县级财政制度的历史变迁与改革思路

第一篇：县级财政制度的历史变迁与改革思路

县级财政制度的历史变迁与改革思路

马昊

摘要：建国60 年来，县级财政制度变革大致经历了三个阶段。1993 年以前以“财政包干”为主；1994 年以后比照中央与省级的分税制实行了分税的模式；2003 农业税制度改革以后开始实行“省直管县”和“乡财县管”的体制调整。我们在考察县级财政历史变迁的基础上，提出了县级财政制度改革的建议。

关键词：县级财政；财政体制；分税制；省直管县；乡财县管

县级政府是中国历史上最重要和最稳定的政府级次，它在中国政治稳定和经济繁荣以及社会稳定方面发挥着无可替代的作用。从地方财政运行的总体情况看，县级财政是具有财政运行能力的最低政府级次，处于财政收入的最初端和财政支出的最末端。本文考察了建国后我国县级财政制度历史变迁的三个阶段，分析了县级财政制度在各阶段存在的主要问题，提出了今后县级财政制度改革的政策建议。

一、分税制以前县级财政体制的演变：1953-1993 年

1953 年之前，县一级还没有建立较为独立的财政，列入省财政内，县级政府仅可以随同国家公粮征收不超过15%的地方税附加。［1］（P108）1953 年，县级财政正式独立，随后县级财政体制伴随着国家财政体制的演变而发展变化。分税制之前的变化大致分为三个阶段：

1.第一阶段（1953-1978）：“统收统支，分级管理”的财政体制

建国以后，地方政府有不断扩大财力和财权的需要。1953年成立了县一级财政，此时的县级财政虽有一定的收入和支出的范围，但总体说，县级财政十分薄弱。1958 年中央对地方财政实行了放权改革，县级财政有了明确的收入来源，县一级的财政实力有所增强。1959 年中央开始实行“总额分成，一年一变”的财政管理体制。这一年的财政改革的基本方针，一直执行到1970 年，这期间县级财政的管理体制基本没有大的变化。1971 年财政部实施了“定收定支，收支包干，保证上缴，节余留用，一年一定”的财政收支包干政策，该项政策扩大了县级财政收支的范围。1975 年，中央提出“收入按固定比例分成，超收部分另定分成比例，支出按指标包干”的办法，对保证县级财政的必要支出起了较好的作用。1976-1979 再次实行了“收支挂钩、总额分成”的财政体制，保留了县级财政在固定比例分成时的既得利益。

2.第二阶段（1980—1983）：“分级包干”的财政体制

1980 年，国务院确立了分级包干的财政体制。主要做法是以1979 年的收入数为基数，收入大于支出的，多余部分按比例上缴；支出大于收入的，不足部分由中央从工商税收中确定一定的比例进行调剂；个别地方仍不足的，中央给予定额补助。1980 年的财政体制是按照事权与财权相统一的原则设计的，它第一次承认了中央和地方各自的利益和地位，这是走向分级财政体制的重要一步。［2］（P41）

3.第三阶段（1983-1993）：“财政包干”的财政体制

1983 年实行了“划分税种、分级包干”的财政体制的改革，体现了财政分权的思想。改革后县级政府的固定收入有：县级国营企业和集体企业的所得税、农牧业税；集市交易税；契税；县级包干企业收入、县级经营的粮食、供销、外贸企业的亏损；尚未开征的土地使用税、房产税和车船使用税等。支出方面包括：县级基本建设支出；县级企业的挖潜改造资金；支援农业支出；维护建设费以及地方的农林水利事业费、工业、交通、商业部门事业费和文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费、行政管理支出等。1988 年实行了收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等6 种不同的财政包干体制。各省和各县政府采取逐个谈判、逐个落实的办法相应在地方财政之间进行了财政的包干。

“财政包干”的体制一直执行到1993 年。

二、分税制改革以后的县级财政制度：1994-2002 年

1.1994 年分税制改革后的省级以下财政体制简介

1994 年的分税制改革从制度上规范了中央和省级的财政关系、提高了中央财政收入的比重。但分税制改革对于省级以下地方政府之间的财权与事权没有明确规定。在省及以下政府之间，上一级政府尽可能的上收财权，下放事权。分税制改革后，按照集中财力的方式，省以下财政体制主要可以分为以下的模式。一是分税加共享；二是分税加增量提成；三是分税加共享和增量提成；四是分税加增长分成。但无论何种模式都无一例外地造成了县级财政困难的局面。［3］（P83）

2.1994 年分税制改革对县级财政的影响

（1）分税制改革后，县级财政更加困难

分税制改革导致地方各级政府财力发生变化。其一，从中央到县乡财政中，层级最低的县乡支出比重达30%，高于省级和地级财政的比重。其二，分税制改革降低了地方政府收入的比重，由此产生了地方财政的收不抵支，必须依赖上级政府的转移支付。尤其是县乡财政的收入下降较大，从1993 年的29.2%下降到2002 年的18.7%，说明分税制对县乡财政的影响最大。［4］其三，县级财政的自给能力系数最低（不足0.5），财政缺口达一半以上，财政最为困难。乡镇财政的自给能力系数从1995 年以后下降迅速，2002 年已经不到0.8，财政基本不能自给。

（2）分税制改革后，县级财政的资源配置和资源运行效率低下

具体而言，县级财政资源配置与资源运行效率的低下体现在如下几点：第一，政府间财权、事权划分不清。省地级财政与县级财政、县级财政与乡镇财政经常产生分歧与争执，互相推委责任，效率低下。第二，县级财政本身的支出结构不合理。

比如县级财政支出中，生产性投入和科研及推广的投入相对不足，比如基础教育特别使农村义务教育投入不足。第三，各项制度改革没有到位。在中央与省、地一级，纷纷实行了公共支出绩效管理改革，例如政府采购制度、国库集中支付制度、项目可行性分析和成本效益分析等改革。而大部分的县级财政依旧沿袭传统的财政管理模式，没有任何大的创新举措，结果是县级财政资源的运作效率不高，造成公共资源的巨大浪费。

三、农业税取消后的县级财政制度：2003-2009 年

1.取消农业税对县级财政的影响

2003 年农村税费制度改革在全国范围内试行，各省开始逐步降低农业税税率。2006 年，全国所有的省（自治区、直辖市）全面取消了面向农民征收的农业税，农民彻底告别了几千年来缴纳“皇粮国税”的历史。农业税的取消是我国财政制度的又一重大的变革，对农村的财政制度，对基层财政体制都产生了深远的影响。

（1）农业税的取消加重了县乡财政的困难

县级财政一般预算收入通常分为三个部分：一是国税收入；二是地税收入；三是财政部门收取的农业税费部分。对于以农业为主的地区，农业税一般占到当地财政收入的30%以上，个别县达到70-80%。取消农业税后，必然使得这些地方的财政更加困难，更加依赖上级财政的转移支付。所以，取消农业税后，农业税占财政收入比重较大的地区，在总体的财力中，上级财政补助的收入比重不断上升，已经从“吃饭财政”沦为名副其实的“要饭财政”。［5］更何况，取消农业税的改革成本决不仅仅是那600 亿元的农业税，而至少是维持目前农村公共服务实际运行所需要的来自农村和农民的那部分资金（这些资金以前以农民负担的形式筹集，随着农业税的取消也一并取消了）。按照财政部农村税费改革办公室的统计，这些资金的数额应在1800 亿元左右，是农业税的3 倍。所以，中央财政转移支付的600 亿元，只相当于农村公共服务所需要资金的1/3，其余的2/3 就没有着落了。［6］

