的财政分配关系方面,对大多数省份实行了“划分收支,分级包干”的预算管理体制,建立了财政包干体制的基础。从1982年开始逐步改为“总额分成,比例包干”的包干办法。

(2)1985年实行“划分税种,核定收支,分级包干”的预算管理体制,以适应1984年两步利改税改革的需要。

(3)1988年为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制,开始实行6种形式的财政包干,包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”和“定额补助”。

2.对财政包干体制评价

(1)财政包干体制的历史作用

首先,实行财政包干体制改变了计划经济体制下财政统收统支的过度集中管理模式,中央各职能部门不再下达指标,地方政府由原来被动安排财政收支转变为主动参与经济管理,体现了“统一领导、分级管理”的原则。

其次,历次的财政体制改革都是对原有体制某种程度的完善,在经济持续稳定发展方面显示出一定作用。地方政府财力的不断增强使其有能力增加对本地区的重点建设项目,以及教育、科学、卫生等各项事业的投入,促进了地方经济建设和社会事业的发展。

再次,财政体制改革支持和配合了其他领域的体制改革。财政体制改革激发出地方政府的经济活力,带动财政收入增长,为其他改革提供了财力支持。(2)财政包干体制的制度缺陷

包干体制注重政府间收入在所有制关系下的划分,缺乏合理依据,是政府间财政分配关系不稳定的重要原因之一。

第一,一对一讨价还价的财政包干体制缺乏必要的公开性。1980-1993年间,中央与省政府的财政分配关系同时并存多种体制形式。不同体制形式对地方财政收入的增长弹性不一致,体制形式的选择也存在机会不均等,以及信息不对称和决策不透明等因素,都导致财力分配不合理。更重要的是财政体制的决策程序采用一对一谈判方式,中央政府对地方的财政收支行为也缺乏监督和控制手段。

第二,基数核定方法不科学。基数核定指每一次体制调整都用地方政府以往的既得财力为基数。由于不同的财政体制形式对既得利益的形成作用程度存在差别,因此既得利益并非公正。同时,在税法相对统一,税收征管权力相对集中的背景下,经济发展水平差异决定着各地方政府的税基规模,因此,既得利益中含有非主观努力的成分。保既得利益的做法将这些因素固定化、合法化了。

第三,注重既得利益导致财政包干体制缺乏横向公平性。保证既得利益一直是贯穿财政体制改革的主线,使政府间财政分配关系始终围绕财力的切割、财权的集散而展开,较少考虑横向财政分配关系,没有完整的横向财政调节机制,调节地区间不平等和实现公共服务均等化的功能没有成为体制设计的政策目标。

第四,财力分散,中央政府缺乏必要的宏观调节能力。财政包干体制包死了上交中央的数额,导致中央财政在新增收入中的份额逐步下降,宏观调控能力弱化。同时财政包干体制还对产业政策产生逆向调节,地方政府受利益驱动支持高税率产业发展,导致长线更长、短线瓶颈制约更明显、地区间产业结构趋同。3.分税制财政体制改革

(1)分税体制的改革目标(略)提高中央财政收入占全国财政收入的比重成为分税财政体制改革的首要目标。

实现政府间财政分配关系的规范化是分税体制改革的另一个重要目标。

通过调节地区间分配格局,促进地区经济和社会均衡发展,实现基本公共服务水平均等化,实现横向财政公平是政府的重要施政目标,也是分税体制的预想目标之一,但这一目标未能实现。

(2)1994年分税体制改革的主要内容

首先是中央与地方政府的收入划分。结合1994年的税制改革,中央与地方的收入划分作了较大调整:将同经济发展直接相关的主要税种划为中央税,或中央和地方共享税,将适合地方征管的税种划为地方税。

其次,在政府支出方面,由于政府间事权划分没有新的实质性变化,因此,1994年的分税制财政体制改革,维持原有的中央和地方的支出划分格局。

第三,建立税收返还制度。为保证旧体制的地方既得利益格局,中央对地方净上划收入以1993年为基数给予地方政府税收返还;在此之后,税收返还在1993年的基数上逐年递增。如果1994年以后地方净上划收入达不到1993年的基数,则相应扣减税收返还。

