浅谈中国行政区划的历史、现状与改革方向

第一篇：浅谈中国行政区划的历史、现状与改革方向

浅谈中国行政区划的历史、现状与改革方向 作者：风动天下

2007-04-24 19:00:23| 分类： 默认分类 | 标签：论文 中国 行政区划 日记

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浅谈中国行政区划的历史、现状与改革方向作者：风动天下 来源：本站原创[内容摘要]

传说黄帝时已有州制，从秦朝起，中国的行政区划制度大致可分为三个阶段。中国现行行政区划制度的优点和特色主要是民族区域自治和特别行政区制度，问题和不足之处主要有历史遗留问题等四大方面，我们正是要针对以上的问题和不足来加以改革和完善中国的行政区划制度，促进经济和社会全面发展。

[关 键 词] 行政区划

副省级

派出机关

开发区

行政区划就是国家对行政区域的划分。具体地讲，就是国家根据政治和行政管理的需要，根据有关法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异、人口密度等客观因素，将全国的地域划分为若干层次大小不同的行政区域，设置相应的地方国家机关，实施行政管理。[1]

一、中国行政区划简史

（一）中国行政区划的历史演变

传说黄帝时已有州制，尧因洪水之灾分中国为十二州，禹治水后改为九州。[2] 夏朝时，国家是诸侯与方国的一种国家联盟。商朝时，商王直接统治区域称内服，诸侯统治区域叫外服，势力强大的外服诸侯称方伯。西周实行分封制，各政区之间缺乏明确的分界线，为我国行政区划体制的初创时期。

从秦朝起，中国的行政区划制度大致可分为三个阶段：

1、秦汉魏晋南北朝时期（前221年-583年）

秦朝行政区划为郡、县两级，前221年分全国为36郡，到秦末增加到40多个郡，县共有1000多个。汉初实行郡国并行制，武帝时规定一国只能管一郡，王国官吏由朝廷直接任命，郡和国已没有了区别。汉武帝又把全国分为13个州，州只是一种监察区域。

黄巾起义后，州由监察区变为行政区，这种格局到三国时固定下来，维持了大约400年的时间。后来州的辖区逐步缩小，南北朝末期州增加到300多个，郡增加到600多个，平均一个州只管2个郡，每个郡只管2、3个县，州郡县三级制的意义已经完全丧失了，隋文帝在583年撤销了郡，只剩下州和县。

2、隋唐五代宋辽金时期（583年-1276年）

隋文帝废郡后，由于中央直接管辖近200个州非常困难。到了隋炀帝时又将州改称郡，模仿汉武帝时的制度，设置了若干监察吏治的官员。

唐初又将郡改为州，共有300多个州，627年又将全国分为十个道，也是监察性的，开元年间改为15道。玄宗以后还将一些地位特殊的州改称为府，至唐末共有十几个府。安史之乱以后形成了以节度使为地方行政长官的制度，一个节度使管几个州，其辖区也叫道。

北宋取消了节度使的实权，州直属中央。太宗时又在州之上设置了路。宋朝时的路不归一个机构管辖，而是分属好几个机构。宋朝时一些重要的州也升为了府，北宋末年已有三十几个府。到了南宋时，加上金朝的府共有50多个，是当时州的总数的1/7强。此外，还有军、监两种地位低于州的州级行政区划。

辽朝分为5道，州一级的有府、州、军、城四种。金朝分为20多路，州一级的初期有府、州、军三种，后来把军都升为了州，只剩下府和州。

3、元明清和中华民国时期（1276年-1949年）

元朝开始实行行省制。行中书省开始只是中央的临时派出机构，长年战争使得行省干预地方政务，变成了最高一级的地方行政区域，全国共有1个中书省直辖区和10个行中书省。

明朝将行省改为承宣布政使司，又将中书省直辖的地区改称为直隶。明成祖以后，北京周围的直辖区称为北直隶，南京周围的直辖区称为南直隶。宣德以后，全国分为两直隶，十三布政使司。但是民间一般还是将直隶或布政使司称为省。

清初只有15个省，到康熙六年，设为18个省，即所谓的“内地十八省”。在东北、新疆和外蒙古设置奉天、吉林、黑龙江、伊犁、乌里雅苏台5个将军辖区，内蒙古采用盟、旗制度，西藏、青海设置办事大臣。1884年新疆建省，1885年台湾建省，1907年又把东北三将军的辖区改为省，清末共有22个省。

元朝时省下有路、府、州、。明朝省下设府、州、县。清朝省下设府、厅、州、县，宣统末年则开始废府。元明清也有道，但是作为省的派出机构，并不是行政区域。[3] 北洋政府时增设热河、察哈尔、绥远、川边4个特别区域。国民政府又将它们和宁夏、青海建为6个省，总计28个省，另外加上西藏、外蒙古。民国初年废掉了全部的府，所有不管县的州、厅全改为县。1928年国民政府将道改称专区行署，作为省的派出机构。1949年以前，中华民国共有35省、1地方、1特别行政区、12直辖市。[4]

（二）中华人民共和国行政区划沿革

1、省级行政区划的历史沿革。1947年在中国*领导下成立了内蒙古自治区。建国初期全国分为5大行政区和一个中央直属行政单位，下辖30省、1自治区、12直辖市、5行署区、1地方、1地区。1954年撤销6大行政委员会，最高一级的地方行政单位变为省。1955年成立新疆维吾尔自治区。1957年设立宁夏回族自治区。1958设立广西僮族自治区。1965年成立西藏自治区，广西僮族自治区更名为广西壮族自治区。1967年天津市重新升为直辖市。1988设立海南省。1997年设立重庆直辖市，管辖原四川省的重庆市、万县市、涪陵市和黔江地区。恢复对香港行使主权，设立香港特别行政区。1999年恢复对澳门行使主权，设立澳门特别行政区。

2、地级行政区划的历史沿革。新中国成立后延续了民国时期的专区行署，作为省级政府的派出机构。1950年建立第一个自治州——四川省甘孜藏族自治州。1954年将沈阳等11个直辖市改为省辖市。1970年专区全部改称为地区，1975年宪法规定地区为正式的行政区划建制，1978年宪法又恢复地区行署作为省、自治区政府派出机构的法律地位。1983年推行地级行政区划改革以前，除了自治州和省辖市以外，地区、盟等主要“地级行政区”属于虚级。1983年地级行政区划改革，大规模推行地市合并和市领导县体制，省辖市也全部改称地级市，地级行政区由虚转实。1982—1983年地区从170个下降到了138个，地级市（省辖市）则从109个增加到了145个。到1986年，地级市达到166个，占324个地级行政区的51.2％，成为地级行政区的主体。[4]

3、县级行政区划的历史沿革。县级行政区划基本上沿用了民国时期的的地名和区域划分，不同的是增加了自治县和自治。随着经济的发展、城市化水平的提高，有越来越多的县改为市或区，还有就是近年来兴起了一股为了提高地方知名度的更名热，如云南省中甸县更名为香格里拉县，陕西省吴旗县更名为吴起县。

4、县以下行政区划的历史沿革。1951-1952年主要是将大乡划小，乡总数由1951年的218,006个增加到1952年的27,5200个，共增加了6万多个乡建制。乡划小以后，平均一个县辖百余乡，县的管理任务加重，又在县和乡之间设立区公所，到1953年共设18,900多个区公所。1958年全面撤销了乡体制，实行政社合一的人民公社体制，一直维持到1982年。1961年全国建制镇有4429个，1978年建制镇2173个。1983年开始撤销人民公社体制，恢复乡体制，到1985年全部结束。在撤社建乡过程中，经济条件好，特别是工商业发达的地方则撤社建镇。1983年乡85200多个，区公所8100多个。大多数乡规模偏小，于是从1985年很多地区开始“撤区并乡”，到1986年底乡总数85200多个减少到58400余个，撤并了32000多个。[4]

（三）2006-2007年的重大行政区划变更

1、地级行政区划变更。2007年1月21日国务院批准云南省思茅市更名为普洱市，普洱哈尼族彝族自治县更名为宁洱哈尼族彝族自治县，思茅市翠云区更名为普洱市思茅区。

2、县级行政区划变更。2006年2月8日甘肃省安西县更名为瓜州县，辽宁省北宁市更名为北镇市。2006年6月5日撤销吉林省江源县，设立白山市江源区。2006年8月15日撤销撤销黑龙江省阿城市，设立哈尔滨市阿城区。2006年10月10日民政部同意沈阳市新城子区更名为沈北新区，沈北新区成为继上海市浦东新区、天津市滨海新区、郑州市郑东新区之后国务院批准的第四个新区。2006年10月22日国务院同意重庆市撤销江津市、合川市、永川市和南川市，分别设立重庆市江津区、合川区、永川区和南川区。2007年3月13日，四川省广元市市中区更名为利州区。[4]

二、中国行政区划的现状、优点与不足

（一）中国行政区划现状

截止2007年3月底，中国共有省级行政单位34个：4个直辖市，23个省，5个自治区和两个特别行政区；地级行政单位333个：283个地级市，17个 地区，3个盟，30个自治州；县级行政单位2869个：369个县级市，1463个县，117个自治县，49个旗，3个自治旗，856个市辖区，4个地区辖区，两个特区，1个特别区，1个林区，3个行委；乡级行政单位41388个：10个区公所，19349个镇（含民族镇），15328个乡（含民族乡），166个苏木，1个民族苏木，6163个街道办。[4] 香港特别行政区设立非政权性的地区组织18个区：中西区、东区、九龙城区、观塘区、南区、深水埗区、黄大仙区、湾仔区、油尖旺区、离岛区、葵青区、北区、西贡区、沙田区、屯门区、大埔区、荃湾区、元朗区。[4] 澳门特别行政区包括澳门半岛与凼仔、路环两个离岛，澳门半岛又分为5个区，各区以区内主要教堂命名：花地玛堂区、圣安多尼堂区（花王堂区）、望德堂区、大堂区、风顺堂区（圣老楞佐堂区）。[5]

台湾地区行政区划分“省”（“院辖市”）—县（省辖市）—县辖市（市辖区、镇、乡）三级。共辖台北、高雄两个“院辖市”，“台湾省”、“福建省”两个省。台北市下辖12个区，高雄市下辖11个区。“福建省”辖连江（马祖）、金门两县；两县共辖4镇6乡。“台湾省”辖5个省辖市和16个县；5个省辖市共有26个市辖区，16个县共有33个县辖市，58个镇，219个乡。[4]

（二）中国行政区划的优点与特色

1、民族区域自治

民族区域自治是指在国家的统一领导下，各少数民族聚居地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。中国实行民族区域自治，对于加强各民族平等、团结、互助的关系，维护国家统一，加快民族自治地方发展，促进少数民族进步，起到了巨大的作用。[6] 早在1947年，在中国*的领导下，中国第一个民族自治区内蒙古自治区就宣告成立，到2003年北川羌族自治县成立，中国共有5个自治区，30个自治州，117个自治县和3个自治旗；此外，在少数民族聚居人口和面积较小的地方建立了1094个民族乡、1个民族苏木、35个民族镇，民族乡镇和民族苏木可以采取适合民族特点的具体措施，但不能构成一级民族自治地方；除了民族乡镇以外，中国还有像黑龙江省齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区、河南省郑州市管城回族区这样的市辖民族区以及35个民族镇。

民族区域自治制度在我国单一制国家结构形式宪政框架内, 有效地解决了国家统一和民族团结的大问题，促进了各民族共同繁荣、加速了民族地区经济和社会发展。50多年来的实践证明，中国的民族区域自治制度及其实践获得了巨大成功。采用民族区域自治来解决中国的民族问题，是符合中国国情和各民族共同利益的正确选择。[6]

2、特别行政区

特别行政区是指在中华人民共和国行政区域范围内设立的，享有特殊法律地位、实行资本主义制度和资本主义生活方式的地方行政区域。特别行政区是我国为以和平方式解决历史遗留下来的香港问题、澳门问题和台湾问题而设立的特殊的地方行政区域。特别行政区的建立构成了我国单一制的一大特色，是马克思主义国家学说在我国具体情况下的创造性运用。

特别行政区相对于我国的其他地方行政区域(自治区)来说具有以下特点：第一，在特别行政区实行资本主义制度。我国宪法和特别行政区基本法规定实行“一国两制”，即在统—的中华人民共和国境内，大陆主体部分坚持实行社会主义制度，为解决香港、澳门、台湾历史遗留下来的问题，根据宪法的规定建立特别行政区，在一个相当的时期内，保持原有的资本主义社会经济制度和生活方式，不实行社会主义的制度和政策。第二，特别行政区实行高度自治。特别行政区依照法律的规定享有立法权、行政管理权、独立的司法权和终审权。特别行政区通用自己的货币，财政独立、收入全部用于自身需要，不上缴中央人民政府，中央人民政府不在特别行政区征税。第三，特别行政区直辖于中央。《香港特别行政区基本法》[7] 和《澳门特别行政区基本法》[8] 的第十二条均规定：特别行政区是中华人民共和国一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。

实践证明，特别行政区的建立有效地解决了香港、澳门的历史遗留问题，促进了香港、澳门的繁荣稳定。我们相信，有了在香港和澳门的成功实践，特别行政区制度必将更加成熟和完善，香港、澳门的成功经验也必将促进台湾问题的有效解决。

（三）中国行政区划的问题与不足

1、历史遗留问题

第一，兵团问题。新疆生产建设兵团是中国现存唯一的一个担负屯垦戍边使命，兼具党、政、军、企等多重身份于一身的半军事化经济组织，行政级别是副省级。兵团问题主要涉及两个方面：一是兵团和地方的矛盾如何解决。师市合一只是权宜之计还是将来的改革方向？新疆地方能不能插手兵团管理的县市？二是兵团百姓和地方百姓的待遇差别如何取消？如农三师的图木舒克市集体所有制的少数民族和全民所有制的兵团汉族兵团人都从事农业生产（主要是种植业），但兵团人有工资，少数民族农民靠微薄的种地收入。同样是农民不同的待遇容易引起不和谐，对图木舒克市稳定和发展带来很大影响。

第二，特殊行政区问题。说它们特殊是因为它们不属于正式的行政区，但在法规文件中经常出现，在统计资料单列，事实上真的存在。主要类型有三种：一是开发区。开发区不是正式行政区，但有自己的区划范围，与其它正式行政区没有区别，或者行政级别高于正式行政区，比如天津市滨海新区还管理汉沽区和塘沽区两个市辖区。二是西藏那曲地区的双湖特别区。双湖特别区位于西藏自治区北部、那曲地区西北部，其前身是双湖办事处，它是为开发藏北“无人区”于1976年新建的行政区域，是一个地域辽阔，居住极度分散的县级特别区。三是贵州的六枝特区和万山特区。这两个特区原来都是矿区，后来慢慢的都和县一样了。

第三，大兴安岭问题。主要涉及三个方面：政企合一、地区辖区和飞地。一是政企合一问题。大兴安岭地区行署和国有企业大兴安岭林业集团公司是两块牌子一套人马，这样很容易导致垄断和腐败。二是地区辖区问题。大兴安岭地区辖有4个区：加格达奇区、松岭区、新林区、呼中区，它们既不属于市辖区也不属于县辖区，法律上根本没有出现地区辖区这个名称，但是在民政部的行政区划代码里面却有它们的代码（但写明了不属于正式行政区划）。三是飞地问题。大兴安岭地区面积8.46万平方公里，其中位于黑龙江省内6.66万平方公里，位于内蒙古自治区内1.8万平方公里，加格达奇区位于内蒙古自治区境内，但它确是黑龙江省大兴安岭地区行署所在地，一个位于内蒙古地区却要管理黑龙江省的县，制定的政策难免会脱离当地实际，也不容易得到当地百姓的认同。