（2）导致了县级财政不均衡的状况更加突出

由于地区经济发展的不平衡，各地的农业税对本地的经济贡献率也不相同，农业税在地方税收的份额也不同。经济发达地区，随着城市化进程的加速和农村人口的减少，农业税在地方财政收入的比重不到1%，因此，这些地区完全有能力自行解决由于取消农业税造成的财政收入的缺口。但是，农业为主的县来说，情况完全不同。越是农业税多的地区，越是经济不发达的地区，越是财政比较困难的地区。而在这些地区取消了作为主体税种的农业税以后，和发达地区的财政差距会越来越大。

（3）导致了公共产品供给尤其是农村公共产品供给的短缺

取消农业税后，乡村两级财政收入锐减，加上县级财力有限，县域范围内的公共产品的提供尤其是农村公共产品的供给出现短缺。表现在：第一，基础设施的建设投入不足，影响县域经济的发展。第二，农村义务教育投入严重短缺，影响农村经济的长期和持续发展。第三，农村社会保障制度不健全。我国现行的社会保障制度城乡分割，占全国人口多数的广大农民几乎没有享受到国家提供的社会保障。农村社会保障制度远远落后于农村经济发展的要求。［7］

2.近几年县级财政体制改革的探索与实践

（1）“三奖一补”：中央对县乡财政的体制调整2005 年以来，中央财政专门安排资金实施“三奖一补”政策，力图通过这一政策逐步缓解县乡财政的困难。［8］“三奖一补”政策一方面加强了财政体系内部各个财政层级之间的内在联系，特别是高端财政和基层财政之间的信息沟通；另一方面，通过“以奖代补”政策在转移支付制度中建立激励约束机制，在基层财政解困过程之中形成中央、省、市、县、乡五级财政的良性互动，充分调动基层财政优化公共支出结构、提高公共支出效率的积极性，避免上级财政转移支付资金分配和使用上的“寻租行为”和“道德风险”。

（2）“省直管县”：省以下财政管理体制创新

“省直管县”财政体制是相对于“市管县”财政体制而言的。建国初期，我国省以下财政体制主要实行的是“省管县”的财政体制。上个世纪的八九十年代，随着分税制财政体制的确立，“地改市”的实行，“市管县”成为地方财政管理体制的主流模式。近年来，全国部分省市又从解决县乡财政困难的角度出发，重新探索回归“省管县”的财政体制。试图通过财政体制的扁平化进而带动行政体制的扁平化，形成分级分税在省以下的实质性贯彻。比较典型的省份是浙江，近年吉林、湖北、湖南、安徽等也实行了类似的试点。“省管县”的财政体制的核心是财政体制由省直接结算到县，各项财政拨款补助也由省直接分配下达到县，地级市和县之间是并行关系，没有直接的财政业务关系。从各地试点的情况来看，“省直管县”财政体制使县域经济实力明显增强，降低了行政运行的成本，缓解了县乡财政的困难。

（3）“乡财县管”：基层财政内部的体制调整

“乡财县管”是为了配合农村税费制度改革而推出的在基层财政内部的一项改革举措。主要的内容包括：一是预算共编，县级财政部门提出乡镇预算安排的指导意见并报同级政府批准；二是账户统设，取消乡镇财政的总预算会计，由县财政会计核算中心代理其业务；三是收入统管，乡镇财政的预算内外收入全部纳入县财政管理；四是集中收付，乡镇财政的各项收入统一上缴国库，县财政会计核算中心统一安排乡镇资金的拨付顺序。此外，改革中基本坚持“三权”不变，即乡镇预算管理权不变；乡镇财政资金的所有权和使用权不变，仍然归乡镇财政；财务审批权不变，仍由乡镇政府审批。“乡财县管”的改革，规范了乡镇财政的收支行为，强化了乡镇依法组织收入、合理安排支出，严格控制了乡镇财政供养人员的不合理膨胀，防范和化解了乡镇债务风险，维护了农村基层政权的稳定。

3.对近几年县级财政体制改革的简要评价

上述改革对缓解县级财政的困难发挥了积极的作用。“三奖一补”政策一方面加强了财政体系内部各个财政层级之间的内在联系，也充分调动县级财政优化公共支出结构、提高公共支出效率的积极性。“省直管县”和“乡财县管”的财政体制改革使县域经济实力明显增强，降低了行政运行的成本，切实缓解了县乡财政的困难。

但现实表明，当前县级财政制度存在的问题并没有从根本上得到解决。“三奖一补”仅仅是一项政策性的改革，并没有长效机制，因而也只能是“缓解”而无法从根本上解决县级财政的困难。“省直管县”和“乡财县管”也仅仅涉及财政管理体制的改革，对诸如县级财政收入制度、县级财政支出制度、县级财政预算制度等并无涉及，因而改革是不全面和不彻底的。

四、我国县级财政制度改革的政策建议

从长远考虑，今后我国县级财政改革的基本思路是：完善县级财政制度，使其逐步向规范化的公共财政制度靠近，更好地实现新时期县级财政的职能。具体的政策建议包括：明确界定县级财政的事权，培育新的主体税种，下放税权并且加大转移支付力度，加强县级财政债务制度和预算制度的建设。

1.明确划分县级财政的事权、调整支出范围

（1）明确县级财政的职能，逐步划清县级政府的事权根据市场经济条件下政府与市场分工的基本原则确定中长期县级政府职能调整的方向，应按照“有所为，有所不为”的原则，将县级地方财政的主要职能转移到保证地方政府区域性公共职能发挥，为辖区提供公共产品及公共服务上来。

（2）要依据县级政府职能，调整支出范围

县级财政要逐步退出一般建设性领域，逐步减少对企业生产经营的直接干预；逐步整理行政性经费的供给范围，减少行政管理费；结合新的事业单位财务管理制度的实施，对事业单位划分不同类型，具体确定不同的财政资金的供给政策；在退出一般竞争性生产领域的同时，要加大对能源、交通、农业等基础设施建设以及关系国民经济命脉的重点基础设施的投资。

（3）要注重县级财政支出决策和执行过程中的改革

从决策的角度看，要制定并遵守民主的支出决策制度和决策程序。从执行的过程看，要不断完善国库集中支付、部门预算、收支两条线、政府采购等改革。

2.培植县级财政税源、确定县级财政的主体税种

（1）大力发展县域经济，培植县级财政的税源

要改善县级财政状况，完善县级财政收入制度，就要提高人均GDP 水平。各县市的经济基础，发展条件不同、在推进一、二、三产业发展过程中，必须立足县域经济比较优势，有所侧重。要大力发展特色经济，带动县城经济工业化；以县城城区为中心，加快城镇化步伐；提高财政支农资金比重，重点扶持一批农业产业化的龙头企业。

（2）逐步完善地方税收体系，确定县级财政的主体税种

要逐步实行城乡税制一体化，可探讨对农业流转收入开征增值税，对城乡、内外统一开征土地使用税。将房产税和城镇房地产等合并为物业税（不动产税），并创造条件开征社会保障税、环保税、教育税和遗产及赠与税。要合理划分各级政府之间的收入范围及征管权限。县财政的固定收入包括“不动产税、城市维护建设税、车船使用税、印花税、地增值税、遗产及赠与税、教育税和契税”等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种以及其他国税、省税以外的较小税种。