第四,保留原体制的上解与补助办法,并在1995年建立了过渡期转移支付制度。(3)分税体制改革的成效评价

与以往历次财政体制改革不同,1994年的财政分税体制改革,是建国以来调整利益格局最为明显、影响最为深远的一次。

首先,分税体制改革使政府间财政分配关系相对规范化。分税体制改变了原来的财政包干下多种体制形式并存的格局,使得中央和省级政府间的财政分配关系相对规范化。

其次,中央政府财政收入比重明显提高。新体制对各级政府组织财政收入的激励作用较为明显。全国财政收入增长较快,特别是中央收入比重,以及中央在新增收入中所得份额都有明显提高,形成了较为合理的纵向财力分配机制。

再次,形成了普遍补助格局,初步建立了过渡期转移支付办法,为建立较为规范的横向财力均衡制度打下了基础。

中国财政体制的现状和问题 1.政府角色的转变

政府的财政收支反映了政府职能的履行,公开的政府需要透明的财政。

经济快速发展中,在政府行为和管理观念转变的同时,必须建立透明的,高效率的税收体制,预算制度和财政政策体系。2.现行财政体制中的支出结构 中国目前预算内支出总量占GDP的比重,仍然低于发达国家在经济快速增长的60和70年代的总体水平。更为重要的是,1980年以来的历次财政改革,都是针对政府收入的划分,而政府支出结构没有实质性的改变。改革后各项政府支出的比重虽然产生了一定的变化,如经济建设费和国防费比重有所下降,行政事业费和社会文教费比重上升(见表1),但仍只是数量的变化,而没有发生质的改变。

这种非市场经济型的政府支出框架,是改革以来追求经济增长速度,忽视社会公平和环境保护的总体经济思维方式在财政部门的具体体现。有限的政府应该做什么,更重要的是不应该做什么,仍然是模糊的。整个90年代政府预算内支出的总量规模按当年价格增长了4倍以上,但各项支出仍然处于短缺状态。原因是政府支出中包括了一些应该由市场做,并且市场也可以做好的事项。在资金有限的情况下,那些应该完全由政府承担,或主要由政府承担的责任,反而资金投入不足,被称为政府支出中的越位和缺位。特别是在政府重点公共支出上,存在总量不足、结构不合理和管理级次偏下的问题。见专栏1.3.政府间财政关系中的问题

财政分税体制已经实行了9年,除了当时设计时即已存在的缺陷外,在运行中也不断产生一些问题,此外还有一些外部环境尚待完善,需要配套改革才能加以解决。

(1)分税体制改革没有涉及政府间支出划分,现行的政府间支出划分格局与市场经济体制的要求还存在差距。既有中央事务要求地方政府负担或部分负担支出的现象,又有地方事务中央安排支出的情况。中央政府在为委托性事务或共同负担事务提供资金方面没有形成规范、统一的办法,拨款的确定存在随意性,对其使用效果没有监督机制,资金使用效益低下。(2)收入划分仍不尽合理。地区[1][2][3]下一页

第五篇：中国司法改革十年检讨

从我国上个世纪90年代初提出要建立社会主义市场经济体制之时起，中国的司法改革也因形势的需要而被提到日程上来，屈指算来，这个过程已经持续有十个年头了。回顾十年司法改革的历程，无论从实践方面还是在理论研究方面，都可以说是成果颇丰。而在本文中，笔者并不打算过多地为司法改革的过去歌功颂德，只想从我国当前的司法改革和学术研讨的角度出发，对司法改革十年来的一些作法及理论研究方面提出自己的一些看法，以期为我国的司法改革贡献绵薄之力，并请各位读者提出批评意见。