2、行政管理体制的不足

第一，行政管理层次较多。据150个国家和地区的初步统计，地方行政区划层次以二、三级居多，最多不超过三级。根据宪法和相关法律的规定，中国行政区划分为：省、县、乡3级。但事实上，中国的行政区划是省、地、县、乡、村5级。此外，还有副省级行政单位16个（伊犁州和青岛等15个副省级城市），副地级行政单位3个（青海的3个行委），副县级行政单位11个（11个县辖区），此外还有满洲里等准地级市（满洲里下辖5个县级区）。光是市就有直辖市、副省级城市、地级市、准地级市、县级市、乡级市（台湾）6个级别。另外还有管理区等非正式行政区划，如广州市南沙区下面还设有珠江管理区，常熟市虞山镇下面还有方塔管理区等，此外，派出所等派出机关下面还有片区等派出机关。

第二，各级政府的派出机构比较多。建国初期的政务院曾经有过派出机构：六大行政区的行政委员会，1954年就全部撤消了。省级政府的派出机构是地区（盟）行署，现在共有17个地区和3个盟，全部分布在西部地区。地级派出机构是行委，目前只有青海省海西蒙古族藏族自治州的3个行委：冷湖行委、大柴旦行委和茫崖行委。县的派出机构主要是区公所，目前共有10个，县级市、市辖区和一部分县的派出机构是街道办事处，目前一共有6163个，随着许多县城所在镇改设街道，数量还在不断的增长中。

3、区划地名存在的问题

第一，区域划分不太合理。主要表现有。一是有县无城。据民政部统计，中国现有河北省沧县（县政府在沧州市新华区）等11个县有县无城。二是市区同城。例如山西省运城市现在只有盐湖区1个市辖区，广西壮族自治区来宾市只有兴宾区1个市辖区，像这样只有1个市辖区的地级市共有94个。三是飞地问题。比较典型的例子就是河北省廊坊市在北京市和天津市中间还辖有3个县市的飞地。

第二，行政区域名称较乱。主要表现有：一是县市同名。据民政部统计，中国现在共有（山西省）大同市-大同县等42对同名县市（大陆36对，台湾6对）。二是异字同音或近音，如河北阜平县与陕西富平县。三是用字生僻、难认、难写。如河北蠡县、山西隰县。四是行政单位名和地方专用名重叠。如河南省辉县市。五是行政区域名称和驻地名称不符：如安徽黄山市不驻黄山区而驻屯溪区。六是行政单位名称跨越两个以上层次，例如吉林省和吉林市、河南省和青海省河南县。地名的混乱给经济发展、行政管理和人们的出行带来了很大的不便。

第三，管理幅度大小比较悬殊。从上级行政区管辖的下级行政区数量来看，宁夏回族自治区平均1个地级市管辖4.2个县市区，河北省平均一个市管辖15.6个县市区，后者是前者的近三倍。从单个行政区的管辖面积和人口来看，中国省级行政区面积平均309，677平方公里，人口为3，700万人。平均面积、人口分别相当于世界上230多个国家和地区平均规模的0.48倍和2.13倍，每个省相当于一个中等国家的规模。[9]

4、民族区域自治的不足

第一，民族乡和民族区的法律地位。根据宪法第30条规定我国民族自治地方包括自治区、自治州和自治县三级。同时，宪法第30条还规定：“县、自治县可分为乡、民族乡、镇。”因此，民族乡不是民族自治地方，而是县以下的基层行政区域。但是民族乡又不同于一般的乡，宪法第九十九条第三款规定：“民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。”因此，民族乡不是一级民族自治地方，但却是实行民族区域自治地方的一种重要补充。[10]除此之外，中国现在共有呼和浩特市回民区、郑州市管城回族区、洛阳市瀍河回族区、开封市顺河回族区、齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区5个市辖民族区，它们的地位目前还没有相关的法律规定。

第二，民族市镇该不该设立？１９９２年７月１７日，国务院发出了《关于停止审批民族镇的通知》，认为设置民族镇违反了宪法而停止了对民族镇的审批，那么，现存的民族镇又何去何从呢？[11] 此外，现在中国还没有设立民族市，自治县达到了设市标准的全部都改为普通的县级市或者直接升格为地级市，当然原来的民族自治方面的特殊政策也得取消，这样势必导致许多达到设市标准的自治县抵制设市，影响中国的城市化进程，而已经设市的地方由于取消了一系列民族政策也可能引发局部的民族问题。

第三，民族地方的区域经济一体化。以新疆的“乌昌一体化”为例。在成立昌吉回族自治州以前，乌鲁木齐市和昌吉回族自治州原是一体。昌吉市距乌鲁木齐市中心仅32公里，米泉市和乌鲁木齐的东山区仅隔216国道，城区完全连成一片。尽管两地地域相连、人文相通、优势互补，但是却不能越过行政区划这个障碍。自治州是我国宪法和民族区域自治法明确规定的一个行政级别，乌昌合并首先要遭遇这个法律天花板。2004年12月，在不涉及乌鲁木齐、昌吉州行政区划调整的前提下成立了乌昌党委。2005年4月米东新区党工委、管委会宣布成立，管辖原昌吉州米泉市和乌鲁木齐市东山区的行政区域。[12] 2005年8月8昌河新区成立，管辖原昌吉市和乌鲁木齐市头屯河区的行政区域。[13] 但是这样做也存在一些无法回避的问题，主要涉及两大方面：一是乌昌党委的问题。乌昌党委是不是乌鲁木齐市和昌吉州的最高决策机构？党委能不能直接干涉地方行政？二是两个新区的问题。米泉市、昌吉市都是县级市，自主权相当大，东山区和头屯河区都是市辖区，自主权相当有限，它们之间如何协调？昌吉市和米泉市的建制是不是要撤消？

三、中华人民共和国行政区划的改革方向

（一）解决历史遗留问题，完善行政管理体制

1、解决历史遗留问题。

第一，兵团问题的解决。一种是兵团逐步脱离地方行政，兵团管理的县市逐步移交给地方，兵团逐渐向专门的企业转变，如农二师管理的库尔勒市后来移交给了巴州地方。另一种是兵团和地方合二为一，比较成功的例子是农八师和石河子市。第二，特殊行政区问题的解决。一是开发区列入正式行政区划，比较成功的例子如2005年4月，在广州开发区基础上，整合周边农村地区，设立广州市萝岗区。二是双湖特别区和六枝特区、万山特区全部改为县。

第三，大兴安岭问题的解决。撤消大兴安岭地区，设立大兴安岭市，原来的四个地区辖区直接成为市辖区；把内蒙古自治区东部大兴安岭林区划归黑龙江省大兴安岭市，解决困扰多年的飞地问题；大兴安岭林业集团公司脱离地方行政，成为单纯的国有企业，重新成立地方政府接管地方行政。

2、完善行政管理体制。

第一，派出机构由虚变实。修改宪法和相关法律法规，盟和地区行署改为地区政府，行委改为县市或者市辖区。

第二，减少行政管理层次。一是要完善城乡基层群众自治制度，将基层自治落到实处。二是要撤消只有一个市辖区的地级市的市辖区，由地级市直接管辖乡镇，中国现在仅有4个不设市辖区的地级市：海南省三亚市、甘肃省嘉峪关市、广东省中山市和东莞市，浙江省湖州市以前也没有后来又设立了一个吴兴区，从某种程度上来说是行政区划改革的一次倒退。三是地区、自治州管理县市，地级市不管辖县市，只设市辖区，因为市辖区只是市的一部分，并不是独立的行政单位，所以市辖区行政级别全部是副县级。四是要逐步撤消区公所、管理区等县和乡中间的行政区，副省级城市、准地级市全部改为地级市。

（二）加强地名管理，合理划分边界

1、加强地名管理。

第一，县市同名、异字同音或近音的必须有一个改名，如原来吉林省有延吉市和延吉县，后来延吉县撤县改设龙井市，辽宁省原来有营口市和营口县，后来营口县也撤县改设大石桥市。但是现在仍然还有42对同名县市，市辖区里叫的城区、郊区、矿区、市中区的也相当的普遍，更名工作还相当艰巨。

第二，用字生僻、难认、难写的地名根据当地习惯改名或者更改用字。1956-1964年,全国就有35个县更改了生僻的地名用字，这项工作还应继续进行下去。

第三，行政单位名和地方专用名重叠的更改地方专用名。如河南省辉县市可以改为辉州市或辉城市，但是由于辉州市和广东省惠州市异字同音所以只能改为辉城市。

第四，行政区域名称和驻地名称不符的可以迁移驻地，如2003年玉门市政府迁往玉门镇，但是这次搬迁工作不是太彻底，还遗留了一个问题：老城区的称呼，老城区原来叫老君庙镇，现在则分属南坪、北坪、新市区三个街道办事处，在地图上不太容易标注，这个问题值得关注，以后在处理类似问题的时候要做好前期准备和后续配套工作。[14] 第五，行政单位名称跨越两个以上层次，上下两级行政区必须有一个更改地方专用名或者撤消行政建制。如安徽黄山市可以撤消黄山区；吉林省吉林市可以改为永吉市，同时撤消永吉县建制，并入邻近的市辖区。

第六，修改宪法和相关法律法规、政府文件，将“设区的市”“较大的市”“副省级城市”“准地级市”等不同的称谓全部改称为地级市。

第七，定期进行全国地名普查，不定期进行地名抽查和调查研究。

第八，严格审核地名变更，尽量减少地名更换的次数，可改可不改的一律不改。比如像云南省思茅市这样因为有普洱茶就更名为普洱市，并且还将原来的普洱哈尼族彝族自治县更名为宁洱哈尼族彝族自治县，思茅市翠云区更名为普洱市思茅区这样一下子涉及超过三个县级以上行政区域名称变更的就应该慎之又慎。还有，我不同意某些学者将中国的行政区划名称改为道、路、府、州等古称的做法，这样即不符合群众的习惯也容易出现杭州州这样新的地名混乱的问题，还会无谓地增加政府的财政负担。

2、合理划分边界。

第一，合理控制管理幅度。按照人口密度、自然地理、历史传统、风俗习惯等因素将面积较大的行政区划小，将面积较小的行政区合并、撤消或者由上级政府直辖，成功的例子如2004年宁夏撤消陶乐县建制，将其行政区域分别划归石嘴山市平罗县和银川市兴庆区；面积特别小（如宁夏、海南）或者经济特别发达的省区可以试行省直接管辖县市，目前只有海南的县市全部由省直辖，另外，新疆有4个自治区直辖的县级市、湖北省直辖3个县级市和神农架林区、河南省直辖济源市1个县级市。

第二，取消飞地。将飞地划入周边行政区，例如河北廊坊市在北京市和天津市之间的飞地可以划入北京市和天津市。第三，有县无城的县并入县政府所在的市，条件允许也可以另建县城，成功搬迁新县城的例子如绍兴县政府由绍兴市迁往该县的柯桥镇。第四，组织完成京冀、冀晋、冀豫、蒙陕、苏鲁、浙闽、皖鄂、赣鄂、赣粤、湘粤、川滇、川青、陕甘、甘新等14条、长约12900公里省界联检任务，指导各地完成800多条县级界线联检工作，妥善解决好联检中发现的问题，巩固勘界成果。根据职能分工，深入实际，调查研究，及时协调处理行政区域界线实地位置认定不一致引发的纠纷，协助处理界线附近地区的资源纠纷，维护界线附近地区的长期和谐稳定。[15]

（三）完善民族区域自治制度，加快区域经济一体化

1、确认民族市、区、乡、镇的法律地位。第一，修改宪法和相关法律法规，将民族乡、民族镇、和城市所辖的民族区作为民族自治地方，赋予其相应的自治权，给予不同程度的民族优惠政策。这样，已经存在的民族镇和城市所辖的民族区可以得到法律的承认，新的民族镇和民族区可以继续设立。民族乡也不再是民族自治地方的补充，可以明确作为民族自治地方而。

第二，设立民族市以加快中国城市化的进程。以甘肃省阿克塞哈萨克自治县为例，该县2002就进入中国最发达100县市，是甘肃省唯一一个进入全国百强的县市，也是全国唯一的一个进入百强县市的自治县，其经济实力已经如此发达却还只是个县，因此建议撤消阿克塞哈萨克自治县成立阿克塞哈萨克自治市。

2、加快区域经济一体化。

以乌昌一体化为例，乌鲁木齐市和昌吉回族自治州的区域经济合作必将进一步密切两地的联系，为两地行政区划的调整和变革做好前期准备。在条件成熟的情况下进行市州合并，成立乌鲁木齐回族自治市，米泉市、昌吉市、五家渠市等邻近乌鲁木齐的县市全部改为乌鲁木齐市所辖的民族区，一些比较偏远的县可以暂时由乌鲁木齐回族自治市代为管辖，逐步改成新疆维吾尔自治区直辖的回族自治县，也可以减少行政管理的层次。

综上所述，中国的行政区划经历了传说中的州——诸侯国——州（郡）县——行省制四个时期，新中国的行政区划基本上沿用了元朝以来的行省制。中国现行行政区划制度的主要特色和优点是民族区域自治和特别行政区制度，主要缺点和不足有历史遗留问题、行政管理问题、区划地名工作的不足、民族区域自治的不足四大方面。针对问题和不足我们要在坚持行政区划基本制度和确保社会稳定的前提下不断改革和创新，促进经济和社会的全面发展。

参考资料

第二篇：中国干部行政级别行政区划改革

中国干部行政级别

国家级正职：

中共中央总书记，国家主席，中央军委主席，全国人大常委会委员长，国务院总理，全国政协主席，国家副主席，中共中央政治局常委。国家级副职：

中共中央政治局委员，候补委员，中央纪委书记，中央书记处书记，全国人大常委会副委员长，国务院副总理，国务委员，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长，全国政协副主席。省部级正职：

中共中央纪委副书记，中共中央，全国人大常委会，国务院，全国政协下属部委行署室和事业单位（党组）正职领导人（特殊规定的副职）各人民团体（党组）正职

各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协的正职领导人（特殊规定的副职），国家正部级企业正职领导。省部级副职：

中共中央纪委常委，中共中央，全国人大常委会，国务院，全国政协下属部委行署室和事业单位副职领导人（党组成员）和副部级机关（党组）正职，各人民团体（党组）副职

各省、自治区、直辖市党委（副书记、常委）人大、政府、政协的副职领导人，省纪委书记，副省级城市党委、人大、政府、政协的正职领导人（特殊规定的副职），国家正部级企业副职领导，国家副部级企业正职领导，副部级高校党政正职。厅局（地）正职：

中共中央，全国人大常委会，国务院，全国政协直属部委行署室和事业单位的下属司局室正职中共中央，全国人大常委会，国务院，全国政协副部级机关（党组）副职。各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协的直属机关和事业单位的正职，副省级城市党委（副书记，常委）、人大、政府、政协的副职领导人，纪委书记。各地市（设区）党委、人大、政府、政协的正职，国有副部级企业的副职和正厅级企业正职领导，省署高校党政正职。厅局（地）副职：

中共中央，全国人大常委会，国务院，全国政协直属部委行署室和事业单位的下属司局室副职，各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协的直属机关和事业单位的副职，副厅级正职。副省级城市党委、人大、政府、政协的下属机关正职，各地市（设区）党委、人大、政府、政协的副职，纪委书记 国有副厅级企业的正职和正厅级企业副职领导，省署高校党政副职，大专正职。县处级正职：

各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协的直属机关和事业单位的下属处室正职。副省级城市党委、人大、政府、政协的下属机关副职，各地市（设区）党委、人大、政府、政协的下属单位正职 各县市党委、人大、政府、政协的正职，国有正县级企业的正职，省署高校院系处室领导，重点中学正职。县处级副职：