（3）加强县级预算外资金的管理

县级政府部门要积极配合中央开展的清理分流预算外的资金工作，各县不得越权设立不合理的基金（收费）项目。在县级财政全面推行预算内、外财务统管，实行预算外资金的决算管理，逐步尽可能地将预算外收入纳入政府预算内的统一管理，实现最终取消预算外资金这个概念。

3.规范县级财政转移支付制度、加大对财政困难县的财政转移支付力度

（1）规范财政转移支付制度，提高县域公共服务水平

上级政府有责任通过转移支付的方式补充公共支出标准范围内的财政缺口，保证县级政府的公共职能。要实行标准的转移支付制度，均衡各地的财力。在转移支付的结构和项目安排上，根据政府和地区间不平衡的实际，合理确定转移支付项目、资金比例、计算方法和指标体系。

（2）加大中央财政和省级财政对财政困难县县级财政转移支付力度

在因素的选择和权重的设定上，要充分考虑中西部地区及其县级财政的困难问题，努力促进不同区域间经济社会的协调发展、省级财政在分配中央拨给地方的转移支付资金时，不仅要更多地让利于基层，而且要做到辖区内公平、公正、公开透明，把解决县级财政的困难问题作为稳定基层政权和完善财政体制的战略任务，力争在较短的时间内有效缓解县级财政困境。

4.加强县级债务制度的建设

（1）加强县级债务管理的基础制度建设

要进行政府会计和预算基础的改革，考虑在政府会计与预算中分阶段引入权责发生制，以全面反映债务风险信息。要编制财政风险预算，以此来预测财政风险的发展趋势和财政的可持续性。要建立完整的政府综合财务报告制度，编制和公布政府广义的资产负债表。

（2）尽快建立并完善县级政府债务管理的各项制度

首先，要建立严格的债务投资决策责任制，明确项目负责人应承担的管理和偿债责任。其次，要建立健全县级政府担保机制。对于市场竞争性项目，要采取借款单位与贷款机构借贷直对的方式，财政不予担保。第三，要建立县级财政偿债机制。县级财政部门建立财政偿债基金，专项用于各种县级政府债务的偿还，以保证财政偿债有稳定的资金来源。第四，要尽快建立县级政府债务风险的预警系统。尽快研究确定科学合理的债务监控指标体系，以保证县级政府债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。

5.强化县级财政的预算自主权、提升预算管理法制化水平

（1）要强化县级政府的预算自主权

首先，县级政府的预算自主权是指它的预算编制独立于上级政府的预算。其次，县级政府应该具有相应的税收自主权，以自主增减调整自身的预算规模，至少应该具有部分地方税的自主决策和税率调整的权力。再次，县级政府的预算中的收入和支出要有稳定性和可预测性，上级政府避免对下级政府的“财政管制”。最后，县级财政预算的自主权，包括自身有权根据需要按照优先次序使用财源，按照效益最大化的原则安排财政支出，提供公共产品和服务。

（2）规范预算体制，提升预算管理法制化水平

规范预算体制的关键是在人大与政府之间、财政部门与其他部门之间以及财政部门内部之间合理配置预算职能，从法律上形成预算编制执行、监督既相互制约，又相互分离的预算管理和制衡机制。因此，必须加快政府预算法、税收征管法、转移支付法等法律的制定和完善，从法律的高度对政府预算的性质、原则、管理体制、部门与机构间的职能、主体与客体间的关系等进行科学界定，以立法的形式构建民主理财的管理体制，把预算分配决定权和调整权真正赋予人民代表大会。

参考文献：

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第二篇：我国征地补偿制度历史变迁与创新

我国征地补偿制度历史变迁与创新

提要我国征地补偿制度大致可分为三个阶段:没有明确标准阶段、规定年产值标准阶段和辅助区片综合价阶段。现行征地补偿制度源于计划经济时期,存在诸多缺陷:产值倍数法不科学、补偿范围过窄且分配方式欠妥以及补偿原则模糊。经过几年的创新探索,2001年确立的征地制度改革试点地区取得了一定的改革成果。今后应不断完善征地补偿制度,补偿方式采用“公平补偿”、扩大补偿范围、建立合理的补偿费分配机制以及完善社会保障制度。关键词:征地补偿;历史变迁;创新探索

随着经济的快速发展和城市规模的扩张,农用地转为建设用地是必然趋势,因此土地征收是各个国家或地区普遍存在的一种制度(张全景、王万茂,2003)。在征地过程中如何给予失地农民合理的补偿、保障他们的合法权益早已成为管理部门和学术界关注的焦点。本文首先回顾我国征地补偿制度的历史变迁,指出我国征地补偿制度大致经历了三个发展阶段,进而阐述了始于计划经济时期的征地补偿制度在市场经济环境下暴露出的缺陷。最后研究了几个征地制度改革试点地区的创新探索成果,并以此为基础,提出关于征地补偿制度的若干改革构想。

一、我国征地补偿制度历史变迁

我国征地补偿制度的历史变迁,三个阶段的主要政策及其核心内容具体可分为以下三个阶段:

第一阶段:1953年12月5日中央政府出台了新中国第一部较完整的征地制度法规——《国家建设征用土地办法》。规定首次提出了以年产值为标准的补偿概念,强调“评议商定”以及“公平合理”。1958年实施的新《国家建设征用土地办法》,补偿标准的年限发生变化,补偿范围有所扩大,对补偿费的发放也做了详细规定,并且提出了安置失地农民的问题。这一阶段制度的特点是:补偿标准很低,灵活、不具有强制性,符合当时建立计划经济体制的要求。随后的10年文革,土地征收制度的发展基本停滞。(柴涛修等,2008)

第二阶段:1982年《国家建设征用土地条例》出台,明确规定了征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费,并对各项费用的补偿标准和补偿主体做出明确规定。1986年6月25日获得通过的《土地管理法》中关于补偿的规定与《国家建设征用土地条例》相同。1998年修订后的《土地管理法》则提高了补偿标准,同时还提出了“使需要安置的农民保持原有生活水平”的补偿原则。在这一阶段,随着改革开放号角的吹响,我国的市场经济开始蓬勃发展,带有浓厚计划经济色彩的补偿制度在这种环境下引发了许多问题。

第三阶段:1999年国土资源部成立“征地制度改革研究”课题组,新一轮征地制度改革拉开帷幕。2001年、2002年国土资源部先后共确立19个城市(区)开展征地制度改革试点工作。2004年《土地管理法》再次修订实施,但未对补偿标准做改动。2004年10月21日国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》中指出“省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价,征地补偿做到同地同价”。2004年11月3日、2005年7月23日又相继出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》和《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》,对《决定》做了补充。2008年9月《土地管理法》修订工作再次展开。在这一阶段,各界已充分认识到“补偿标准低、范围窄”等制度问题,并且积极探索着征地补偿制度的改革方向。

征地补偿制度从建立伊始至今,在补偿内容、标准上都有较大的进步,但仍存在以下几点问题:首先, “产值倍数法”的弊端体现在多方面,比如作物年产值的不确定性;倍数法无法体现土地的市场价值以及“涨价归公”的补偿思想无法让农民分享到土地增值收益;其次,补偿范围过窄且分配方式欠妥。土地承包经营权是农民所拥有的重要权利之一,却未纳入到

征地补偿范围中。其他一些国家(地区)还对征地过程中产生的诸如邻接地损失、营业停止等内容进行了补偿。(林玉妹,2005)在征地补偿费的分配上,据有关专家调查,征地费的约60%为农村集体和农民所得,40%为地方政府所得。(陆红生、韩桐魁,2005)这使得本身就偏低的补偿费真正落实到农民手上时已经所剩无几;最后,原则的模糊性:我国征地补偿制度所遵循的原则是“保证被征地农民能够保持原有的生活水平”。这一原则出发点是好的,乍看也合乎情理,但在实践过程中会产生这样的问题:究竟怎样才算是生活水平不降低?用什么来衡量?