一、司法改革十年历程简要回顾

在20世纪90年代的前五年，司法改革的讨论主要集中在刑事诉讼方面，尤其集中在法院刑事审判方式的改革。1993年最高人民法院专门制定了《关于第一审刑事（公诉）案件开庭审判程序的意见》（以下简称《意见》），对公诉机关起诉材料的移送、法庭调查中公诉人员与审判人员讯问、询问的时间以及庭审中被告人的权利等问题作了与当时的刑事诉讼法不尽一致的规定。这个意见几乎是一开始就遭到了来自检察机关的反对，检察系统接连发表文章对此作法表示不予接受。最高人民检察院的态度很直接也很坚决，认为：辩论式诉讼不符合我国宪法、法律关于检察机关性质、地位和公诉人员职责的规定。《意见》将法律规定应由审判人员承担的法庭调查任务全部转给检察人员，要求出庭的公诉人员进行讯问、询问，同时赋予了被告人多项法律并未规定的诉讼权利，而且还要求几乎所有的证人、鉴定人必须出庭作证，否则书面证言不能作为定案的根据等等，这些规定均与法律相悖，因此，“对于依据《意见》擅自搞的一些庭审改革试点，检察机关的态度只能是一不参加，二要对违反现行法律的审判活动实施监督，依法予以纠正。”当然，在此期间，学者们也对其他一些具体问题展开了讨论，如免予起诉、收容审查的存废问题，检察机关的拘留权问题，律师参与诉讼的时间与问题等。讨论的结果是1996年刑事诉讼法的重大修改，许多理论观点、主张及实践中的作法被法律采纳，我国的刑事审判方式由此发生了极大的变化。

在刑事诉讼法修改施行之后，党的十五大明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标，并且指出要“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。在当时的社会条件下，因为社会主义市场经济体制的逐步确立，因而社会对法律规则的依赖日益增强，人们的法律意识也有了极大的提高。而与此同时，受市场经济的影响，司法活动受地方、部门领导干预的情况也较严重，司法人员吃拿卡要、枉法裁判等腐败现象有蔓延的势头，引起了社会各阶层的不满。于是，无论是理论界还是实务界，都把研究的视点描向了宏观的司法体制方面的改革，即如何确保司法能够公正、如何确保司法能够高效等。围绕着这些问题，司法机关和理论工作者提出各种各样的对策措施，对司法独立的制度性保障、对审判委员会的存废、对检察权的配置、对公检法三机关的关系、对法官的选任、对人大对司法机关的个案监督、对司法机关的错案责任追究制等展开了全方位的讨论和改革实践。

回顾司法改革所走过的10年，所取得的成就是令人赞叹的，任何一位司法工作者及理论工作者都有理由为此而感到自豪。但是，在自豪的同时，我们还必须静下心来仔细地想一想，我们的改革实践、我们的理论研究是否有值得反思的地方，我们是否还应该有其他办法使改革工作做得更好。下文即是笔者对10年司法改革某些方面的检讨，其中既有对司法改革实践方面的思考，也包括对司法改革学术研究方面的反思。

二、关于司法改革的目标

司法机关关于司法改革的迫切动力在很大程度上可以说来自于社会对司法腐败的强烈不满，而司法不公的大量出现除了有司法机关内部的原因以外，来自外部力量的干预、影响是一个不能忽视的重要因素，正是外部的干预使得司法机关不能独立的办案，不独立的结果便是案件的长期拖延、久拖不决和处理结果的不公正。而这些因素并非能够单单依靠司法机关的力量就能予以消除，即使是司法机关内部人员的原因，司法机关也不一定有实际的权力对这些违纪违法者进行处理。所以，要消除人们对司法的不满，就有必要进行司法改革，但是，司法改革的最终目标是什么，是司法公正，还是司法独立，抑或是公正与高效？对于这个问题，在不同的论述中，大家的主张各异。而司法机关在多年的改革实践中，在很长的时期内都未能提出明确的指导整个司法改革活动的最终目标。其直接的后果是，改革只是围绕着社会反映比较强烈、急待解决的问题提出一些修补性的措施，如错案追究制、人大个案监督制等，缺乏一个能够统领整个司法改革全局的目标。直到最近两年，才陆续看到了有关机关的“改革纲要”、“工作规划”等，这说明我们的改革在最初带有很大的自发性。