各省、自治区、直辖市党委、人大、政府、政协的直属机关和事业单位的下属处室副职。各地市（设区）党委、人大、政府、政协的下属单位副职和副处级单位正职。各县市党委、人大、政府、政协的副职，纪委书记 国有正县级企业的副职，副县级企业正职。市属中学正职。乡科级正职：

各地市（设区）党委、人大、政府、政协的下属单位所属科室正职 各县市党委、人大、政府、政协的下属单位正职，各乡镇党委，政府正职，国有正科级企业的正职 县属重点中学正职。乡科级副职：

各地市（设区）党委、人大、政府、政协的下属单位所属科室副职 各县市党委、人大、政府、政协的下属单位副职，各乡镇党委，政府正副职，国有正科级企业的副职。

正省级干部（正部级干部）：

国务院各部委正职干部（如教育部部长、国家发改委主任）

各省、自治区、直辖市政府正职干部（如江苏省省长、天津市市长）部队正军职干部（如江苏省军区司令员、12军军长）副省级干部（副部级干部）：

国务院各部委副职干部（如公安部副部长、国家体育总局副局长）国务院部委管理的国家局正职干部（如国家文物总局局长）

各省、自治区、直辖市政府副职干部（如安徽省副省长、重庆市副市长）各副省级市政府正职干部（如南京市市长）

部队副军职干部（如浙江省警备司令部副司令、31军副军长）正厅级干部（地市级干部）：

国务院部委各司正职干部（如教育部社会科学研究与思想政治工作司司长）

各省、自治区、直辖市厅局正职干部（如河北省交通厅厅长，北京市财政局局长）各副省级市政府副职干部（如宁波市副市长）各地级市政府正职干部（如无锡市市长）

部队正师职干部（如1军后勤部部长、34师政委）注：以上为高级干部 副厅级干部： 国务院部委各司副职干部（如人事部人才流动开发司副司长）

各省、自治区、直辖市厅局副职干部（如黑龙江省建设厅副厅长、上海市文化局副局长）副省级市所属各局及各区县政府正职干部（如南京市教育局局长、江宁区区长）各地级市政府副职干部（如苏州市副市长）部队副师职干部（如35师副政委、179旅旅长）正处级干部（县团级干部）：

国务院部委各司所属处室正职干部（如农业部种植业管理司经济作物处处长）各省、自治区、直辖市厅局所属处室正职干部（如江苏省科技厅农村科技处处长）副省级市所属各局及各区县政府副职干部（如沈阳市卫生局副局长、浦口区副区长）地级市所属各局及各区县政府正职干部（如扬州市劳动局局长、滨海县县长）部队正团职干部（如105团政委）副处级干部：

国务院部委各司所属处室副职干部（如农业部兽医局防疫处副处长）

各省、自治区、直辖市厅局所属处室副职干部（如江苏省教育厅人事处副处长）副省级市所属各局处室及区县各局正职干部（如南京市科技局科技成果处处长、玄武区卫生局局长）

地级市所属各局及各区县政府副职干部（如镇江市民政局副局长、张家港市副市长）部队副团职干部（如105团参谋长）正科级、副科级干部略

注：各高等院校、科研院所、医院等事业单位，其各级干部参照政府各级干部待遇，但不具有行政级别，不属于公务员编制

政府各级干部如为上一级党委常委，则其行政级别升一级。如张家港市市长为正处级干部，若为苏州市市委常委，则为副厅级干部

按例，高级干部在60或65岁以后往往调往相应级别的人大、政协担任领导职务，俗称“退居二线”

正省级干部约略相当于清代之巡抚与布政使，为从二品 副省级干部约略相当于清代之按察使，为正三品 正厅级干部约略相当于清代之知府，为从四品 副厅级干部约略相当于清代之同知，为正五品 正处级干部约略相当于清代之知县，为正七品 副处级干部约略相当于清代之县丞，为正八品

总理、副总理及国务委员、省部级正职、省部级副职、地厅级正职、地厅级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。

直辖市的局长是正厅，副省级城市的局长是副厅，地级市的局长是正处，县级市的局长是正

中国行政区划改革的详细方案

一、调整北京直辖市（首都）——将天津市、廊坊市区、三河市、香河县、大厂回族自治县并入北京市。同时调整周边行政区：

1、设立兴安省————由齐齐哈尔市、黑 河 市、大兴安岭地区、大庆市、安达市、明水县、青冈县、海伦市、呼伦贝尔市、兴 安 盟、扎鲁特旗、白城市合并组成。省会齐齐哈尔市。

2、调小黑龙江省———以现辖区为主（不含齐齐哈尔市、黑 河 市、大兴安岭地区、大庆市、安达市、明水县、青冈县、海伦市）。省会哈尔滨市。

3、调小吉林省————以现辖区为主（不含白城市）。省会长春市。

4、调整辽宁省————由沈阳市、铁岭市、抚顺市、本溪市、辽阳市、阜新市、鞍山市区、丹东市区、凤城市、宽甸满族自治县(宽甸镇)、黑山县。北宁市、通辽市（不含扎鲁特旗）合并组成。省会沈阳市。

5、设立辽东省————由大连市、盘锦市、营口市、海城市、台安县、岫岩满族自治县、东港市合并组成。

省会大连市。

6、设立燕山省————由秦皇岛市、唐山市、承德市、朝阳市、葫芦岛市、锦州市区、凌海市、义县和赤峰市合并组成；省会是秦皇岛市。

7、调小河北省————由石家庄市、保定市、沧州市、衡水市、霸州市、固安县、永清县、大城县、文安县、宁晋县、新河县合并组成；省会是石家庄市。

8、调小山东省————由济南市、淄博市、泰安市、莱芜市、德州市、滨州市（不含沾化县和无棣县）、聊城市、台前县、范县、曲阜市、兖州市、邹城市、汶上县、泗水县、梁山县、鄄城县、郓城县合并组成；省会是济南市。

9、设立胶东省————由青岛市、潍坊市、烟台市、威海市、东营市、沾化县、无棣县合并组成。省会是青岛市。

10、设立平原省———由邯郸市、邢台市（不含宁晋县和新河县）、安阳市、鹤壁市、濮阳市区、濮阳县、南乐县、清丰县、合并组成；省会是邯郸市。

11、设立阴山省———由呼和浩特市、包头市、乌兰察布盟、锡林郭勒盟、巴彦淖尔盟、鄂尔多斯市区、准格尔旗、伊金霍洛旗、杭锦旗、达拉特旗、张家口市、天镇县、阳高县合并组成；省会呼和浩特市。

12、调小山西省———以现辖区为主（不含天镇县、阳高县）。省会太原市。

二、调整上海直辖市————将嵊泗并入上海。同时调整周边行政区：

1、设立沂淮省————由连云港市、宿迁市、临沂市、日照市、新沂市合并组成；省会是连云港市。

2、设立江北省————由南通市、泰州市、盐城市、淮安市、高邮市、宝应县、天长市合并组成；省会是海安县。

3、调小江苏省————由南京市、苏州市、无锡市、常州市、镇江市、扬州市区、仪征市、江都市、滁州市区、来安县、全椒县、和县、马鞍山市合并组成；省会是南京市

4、调小浙江省————由杭州市、宁波市、嘉兴市、湖州市、绍兴市、舟山市区、岱山县合并组成；省会是杭州市。

5、设立浙南省————由温州市、台州市、金华市、衢州市、丽水市合并组成；省会是温州市。

三、设立广州直辖市——将佛山市（不含高明区）、清远市区、清新县、英德市、佛冈县并入广州。同时调整周边行政区：

1、设立岭南省————由惠州市、深圳市、东莞市、汕尾市、河源市、梅州市、揭西县、新丰县和翁源县合并组成；省会是惠州市。

2、设立闽南省————由厦门市、漳州市、泉州市（不含德化县）、漳平市、汕头市、潮州市、揭阳市区、普宁市、揭东县、惠来县合并组成；省会是厦门市。

3、调小福建省————由福州市、莆田市、宁德市、南平市、三明市（不含宁化县和清流县）、德化县合并组成；省会是福州市。

4、设立五岭省————由赣州市、吉安市（不含新干县和峡江县）、广昌县、龙岩市（不含漳平市）、宁化县、清流县、郴州市、炎陵县、茶陵县、韶关市（不含新丰县和翁源县）合并组成；省会是赣州市。

5、调小广东省————由珠海市、中山市、江门市、阳江市、肇庆市、云浮市、高明区合并组成；省会是珠海市。

6、设立广南省————由湛江市、茂名市、玉林市、北海市、浦北县、岑溪市合并组成；省会是湛江市。

7、调小广西区————由南宁市、防城港市、钦州市区、灵山县、贵港市区、百色市（不含西林县和隆林各族自治县）、河池市、来宾市区、合山市、忻城县、崇左市、富宁县合并组成；省会是南宁市。

8、设立广北省————由桂林市、柳州市、贺州市、梧州市区、苍梧县、藤县、蒙山县、桂平市、平南县、象州县、武宣县、金秀瑶族自治县、永州市、祁东县、连州市、阳山县、连山壮族瑶族自治县、连南瑶族自治县合并组成；省会是桂林市。

9、海南省和港澳台的行政区划不变。

四、设立武汉直辖市————将黄石市、鄂州市、咸宁市、仙桃市、天门市、潜江市、京山县、洪湖市、监利县、黄冈市区、麻城市、红安县、罗田县、浠水县、团风县、孝感市（不含大悟县）并入武 汉 市。同时调整周边行政区：

1、调整湖北省————由宜昌市、恩施土家族苗族自治州、神农架林区、十堰市、襄樊市（不含枣阳市）、荆门市区、钟祥市、沙洋县、荆州市区、石首市、松滋市、公安县、江陵县、津市市、石门县、临澧县、澧县、奉节县、巫溪县、巫山县合并组成；省会是宜昌市。

2、设立汉淮省————由信阳市（不含固始县）、驻马店市、南阳市、漯河市、周口市（不含太康县和扶沟县）、叶县、舞钢市、随州市、枣阳市、大悟县合并组成；省会是信阳市。

3、调小河南省————由郑州市、开封市、新乡市、焦作市、济源市、洛阳市、许昌市、三门峡市、平顶山市（不含舞钢市和叶县）、太康县和扶沟县合并组成；省会是郑州市。

4、设立江淮省————由合肥市、蚌埠市、淮南市、亳州市、六安市、阜阳市、巢湖市区、含山县、庐江县、明光市、定远县、凤阳县、固始县合并组成；省会是合肥市。

5、调小安徽省————由安庆市、池州市、铜陵市、芜湖市、黄山市、宣城市、无为县、武穴市、黄梅县、英山县、蕲春县、彭泽县合并组成；省会是安庆市。

6、调小江西省————由南昌市、景德镇市、新余市、鹰潭市、宜春市、上饶市、抚州市（不含广昌县）、九江 市（不含彭泽县）、新干县、峡江县合并组成；省会是南昌市。

7、调小湖南省————由长沙市、萍乡市、湘潭市、株洲市（不含炎陵县和茶陵县）、衡阳市（不含祁东县）、岳阳市、益阳市、娄底市区、涟源市、双峰县、常德市区、桃源县、汉寿县、安乡县合并组成；省会是长沙市。

8、设立黄淮省————由徐州市（不含新沂市）、淮北市、宿州市、商丘市、枣庄市、菏泽市（不含鄄城县和郓城县）、济宁市区、嘉祥县、鱼台县、金乡县、微山县合并组成；省会是徐州市

五、调整重庆直辖市——由重庆市区（不含万州区和黔江区）、永川市、合川市、江津市、南川市、綦江县、潼南县、荣昌县、璧山县、大足县、铜梁县、垫江县、武隆县、丰都县组建重庆都。同时调整周边行政区：

1、设立湘西省———由怀化市、邵阳市、张家界市、湘西土家族苗族自治州、冷水江市、新化县、铜仁地区、锦屏县、镇远县、天柱县、剑河县、三穗县、黎平县、岑巩县、道真仡佬族苗族自治县、务川仡佬族苗族自治县、黔江区、秀山土家族苗族自治县、酉阳土家族苗族自治县、彭水苗族土家族自治县合并组成；省会是怀化市。

2、设立川东省———由万州区、梁平县、开县、云阳县、忠县、城口县、石柱土家族自治县、达州市、广安市、南充市、广元市、巴中市合并组成；省会是万州区。

3、设立川南省———由宜宾市、泸州市、自贡市、内江市、乐山市、攀枝花市、凉山彝族自治州、昭通市、赤水市合并组成；省会是宜宾市。

4、调整四川省———由成都市、德阳市、绵阳市、遂宁市、资阳市、眉山市、雅安市、甘孜藏族自治州、阿坝藏族羌族自治州组成；省会是成都市。

5、调整贵州省———由贵阳市、六盘水市、安顺市、毕节地区、黔西南布依族苗族自治州、黔南布依族苗族自治州、遵义市区、仁怀市、遵义县、绥阳县、桐梓县、习水县、凤冈县、正安县、余庆县、湄潭县、凯里市、施秉县、从江县、麻江县、台江县、黄平县、榕江县、雷山县、丹寨县、西林县和隆林各族自治县组成；省会是贵阳市。

6、调小云南省———由昆明市、曲靖市、玉溪市、思茅地区、文山壮族苗族自治州（不含富宁县）、红河哈尼族彝族自治州、西双版纳傣族自治州、楚雄彝族自治州组成；省会是昆明市。

7、设立云西省———由大理白族自治州、保山市、临沧地区、丽江市、德宏傣族景颇族自治州、怒江僳僳族自治州、迪庆藏族自治州合并组成；省会是大理市。

8、调小陕西省———以现辖区为主（不含延安市和榆林市）。省会西安市。

9、设立陕北省———由延安市、榆林市、庆阳市、平凉市（不含静宁县和庄浪县）、乌海市、乌审旗、鄂托克旗、鄂托克前旗合并组成；省会是延安市。

10、调整甘肃省———由兰州市、金昌市、白银市、天水市、嘉峪关市、武威市、张掖市、酒泉市、定西地区、陇南地区、甘南藏族自治州、临夏回族自治州、静宁县、庄浪县、阿拉善盟组成；省会是兰州市。

11、新疆维吾尔自治区、西藏自治区、宁夏回族自治区和青海省的行政区划可暂且不变。

直辖市，具有协调周边省市的权力，但没有直接管理权，这与以前的大区设置不同。

中国行政区划改革势在必行（综述）。

由于，中国在2010年以后才能实现政府主导的市场经济（现在是不完全的市场经济），并将延续相当长时期（日韩现在仍是政府主导的市场经济），中国至少应在2030年以后才能真正实现市场主导的市场经济。

因此，中国城镇体系的构建主要靠政府的推动。

目前，世界经济总值的3-5%可产生一个世界城市，根据中国的国情，中国应打造以北京、上海、广州、武汉、重庆五大世界城市为中心的城镇体系。

其中北京。上海和广州将在2030年左右建成世界城市，武汉和重庆可在2050年左右建成世界城市。由于人口在200万以上的城市才能有合理的财政支撑，所以中国省级行政区的合理规模应为2-4万人口（既能有合理的财政支撑又可以现实三级行政）。