二、征地补偿制度的创新探索

经过几年的改革探索,国土资源部确立的试点地区不断完善着其当地的征地补偿机制。各地做法呈现出的普遍特点是:补偿标准有很大提高,更加注重失地农民的安置和社会保障工作。一些地区开创了创新的补偿安置办法,如嘉兴的“土地换社保”、温州的“留地安置”以及南海、昆山的“第三种模式”。现选取三个地区介绍其征地补偿制度改革的创新探索。

1、区片综合补偿及规定统一年产值——温州。2002年浙江省人民政府发布了《关于加强和改进土地征用工作的通知》,强调要提高年产值以及推行区片综合价。2003年4月1日《温州市市区征用农民集体所有土地管理办法》(旧《办法》),规定了补偿的三项原则:(1)采取片区综合补偿标准,区别不同地段,给予不同补偿;(2)区别被征用前的不同地类,给予不同补偿;(3)根据不同的地类依法合理确定年产值。2008年新的《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》获得通过,该办法在征地补偿方面有两方面的改革:第一,区片的划分由原来的三类改为以黄海标高为界划分为两类。实际上,随着城市基础设施特别是交通设施的改善,使得原来划分的三类地区之间差异逐渐减小,而补偿标准不一样的话显失公平。第二,开始实行统一年产值标准。市区统一年产值标准确定为每亩0.2万元。一类区片农用地和二类区片耕地的土地补偿费和安置补助费均采用法定最高标准,达到10倍和20倍,这样每亩土地补偿费达到2万元,安置补助费达到4万元。这一标准综合考虑了温州市区经济发达程度、农村居民人均纯收入、土地区位等因素,且均达到法定最高限,提高了对农民的补偿。

2、以综合平均年产值作为计算标准——佛山。广东省佛山市于2004年6月23日发布的《佛山市深化征地制度改革意见的通知》对土地补偿费和安置补助费的测算做出了创新的规定。新的测算方法采用综合平均年产值作为计算标准,土地补偿费和安置补助费不再与各具体地块的年产值直接挂钩。通过前面的分析,我们已经知道产值倍数法的不合理性。最重要的是新的规定考虑了土地的区位、各区经济发展水平等影响地价的因素,使得计算的补偿费更加接近公平的市场价格。同时,《通知》还明确要求某些经济发达的区域按现行《土地管理法》实施高档次的补偿标准,尽可能地提高被征地农民的补偿费。

3、征地补偿费保障长远生活——南京。南京市2000年4月20日颁布的《南京市建设征用土地补偿和安置办法》(已废)规定:“土地补偿费用依法归农村集体经济组织所有”。2004年4月10日起施行的《南京市征地拆迁补偿安置办法》改变了这种一次性的支付方式,建立起征地农民的基本生活保障制度。从土地补偿费中取出70%,作为被征地农民基本生活保障资金来源的一部分;其余30%支付给集体经济组织,纳入公积金管理,用于发展生产和公益性事业。同时,2005年9月1日,《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》开始实施,其规定政府要将部分土地出让金纳入被征地农民基本生活保障资金专户。南京市征地补偿分配一改以往的一次性货币支付方式,充分考虑了农民的长远利益,还有效避免了各级政府层层截留补偿费问题的产生。农民能够分享到一定的土地增值收益,这不得不说是一个极具创新性的举措。

三、结论

农用地转为非农用地是城市化的必然结果,土地征收是政府因此代表国家而实行的权利。我国现行征地补偿制度源于计划经济时期,在市场经济条件下暴露出诸多缺陷,被征地农民的权益因此遭受损失。新的《土地管理法》出台在即,征地补偿标准应逐渐向公平的市场

价格转变,做到“同地同价”;同时,应扩大补偿范围,将土地承包经营权纳入补偿项目。完善的征地制度不仅能够实现对土地资源的保护和合理利用,还可以保障大批失地农民的生活及其合法权益。这是一个国家法制化建设的重要体现,也是实现社会和谐发展的重要部分。主要:

[1]张全景,王万茂.我国土地征用制度的理论考察及改革思考[J].经济地理,2003.23.6.柴涛修,刘向南,范黎.新中国征地制度变迁评述与展望[J].中国土地科学,2008.2.2.林玉妹.土地征收范围和补偿机制的国际比较及启示[J].福建省社会主义学院学报,2005.54.1

第三篇：中国环境保护战略政策70年历史变迁与改革方向

中国环境保护战略政策70年历史变迁与改革方向

战略政策发展演变历程

1.1

非理性战略探索阶段(1949—1971年)

建国伊始，国家主要任务是尽快建立独立的工业体系和国民经济体系，加上当时人口相对较少，生产规模不大，环境容量较大，整体上经济建设与环境保护之间的矛盾尚不突出，所产生的环境问题大多是局部个别的生态破坏和环境污染，尚属局部性的可控问题，未引起重视，没有形成对环境问题的理性认识，也没有提出环境战略和政策目标。尽管政府提出了厉行节约、反对浪费、勤俭建国的方针，倡导了“爱国卫生”和“除四害”等运动，但主要是针对当时物质匮乏、环境污染威胁到人的生存时的本能反应，并不是有目的地解决环境污染问题[1]。该阶段只是在水土保持、森林和野生生物保护等一些相关法规中提出了有关环境保护的职责和内容[2-3]，包含了一些原始性的环境保护要求[4]。这一时期的国民经济建设中开始出现一些环境保护萌芽，但总体上是一个非理性的战略探索阶段。“一五”时期，工业建设布局将工业区和生活区分离，建设以树林为屏障的隔离带，减轻工业污染物对居民的直接危害[5];大跃进期间，“大炼钢铁”导致“三废”放任自流，污染迅速蔓延;从1966年5月开始的“文革”──“十年**”，环境污染与生态破坏也迅速地由发生期上升到爆发期[3]。

1.2

环境保护基本国策：建立三大政策和八项管理制度(1972—1992年)

该阶段是我国环保意识从启蒙期逐步进入初步发展的阶段，最后提出“环境保护是基本国策”。

从“十年**”以阶级斗争为纲到改革开放以经济建设为中心时期，乡镇企业不断发展壮大，环境保护工作没有及时跟上经济发展形势，对乡镇企业的环境污染监管处于失控状态，所造成的环境问题十分严重。1972年发生的大连湾污染事件、蓟运河污染事件、北京官厅水库污染死鱼事件，以及松花江出现类似日本水俣病的征兆，表明我国的环境问题已经到了危急关头;同年6月5日，联合国第一次人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩召开，在周恩来总理的关心推动下，我国派代表团参加了会议，自此政府开始认识到我国也存在严重的环境问题，并且环境问题会对经济社会发展产生重大影响。1973年第一次全国环境保护会议召开，拉开了环境保护工作的序幕[6]。之后一段时期内，环境保护在我国的社会经济发展中的地位和作用不断提升。1982年，国家设立城乡建设环境保护部，内设环境保护局，结束了“国务院环境保护领导小组办公室”10年的临时状态[7]。1983年12月，第二次全国环境保护会议明确提出了“环境保护是一项基本国策”。1988年建立了直属国务院的原国家环境保护局，自此环境管理机构成为国家的一个独立工作部门开始运行。