司法改革为什么要预先设定最终的目标？目标相当于前进的旗帜，旗帜就是方向，只有预先确立了目标，才能围绕着这一目标设计出各种相互协调、相互配套的制度。没有目标，司法改革就不可能有一个中心，也不可能会有总体的规划，当然也就难以避免不同领域间的制度发生冲突的可能性。

那么，我国司法改革的目标应当定位为什么？从我国当前的情况来看，许多司法不公的案件都与来自地方或者部门领导的干涉有很大关系，而从司法的国际性标准（国际性标准在很大程度上是法治发达国家的标准）来看，司法独立是一项基本的司法准则，因此，许多的论文著述都把建立独立的司法作为我国司法改革的终极目标。但是在我们看来，有必要追问这样一个问题，即：司法何以必须独立？如果对此问题不能提供出令人信服的答案，那么要求司法独立的正当性本身就是一个问题，更不用说要作为司法改革的最终目标了。从历史的发展沿革和实践的运行来看，司法应当独立的原因在于要保证受过专业法律训练的司法人员在不受外来干预的情况下依照法律作出公正的裁判。由此看，司法独立只有与司法公正相联系才有意义，司法独立只是确保司法公正的一个重要保障制度而已，离开了司法公正的目的，司法独立的要求便不再具有单独存在的正当根据，所以，司法独立自身尚无资格成为指导和统率司法改革全局的最终目标。

那么司法公正是否应当成为我国司法改革的最终目标？从司法活动存在的根据分析，之所以存在司法，就是因为需要恢复在现实中遭到破坏的社会公平和正义，司法是整个社会正义的最后一道防线，公正是司法自身存在的目的；而就目前的中国形势来看，也急切地呼唤公正的司法，因为当前出现的司法不公现象已经使得整个社会对司法的不信任到了极其危险的程度。在这个意义上说，司法公正应当是中国当前司法改革的最终目标。有必要指出的是，我们认为提高司法效率也是司法改革所应当达到的目标，但笔者同时也认为，效率是司法公正的应有之义，不可能存在没有效率的公正。实践中有的案件可以被拖上十年、八年，这样即使最终的处理结果符合法律的实体性规定，可是谁能说权利人在这样的案件中获得了公正的审判呢？“迟来的正义为非正义”，拖沓、延误所得到的结果根本不能被称为公正，不管其与实体法律的规定多么相符。

所以笔者认为，我国司法改革的最终目标应当是确保司法公正，而这里的司法公正包含程序公正、实体公正和司法的高效率。除此之外的某些具体的制度设计都应当是围绕着如何确保和实现司法公正来进行的，当然，众多学者所提出的保障司法独立的改革其实也是为了更有利于实现司法公正这一总的目标。

三、关于司法改革的方式

前文已提出，我国的司法改革在起初是带有自发的性质的，因而改革的进行更多的是依据理论界的讨论和司法机关的自我摸索与实践进行的。而司法改革的目标是要通过改革以实现司法公正，它所涉及的领域不仅仅是司法机关自身能够解决的，或者说主要不是司法机关自身所能够解决的，它尤其需要来自司法系统之外的机制的调整和权力配置的变化，也就是说司法改革需要司法机关之外的力量介入。