为此，应将中国划分为六十个左右的省级行政区。

省级行政区的管理为：省级政府——各市县（县级）——各区镇（以后也要撤掉）。

省区划小后，撤销地级政府，乡级办事机构（撤销乡政府）由县级派驻，全国实行中央—省级—县级三级行政（早期加乡政府为四级），从而真正实现小政府、大社会。

中国行政区划改革的原则为：

强中心（强化北京、上海、广州、武汉、重庆五大中心都市），小周边（划小中心都市周边的省区）。

行政区改革的步骤是：先易后难，先规划布局后逐步调整，先省内后省间，由下而上，由实而虚。

小省不仅有利于防止地方势力过大，有利于维护中央权威和祖国统一； 而且有利于最终实现中央—省级—县级三级行政（早期加乡政府为四级），从而真正实现小政府、大社会。

全国实行中央—省级—县级三级行政（早期加乡政府为四级），从而真正实现小政府、大社会。

这是精简机构的必要措施，取消瓶径便于管理和发展，杜绝资源的浪费。这有利于中国形成合理的城市体系和行政扁平化：

世界城市（五大中心城市）——国际化大城市（各省会城市）——全国性中小城市（各县市区）。

第三篇：俄罗斯联邦行政区划演变的历史与改革

俄罗斯联邦行政区划演变的历史与改革

孙凌齐

 2011-03-06 22:41:48

来源：《当代世界与社会主义》2005年第5期

[内容提要] 最早的俄行政区划单位是省。十月革命后，国家行政区划进行了几次大的改动，增加了自治区、自治共和国、边疆区等。苏联解体后，联邦主体成为国家的最高行政区划单位。虽然行政区划的外在表现形式是地域划分，但是国家的政治、文化、人口以及经济等人文社会因素才是行政区划的最重要的划分标准。研究俄罗斯联邦行政区划，不仅有助于我们了解当前俄罗斯联邦行政区划的现状和改革的必要性，而且对我们国家的行政区划改革也有一定的借鉴作用。

[关键词] 俄罗斯；行政区划；历史；改革

[分类号] D5 [文献标识码] A [文章编号] 1005-6505(2005)05-0106-05

俄国是一个地域辽阔、资源丰富、人口稀少的多民族国家。由于疆域的不断扩大以及社会制度的几次变革，行政区划单位也处在不断的变动之中。本文依据大量的第一手材料，简要描述俄行政区划演变的基本轮廓，力图将这一演变过程同当时的政治和经济发展联系在一起，以求从另一个侧面为俄罗斯问题研究提供有益的素材。

一、俄行政区划演变的历史

1.沙皇时期行政区划的演变

俄国的第一个省是1702年彼得大帝在从瑞典人手里抢来的波罗的海沿岸地区建立的。1708年12月18日俄又通过法令，建立了8个省：莫斯科省(管辖39个县，280万人口，人口密度为每平方公里18人)、圣彼得堡省(管辖28个县，200万人口，每平方公里4人)、阿尔汗格尔格罗德省(管辖20个县，90万人口，每平方公里0.6人)、基辅省(西部边界包括第聂伯河在内，管辖56个县，70万人口，每平方公里2.5人)、斯摩棱斯克省(管辖17个县，50万人口，每平方公里5人)、喀山省(管辖71个县，100万人口，每平方公里0.6人)、亚速海省(管辖77个县，160万人口，每平方公里3.6人)、西伯利亚省(包括彼尔姆省和维亚特卡省的北部，管辖30个县，70万人口，每平方公里0.05人)。到1719年，俄国共建立了11个省。1780年颁布的地方自治法令，首次将行政区划分为两级地域单位：省——拥有30—40万人口，县——拥有2—3万人口。1781年6月13日的法令将整个俄国划分成40个省。

到20世纪初，沙皇俄国已经拥有78个省和19个州，其中41个省和6个州位于俄联邦境内。管理省和州的首脑是省长，由沙皇亲笔签署的上谕任命和罢免。作为最高权力的代表，省长的地位高于省里所有的公职人员。省长只接受皇帝和执政参议院的指示和命令，并且只向他们作书面和口头汇报。根据1897年5月26日的法律，参议院如果要对省长进行侦讯、将其交付法庭、临时或彻底解除其职务时，必须预先得到皇帝的许可。

从1775年起，沙俄帝国设立了十个总督管辖区：华沙总督管辖区(管理波兰王国的十个省)、维尔纳总督管辖区(管理维尔纳省、格罗德诺省和科夫诺省)、伊尔库茨克总督管辖区(管理伊尔库茨克省、叶尼塞斯克省和雅库茨克州)、高加索总督管辖区(管理高加索地区的省和州)、基辅总督管辖区(管理基辅省、沃伦省和波多利斯克省)、莫斯科总督管辖区(管理莫斯科省)、阿穆尔河沿岸总督管辖区(管理阿穆尔州、外贝加尔州、滨海州和萨哈林岛)、斯捷普诺耶总督管辖区(管理阿克莫林斯克州和塞米巴拉金斯克州)、土耳其斯坦总督管辖区(管理谢米列奇耶州、外里海州、锡尔河州、萨马尔罕州和费尔干纳州)、芬兰总督管辖区(管理芬兰大公国的八个省)。

一个总督管理几个省。接受总督领导的省长只能通过总督向沙皇政府报告自己的活动。

除行政区划外，宗教教会还在俄国设62个教区，这些教区绝大多数同省的疆界相吻合。

沙皇俄国共有14个军区，俄罗斯境内有6个：圣彼得堡军区统辖6个省，莫斯科军区统辖14个省，顿河军区统辖顿河的军队，喀山军区统辖10个省，西伯利亚军区统辖4个省和1个州，阿穆尔河沿岸军区统辖3个州和萨哈林岛。

2.十月革命后的行政区划改革

十月革命后，苏维埃俄国废除了沙皇俄国时期将俄罗斯民族作为统治民族的政策，开始实施联邦制。

1917年11月2(15)日通过了《俄国各民族人民宣言》，规定俄国各族人民享有平等和主权，有自由自决直至分立并组织独立国家的权利。[1]1918年发表的《被剥削劳动人民权利宣言》宣布，“俄罗斯苏维埃共和国是建立在自由民族的自由联盟基础上的各苏维埃民族共和国联邦”[2]。1919年通过的俄共党纲也规定，“党主张按照苏维埃类型组织起来的各个国家实行联邦制的联合，作为走向完全统一的一种过渡形式”[3]。根据这些文件精神，在俄国建立了两种行政区划形式：以俄罗斯联邦境内的自治区为基础的联邦制和苏联各独立共和国的联邦制。

于是在“让一切非俄罗斯民族成立了自己的共和国和自治区”[4]的基础上，确立了三种苏维埃自治形式：苏维埃社会主义自治共和国(1919年建立的巴什基尔苏维埃社会主义共和国，1920年建立的鞑靼苏维埃社会主义自治共和国、土耳其斯坦苏维埃社会主义自治共和国、吉尔吉斯苏维埃社会主义自治共和国，1921年建立的哥里苏维埃社会主义自治共和国、达吉斯坦苏维埃社会主义自治共和国、克里木苏维埃社会主义自治共和国，1922年建立的雅库特苏维埃社会主义自治共和国)；自治州(1920年建立的楚瓦什自治州、沃特自治州、马里自治州、卡尔梅克自治州，1921年建立的科米(济良)自治州、卡巴尔达自治州，1922年建立的卡拉恰耶夫自治州、阿迪格自治州、车臣自治州、布里亚特—蒙古自治州、奥伊罗特自治州)；劳动公社(1918年建立的伏尔加河流域日耳曼人劳动公社，1920年建立的卡累利阿劳动公社)。自治共和国是自治的最高形式——有自己的法律体系和宪法、最高权力机构和管理机构，各机构的名称都同全俄相应机构的名称相同；有些自治共和国最初还有自己的武装力量，并参与外交和外贸交往，有运输管理和发行货币的权力。[5]但到了1920年，后一项职能就被中央收回，交给全俄机构。自治州在法律地位上拥有行政区划最大单位——省的所有权利。而两个劳动公社到1923年就改建成为卡累利阿苏维埃社会主义自治共和国和伏尔加河流域日耳曼人苏维埃社会主义自治共和国。

从1917年开始，还逐步建立了一些民族自治区(比如，将阿尔泰省从托木斯克州划分出来，将布克耶夫省从中亚乌拉尔州划分出来)，与此同时，俄罗斯帝国原有的省和州开始瓦解。

1922年12月30日苏维埃社会主义共和国联盟成立后，国家计划委员会提出将全国划分成21个大经济区，其中11个区在俄联邦欧洲部分(一个西部区包括了整个白俄罗斯苏维埃社会主义共和国，还有一个南部采矿工业区是乌克兰苏维埃社会主义共和国的一部分)，9个区(包括3个吉尔吉斯—土耳其斯坦地区)在俄联邦亚洲部分。

1923年4月俄共(布)第十二次代表大会同意根据国家计划委员会制定的行政区划方案划分区域。当年就将国家的“铁匠铺”乌拉尔的3个省份——叶卡捷琳堡省、彼尔姆省、车里雅宾斯克省连同秋明省合并成为大乌拉尔州，中心设在叶卡捷琳堡(1924年改称斯维尔德洛夫斯克市)。该省管辖15个区(1925年又补充进来一个民族区——科米—彼尔米亚克区)。1924年开始将顿河州、库班—黑海州、斯塔夫罗波尔省和捷列克省组建为东南州，但最终还是决定建成北高加索边疆区，中心设在顿河畔罗斯托夫市，同时还包括高加索的哥里自治区和格罗兹尼区。接着又于1925年建立了西伯利亚边疆区(由鄂木斯克省、新尼古拉耶夫斯克省、托木斯克省、叶尼塞斯克省、阿尔泰省以及奥伊罗特自治州组成)，中心设在新尼古拉耶夫斯克市(后改称为新西伯利亚市)。1926年组建远东边疆区(由阿穆尔省、外贝加尔省、滨海省、堪察加省和萨哈林岛北部组成)，中心设在哈巴罗夫斯克市。

1929年1月14日全俄中央执行委员会主席团宣布，行政区划改革告一段落。共建立了13个大行政区划单位(6个州和7个边疆区)。在俄罗斯联邦境内共建立了176个区(取代了1923年的766个县)。州包括了俄罗斯居民明显占多数的地区以及国内所有的老工业基地；边疆区是多民族地区以及发展农牧业和林业经济的地区；而民族区划单位(7个自治州)绝大多数都在北高加索边疆区，同其他边疆区相比，其经济明显落后。[6]边疆区内保留所有的自治州建制。

取消革命前的行政区划单位和扩大行政区划所有环节的等级是符合当时的革命形势的，即自上而下改革社会和平衡所有地区的经济发展水平。这种做法主要是根据新经济政策的原则，通过扩大区域化，建立经济相对自给自足的“特殊经济同盟”[7]——更大的州和边疆区，让这些地区能够根据自己的资源和商品交换的需求，利用当地的生产力，生产出更有特色的产品。

20世纪30年代，随着新经济政策的夭折以及工业化和“全面”集体化的“推进”，新一轮行政区划改革几乎在第一轮改革刚结束时就马上开始了。

这一轮改革使苏联的“不完全”联邦制向“社会主义单一制”迅速过渡。这个阶段经历了1938年的肃反、1941年的卫国战争和战后权力超常集中的过程。20世纪30—50年代苏联大规模的行政区划改革建立了严格垂直的政治领导，直接由莫斯科通过党政部门各级官员、各部门人民委员会、集体农庄和国营农场系统以及兵营式的“分支系统”来统一管理国家的工业、建设和大部分农业。

早在1930年夏季联共(布)第十六次代表大会上，斯大林就对“区域划分的总涵义”做了这样的阐述：扩大乡而把它们改为区，取消省的建制，而把它们改为较小的单位——专区，最后“成立州作为中央的直接据点”。[8]进一步改革行政区划就是将这些“据点”扩大到几十个区划单位，把它们置于中央的监督之下，实行真正的“社会主义的单一制”。

一方面，实行“全盘”集体化要求将行政区划的单位划小，将基层的区分散开来(比如，在乌拉尔州就有200多个区)，以利于对集体农庄和国营农场的领导。另一方面，实行工业化又要求经济管理的部门原则高于地域原则。于是，1932年将最高国民经济委员会分为重工业人民委员会、轻工业人民委员会和林业人民委员会，开创了建立各部门委员会作为振兴经济的部门的先例。

行政专区是20世纪30年代行政区划改革中的一个独特现象，建立后很快又取消了。专区的数量总共不超过十个。

赫鲁晓夫上台后，在批判斯大林个人崇拜的同时，又着手进行“恢复列宁原则”的两种不同的行政区划改革：第一种改革是修改“歪曲列宁民族政策”的行政区划，于1957年恢复了被强制移民的巴尔卡尔人、车臣人、卡拉恰耶夫人、卡尔梅克人的自治区；第二种改革是改变中央集权的计划经济和监督方针，提出“将具体领导工业和建设的重心转移到地方，靠近企业和生产部门”。

在1957年2月苏共中央全会上，赫鲁晓夫建议，把“按行业和部门管理的模式变成按地域原则管理的新模式”[9]。为此成立了国民经济委员会。最初曾计划将全国分为20个大经济区，但迫于各方面的压力，国民经济委员会这个新体系被分成若干块，“列入到”行政区划网中：在俄联邦境内建立了70个国民经济委员会(占全苏行政区划总数105的2/3)，覆盖了14个自治共和国及55个州和边疆区；莫斯科市设专门的国民经济委员会。

苏联最高苏维埃于1957年5月10日批准的《关于进一步完善工业和建设管理机构》的法令指出，统一的中央无法深入管理10万个生产部门和20万个企业，计划将国民经济委员会变成经济管理的主要环节。在不久的将来把自治共和国、边疆区和州变成同专业化和合作化有关的行政经济单位。国民经济委员会对隶属于它的企业和国民经济委员会拥有全部权利和责任，并将75%的工业和建设组织的设备合并起来，用自己的资金(利润、折旧基金、节约资源得到的资金)进行基本建设投资。声明指出，“通过改革工业和建设管理体制，极大地调动了地方机构的主动性„„为我们的经济开辟了补充资源。”[10]

最初，这种做法在减少原料和产品在运输中的损耗、加强同一地区企业之间的合作化联系方面确实产生了积极的效果，仅头两年(1958—1959年)，国民经济委员会就保证了工业和建设产品的年增长率超过往年(7%)，达到12%，由于降低成本和生产超计划产品，使整个国民经济得到了较大幅度的提高。但是，国民经济委员会常常把保证地区利益作为自己的首要任务，助长了地区主义。

1962年赫鲁晓夫又建议修改宪法，打算用新宪法的形式将国民经济管理的新结构固定下来。宪法草案第94条规定，“地方苏维埃根据生产和地域原则组成”。赫鲁晓夫坚持要让最高苏维埃和其他苏维埃在经济领导中发挥更大的作用。国民经济委员会成为苏联行政区划的第二种尝试。但是，扩大国民经济委员会的权利是同当时国家稳定的行政区划相矛盾的。这一改革触及到各部门干部的切身利益，在实施过程中遇到很大阻力。1962年11月，俄联邦国民经济委员会的数量减少到24个(全苏联减少到48个)。

后来，赫鲁晓夫在苏共中央主席团上曾提出同贪污行为做斗争的问题，建议在全国范围内成立数千个党政监督委员会，但这个建议没有被采纳。赫鲁晓夫下台后，国民经济委员会作为“主观主义和唯意志论的表现”被取缔，经济又回到通过部委管理的部门原则上。

戈尔巴乔夫上台后，于1986—1987年开始实施自由化管理方式并提出改变地区和部门管理原则的新任务。1986年7月5日，苏共中央、苏联最高苏维埃主席团和部长会议通过了《关于提高和加强人民代表苏维埃的责任》的决定。1987年7月17日，苏共中央和部长会议作出关于激进改革的决定。这些决定为各地区提供了新的机会，使它们认识到，现政权依赖的是由各部委、部门及其企业掌握的财政和物资技术资源。因此，各地区开始积极寻找对自己有利的重新分配财富的组织和法律形式。在加盟共和国和自治共和国以及边疆区和州又开始出现按地区核算的观点。这些观点反映了地区要求更广泛的自治权：将经济综合体建设所必需的项目归共和国、边疆区和州所有，建立各种预算外基金，将闲置的货币资金集中到本地区，有权进行对外经济活动和建立外汇储备等。[11]地区主义势力得到逐步发展。