该阶段主要推进“三废”综合治理，环境管理基础制度逐步确立[8]。1979年9月，我国第一部环境法律──《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布，标志着我国环境保护开始步入依法管理的轨道，其中明确规定了环境影响评价、“三同时”和排污收费等基本法律制度，并于1989年对其进行了修订，为实现环境和经济社会协调发展提供了法律保障。1981年，国务院发布《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》，提出了“谁污染、谁治理”的原则。1982年颁布《征收排污费暂行办法》，排污收费制度正式建立。1989年4月底，在第三次全国环境保护会议上，系统地确定了环境保护三大政策和八项管理制度，即预防为主、防治结合，谁污染谁治理和强化环境管理的三大政策，以及“三同时”制度、环境影响评价制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度、环境目标责任制度、排污申报登记和排污许可证制度、限期治理制度和污染集中控制制度。这些政策和制度，先以国务院政令颁发，后进入各项污染防治的法律法规在全国实施，构成了一个较为完整的“三大政策八项管理制度”体系，有效遏制了环境状况更趋恶化的形势[9]，一些政策直到今日仍还在发挥作用。

1.3

可持续发展战略：实施强化重点流域、区域污染治理(1992—2000年)

1992年，联合国召开环境与发展大会，通过了《21世纪议程》，大会提出可持续发展战略。1994年3月，国务院通过《中国21世纪议程》，将可持续发展总体战略上升为国家战略，进一步提升了环境保护基本国策的地位.最具代表意义的是，1998年原副部级的国家环境保护局被提升为正部级的国家环境保护总局。但由于这一阶段我国工业化进程开始进入第一轮重化工时代，城市化进程加快，伴随粗放式经济的高速发展，环境问题全面爆发，工业污染和生态破坏总体呈加剧趋势，流域性、区域性污染开始出现，各级政府越来越重视污染防治工作，环保投入不断增大，污染防治工作开始由工业领域逐渐转向流域和城市污染综合治理。

1994年淮河再次爆发污染事故，标志着我国因历史上污染累积带来的环境事故已进入高发期。同年6月，由原国家环境保护局、原水利部和河南、安徽、江苏、山东沿淮四省共同颁布《关于淮河流域防止河道突发性污染事故的决定(试行)》。这是我国大江大河水污染预防的第一个规章制度。1995年8月，国务院签发了我国历史上第一部流域性法规──《淮河流域水污染防治暂行条例》，明确了淮河流域水污染防治目标[10]。1996年，《中国跨世纪绿色工程规划》作为《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》的一个重要组成部分，按照突出重点、技术经济可行和发挥综合效益的基本原则，提出对流域性水污染、区域性大气污染实施分期综合治理。流域层面启动实施“33211”工程，即“三河”(淮河、辽河、海河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖)、“两控区”(二氧化硫控制区和酸雨控制区)、“一市”(北京市)、“一海”(渤海)，重点集中力量解决危及人民生活、危害身体健康、严重影响景观、制约经济社会发展的环境问题[11]。

该阶段开始启动重点城市环境治理。1998年我国政府批准划定了酸雨控制区和二氧化硫控制区，涉及27个省(自治区、直辖市)的175个城市/地区，总面积约为109×104km2，推进“两控区”大气污染防治。其间，大部分城市实施燃煤锅炉改造，推广清洁能源的使用，建立高污染燃料禁燃区，并开始规模建设城市污水治理设施，采取大气污染治理措施，大大改善了城市环境质量。这一时期，城市环境综合整治和城市环境综合整治定量考核开始实施，初步建立了以环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、创建环境保护模范城市为主要内容的一套具有中国特色的城市环境管理模式。

1.4

环境友好型战略：控制污染物排放总量，推进生态环境示范创建(2001—2012年)

党的十六大以来，中共中央、国务院提出树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设资源节约型和环境友好型社会等新思想、新战略、新举措。2005年3月12日，胡锦涛同志在中央人口资源环境工作座谈会上提出，要“努力建设资源节约型、环境友好型社会”。党的十六届五中全会指出，要加快建设资源节约型、环境友好型社会，并首次把建设资源节约型和环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。2006年4月召开的第六次全国环境保护大会，提出了“三个转变”的战略思想。2011年12月召开的第七次全国环境保护大会，提出了“积极探索在发展中保护、在保护中发展的环境保护新道路”。

这一时期，我国经济高速增长，重化工业加快发展，给生态环境带来了前所未有的压力，中共中央、国务院审时度势，着力实施污染物排放总量控制[12]。总量控制制度最早是在1996年8月印发的《国务院关于环境保护若干问题的决定》中提出的，其中明确要求“要实施污染物排放总量控制，建立总量控制指标体系和定期公布制度”。“九五”期间实施的《全国主要污染物排放总量控制计划》，明确提出了“一控双达标”的环保工作思路。“十五”期间虽然制定了主要污染物排放量减少10%~20%的目标，但五项总量控制指标并未完成，基本上是“有总量无控制”，总量控制目标“基本落空”。“十一五”期间总量控制提升到国家环境保护战略高度，环境保护规划实现了由软约束向硬约束的转变，其中将二氧化硫和化学需氧量作为两项“刚性约束”指标。这一时期在总量控制制度设计、管理模式和落实方式上进行了大量创新，突破了“有总量、有控制、重考核”的制度关键，实施结构减排、工程减排、管理减排“三大减排”战略，化学需氧量和二氧化硫双双超额完成减排任务。“十二五”期间，总量控制进一步拓展优化，在“十一五”二氧化硫和化学需氧量的基础上，将氨氮和氮氧化物纳入约束性控制指标;同时，将农业源和机动车纳入控制领域。“十二五”末，四项污染物的总量控制计划圆满完成[13]。在总量减排推进过程中，环保投入大大增加，“十五”期间较“九五”翻了一番，占GDP的比例首次超过1%;“十一五”期间进一步加大，相当于过去20多年对环保的总投入[7]，有效提升了当时欠账较大的环境基础设施能力建设，全国设市城市污水处理率由2005年的52%升至72%，城市生活垃圾无害化处理率由52%升至78%，火电脱硫装机比重由12%升至82.6%。

这一时期，生态环境保护示范创建工作蓬勃开展，在全国初步形成了生态省(市、县)、环境优美乡镇、生态村的生态示范系列创建体系。海南、浙江、福建等14个省(自治区、直辖市)开展了生态省(区)建设，近500个县(市)开展了生态县(市)创建工作。全国有389个县(市)被命名为国家级生态示范区，629个镇(乡)被命名为全国环境优美乡镇。各地在生态示范创建过程中，大力发展生态产业，加强生态环境保护和建设，推进生态人居建设，培育生态文化，促进了所辖区域社会、经济与环境的协调发展。围绕环境保护的重点城市，启动了大规模城市环境综合整治，相继评选出70多个“环境保护模范城市”[8]。大力开展节约型机关、绿色学校创建、绿色社区创建等社会环保示范创建活动。