但是迄今为止，我们所看到的司法改革仍然是司法机关“自身内部”的事情，有关机关所提出的“改革纲要”、“改革实施意见”等也都是在其内部所进行的改革。而且即使是在改革力度最大的法院与检察院两家机关，也没有体现司法改革目标的同质性和改革进程的同步性。最高法院提出的改革目标是确保独立审判，以实现司法的公正与效率，最高检察院提出的改革目标是充分发挥法律监督机关的应有职能，加强对侦查、审判工作的法律监督。而囿于自身的地位和权力，对于涉及其他国家机关的组织体制、权力配置等全局性的司法制度问题，法检两家在各自制定的改革目标中则根本没有提及，实际上他们也没有资格论及。另外还须指出的是，法院、检察院两家的权力配置本身就是需要改革的，所以这种由各家自查自改的状况难免会出现两家因扩大自家权力、限制对方权力而引起的冲突，事实的确也正是如此。此种状况严重影响了司法改革的进度和力度，影响了改革目标的实现。这就又提出了一个问题：我国的司法改革应以何种方式进行？是守囿于司法机关之内、对一些具体的零碎制度修修补补呢，还是跳出系统、从整体的国家体制方面统筹考虑？

对此问题的回答需要从改革所要达到的目标来分析，既然将司法改革的目标设定为实现司法公正，既然改革的实质就是要将现存的不合理的因素驱除，那么我们就必须对现行的制度从整体上予以考察，找出一切不合理的东西，然后再根据各方面的条件，找出适合我国实践的制度。否则，就不能从根本上解决问题。有人认为司法改革应采取“渐进”的方式，不能盲目追求一步到位；另有人认为改革应采取“激进”的方式，一步到位，不能老是“修修补补”；还有人认为改革应采取“折衷”的方式，对某些必须改的应一步到位，对某些应当改但条件尚不具备的，可以分阶段进行。笔者认为，对司法改革采取上述哪种方式进行是一个可以探讨的问题，但是不论采取哪种方式，都必须从宏观的层面、从整体的角度来设计、把握我们的司法制度。换句话说，即使采用循序渐进的方式进行改革，也必须统筹设计未来的整体司法制度的构建，从这个意义上说，即便某些制度限于社会环境、各种条件等的影响不能立即进行改革，也必须将其纳入整个司法制度体系中予以通盘考虑，而不能是“头痛医头，脚痛医脚”。

根据上述的分析可以看出，我国目前正在进行的主要由法院和检察院两大机关各自为政，互不协调、互不交流的改革，根本不可能触及我国的宏观司法体制，也根本不可能从我国司法制度的整体出发考虑问题，它们的“改革纲要”、“改革实施意见”等只能对其内部的问题作出安排。所以，我们主张改变目前的这种状况，应该由专门的机构对司法改革工作进行整体的规划。司法改革要改的不仅仅是司法机关的不合理要素，还包括各级人民代表大会、各级政府及其有关的职能部门中的不合理要素。如：人大如何更好地选任司法人员、人大如何合理地履行监督职责、被监督者应当承担何种责任等；再比如：各级政府及其财政、人事、公安等部门应当与司法机关保持一种什么样的关系，如何将律师的司法行政管理与诉讼程序更好地结合起来等。这些问题都因牵涉到国家的体制问题，因而应由专门的权威机构进行领导与部署才能实施改革。

四、关于司法改革的领导机构及改革原则

由于司法改革是一项综合性的系统工程，涉及国家体制、国家机关、社会环境等方方面面的问题，因此，应当有一个直接领导、规划、协调全国司法改革工作的机构。而在我国司法改革进行的十余年时间里，并没有类似的机构承担起这个责任，致使司法改革长期以来缺乏总体的规划与部署。

对于这个领导机构应当如何设置，学者们提出了三种方案：一是由中央政法委员会直接领导司法改革，其办公机构即为司法改革的工作机构；二是全国人大法律委员会和内务司法委员会联合作为司法改革领导机构，其办公机构由该两个委员会抽调专人组成；三是设立全国司法改革委员会或全国司法改革领导小组，并组建相应的工作机构。我们认为，上述方案有其可行之处，因为整体性的司法改革必将触动现行的干部人事、机构编制、财政预算与拨款、权力的配置等制度。因此，考虑到我国政治体制的实际情况，应当像当年成立宪法修改委员会一样成立司法改革委员会，该委员会除了应由全国人大、法院、检察院、公安机关、司法行政机关参加外，还应当由中共中央组织部、机构编制委员会、国家人事部、财政部等相关机关参加，同时吸收有关专家学者、协会团体的代表作为委员或顾问，设立办事机构并制定相应的工作制度和议事规则。