与此同时，迫于各地区要求扩大自治权的呼声，俄联邦政府出台了在一些地区建立自由经济区的方案。在地方政权同中央政权发生对立时，俄联邦领导人又提出“想要多少主权，就给多少主权”的口号，从而使脱离苏联中央政权控制的离心过程出现不可逆转的势头。结果，1990—1991年，几乎所有共和国都宣布自己为联邦共和国，五个自治州中的四个(阿迪格、卡拉恰耶夫—切尔克斯克、哈卡斯、戈尔诺—阿尔泰)也宣布自己是属于俄罗斯联邦成员的主权共和国；犹太自治州、亚马尔—涅涅茨自治区、泰梅尔自治区、汉特曼西斯克自治区以及楚克奇自治区都提出要改称自己为自治共和国。俄联邦最高苏维埃主席团关于自由经济区的指示成为在建立市场关系条件下确定边疆区和州的地位的第一个正式文件。继滨海边疆区(1990年10月的“纳霍特卡”自由经济区)之后，1991年在阿尔泰边疆区、萨哈林、赤塔、克麦罗沃、加里宁格勒、诺夫哥罗德、普斯科夫州等地都相继建立了自由经济区。这样一来，就出现了一个独一无二的奇特现象——联邦中的联邦，加盟共和国中的自治共和国，边疆区或州中的民族自治区。

自治共和国、州和区的“主权化”更加刺激了那些权利受到侵害的自治共和国、州和区积极开展争取提高地位的活动。为了缓解民族矛盾，避免联邦分裂，政府屈从于“民族独立，建立国家”的胁迫，在国家主权问题上一再作出让步。1992年3月31日形成法令，承认俄罗斯所有区划部分为俄罗斯联邦主体，将俄罗斯联邦境内的16个民族自治共和国和5个民族自治州升格为共和国，不久又以宪法的形式赋予民族共和国以“国家的特殊地位”。

1998年金融危机后，俄罗斯联邦会不会再次解体的问题一时间成为热门话题。为避免俄罗斯国家分裂，当时的总理普里马科夫曾设想通过合并行政区划，减少联邦主体的数量，达到稳定国家根基的目的，并就此问题开展了讨论。但随之出现的一些地区不稳定的苗头令他放弃了自己的想法。[12]

综上所述，十月革命后，一直到苏联解体，俄联邦行政区划经历了“分散—集中—再分散”的演变过程以及“条条”(中央垂直领导)和“块块”(地方部门领导)的发展变革，确实有很多经验和教训可以借鉴。但本文不在此一一赘述。

目前，俄联邦存在六种不同的基层区划单位：即共和国(国家)；单主体的边疆区和州；多主体的边疆区和州(其中包括自治区)；自治州；不包括在其他联邦主体内的自治区；联邦级市。这在世界联邦制国家建设实践中是独一无二的现象。在89个联邦主体中，有21个共和国、6个边疆区、49个州、2个联邦级市、1个自治州和10个自治区。

现行的俄罗斯联邦制原则是在俄罗斯单一集权制瓦解的基础上形成的，是民族区域与行政区域结合的混合型联邦制。它屏弃了单纯按民族区域组成的原则，也没有照搬西方按行政区域组成的模式，而是将民族—地域结合起来。因此，俄罗斯联邦的主体形式呈多样化：以民族共和国为代表的民族区域实体，以边疆区和州为代表的行政区域实体，以自治州和自治专区为体现的自治实体。不同类型的联邦主体和复杂的行政区划，为联邦中央协调中央与各主体之间关系、主体与主体之间关系造成极大的困难。中央和地方的关系远没有理顺，主要反映在以下方面：

首先，联邦宪法只规定民族共和国可以制定自己的宪法，而没有明确规定不允许制定与联邦宪法相违背的宪法，因而造成有些共和国的宪法与联邦宪法相对立。比如，车臣共和国的宪法规定，“车臣是独立的主权国家和国际社会平等的主体”[13]；鞑靼斯坦共和国宪法规定，“鞑靼斯坦共和国是主权国家和国家法的主体，根据相互授予职权和管辖对象成为俄罗斯联邦的联系国”[14]。地方势力对中央的决策形成制约，各地区的政治离心倾向增长。一些地区出现严重的“主权化”，时常发生破坏联邦宪法和法律准则的事件，使国家的完整性受到极大的威胁。

其次，联邦主体数量过多，财权过于分散，在一定程度上呈“诸侯经济”。地方不断向联邦中央讨价还价，使联邦中央受制于地方。联邦中央拥有的再分配资金越来越少，消灭地区间差距的能力相应地也越来越弱，联邦政府搞经济改革步履艰难。由于俄罗斯幅员辽阔，横跨世界11个时区，地区差异很大，各地经济发展十分不平衡。加之，地方分离主义的种种表现(税收分离主义、预算分离主义、以地方保护主义为特征的分离主义等)，造成产业结构单一化和资金外流等。因此，地区发展不平衡和经济分离主义成为建立俄罗斯统一经济空间的两大障碍。加之，国家财富(自然资源)的分配不合理，不同领域的市场经济改革不均衡，各地区缺乏统一的人才调节市场，国家在实行统一的社会经济改革政策时遇到很大的困难。

二、俄罗斯行政区划改革的基本轮廓

进入21世纪，特别是普京再次担任总统后，通过一系列政策调整，向世人展示了他的治国理念——加强垂直的政权领导，力求权力机构统一，凝聚国民意志。第一个措施是于2000年5月13日组建7个联邦区，将89个联邦主体全部包括在内。2004年9月的“别斯兰事件”后，普京决定取消地方长官直接民选的办法，改由总统提名，经地方议会选举产生联邦主体行政长官，这是第二步措施。下一步措施将合并联邦主体，撤消共和国和民族地区建制。这意味着，新的行政区划改革正在或即将开始。

目前，俄罗斯酝酿进行的国家行政区划改革旨在弱化行政区划的民族特征，减少联邦主体数量，根据政治、经济、资源、人口、财政等因素重组联邦国家。通过行政区划改革，保证到2010年实现国内总产值翻一番的既定目标并争取在三年内将贫困居民的人数减少到总人口的10%以下。出于对国家政治、经济、地理、人口等方面的考虑，改革决策者认为，合并过程不宜过急、过快，不能搞一刀切，应在合并过程中不断摸索经验。

这次行政区划改革的目的是：第一，通过减少联邦主体数量，加强中央领导，缩小空间分化，防止国家分裂；第二，整合地区资源，形成统一的信息空间和全俄商品和服务市场，增强国家和各地区的经济竞争力；第三，改变联邦财政税收体系，缩小各地区经济发展差距，促进社会稳定，提高居民生活水平。总之，此举是为了防止国家分裂，促进经济发展，改善人民生活，这是普京总统实施强国战略的重要组成部分。在俄罗斯国家的历史上，凡是国家强盛时期，都实行高度集权；凡是国家衰落时期，中央政权都相对软弱。目前，俄罗斯居民希望“铁腕治国”，因此中央集权拥有广泛的群众基础。

目前专家们提出了两种改革方案，即“硬方案”和“软方案”。

“硬方案”是把联邦主体按地区合并为一个个整体，分别把各自周围的落后地区吸纳进来，对落后地区进行“物资”改造，并对落后地区在预算财政方面给予特殊政策。

“软方案”是通过各种相互关系形式实现地区间的联合，暂时不改变各地区的地位，逐步建立联合后的新地区的商品市场、金融市场、技术和信息市场，为它们的一体化创造更有利的条件。譬如签署地区间合作条约，将各地区国家权力机构之间的权力划分清楚；签署地区间的合作协议，整合各地区的预算；建立地区间国家管理方面的联合专家委员会；制定地区间共同的投资方案；建立解决地区间共同发展问题的相互关系协会；建立地区间的“利益中心”，共同参与实现地区间的目标计划等。

由于在讨论两种方案时，“硬方案”遭到一些民族自治区的激烈反对，现在更多的是实施“软方案”。

与此同时，俄联邦政府通过了一些与行政区划改革配套的联邦法令和法规。2004年3月，两个联邦主体——彼尔姆州和科米—彼尔姆自治区实现合并。2005年4月17日，三个边疆区——克拉斯诺亚尔斯克边疆区、埃文基自治区和泰梅尔自治区就合并一事举行全民公决。结果，三个地区的居民都支持合并。合并后的行政区划称为克拉斯诺亚尔斯克边疆区。从2005年起，俄罗斯政府取消了自治区享有的24项国家权力(总共有41项)，将其转交给边疆区和州。

俄罗斯下一步的地区合并将主要集中在西伯利亚和远东，合并对象包括勘察加州和科里亚克自治区、伊尔库斯克州和乌斯季—奥尔登斯基布里亚特自治区、哈巴罗夫斯克边境区和犹太自治州、秋明州、亚马尔—涅涅茨自治区和汉特曼西斯克自治区。

这一切都说明，尝试性的合并过程已经开始，更多的合并还在后面。

注释：

[1]1917年11月3(16)日《真理报》。

[2]《列宁全集》第2版第33卷第224页。

[3]《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》第1分册人民出版社1964年版第535页。

[4]《列宁全集》第2版第42卷第171页。

[5]“雅库特共和国财政人民委员部”的纸币就是在酒的商标上标上“1卢布”、“10卢布”和“25卢布”。

[6]H.切尔单采夫《在中央计划总轮廓中的民族自治共和国和自治州》，载于《计划经济》1926年第7期。

[7]D.西尼茨基《苏联经济地理》1925年莫斯科版第282页。

[8]《斯大林全集》第12卷第292页。

[9]《联共中央全会根据赫鲁晓夫同志的报告所做的决定》莫斯科1957年版。

[10]《1958年5月苏共中央全会材料》1958年莫斯科版第6页。

[11]A.乌姆诺娃《边疆区和州作为俄罗斯联邦主体的法律地位的进化》，载于《国家与法》杂志1994年第8—9期。

[12]参见俄塔斯社1999年1月26日电。

[13]C.阿瓦科扬《俄罗斯联邦主体与俄联邦建制问题》，载于《宪法学刊》1994年第7期。

[14]《俄罗斯联邦共和国宪法(文件汇编)》莫斯科“文献”出版公司1995年版第293页。

[作者单位]中央编译局世界所。

[责任编辑：文义]

第四篇：中国环境保护战略政策70年历史变迁与改革方向

中国环境保护战略政策70年历史变迁与改革方向

战略政策发展演变历程

1.1

非理性战略探索阶段(1949—1971年)

建国伊始，国家主要任务是尽快建立独立的工业体系和国民经济体系，加上当时人口相对较少，生产规模不大，环境容量较大，整体上经济建设与环境保护之间的矛盾尚不突出，所产生的环境问题大多是局部个别的生态破坏和环境污染，尚属局部性的可控问题，未引起重视，没有形成对环境问题的理性认识，也没有提出环境战略和政策目标。尽管政府提出了厉行节约、反对浪费、勤俭建国的方针，倡导了“爱国卫生”和“除四害”等运动，但主要是针对当时物质匮乏、环境污染威胁到人的生存时的本能反应，并不是有目的地解决环境污染问题[1]。该阶段只是在水土保持、森林和野生生物保护等一些相关法规中提出了有关环境保护的职责和内容[2-3]，包含了一些原始性的环境保护要求[4]。这一时期的国民经济建设中开始出现一些环境保护萌芽，但总体上是一个非理性的战略探索阶段。“一五”时期，工业建设布局将工业区和生活区分离，建设以树林为屏障的隔离带，减轻工业污染物对居民的直接危害[5];大跃进期间，“大炼钢铁”导致“三废”放任自流，污染迅速蔓延;从1966年5月开始的“文革”──“十年**”，环境污染与生态破坏也迅速地由发生期上升到爆发期[3]。

1.2

环境保护基本国策：建立三大政策和八项管理制度(1972—1992年)

该阶段是我国环保意识从启蒙期逐步进入初步发展的阶段，最后提出“环境保护是基本国策”。

从“十年**”以阶级斗争为纲到改革开放以经济建设为中心时期，乡镇企业不断发展壮大，环境保护工作没有及时跟上经济发展形势，对乡镇企业的环境污染监管处于失控状态，所造成的环境问题十分严重。1972年发生的大连湾污染事件、蓟运河污染事件、北京官厅水库污染死鱼事件，以及松花江出现类似日本水俣病的征兆，表明我国的环境问题已经到了危急关头;同年6月5日，联合国第一次人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩召开，在周恩来总理的关心推动下，我国派代表团参加了会议，自此政府开始认识到我国也存在严重的环境问题，并且环境问题会对经济社会发展产生重大影响。1973年第一次全国环境保护会议召开，拉开了环境保护工作的序幕[6]。之后一段时期内，环境保护在我国的社会经济发展中的地位和作用不断提升。1982年，国家设立城乡建设环境保护部，内设环境保护局，结束了“国务院环境保护领导小组办公室”10年的临时状态[7]。1983年12月，第二次全国环境保护会议明确提出了“环境保护是一项基本国策”。1988年建立了直属国务院的原国家环境保护局，自此环境管理机构成为国家的一个独立工作部门开始运行。

该阶段主要推进“三废”综合治理，环境管理基础制度逐步确立[8]。1979年9月，我国第一部环境法律──《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布，标志着我国环境保护开始步入依法管理的轨道，其中明确规定了环境影响评价、“三同时”和排污收费等基本法律制度，并于1989年对其进行了修订，为实现环境和经济社会协调发展提供了法律保障。1981年，国务院发布《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》，提出了“谁污染、谁治理”的原则。1982年颁布《征收排污费暂行办法》，排污收费制度正式建立。1989年4月底，在第三次全国环境保护会议上，系统地确定了环境保护三大政策和八项管理制度，即预防为主、防治结合，谁污染谁治理和强化环境管理的三大政策，以及“三同时”制度、环境影响评价制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度、环境目标责任制度、排污申报登记和排污许可证制度、限期治理制度和污染集中控制制度。这些政策和制度，先以国务院政令颁发，后进入各项污染防治的法律法规在全国实施，构成了一个较为完整的“三大政策八项管理制度”体系，有效遏制了环境状况更趋恶化的形势[9]，一些政策直到今日仍还在发挥作用。

1.3

可持续发展战略：实施强化重点流域、区域污染治理(1992—2000年)

1992年，联合国召开环境与发展大会，通过了《21世纪议程》，大会提出可持续发展战略。1994年3月，国务院通过《中国21世纪议程》，将可持续发展总体战略上升为国家战略，进一步提升了环境保护基本国策的地位.最具代表意义的是，1998年原副部级的国家环境保护局被提升为正部级的国家环境保护总局。但由于这一阶段我国工业化进程开始进入第一轮重化工时代，城市化进程加快，伴随粗放式经济的高速发展，环境问题全面爆发，工业污染和生态破坏总体呈加剧趋势，流域性、区域性污染开始出现，各级政府越来越重视污染防治工作，环保投入不断增大，污染防治工作开始由工业领域逐渐转向流域和城市污染综合治理。

1994年淮河再次爆发污染事故，标志着我国因历史上污染累积带来的环境事故已进入高发期。同年6月，由原国家环境保护局、原水利部和河南、安徽、江苏、山东沿淮四省共同颁布《关于淮河流域防止河道突发性污染事故的决定(试行)》。这是我国大江大河水污染预防的第一个规章制度。1995年8月，国务院签发了我国历史上第一部流域性法规──《淮河流域水污染防治暂行条例》，明确了淮河流域水污染防治目标[10]。1996年，《中国跨世纪绿色工程规划》作为《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》的一个重要组成部分，按照突出重点、技术经济可行和发挥综合效益的基本原则，提出对流域性水污染、区域性大气污染实施分期综合治理。流域层面启动实施“33211”工程，即“三河”(淮河、辽河、海河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖)、“两控区”(二氧化硫控制区和酸雨控制区)、“一市”(北京市)、“一海”(渤海)，重点集中力量解决危及人民生活、危害身体健康、严重影响景观、制约经济社会发展的环境问题[11]。