同时，在环境友好型战略驱动下，这一时期的环境监管和政策管理整体能力进一步提升。2008年成立环境保护部，组建华东、华南、西北、西南、东北、华北六大区域环境保护督察中心;并且，在实行总量控制、定量考核、严格问责的同时，多种政策综合调控开始受到重视，从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题[14]，政策体系基本成型。《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律法规适应新形势再次进行修改，《放射性污染防治法》《环境影响评价法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》相继出台;2006年中央财政预算账户首次设立“211环境保护”科目，在财政预算账户里开始有了环保户头，为以后深化环保财政改革打下了基础;排污权交易、生态补偿、绿色信贷、绿色保险、绿色证券等环境经济政策试点启动并逐步落地实施;2008年，国家卫星环境应用中心建设开始启动，环境与灾害监测小卫星成功发射，标志着环境监测预警体系进入了从“平面”向“立体”发展的新阶段。2005年2月16日，《联合国气候变化框架公约》缔约国签订的《京都议定书》正式生效，《中国应对气候变化国家方案》出台，中国积极参加多边环境谈判，以更加开放的姿态和务实合作的精神参与全球环境治理。

1.5

生态文明战略：推进环境质量改善和“美丽中国”建设(2013年至今)

自2013年党的十八届三中全会召开以来，以习近平同志为核心的中共中央把生态文明建设摆在治国理政的突出位置。党的十八大通过的《中国共产党章程(修正案)》，把“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”写入《党章》，这是国际上第一次将生态文明建设纳入一个政党特别是执政党的行动纲领中。中央把生态环境保护放在政治文明、经济文明、社会文明、文化文明、生态文明“五位一体”的总体布局中统筹考虑，生态环境保护工作成为生态文明建设的主阵地和主战场，环境质量改善逐渐成为环境保护的核心目标和主线任务，环境战略政策改革进入加速期[15]。2015年4月，《关于加快推进生态文明建设的意见》对生态文明建设进行全面部署;2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出到2020年构建系统完整的生态文明制度体系。

2018年3月，第十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，把生态文明和“美丽中国”写入《宪法》，这就为生态文明建设提供了国家根本大法遵循。特别是在2018年5月召开的全国第八次生态环境保护大会上，正式确立了习近平生态文明思想，这是在我国生态环境保护历史上具有里程碑意义的重大理论成果，为环境战略政策改革与创新提供了思想指引和实践指南[16]。习近平生态文明思想已经成为指导全国生态文明、绿色发展和“美丽中国”建设的指导思想，在国际层面也提升了世界可持续发展战略思想。

这一阶段围绕全面建成小康社会目标建设，改善环境质量成为环境保护工作的核心，也是响应社会的迫切需求，环境政策改革呈现了前所未有的巨大进展[17]：①环境法治体系向系统化和纵深化发展。2014年4月我国修订完成了《环境保护法》，这是对1989年版本25年后的新修，被称为“史上最严”的环保法;随后，《大气污染防治法》《水污染防治法》等相继完成修订;新出台的《环境保护税法》《土壤污染防治法》等也开始实施。②环境监管体制改革取得重大突破。2015年10月召开的党的十八届五中全会明确提出实行省级以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，这有望大幅度提升我国生态环境监管能力。2018年3月17日，十三届全国人大一次会议批准《国务院机构改革方案》，组建生态环境部，统一实行生态环境保护执法。③推进建立最严格的环境保护制度。随着污染治理进入攻坚阶段，中央深入实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划，部署污染防治攻坚战，建立并实施中央环境保护督察制度，以中央名义对地方党委政府进行督察，如此高规格、高强度的环境执法史无前例。④环境经济政策改革加速。明确了建立市场化、多元化生态补偿机制改革方向，补偿范围由单领域补偿延伸至综合补偿，跨界水质生态补偿机制基本建立;全国共有28个省(自治区、直辖市)开展排污权有偿使用和交易试点;出台了国际上第一个专门以环境保护为主要政策目标的环境保护税，也意味着自1982年开始在全国实施的排污收费政策退出历史舞台;加快推进建设绿色金融体系，由我国主导完成的《2018年G20可持续金融综合报告》得到了世界各国的认同[18]。

环境战略政策体系构建

经过新中国成立70年的变迁和发展，我国基本形成了符合国情的、较为完善的环境战略政策体系，对环境保护事业发展发挥了不可替代的支撑作用，为深入推进生态文明建设和实现“美丽中国”伟大目标提供了重要政策保障。这一体系主要包括生态文明和环境保护的法律、体制、责任制、政策、共治等五大领域和方面。

2.1

生态文明和环境保护法律体系

从1978年《宪法》首次将环境保护列入，1979年我国第一部环境法律──《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布，2014年完成新一轮《环境保护法》重大修订，到2018年3月生态文明进入《宪法》，我国的环境保护法律体系随着环保工作的不断推进，经历了一个逐步建立、发展和完善的过程。其中，依法治国为环境保护提供了强大动力，对环境保护法律体系建设起到了决定性作用。我国不仅在《宪法》《民法通则》《刑法》等基本法律中明确了有关资源利用和生态环境保护的规范要求，而且在《城乡规划法》《循环经济促进法》等社会经济发展和资源开发利用等相关法律中也明确了环境保护的立法目标;在生态环境保护领域，水、气、土、固废等各要素污染防治法以及环境影响评价、野生动植物保护等专项法或单行法已经出台实施并不断完善，共制定环保法律13部，资源保护与管理法律20余部，生态环保行政法规30余部，基本形成了以《环境保护法》为龙头的法律法规体系，特别是新修订的《环境保护法》为环境保护主管部门增设了查封、扣押执法权限，并在处罚方式上增加了行政拘留、按日计罚等硬手段，最高人民法院设立环境资源审判庭，开启了系统的环境司法专门化改革，加上实施最严格的环境执法，长期以来“环境违法是常态”的局面正在扭转。2018年全国实施行政处罚案件18.6×104件，罚款数额152.8×108元，同比增长32%，是新《环境保护法》实施前(2014年)的4.8倍。

2.2

生态文明和生态环境保护体制

新中国成立70年来，我国环境行政机构历经五次重大跨越，环保机构不断升格，生态环保职能逐步健全，环保机构和能力不断增强，环境监管不断提升。“三废”污染催生了国务院环境保护领导小组的成立。随着环境污染问题的持续加剧，环保工作日益成为政府日常工作的重要部分，临时性的环保机构已不适应时代的需要，国家环境保护局、国家环境保护总局、环境保护部在各个环保历史阶段的需要下相继设立。随着生态环境问题越来越需要整体性考虑，生态环境保护职责分散交叉、所有者与监管者职责不清的问题越来越突出，实施生态环境统一监管，增强生态环境监管执法的统一性、权威性、有效性就进入了改革议程，2018年成立生态环境部。新成立的生态环境部的基本职责定位统一行使生态环境监管，重点强化生态环境制度制定、监测评估、监督执法和督察问责四大职能，坚持所有者与监管者分离，污染防治与生态保护实施统一监管执法，污染治理实施城乡统一监管。为了解决现行以块为主的地方环保管理体制存在的难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任、地方保护主义对环境监测监察执法的干预等突出问题，省级以下环保机构监测监察执法垂直管理改革启动并逐步推进。长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽、太湖七大流域生态环境监督管理局设立，作为生态环境部设在七大流域的派出机构，主责流域生态环境监管和行政执法相关工作，海河、珠江、太湖流域还统筹了相关海域生态环境监管，太湖统筹了东海海域的监管职能，统一为生态环境部太湖流域东海海域生态环境监督管理局。日益完善的生态环境保护体制改革为我国新时代生态环境保护工作打下了扎实的体制基础。