有了司法改革的领导机构以后，应当以什么样的原则指导改革实践？在当下的改革中，各地纷纷出台了一些改革措施，应该说很多措施的出发点是好的、积极的，但是却给人以违法之嫌。比如：2000年9月，有媒体报道了辽宁省抚顺市顺城区检察院办案零口供规则。规则的内容确实有媒体所说的“惊世骇俗”的效果：“我们是辽宁省抚顺市顺城区检察院起诉科的检察官，今天来提审你。如果你认为公安机关对你认定的事实有误，你可以作无罪、罪轻的辩解；同时，对我们提出的问题，你可以保持沉默，也就是说，你可以不回答我们提出的问题，下面，我们开始提问。你要求保持沉默吗？”

在我国理论界和实务界对是否赋予犯罪嫌疑人、被告人沉默权的问题上争论不休之际，在顺城区检察院起诉科受审的嫌疑人却比全国其他地区的嫌疑人有幸提前享受到了这一权利。对此，我们的疑问是：如果沉默权如此容易就能够在实践中实行的话，理论上的讨论、立法时的争论以及立法上的确立与否还有什么意义？由此又可以引出更大的一个问题是：司法改革应当在法律的限度内进行，还是可以跳出法律的现行规定、予以适当的逾越和超前？

如果认为司法改革只能在现行法律的规定之内进行的话，那还怎么进行改革？改革本来就是要去除现行制度中的不合理因素，不跳出现有的框框能成吗？而如果认为改革可以突破现有法律，那么各地区、各部门是否都可以以司法改革为名，制定一些违反法律规定的所谓“意见”、“规定”、“措施”等？如果出现这样的情形，那国家的法律还如何实施、法制建设将会出现什么的后果？。笔者认为，在这个问题上必须坚持一个明确的原则：绝对不允许各地以司法改革之名违法制定所谓的改革措施，否则将可能出现法制混乱的局面。但是改革又必须跳出现行法律的不合理规定，怎么办？这正是我们建议设置全国司法改革委员会的目的之一。对于那些需要在实践中实施、但又与法律不甚协调的改革措施，应当经过全国司法改革委员会科学论证之后，由全国人大及其常委会以“决定”或者“补充规定”的形式通过施行，因为全国人大及其常委会“决定”和“补充规定”具有与法律一样的效力，这样就解决了改革与守法的矛盾问题。

五、关于司法改革学术研究方法的反思

在多年的司法改革过程中，理论界提出的各种观点和主张有力地促进了我国司法改革的实践工作，为中国的法制建设作出了极大的贡献，这一点在任何时候都是不容抹杀的。但是，在新的时代开始之际，理论界要为改革事业奉献更多的聪明才智，就必须对自己的过去进行理性地思考，反思在学术研究方面还有哪些缺陷以致影响到了对司法改革问题的正确认识。笔者在此只想谈一个问题，学术研究的方法问题。

中国当前的法学研究中，一个很常见的现象是首先考察外国（一般是西方国家）的法律规定、制度构造，然后指出中国制度中与此不符之处，最后指出中国的法律应当如何规定、制度如何构建等。而对于这些规定、制度在外国存在的背景及相应的政治、文化、历史、人文等环境却极少提及，对于中国移植这些规定、制度可能会在实践中引发什么样的症状也很少进行论证，所以许多研究常常是书斋成果。出现这种现象的一个重要原因是：部分学者注重比较研究，却很少进行实证研究（或许是囿于科研经费、科研体制等的限制无法进行实证研究）。