该阶段开始启动重点城市环境治理。1998年我国政府批准划定了酸雨控制区和二氧化硫控制区，涉及27个省(自治区、直辖市)的175个城市/地区，总面积约为109×104km2，推进“两控区”大气污染防治。其间，大部分城市实施燃煤锅炉改造，推广清洁能源的使用，建立高污染燃料禁燃区，并开始规模建设城市污水治理设施，采取大气污染治理措施，大大改善了城市环境质量。这一时期，城市环境综合整治和城市环境综合整治定量考核开始实施，初步建立了以环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、创建环境保护模范城市为主要内容的一套具有中国特色的城市环境管理模式。

1.4

环境友好型战略：控制污染物排放总量，推进生态环境示范创建(2001—2012年)

党的十六大以来，中共中央、国务院提出树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设资源节约型和环境友好型社会等新思想、新战略、新举措。2005年3月12日，胡锦涛同志在中央人口资源环境工作座谈会上提出，要“努力建设资源节约型、环境友好型社会”。党的十六届五中全会指出，要加快建设资源节约型、环境友好型社会，并首次把建设资源节约型和环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。2006年4月召开的第六次全国环境保护大会，提出了“三个转变”的战略思想。2011年12月召开的第七次全国环境保护大会，提出了“积极探索在发展中保护、在保护中发展的环境保护新道路”。

这一时期，我国经济高速增长，重化工业加快发展，给生态环境带来了前所未有的压力，中共中央、国务院审时度势，着力实施污染物排放总量控制[12]。总量控制制度最早是在1996年8月印发的《国务院关于环境保护若干问题的决定》中提出的，其中明确要求“要实施污染物排放总量控制，建立总量控制指标体系和定期公布制度”。“九五”期间实施的《全国主要污染物排放总量控制计划》，明确提出了“一控双达标”的环保工作思路。“十五”期间虽然制定了主要污染物排放量减少10%~20%的目标，但五项总量控制指标并未完成，基本上是“有总量无控制”，总量控制目标“基本落空”。“十一五”期间总量控制提升到国家环境保护战略高度，环境保护规划实现了由软约束向硬约束的转变，其中将二氧化硫和化学需氧量作为两项“刚性约束”指标。这一时期在总量控制制度设计、管理模式和落实方式上进行了大量创新，突破了“有总量、有控制、重考核”的制度关键，实施结构减排、工程减排、管理减排“三大减排”战略，化学需氧量和二氧化硫双双超额完成减排任务。“十二五”期间，总量控制进一步拓展优化，在“十一五”二氧化硫和化学需氧量的基础上，将氨氮和氮氧化物纳入约束性控制指标;同时，将农业源和机动车纳入控制领域。“十二五”末，四项污染物的总量控制计划圆满完成[13]。在总量减排推进过程中，环保投入大大增加，“十五”期间较“九五”翻了一番，占GDP的比例首次超过1%;“十一五”期间进一步加大，相当于过去20多年对环保的总投入[7]，有效提升了当时欠账较大的环境基础设施能力建设，全国设市城市污水处理率由2005年的52%升至72%，城市生活垃圾无害化处理率由52%升至78%，火电脱硫装机比重由12%升至82.6%。

这一时期，生态环境保护示范创建工作蓬勃开展，在全国初步形成了生态省(市、县)、环境优美乡镇、生态村的生态示范系列创建体系。海南、浙江、福建等14个省(自治区、直辖市)开展了生态省(区)建设，近500个县(市)开展了生态县(市)创建工作。全国有389个县(市)被命名为国家级生态示范区，629个镇(乡)被命名为全国环境优美乡镇。各地在生态示范创建过程中，大力发展生态产业，加强生态环境保护和建设，推进生态人居建设，培育生态文化，促进了所辖区域社会、经济与环境的协调发展。围绕环境保护的重点城市，启动了大规模城市环境综合整治，相继评选出70多个“环境保护模范城市”[8]。大力开展节约型机关、绿色学校创建、绿色社区创建等社会环保示范创建活动。

同时，在环境友好型战略驱动下，这一时期的环境监管和政策管理整体能力进一步提升。2008年成立环境保护部，组建华东、华南、西北、西南、东北、华北六大区域环境保护督察中心;并且，在实行总量控制、定量考核、严格问责的同时，多种政策综合调控开始受到重视，从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题[14]，政策体系基本成型。《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律法规适应新形势再次进行修改，《放射性污染防治法》《环境影响评价法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》相继出台;2006年中央财政预算账户首次设立“211环境保护”科目，在财政预算账户里开始有了环保户头，为以后深化环保财政改革打下了基础;排污权交易、生态补偿、绿色信贷、绿色保险、绿色证券等环境经济政策试点启动并逐步落地实施;2008年，国家卫星环境应用中心建设开始启动，环境与灾害监测小卫星成功发射，标志着环境监测预警体系进入了从“平面”向“立体”发展的新阶段。2005年2月16日，《联合国气候变化框架公约》缔约国签订的《京都议定书》正式生效，《中国应对气候变化国家方案》出台，中国积极参加多边环境谈判，以更加开放的姿态和务实合作的精神参与全球环境治理。

1.5

生态文明战略：推进环境质量改善和“美丽中国”建设(2013年至今)

自2013年党的十八届三中全会召开以来，以习近平同志为核心的中共中央把生态文明建设摆在治国理政的突出位置。党的十八大通过的《中国共产党章程(修正案)》，把“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”写入《党章》，这是国际上第一次将生态文明建设纳入一个政党特别是执政党的行动纲领中。中央把生态环境保护放在政治文明、经济文明、社会文明、文化文明、生态文明“五位一体”的总体布局中统筹考虑，生态环境保护工作成为生态文明建设的主阵地和主战场，环境质量改善逐渐成为环境保护的核心目标和主线任务，环境战略政策改革进入加速期[15]。2015年4月，《关于加快推进生态文明建设的意见》对生态文明建设进行全面部署;2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出到2020年构建系统完整的生态文明制度体系。

2018年3月，第十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，把生态文明和“美丽中国”写入《宪法》，这就为生态文明建设提供了国家根本大法遵循。特别是在2018年5月召开的全国第八次生态环境保护大会上，正式确立了习近平生态文明思想，这是在我国生态环境保护历史上具有里程碑意义的重大理论成果，为环境战略政策改革与创新提供了思想指引和实践指南[16]。习近平生态文明思想已经成为指导全国生态文明、绿色发展和“美丽中国”建设的指导思想，在国际层面也提升了世界可持续发展战略思想。

这一阶段围绕全面建成小康社会目标建设，改善环境质量成为环境保护工作的核心，也是响应社会的迫切需求，环境政策改革呈现了前所未有的巨大进展[17]：①环境法治体系向系统化和纵深化发展。2014年4月我国修订完成了《环境保护法》，这是对1989年版本25年后的新修，被称为“史上最严”的环保法;随后，《大气污染防治法》《水污染防治法》等相继完成修订;新出台的《环境保护税法》《土壤污染防治法》等也开始实施。②环境监管体制改革取得重大突破。2015年10月召开的党的十八届五中全会明确提出实行省级以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，这有望大幅度提升我国生态环境监管能力。2018年3月17日，十三届全国人大一次会议批准《国务院机构改革方案》，组建生态环境部，统一实行生态环境保护执法。③推进建立最严格的环境保护制度。随着污染治理进入攻坚阶段，中央深入实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划，部署污染防治攻坚战，建立并实施中央环境保护督察制度，以中央名义对地方党委政府进行督察，如此高规格、高强度的环境执法史无前例。④环境经济政策改革加速。明确了建立市场化、多元化生态补偿机制改革方向，补偿范围由单领域补偿延伸至综合补偿，跨界水质生态补偿机制基本建立;全国共有28个省(自治区、直辖市)开展排污权有偿使用和交易试点;出台了国际上第一个专门以环境保护为主要政策目标的环境保护税，也意味着自1982年开始在全国实施的排污收费政策退出历史舞台;加快推进建设绿色金融体系，由我国主导完成的《2018年G20可持续金融综合报告》得到了世界各国的认同[18]。

环境战略政策体系构建

经过新中国成立70年的变迁和发展，我国基本形成了符合国情的、较为完善的环境战略政策体系，对环境保护事业发展发挥了不可替代的支撑作用，为深入推进生态文明建设和实现“美丽中国”伟大目标提供了重要政策保障。这一体系主要包括生态文明和环境保护的法律、体制、责任制、政策、共治等五大领域和方面。

2.1

生态文明和环境保护法律体系

从1978年《宪法》首次将环境保护列入，1979年我国第一部环境法律──《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布，2014年完成新一轮《环境保护法》重大修订，到2018年3月生态文明进入《宪法》，我国的环境保护法律体系随着环保工作的不断推进，经历了一个逐步建立、发展和完善的过程。其中，依法治国为环境保护提供了强大动力，对环境保护法律体系建设起到了决定性作用。我国不仅在《宪法》《民法通则》《刑法》等基本法律中明确了有关资源利用和生态环境保护的规范要求，而且在《城乡规划法》《循环经济促进法》等社会经济发展和资源开发利用等相关法律中也明确了环境保护的立法目标;在生态环境保护领域，水、气、土、固废等各要素污染防治法以及环境影响评价、野生动植物保护等专项法或单行法已经出台实施并不断完善，共制定环保法律13部，资源保护与管理法律20余部，生态环保行政法规30余部，基本形成了以《环境保护法》为龙头的法律法规体系，特别是新修订的《环境保护法》为环境保护主管部门增设了查封、扣押执法权限，并在处罚方式上增加了行政拘留、按日计罚等硬手段，最高人民法院设立环境资源审判庭，开启了系统的环境司法专门化改革，加上实施最严格的环境执法，长期以来“环境违法是常态”的局面正在扭转。2018年全国实施行政处罚案件18.6×104件，罚款数额152.8×108元，同比增长32%，是新《环境保护法》实施前(2014年)的4.8倍。

2.2

生态文明和生态环境保护体制

新中国成立70年来，我国环境行政机构历经五次重大跨越，环保机构不断升格，生态环保职能逐步健全，环保机构和能力不断增强，环境监管不断提升。“三废”污染催生了国务院环境保护领导小组的成立。随着环境污染问题的持续加剧，环保工作日益成为政府日常工作的重要部分，临时性的环保机构已不适应时代的需要，国家环境保护局、国家环境保护总局、环境保护部在各个环保历史阶段的需要下相继设立。随着生态环境问题越来越需要整体性考虑，生态环境保护职责分散交叉、所有者与监管者职责不清的问题越来越突出，实施生态环境统一监管，增强生态环境监管执法的统一性、权威性、有效性就进入了改革议程，2018年成立生态环境部。新成立的生态环境部的基本职责定位统一行使生态环境监管，重点强化生态环境制度制定、监测评估、监督执法和督察问责四大职能，坚持所有者与监管者分离，污染防治与生态保护实施统一监管执法，污染治理实施城乡统一监管。为了解决现行以块为主的地方环保管理体制存在的难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任、地方保护主义对环境监测监察执法的干预等突出问题，省级以下环保机构监测监察执法垂直管理改革启动并逐步推进。长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽、太湖七大流域生态环境监督管理局设立，作为生态环境部设在七大流域的派出机构，主责流域生态环境监管和行政执法相关工作，海河、珠江、太湖流域还统筹了相关海域生态环境监管，太湖统筹了东海海域的监管职能，统一为生态环境部太湖流域东海海域生态环境监督管理局。日益完善的生态环境保护体制改革为我国新时代生态环境保护工作打下了扎实的体制基础。

2.3

符合国情的生态环境目标责任制

我国在通过行政性管制政策来推进落实党委政府和企业的环境责任方面开展了许多创新性探索。自20世纪80年代以来，逐步探索出一条具有中国特色的环境保护目标责任体系和问责机制：1989年的《环境保护法》确立了地方各级人民政府对辖区环境质量负责制;“十一五”开始实施主要污染物减排目标责任考核;“十二五”增加了主要污染物减排指标，减排目标责任体系注重约束性指标完成情况，开始关注政府相关部门常态化的环境保护分工机制;“十三五”期间，环境目标考核从强调主要污染物总量减排调整到以环境质量为核心，特别是污染防治攻坚战和蓝天保卫战的考核体系得到了进一步加强，强调建立生态环境保护领域相关部门常态化的分工机制。2016年以后，我国的环境保护目标责任体系建构进入了新阶段，引入了生态文明建设综合评价考核和中央环保督察制度，通过建立领导干部生态环境损害终身追责制度和生态环境保护督察制度来落实“党政同责、一岗双责”[19]，目前完成了全国31个省(自治区、直辖市)的中央环保督察和“回头看”，各级党委和政府的生态环境保护责任通过制度得到了落实。在企业生态环境责任方面，推动从以环境影响评价为主向环境影响评价、排污许可、企业环境信息公开、生态环境损害赔偿共抓转变，正在建立以排污许可证为核心的固定污染源监管制度。目前，企业环境信息公开制度不断健全，生态环境损害赔偿进入全国试行阶段，全国已经核发完成24个重点行业约4×104张排污许可证，管控大气污染物主要排放口48 556个、水污染物主要排放口33 083个。

2.4

生态环境市场经济政策体系

环境经济政策在我国环境政策体系中的地位总体上是一个上升发展趋势。我国环境政策改革创新的历史进程就是由过去单一命令控制型环境政策向多种环境政策手段综合并用转变的一个过程，在环境保护工作中越来越广泛地运用环境经济政策，手段越来越多，调控范围也从生产环节扩展到整个经济过程，作用方式也从过去的惩罚性为主向惩罚和激励双向调控转变。目前已经形成了环保投资、环境税费价格、生态补偿、排污权交易、绿色金融等在内的政策体系，在筹集环保资金、激励企业环境行为、提供环保动力方面发挥了重要作用。国家环境污染治理投资总体呈现增加趋势，2017年达9 539×108元，占GDP的1.15%;已经建立绿色税制，环境税费改革已基本完成，资源税、消费税等环境相关税收也在为适应生态文明建设要求进行调整;绿色金融成为推动生态文明建设和生态环境保护工作的重要力量，我国成为全球绿色金融的积极倡议者，目前已经构建形成绿色金融体系，2018年全国绿色信贷余额近90 000×108元，发行绿色债券1 963×108元，成为全球最大的绿色信贷和绿色债券市场;全国有20多个省(自治区、直辖市)开展了环境污染责任保险试点，2017年为16 000多家企业提供的风险保障金额约300×108元。积极创新探索运用市场机制与模式，财政部、住房城乡建设部等相关部门积极推进在污水、垃圾处理领域探索实施PPP、环境污染第三方治理;截至2018年8月，排污权有偿使用和交易地方试点一级市场征收排污权有偿使用费累计118×108元，在二级市场累计交易金额72×108元，从未有任何一个国家像我国政府这样大范围探索排污交易试点，反映了我国政府对利用市场机制推进污染治理的强烈意愿。生态补偿制度不断完善，补偿范围基本覆盖重点生态功能区与流域以及大气、森林、草原、海洋等重点领域，初步形成了多元化生态补偿格局。