2.3

符合国情的生态环境目标责任制

我国在通过行政性管制政策来推进落实党委政府和企业的环境责任方面开展了许多创新性探索。自20世纪80年代以来，逐步探索出一条具有中国特色的环境保护目标责任体系和问责机制：1989年的《环境保护法》确立了地方各级人民政府对辖区环境质量负责制;“十一五”开始实施主要污染物减排目标责任考核;“十二五”增加了主要污染物减排指标，减排目标责任体系注重约束性指标完成情况，开始关注政府相关部门常态化的环境保护分工机制;“十三五”期间，环境目标考核从强调主要污染物总量减排调整到以环境质量为核心，特别是污染防治攻坚战和蓝天保卫战的考核体系得到了进一步加强，强调建立生态环境保护领域相关部门常态化的分工机制。2016年以后，我国的环境保护目标责任体系建构进入了新阶段，引入了生态文明建设综合评价考核和中央环保督察制度，通过建立领导干部生态环境损害终身追责制度和生态环境保护督察制度来落实“党政同责、一岗双责”[19]，目前完成了全国31个省(自治区、直辖市)的中央环保督察和“回头看”，各级党委和政府的生态环境保护责任通过制度得到了落实。在企业生态环境责任方面，推动从以环境影响评价为主向环境影响评价、排污许可、企业环境信息公开、生态环境损害赔偿共抓转变，正在建立以排污许可证为核心的固定污染源监管制度。目前，企业环境信息公开制度不断健全，生态环境损害赔偿进入全国试行阶段，全国已经核发完成24个重点行业约4×104张排污许可证，管控大气污染物主要排放口48 556个、水污染物主要排放口33 083个。

2.4

生态环境市场经济政策体系

环境经济政策在我国环境政策体系中的地位总体上是一个上升发展趋势。我国环境政策改革创新的历史进程就是由过去单一命令控制型环境政策向多种环境政策手段综合并用转变的一个过程，在环境保护工作中越来越广泛地运用环境经济政策，手段越来越多，调控范围也从生产环节扩展到整个经济过程，作用方式也从过去的惩罚性为主向惩罚和激励双向调控转变。目前已经形成了环保投资、环境税费价格、生态补偿、排污权交易、绿色金融等在内的政策体系，在筹集环保资金、激励企业环境行为、提供环保动力方面发挥了重要作用。国家环境污染治理投资总体呈现增加趋势，2017年达9 539×108元，占GDP的1.15%;已经建立绿色税制，环境税费改革已基本完成，资源税、消费税等环境相关税收也在为适应生态文明建设要求进行调整;绿色金融成为推动生态文明建设和生态环境保护工作的重要力量，我国成为全球绿色金融的积极倡议者，目前已经构建形成绿色金融体系，2018年全国绿色信贷余额近90 000×108元，发行绿色债券1 963×108元，成为全球最大的绿色信贷和绿色债券市场;全国有20多个省(自治区、直辖市)开展了环境污染责任保险试点，2017年为16 000多家企业提供的风险保障金额约300×108元。积极创新探索运用市场机制与模式，财政部、住房城乡建设部等相关部门积极推进在污水、垃圾处理领域探索实施PPP、环境污染第三方治理;截至2018年8月，排污权有偿使用和交易地方试点一级市场征收排污权有偿使用费累计118×108元，在二级市场累计交易金额72×108元，从未有任何一个国家像我国政府这样大范围探索排污交易试点，反映了我国政府对利用市场机制推进污染治理的强烈意愿。生态补偿制度不断完善，补偿范围基本覆盖重点生态功能区与流域以及大气、森林、草原、海洋等重点领域，初步形成了多元化生态补偿格局。

2.5

多元有效的生态环境治理格局

新中国成立70年来，我国的环保发展史也是一个不断强化治理主体责任、保护相关环境权益、推进环境共同治理的过程，实现了从初始的政府直控型治理转向社会制衡型治理、从单维治理到多元共治的根本转变，充分发挥各个治理主体的功能，逐步形成了党委领导、政府主导、市场推动、企业实施、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。随着环境影响评价、环境保护行政许可听证、环境信息公开等系列立法政策的实施，到2018年《环境影响评价公众参与办法》的出台，环境保护公众参与制度的法制化、规范化程度不断提高，从注重对公众环境实体权益的保障，向同时重视公众的环境程序权益方向发展，逐步形成了以政府治理为主导、社会各方积极参与的治理模式。政府通过多渠道、多方式公开环境信息，各级政府的网络信息平台成为公众参与的重要平台，包括专题听证、投诉电话、信访体系等多种方式，成为公众参与的重要途径。政府环境信息公开已成为社会各方参与和监督政府环境行为的一种重要手段，基本建立了企业环境信息公开制度建设，特别是上市公司环境信息公开制度，通过向社会各方提供便利渠道发挥社会公众的监督功能。民间环保团体在环境教育、倡议和利益表达上所发挥的作用日益凸显。此外，全国人大常委会通过对环境法律实施执法检查，发挥了重要的监督作用。2018年以来，全国人大常委会开展了《大气污染防治法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》执法检查，为污染防治攻坚战贡献了“人大力量”。环境司法制度在不断加强，加强环境司法能力建设、完善司法救济功能越来越发挥重要作用，通过环境资源审判来落实最严格的源头保护、损害赔偿和责任追究制度。

新时期环境战略政策改革方向

我国目前已经形成了较为完善的环境战略政策体系，为环境质量改善提供了坚实保障和支撑，但是依然面临一系列挑战。特别是社会主义基本矛盾变化对环境政策改革提出了新的要求，十九大报告明确指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”当前和今后一段时期，人民群众日益增长的优美生态环境需要与更多优质生态产品的供给能力不足之间的矛盾依然突出。环境战略政策改革需要回应社会基本矛盾变化产生的改革要求，通过继续深化改革提供优质生态产品，为发展转型阶段提供新的动力。另外，环境政策无法满足环境治理体系现代化建设新需要。当前的环境政策体系还存在对行政管制型、市场经济政策和社会治理政策的边界和分工不清、认识不到位等问题，各个治理主体发挥的作用不平衡，政府有形之手和市场无形之手关系没有完全理顺，环境政策体系尚未充分体现对各类治理主体的有效激励和约束，社会各方主体的积极性和能动性尚未充分调动起来。因此，生态环境保护战略、法规和标准体系仍需要顺应环境质量转型、环境健康维护、生态系统安全保障和生态环境保护统一监管的需要，适应“山水林田湖草”这一“生命共同体”统一保护、统一监管需求等做出不断的改革和创新。