笔者指出上述现象并不意味着笔者反对借鉴外国的先进制度，相反，笔者极力主张应当认真研究国际上通行的司法准则，使我国的司法制度更加文明、更加科学；同时，笔者指出上述现象也并不意味着笔者赞同凡事都拿“国情”作为拒绝改革的理由，相反，笔者一贯反对那种动辄以“国情不同”为借口的保护部门利益的作法。我们的观点是，法律制度是经验性很强的知识，它的产生和存在并不是一个人、几个人在书桌上设计出来的，它是在社会实践中形成并在社会实践中发展、变化的。现行的每一项制度都是多种因素，包括政治、经济、社会、文化、历史、地理等条件综合作用的产物，所以在一个地方适用效果极佳的制度，到了另一个地方就可能没有这样的效果，甚至可能出现相反的效果。那么到底可能会出现什么样的结果呢？科学的做法是首先创造条件对此先行论证，以指导具体的改革实践。但是从当前来看，理论界在这方面的工作还需加强。比如，现在讨论最多的刑事案件证人不出庭作证的问题。许多学者都主张建立西方国家的强制证人出庭作证制度和证人出庭作证的保障制度。对拒不出庭的，要采取罚款、拘留、判处刑罚等强力措施；对于出庭的证人，国家要给予合理的经济补偿，同时加强对证人及其亲属的人身、财产权利的保护等。但是，对于我国刑事案件中证人不出庭的原因是什么？有些文章提出的：中国人传统的“贱讼”观念、现行制度下证人得不到经济补偿以及害怕被报复等是否是证人不出庭的主要原因？强制证人出庭是否能够达到理想的效果？给予证人经济补偿是否能够达到让证人出庭的目的？给予多少补偿才能达到预计的效果？这些问题都很少有人去进行实地考察，当然也没有确切的数字比例可以作为立法时的参考。而就笔者在平时与人交谈过程中所了解的情况来看，中国大多数刑事案件的证人不出庭不在于他损失了多少钱（我相信即使国家实行证人经济补偿制度，补偿的标准也很可能会是一个并不吸引人的低数字），而在于对中国人的生活影响极大的“人际关系”。对于讲究相互之间关系的中国大多数人、尤其是对于生活空间相对集中的广大农民来说，一旦他在一个刑事案件中作证而使生活圈子中的某人受到刑事处罚，他面对的将不仅仅是当事者及其家属的仇恨，而很可能是来自周围整个村民的鄙夷和指责：“那个家伙太不仗义了，把某某都给咬了出来”，接下来的结果很可能是别人都想法远离他，他在村里渐渐地被孤立。相信没有人愿意落得这样的下场，这远不是微薄的经济补偿所能解决的问题，也不是司法机关加强对证人的保护使其免受报复就能够解决的。那么怎么解决这样的问题？当然是应该进行实证的研究，了解大多数公民的想法，摸清他们在什么情况下会不顾这些因素的影响而出庭作证。而在很多设计证人作证制度的文章中并没有体现出作者做了这些工作。论证的方法依然是：“针对我国当前如此的现状，我们应当借鉴外国的某种制度。”

要改变当前理论研究上的这种弊端，科研经费的发放、科研人员的管理以及理论研究的体制都应当进行适当的改革，这已经超出本文探讨的话题了，只能留待有关部门进行研究。但理论工作者应当从自身做起，尽力改变上述那种不尽科学的研究方法，使科研成果真正能够贯彻到改革的实践中去。

以上是笔者对10年司法改革的个人反思，当然改革还存在其他值得注意的地方，比如改革的口号性大于法律性，类似“让人民满意”，“法律效果与社会效果的统一”，“向政协通报工作”等的标题散见于各种媒体，但却都不触及司法改革的具体措施；再比如许多论著中大都会提到要理顺党对司法工作的领导，党只在政治上、组织上领导，在具体业务上不干涉，但是究竟有什么样的规则能够保证地方党组织做到这一点，鲜见有明确具体和可操作性强的建议。总之，我国的司法改革在经历了十余年的进程之后，尽管已经取得了可喜的进步，但是从改革的长远考虑，还必须正视其中存在的问题，唯如此，才能取得更大的进步。