2.5

多元有效的生态环境治理格局

新中国成立70年来，我国的环保发展史也是一个不断强化治理主体责任、保护相关环境权益、推进环境共同治理的过程，实现了从初始的政府直控型治理转向社会制衡型治理、从单维治理到多元共治的根本转变，充分发挥各个治理主体的功能，逐步形成了党委领导、政府主导、市场推动、企业实施、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。随着环境影响评价、环境保护行政许可听证、环境信息公开等系列立法政策的实施，到2018年《环境影响评价公众参与办法》的出台，环境保护公众参与制度的法制化、规范化程度不断提高，从注重对公众环境实体权益的保障，向同时重视公众的环境程序权益方向发展，逐步形成了以政府治理为主导、社会各方积极参与的治理模式。政府通过多渠道、多方式公开环境信息，各级政府的网络信息平台成为公众参与的重要平台，包括专题听证、投诉电话、信访体系等多种方式，成为公众参与的重要途径。政府环境信息公开已成为社会各方参与和监督政府环境行为的一种重要手段，基本建立了企业环境信息公开制度建设，特别是上市公司环境信息公开制度，通过向社会各方提供便利渠道发挥社会公众的监督功能。民间环保团体在环境教育、倡议和利益表达上所发挥的作用日益凸显。此外，全国人大常委会通过对环境法律实施执法检查，发挥了重要的监督作用。2018年以来，全国人大常委会开展了《大气污染防治法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》执法检查，为污染防治攻坚战贡献了“人大力量”。环境司法制度在不断加强，加强环境司法能力建设、完善司法救济功能越来越发挥重要作用，通过环境资源审判来落实最严格的源头保护、损害赔偿和责任追究制度。

新时期环境战略政策改革方向

我国目前已经形成了较为完善的环境战略政策体系，为环境质量改善提供了坚实保障和支撑，但是依然面临一系列挑战。特别是社会主义基本矛盾变化对环境政策改革提出了新的要求，十九大报告明确指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”当前和今后一段时期，人民群众日益增长的优美生态环境需要与更多优质生态产品的供给能力不足之间的矛盾依然突出。环境战略政策改革需要回应社会基本矛盾变化产生的改革要求，通过继续深化改革提供优质生态产品，为发展转型阶段提供新的动力。另外，环境政策无法满足环境治理体系现代化建设新需要。当前的环境政策体系还存在对行政管制型、市场经济政策和社会治理政策的边界和分工不清、认识不到位等问题，各个治理主体发挥的作用不平衡，政府有形之手和市场无形之手关系没有完全理顺，环境政策体系尚未充分体现对各类治理主体的有效激励和约束，社会各方主体的积极性和能动性尚未充分调动起来。因此，生态环境保护战略、法规和标准体系仍需要顺应环境质量转型、环境健康维护、生态系统安全保障和生态环境保护统一监管的需要，适应“山水林田湖草”这一“生命共同体”统一保护、统一监管需求等做出不断的改革和创新。

3.1

生态环境保护战略基本走向

十九大报告提出了新时代生态文明建设的宏伟蓝图和实现“美丽中国”目标的战略安排，2035年实现生态环境根本好转、“美丽中国”目标基本实现。这需要保持和增强生态文明建设的战略定力，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。到2035年之前，环境质量改善仍然是环境保护工作的主线，要继续稳步推进水、大气环境质量达标和土壤污染安全管控;协同推进气候变化和大气污染减排，促进实现2030年碳减排达峰目标和同期环境空气质量改善目标。历史性原因造成的结构性、布局性问题导致环境风险事故进入高发期，环境风险管控成为常态性工作，需要加快提升环境风险管控水平;随着“绿水青山就是金山银山”理念的深入实践，自然生态系统保护和修复，以及城市生态系统的保护和增值，已越来越受到广泛关注;推进落实生态环境空间评价和分区分类管控，加强生态环境空间监管，成为生态环境保护的基础性工作;形成党委、政府、市场、社会等各方互相监督、互相促进的现代化治理格局，协调推进流域、区域、地方的高质量发展与高水平保护，提供更多的优质生态产品，以满足人民日益增长的优美生态环境需要。

3.2

生态环境保护政策改革目标

生态环境保护政策改革的目标是实现环境治理体系现代化和环境治理能力现代化。环境治理体系现代化需要推进建立党委领导、政府主导、市场实施、企业落责、社会参与的生态环境治理大格局，也要重视统筹发挥好人大、政协、法院和检察院的作用，形成各司其职、互相监督、互相协作、互相促进、均衡有效的治理架构。环境治理能力现代化要强化生态环境保护政治建设，提升各级党委生态环境治理的能力水平，落实各级党委在生态环境治理中的领导责任;要落实政府的生态保护投入责任和生态环境质量目标达标要求，充分调动政府生态环境保护工作的积极性和能动性;要运用市场机制实现生态环境资源的优化配置，提高优质生态产品供给的效率水平;要实施最严格的环境管理和监管执法，落实企业污染治理的主体责任;要充分保障社会公众环境权益，形成绿色生活和绿色消费的社会环境，发挥社会公众的治理力量。

3.3

生态环境保护政策改革方向

新时期生态文明建设和“美丽中国”目标基本实现，对生态环境政策改革创新提出了新的历史要求，生态环境保护政策创新正面临着前所未有的历史机遇，紧紧围绕实现环境治理体系现代化和环境治理能力现代化，深入推进生态环境保护政策改革[19-20]。

a

深化生态环境管理体制改革。环境管理体制改革是生态文明体制改革的关键和核心，基于生态系统的整体性，强调环境与发展的综合决策和“山水林田湖草”的综合管理，强调流域综合治理和区域生态环境关联性，强调所有者和监管者分离。研究成立中央生态文明建设指导委员会，强化对资源管理、经济发展与生态环境保护的统筹决策协调;继续完善国家、区域、流域、地方生态环境监管体制和能力建设，整合涉及土壤、农田、渔业水域、森林、草原、湿地、荒漠、野生动植物等所有生态保护和污染防治的监督管理内容，进一步突出生态环境的独立性监督和生态环境统一监管;明确规范各相关部门的生态环境保护权责，加强跨部门、跨地区的统筹协调和陆海统筹协作;构建以国家公园为主体的自然保护地体系，重点完善自然保护地体系监管;推进中央机构改革后地方机构的职责巩固和能力提高，强化基层生态环境监管执法能力，将农村生态环境监管工作纳入统一监管体系，探索不同乡镇农村生态环境监管体制与模式。促进建立多元化、社会化生态环境监管，引入第三方机构参与企业环境行为的监管，弥补政府能力有限和监管不足的缺陷。

b

构建生态文明和环境保护法治体系。开展相关法律法规的生态化“改造”，对不符合生态文明建设要求的进行修订。推进长江流域、京津冀区域生态环境保护等立法。加快修订《土地管理法》《循环经济促进法》《矿产资源法》《固体废物污染环境防治法》等法律，制定和完善自然资源资产产权、国土空间规划和保护、国家公园、海洋、应对气候变化、排污许可、生态补偿、生态环境损害赔偿、生态保护红线、生物多样性保护等方面的法律法规。推进绿色生产消费、生态环境教育等方面的相关立法，为生态文明体制改革提供法治保障。加强流域、区域和地方环境标准制定和实施的引导和规范，积极支持和推动地方制定地方环保法规或者规章。健全环境行政执法和环境司法衔接机制以及环境案件审理制度，强化公民环境诉讼权的司法保障，完善环境公益诉讼的法律程序。积极参与国际环境法合作，推动“一带一路”环境标准建设。

c

建立生态环境空间管控制度。国土空间的资源属性和优化配置利用越来越受到重视，需要强化生态环境空间管控的前置引导作用，建立生态、大气、水、土壤、海洋等要素环境管控分区，明确各要素空间差异化的生态环境功能属性和管控要求，形成以“三线一单”为基础的生态环境分区管控体系，作为生态环境参与国土空间规划、政策和标准等的主要平台，同时强调空间管控在生态环境保护规划中的基础性作用。强化生态环境空间管控要求的落地性，把“三线一单”作为环境综合决策的手段，作为国土空间“双评价”的前提或基础，服务高质量发展，为区域开发、资源利用、城乡建设、空间规划和产业准入提供依据，为地方制定出台有利于生态环境保护的土地、产业、投资等细化配套政策提供支撑，作为规划环评、建设项目环评论证的基础依据之一，为“放管服”改革提供支撑。推动生态环境空间管控的基础数据规范化、技术方法科学化、管理制度完善化，形成基本完善的“三线一单”数据标准、技术规范、配套规整和管理政策。

d

完善生态环境市场经济机制。改革节能环保财政账户，健全生态环境财政预算制度，建立生态环境保护投入稳步增长机制，实现中央和地方生态环境财权和事权相匹配。探索建立生态产品核算和评价体系，建立政府主动购买生态产品的机制，在“绿水青山”优化“金山银山”方面做好“加法”，增加生态公共产品有效供给。研究将挥发性有机物等特征污染物纳入环境保护税征收范围，继续推进资源税、消费税、所得税、增值税等环境保护相关税种的绿色化。全面建立自然资源有偿、生态环境补偿、自然资源和生态环境损害赔偿制度，建立市场化、多元化生态补偿机制，特别是要建立充分体现地方发展权保障和生态产品贡献的生态补偿政策，加大对贫困地区和弱势群体的补偿力度，深入调整生态环境资源生产关系，从根本上理顺经济关系和生态环境资源关系，促进各方全面建立生态环境资源资产价值理念。推进生态环境权益交易，全面建立环境权益交易的MRV(监测-报告-核查)能力，完善交易平台和市场，在全国范围内推进碳交易市场，推进碳交易机制成为碳排放2030年达峰的重要手段。在国家绿色金融改革创新试验区探索的基础上，针对生态环境产品的市场化属性，创新推广不同的绿色金融产品，引导和鼓励长江等重点流域以及粤港澳大湾区等重点区域探索设立绿色发展基金;继续推进绿色信贷、绿色债券、环境污染责任险等，不断完善建立绿色金融体系。推进绿色“一带一路”建设和绿色贸易，从国内外统筹考虑生态环境质量改善。

24日下午，庆祝中华人民共和国成立70周年活动新闻中心举办第一场专题集体采访活动，介绍有关阅兵活动安排。

e

建设公众广泛参与的社会治理体系。地方各级人民政府、教育主管部门和新闻媒体，依法履行生态环境保护宣传教育责任，把生态文明建设和生态环境保护作为践行中国特色社会主义核心价值观和贯彻落实习近平生态文明思想的重要内容;实施全民环境保护宣传教育行动计划，提高公众环境行为自律意识，加快衣食住行向绿色消费转变。建立生态环境监测信息统一发布机制，通过各种媒体手段公开大气、水、土壤等生态环境信息，全面落实排污单位、监管部门、建设项目环境影响评价的信息公开，保障公众环境信息知情权、参与权、监督权和表达权;健全环境立法、规划、重大政策和项目环评等听证和评价制度，在基层推进网格化监管和人民环保监督员制度，引导公众和社会组织对政府环境管理与企业环境行为进行监督和深入参与;理顺环境公益诉讼体制机制，及时化解群众纠纷;建立健全环境舆论监测制度，提高环境社会舆情分析、研判和引导能力。

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夯实绩效评估和责任机制。完善党政绿色发展监测、统计、评价、考核、责任和奖励体系，建立充分体现生态优先、绿色发展、地区特征和绩效导向的政绩考核评价体系和奖惩机制。建立尽职免责的环境监管制度，完善环保督察巡视、自然资源资产负债表、生态环境审计、领导干部自然资源资产离任审计、损害责任追究等制度，落实地方党委政府生态环境保护责任。进一步推进生态环境督察制度化、规范化、精简化，形成中央生态环境保护督察、部门生态环境保护专项督察、省级政府环境监察体系合理分工、高效协作的督察制度，发挥对生态环境违法违规行为的震慑和“靶向”监管落责功能，强化对地方党委政府履责的监督力度，通过督察，强化落实“党政同责”和“一岗双责”。推进以排污许可、环境司法、损害赔偿等落实企业主体责任，建立基于地方环境质量目标管理的排污许可证“一证式”管理制度，积极推动建立企业排污许可信息耦合企业环境信用评价，通过打破信息不对称壁障，强化社会各方对企业环境行为的监管和激励。

第五篇：关于中国现行行政区划改革的思考

关于中国现行行政区划改革的思考

09 历史 张曼 ***0

近年来，许多学者认为，对现行行政区划进行必要的调整与改革，健全行政区划体系，是解决中国当前政治、经济、社会问题的一个必要的、有效的办法。其主张既有涉及行政层级的撤消地级市、改革“市管县”等，又有涉及行政边界的“缩省”、“分省”等等。一国行政区划受诸多复杂因素影响，但如何使中央有能力维护统一性，又让地方以自主性来实现良好的地方治理，是其中的核心问题，也是困扰中国政治的一个关键难题。本文试图从中央与地方的分权，地方间的权力于权利分配的视角，来理解中国历史上特别是建国后的行政区划及调整，并试图对当前行政区划改革的各种主张进行重新审视。

一、政治地理方面的考虑

行政区划是国家结构形式在地理上的空间投影，是在充分考虑历史渊源、人口聚集、经济条件、民族分布、文化背景、风俗习惯等各种因素的基础上而划定的，它既可能长期固定不变，也可能发生变化。统治阶级总是根据需要不断地对其调整，比如边界的改划；建制的置、废、并；行政中心的变迁；政区名称的改动等。如何使中央有能力维护统一性，又让地方以自主性来实现良好的地方治理，也是困扰中国政治的一个关键难题。

从政治地理角度考察，行政区划基本有四个要素：

一是层次。一般而言，层次少便于中央管理，上情容易下达；层次多，上下阻隔，政令不易通达。中国幅员大，地形复杂，层次不能任意减少，但也不能过多，否则会使地方权力过大，削弱中央权力。中国目前的地方政府是基本上是省（直辖市、自治区）、（地级）市、县、乡镇四级。

二是幅员，即政区的。中国历史上有所谓“百里之县”、“千里之郡”、“万里之州”的说法，即指不同层次有不同的管理幅员，以便有效地进行统治。

三是边界，即国家内部政区之间的界线。政区既然是中央集权国家为管理地方而设置的一种区划，其边界的划分当然应以有利于中央集权统治为原则，同时为考虑经济的发展，尽可能与地理环境相一致，这也是巩固中央集权的基础。因此历史上出现过“山川形便”和“犬牙交错”两条相矛盾的原则。中国历史上行政区划边界的变化，很大程度上是这两个原则的并存和交替的过程。

四是行政中心。一个政区必定要有一个（有时有两个）行政管理中心。这个中心位置的确定，主要是由地理环境所决定的。但当政治形势、幅员大小或自然环境发生变化时，行政中心也会发生变化。

二、中国历史上的行政区划与分权

自从周朝分封天下，秦始皇实行郡县制，大致经历了郡制、州制、道制、路制、省制5个发展时期。从元朝起，积极推行了省制，一直沿用至今，没有发生根本的变化。在各朝代的行政区划调整中，中央与地方权力关系一直是核心问题之一，“一部中国行政区划变迁史，也就是中央和地方权力调整史”，围绕着分权与集权，各朝各代根据当时制订了相应的政策，其中有诸多可资借鉴的经验与教训。

秦，根据人口划分管理幅度，为控制地方打破地理规律划分部分地区——秦始皇统一六国，全国实行郡县制。秦岭、淮河以北的北方诸郡幅员较小，约二三、三四、四五个郡当今一省，这是因为黄河流域开发较早，人口较多，管理所需。秦岭、淮河以南的郡幅员较大，是因为南方统治不久，开发较晚，人口稀少。长沙郡南端越过五岭而有今广东连县地，这显然是初平南越时，为了控制南越地方而设。

西汉，分割诸候领地，增加中央直接管辖的郡——西汉文帝时期，因同姓诸侯王地域大，人口多，实力强，对中央政权是威胁，于是采取“以亲制疏”策略，分齐为七，分淮南为三，诸侯王国增至十七个，而中央政府控制24郡。景帝时实行消藩，将各诸侯王国的四边的支郡消除，缩小诸候国的版图，后引起叛乱。

唐，边区地方权力逐渐集中，藩镇割据，引起内乱——唐初实行州县两级制，意在维护中央绝对权威。但是由于地域广大、人口众多、中央集权体制，地方官权力太小，容易削弱了地方上发展经济抵御边防的能力。例如刺史无兵权，而边防地区又不能军事防御。于是在边界地区逐步先后设置总管府、都督府直至军、政、财、监大权集于一身的节度使，又因边区联防需要，常使一人兼摄数镇。于是边区因军事上需要实行三级制，而内地还是二级制，最终于天宝末年爆发了安史之乱，安禄山即以身兼范阳、平卢、河东三镇节度使起兵反唐的。

宋：强化中央集权，削弱了地方对外防务对内镇抚能力，内忧外患不止——宋朝接受了唐代藩镇割据的教训，有意强化中央集权，削弱地方势力，使其无法割据一方，然而府州庞大，中央无法直接统治，于是就设计出监司机构，每一机构专司一样事务，直属中央，各司其职，互相牵制，于是产生道路制度。地方行政一是不在府州以上设立一级行政机构和单一的长官，而是将各路不同事务，分为四种监司，各司其职，不集权于一司一人；二是诸司分路不同，治所不一，有时诸司分路相同，但治所也不在一地。互相牵制，形成复式路制；三是府州可不通过监司，直接向中央奏事。地方难以形成割据，达到中央高度集权、内重外轻的目的。但这样“强干弱枝”的结果，是大大削弱了地方对外防务对内镇抚的能力，内忧外患不止。

元：为保证中央集权，省数目少，幅员辽阔，故意制造地理环境复杂，生产管理困难——元代地方行政区划突出军事统治，为防止被征服民族反抗，初年全国仅置7个省、行省，以后分为中书省和10行中书省，地域很大，权力集中，不能有效管理，于是分为多层次的复式政区，多的竟达5级，如果地方有事，应变就比较困难。所以末年各地起义，不得不临时分出许多行省、分省，导致地方行政制度的混乱。同时为军事统治，划分行省边界时全不考虑地理条件，出现许多跨山越岭，逾河渡江的政区，如陕西行省跨过秦岭而有汉中盆地，湖广行省以湖北、湖南为主而又越过五岭而有广西、海南。这种幅员辽阔、犬牙交错的边界划分虽可遏制地方割据，但一是地域过大，不得不增加管理层次，施政不便；二是不同自然条件带合在一个政区，对农业生产管理也有影响。

明：地方三级管理，三权分立，避免地方权力过重，但地方行政效率受制，试行总督等地方集权制度——明代接受元朝教训，调整了部分省界，改行省为承宣布政使司，并分置都指挥使司、提刑按察使司，学习宋朝，实行三权分立，避免地方权力过重，形成割据。地方上实行三级管理，比较正常。这种分权确实起过遏制地方权力过大作用，但结果也与宋代一样，如地方出现紧急事件，无专一的权力，于是又不得不推出总督、巡抚制度，只是在明代始终未成正式地方一级政权。

清：地方三级制，中央把持地方官员任免权，省界更符合自然地理情况，边疆地区军政合一，个别行政区注意贫富搭配——清代总督、巡抚正式成为省一级最高长官。各级地方官均由中央吏部铨选，并有期限和回避等制度，十分严格，故总督、巡抚权力虽大，很难形成割据。布政使、按察使名义上虽为督抚的属员，实际上省内具体事务由布、按两司职掌，所以仍是三级制。但清代疆域十分辽阔，人口众多，其统治强度，远过于汉唐，所以三级制管理幅员还是过大，于是又产生了省与府州之间的道，作为省的派出机构分管一部分府州。清朝在明朝的省界上略有调整，并对周边的游牧区、渔猎区的划分和建置，都比较符合自然山川形胜。清代在边疆地区施行与内地不同的行政区划制度，由中央委派重臣，授以将军、都统、大臣等官职，推行军政合一的统治制度。清初改明南京为江南省，江南省分割为江苏、安徽时，不依历史上按自然条件南北分界，而是东西划分，使两省都跨有淮北、江南地，有将经济发达和相对贫困地区搭配的意思。

建国后：并省并县调整乡，加速城镇建设，创立民族区域自治，增设矿区等特殊行政区，最后稳定为省、地、县、乡（公社）虚四级。建国后，中央政府革新和加强地域型行政区建设，为巩固新生的人民政权，曾设立华东、华北、东北、西北、中南、西南六大行政区，其相应政府军政委员会成为地方最高一级政区（后撤消），较大范围合并省域加速城镇建设，创立民族区域自治，废除针对蒙古族的盟旗制度，设置特殊行政区如矿区、特别区。地方政府最后稳定为省、地、县、乡（一度是公社）实三虚四级。

改革开放以来：城市化快速推进，强调城市的带动和辐射作用，派出机构地区实体化（改市）、市管县，县改区，新增经济特区、政治特别行政区。近20多年来，我国地方行政区划变化很大，突出表现在：地区（自治州、盟）和县的数量大量减少，地级市、县级市数量猛增，直辖市撤县建区，扩大市区范围。全国城市总数，1985年为 324 个（直辖市

3、地级市 162、县级市159），2005年达到661 个（直辖市

4、地级市 283、县级市 374），20 年共增加了 337 个，增长 1 倍多。这一调整直接导致城镇化进一步加速。但地区改市，地方政府由虚四级转为实四级，部分县改区，也带来诸多问题：行政层级过多、省市管辖幅度过小、城区“假城市真农村”等。此外，这一时期有两个重要的行政区划创举，其一是新增经济特区深圳、珠海等，区划调整辅以政策倾斜，明显加速了局部地区的发展。其二是在“一国两制”创造性思想指导下，伴随香港、澳门回归，设立香港、澳门特别行政区，成为统一的中央政权下不同意识形态行政区域共处的典范，有助于国家的统一，同时也在单一制度与联邦制之外，创造中央与地方的关系的新范式。

中国是一个地域广大、人口众多、民族复杂、地区差异突出的中央集权国家，研究行政区划上如何处理好中央和地方关系的历史，其意义还不仅仅在于丰富行政区划的理论，还在于从中观察和总结中华民族的民族构成、政治和历史传承、地理与自然特点、民族心理等等。因为行政区划不仅仅是按照地理与经济进行的纸面规划，而是一个与历史、文化、宗教、政治、地理、经济复杂联系的系统问题，其受一国历史传统的影响很大。

三、当前行政区划出现的问题

1、地方保护主义与行政区经济

其一，一些省区域过大，河南、四川、山东，人口都已超过或接近1亿，上海等区域则经济体积庞大。沈体雁认为，这使得是省政府和中央政府讨价还价的能力过大，不利于协调中央地方关系。其二，改革开放以来，制度安排上中央与地方利益一定程度分离，地方政府成为相对独立的利益主体，同时，一度的唯GDP论，将经济成绩基本等同于地方官员政绩，以至于出现了较为典型的“行政区经济”。刘君德总结出几个特征:(1)企业竞争中渗透着强烈的地方政府经济行为;(2)生产要素跨行政区流动受到很大阻隔;(3)行政区经济呈稳态结构;(4)行政巾心与经济中心的高度一致性;(5)行政区边界经济的衰竭性。其三，以行政区划而形成的地方保护主义，不仅分割了全国统一市场，对中央权威也是一个挑战，影响了中央政策的统一贯彻执行，科学发展观落实不到位，中央宏观调控成效受制约。

2、市、县间分权不清，出现利益纷争

在市管县体制下，由于市的经济实力不强、辐射能力与辐射范围有限，市县之间竞争多于合作，加剧了市县矛盾。部分地级市经济实力很弱，城市功能没有形成，缺乏一定的辐射能力“小马拉大车”，带不动所辖县市的经济发展，市、县间竞争多于合作，“市吃县”、“市卡县”、“市压县”的问题较为普遍。还有部分市管辖县数量过少，形成市对县的管辖不够宏观，有代行权力的现象。

3、区划层次过多的矛盾仍未解决

学者普遍认为，四级地方政府导致中间协调层次过多，官僚机构臃肿，行政效率低、中央负担过重、地方积极性降低的问题。毛寿龙认为：为命令能够更好地下达，并对下级政府进行控制，往往需要很多纵向地进行控制；而为了更好地下情上达，并给地方以积极性，就给横向地以较多的权力，放松控制。其结果就导致了通常所说的，“一放就乱，一收就死”。

四、行政区划改革的现实选择

《老子》说“治大国若烹小鲜”，行政区划涉及因素复杂，牵涉利益众多，行政成本巨大，往往既是旧问题的解决者，也是新麻烦的制造者。应当慎行。在主张行政区划改革的诸多理由中，有一些问题属于行政区划“伪问题”，即行政区划并非解决这些问题的唯

一、必要手段。在认为必须用行政区划调整解决的领域，也应当系统考虑，谨慎度量，并遵循一些基本的原则。

1、能用行政等手段解决的问题，不用行政区划解决

其一是地方保护主义。地方利益集团形成的原因在于，中国市场经济本身还不够成熟，中国各级政府自身建设还没有到位，导致政府权力的行政性分割，往往变成市场经济的行政性分割。行政区域重新划分并不一定能从根本上解决地方保护主义对经济的影响。重新划分之后，从前的利益集团可能被打破，但是新的利益集团也很可能会形成。要解决地方保护主义的问题，关键是要加强政府自身建设，实行政府职能转变，建设法治型政府，在制度上协调不同政府之间的关系，不让政府的行政分割变成市场的行政分割问题。

其二部分地方政府级别不够，经济管理权限不够问题。地方政府及其官员普遍有“行政升格冲动”。县改市，地级市升级为副省级城市，大城市升级为直辖市，往往受到该政府机构的一至支持。但在实际工作中，一些地方政府权限问题可以采取有针对性的放权解决。如浙江义乌县，原来县级支行只有几百万元的授信权限，台商在义乌签证不方便，进出口通关方面没有企业的备案登记、减免税业务，没有进口汽车注册登记和驾驶证考试管理权限，给快速发展的经济带来诸多限制，时任省委书记习近平把这种政府管理上的不适应比喻成小孩子成长太快，而衣服太小。于是采取“强县扩权”政策，从2002年开始先后设立金华海关义乌办事处、出入境管理局，经高法批准义乌法院成为国内首家可管辖涉外民商事案件的基层法院，放开台湾居民个体工商户登记，拥有外事审批权，这些办法被习近平称为“给成长快的孩子换上一件大衣服”。

其三是层级过多，省区过大问题。学者多用西方国家作比，指出三级制是普遍的安排。但层级数与一国的国家结构有关。中国是单一制集权型的国家，中央政府与地方政府之间的关系则是一种中央集权式的关系，中央政府或者上一级政府对下一级地方政府偏重于行政控制与管理，加上所辖事务甚多，因而其有效管理幅度就不可能太宽泛，从而不可避免地导致层级的不断增多。解决相关问题，还需要从政府体制创新上下手。结合地方政府机构改革，加快推进政企分开；明确界定政府与市场的行为边界；转变政府职能，让市场机制充分发挥作用；根据组织创新的要求，对政府机构进行整合；不因人设事，更不与民争利。而省区过大，不利于按特点发展，也不一定要用行政区划调整解决，可以给地方逐级下放一定的机构设置权，使其符合本地区政治、经济要求；还可以在宏观大目标下，鼓励地方政府根据本区域情况制订特殊的政府目标，以更有利于本地区的发展。

2、既有利于维护中央权威，又有利地方治理的积极性

平衡国家利益与地区利益是行政区划调整的重要出发点。宋代的“强干末枝”导致边患无穷，元代的不顾山河形势划分的大行省，又影响了地方农业发展与经济治理。都没有把握好度。

维护中央权威首先要防止分离主义和民族分裂主义。在一个统一的民族国家中，不管是在联邦制国家还是在单一制国家，对国家统一和领土完整威胁最大的莫过于地方分离主义与民族分裂主义。中央需要平衡劣势地区的平等权利与强势地区的优先发展权利。既避免劣势地区对中央的依赖，又要平衡强势地区“为劣势地区做贡献”的不满。中央在少数民族地区采取的照顾其特殊利益的政策，有时非但不能使这些地区产生有利于国家统一的归属感，反而有可能使其“异族感”增强，从而提出更多的不合理要求。

维护中央权威首先维护政策的有效性。政策的有效性是衡量中央权威的一把重要标尺。中央权威失落的一个直接原因就是政策的有效性出现了问题。因此从这个意义上讲，取消一些非宏观非微观的地级市，有一定的意义。

调动地方积极性，需要使地方之间具有一定可比性。在规划行政区的时候，还要有意识地将各行政区的自然、人文管理条件基本配平。如一般都要有一定的工业基地、农业基地、出海口、海域、待开发地区等。

针对增设直辖市的呼声，有学者认为，增设更多的直辖市虽然可以加强中央对部分地区的直属权力，但是我国是在中国共产党的领导下进行社会主义建设，中央集权化程度明显大于西方国家，增设更多的直辖市会加大中央管理的幅度，不仅不利于加强中央的权威，相反可能会由于管理幅度过宽，不能对各省、自治区、直辖市进行充分、有效的指导和监督。

3、农村问题不能忽视

当前行政区划存在重城市、轻农村，重工业、轻农业的问题，对农村工作的领导被削弱。混淆了行政区与社区的原则区别，郊县改设区与中心城区的性质相混淆，出现假性城市化现象，郊区“中心镇”被等同于一般乡镇，给城镇体系建设带来严重影响。在市管县的调整中，由于县域经济中二、三产业的比重不高，仍以传统的农业经济为主体，市长领导的绝大部分不是“市民”，而是“农民”，既不符合城市管理职能和规范，也在一定程度上制约了广大农村地区的发展。因此目前的“城乡合治”思想，应当适当吸收“城乡分治”思想，探索适合政治、经济的区划新办法。

4、加强法制方面建设

行政区划是国家行政机关实行行政管理的区域划分制度，具有严格的法制原则性。我国现行行政区划调整的法律依据主要是《宪法》、《组织法》及其他相关法规。虽然这些法规有力地推进了中国行政区划改革，但也存在两个重要问题:第一是法律法规之间的矛盾;第二是法律法规本身存在的问题。因此，有必要修改包括《宪法》在内的有关内容和法规，制定完善的《中华人民共和国行政区划法》。

5、防范政治风险

行政区划改革是一项长期性、系统性工作，涉及面广、影响因素多，不能一蹴而就，急于求成。必须全面权衡，综合考虑，进行科学的规划论证，并提前精心做好准备工作。对于比较大的改革措施如取消市管县体制等，必须在条件较好的部分区域先行试点，以便在试点中发现问题、研究问题和解决问题，保证全面推开时能够有更加完善的方案和周密的部署，这样才能达到良好的预期效果。同时，由于行政区划涉及利益调整，利益受损群体易有过激行为。3月21日，因传言鹰潭市委、市政府要对行政区划调整，贵溪市（县级市）部分群众拦堵铁路。2005年大冶撤市改区，也引发了群体性事件，群众聚众砸了黄石市政府，据称是“文革结束后全国第一起地级市政府被砸事件”。除谨慎试点，处理好利益问题外，现阶段行政区划仍要强调集中，慎行西方的“公投”等“民主”办法。

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,《决策参考》，2005年第5期 2007年1月 ,现状与展望》，《当代经理人(下旬刊)》，2006年第《对“市管县”模式的反思》，《法制与社会》，2009年第9期 《关于行政区划改革的战略思考》《大国如何崛起》，《商务周刊》，《“市管县”的历史