3.1

生态环境保护战略基本走向

十九大报告提出了新时代生态文明建设的宏伟蓝图和实现“美丽中国”目标的战略安排，2035年实现生态环境根本好转、“美丽中国”目标基本实现。这需要保持和增强生态文明建设的战略定力，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。到2035年之前，环境质量改善仍然是环境保护工作的主线，要继续稳步推进水、大气环境质量达标和土壤污染安全管控;协同推进气候变化和大气污染减排，促进实现2030年碳减排达峰目标和同期环境空气质量改善目标。历史性原因造成的结构性、布局性问题导致环境风险事故进入高发期，环境风险管控成为常态性工作，需要加快提升环境风险管控水平;随着“绿水青山就是金山银山”理念的深入实践，自然生态系统保护和修复，以及城市生态系统的保护和增值，已越来越受到广泛关注;推进落实生态环境空间评价和分区分类管控，加强生态环境空间监管，成为生态环境保护的基础性工作;形成党委、政府、市场、社会等各方互相监督、互相促进的现代化治理格局，协调推进流域、区域、地方的高质量发展与高水平保护，提供更多的优质生态产品，以满足人民日益增长的优美生态环境需要。

3.2

生态环境保护政策改革目标

生态环境保护政策改革的目标是实现环境治理体系现代化和环境治理能力现代化。环境治理体系现代化需要推进建立党委领导、政府主导、市场实施、企业落责、社会参与的生态环境治理大格局，也要重视统筹发挥好人大、政协、法院和检察院的作用，形成各司其职、互相监督、互相协作、互相促进、均衡有效的治理架构。环境治理能力现代化要强化生态环境保护政治建设，提升各级党委生态环境治理的能力水平，落实各级党委在生态环境治理中的领导责任;要落实政府的生态保护投入责任和生态环境质量目标达标要求，充分调动政府生态环境保护工作的积极性和能动性;要运用市场机制实现生态环境资源的优化配置，提高优质生态产品供给的效率水平;要实施最严格的环境管理和监管执法，落实企业污染治理的主体责任;要充分保障社会公众环境权益，形成绿色生活和绿色消费的社会环境，发挥社会公众的治理力量。

3.3

生态环境保护政策改革方向

新时期生态文明建设和“美丽中国”目标基本实现，对生态环境政策改革创新提出了新的历史要求，生态环境保护政策创新正面临着前所未有的历史机遇，紧紧围绕实现环境治理体系现代化和环境治理能力现代化，深入推进生态环境保护政策改革[19-20]。

a

深化生态环境管理体制改革。环境管理体制改革是生态文明体制改革的关键和核心，基于生态系统的整体性，强调环境与发展的综合决策和“山水林田湖草”的综合管理，强调流域综合治理和区域生态环境关联性，强调所有者和监管者分离。研究成立中央生态文明建设指导委员会，强化对资源管理、经济发展与生态环境保护的统筹决策协调;继续完善国家、区域、流域、地方生态环境监管体制和能力建设，整合涉及土壤、农田、渔业水域、森林、草原、湿地、荒漠、野生动植物等所有生态保护和污染防治的监督管理内容，进一步突出生态环境的独立性监督和生态环境统一监管;明确规范各相关部门的生态环境保护权责，加强跨部门、跨地区的统筹协调和陆海统筹协作;构建以国家公园为主体的自然保护地体系，重点完善自然保护地体系监管;推进中央机构改革后地方机构的职责巩固和能力提高，强化基层生态环境监管执法能力，将农村生态环境监管工作纳入统一监管体系，探索不同乡镇农村生态环境监管体制与模式。促进建立多元化、社会化生态环境监管，引入第三方机构参与企业环境行为的监管，弥补政府能力有限和监管不足的缺陷。

b

构建生态文明和环境保护法治体系。开展相关法律法规的生态化“改造”，对不符合生态文明建设要求的进行修订。推进长江流域、京津冀区域生态环境保护等立法。加快修订《土地管理法》《循环经济促进法》《矿产资源法》《固体废物污染环境防治法》等法律，制定和完善自然资源资产产权、国土空间规划和保护、国家公园、海洋、应对气候变化、排污许可、生态补偿、生态环境损害赔偿、生态保护红线、生物多样性保护等方面的法律法规。推进绿色生产消费、生态环境教育等方面的相关立法，为生态文明体制改革提供法治保障。加强流域、区域和地方环境标准制定和实施的引导和规范，积极支持和推动地方制定地方环保法规或者规章。健全环境行政执法和环境司法衔接机制以及环境案件审理制度，强化公民环境诉讼权的司法保障，完善环境公益诉讼的法律程序。积极参与国际环境法合作，推动“一带一路”环境标准建设。

c

建立生态环境空间管控制度。国土空间的资源属性和优化配置利用越来越受到重视，需要强化生态环境空间管控的前置引导作用，建立生态、大气、水、土壤、海洋等要素环境管控分区，明确各要素空间差异化的生态环境功能属性和管控要求，形成以“三线一单”为基础的生态环境分区管控体系，作为生态环境参与国土空间规划、政策和标准等的主要平台，同时强调空间管控在生态环境保护规划中的基础性作用。强化生态环境空间管控要求的落地性，把“三线一单”作为环境综合决策的手段，作为国土空间“双评价”的前提或基础，服务高质量发展，为区域开发、资源利用、城乡建设、空间规划和产业准入提供依据，为地方制定出台有利于生态环境保护的土地、产业、投资等细化配套政策提供支撑，作为规划环评、建设项目环评论证的基础依据之一，为“放管服”改革提供支撑。推动生态环境空间管控的基础数据规范化、技术方法科学化、管理制度完善化，形成基本完善的“三线一单”数据标准、技术规范、配套规整和管理政策。

d

完善生态环境市场经济机制。改革节能环保财政账户，健全生态环境财政预算制度，建立生态环境保护投入稳步增长机制，实现中央和地方生态环境财权和事权相匹配。探索建立生态产品核算和评价体系，建立政府主动购买生态产品的机制，在“绿水青山”优化“金山银山”方面做好“加法”，增加生态公共产品有效供给。研究将挥发性有机物等特征污染物纳入环境保护税征收范围，继续推进资源税、消费税、所得税、增值税等环境保护相关税种的绿色化。全面建立自然资源有偿、生态环境补偿、自然资源和生态环境损害赔偿制度，建立市场化、多元化生态补偿机制，特别是要建立充分体现地方发展权保障和生态产品贡献的生态补偿政策，加大对贫困地区和弱势群体的补偿力度，深入调整生态环境资源生产关系，从根本上理顺经济关系和生态环境资源关系，促进各方全面建立生态环境资源资产价值理念。推进生态环境权益交易，全面建立环境权益交易的MRV(监测-报告-核查)能力，完善交易平台和市场，在全国范围内推进碳交易市场，推进碳交易机制成为碳排放2030年达峰的重要手段。在国家绿色金融改革创新试验区探索的基础上，针对生态环境产品的市场化属性，创新推广不同的绿色金融产品，引导和鼓励长江等重点流域以及粤港澳大湾区等重点区域探索设立绿色发展基金;继续推进绿色信贷、绿色债券、环境污染责任险等，不断完善建立绿色金融体系。推进绿色“一带一路”建设和绿色贸易，从国内外统筹考虑生态环境质量改善。

24日下午，庆祝中华人民共和国成立70周年活动新闻中心举办第一场专题集体采访活动，介绍有关阅兵活动安排。

e

建设公众广泛参与的社会治理体系。地方各级人民政府、教育主管部门和新闻媒体，依法履行生态环境保护宣传教育责任，把生态文明建设和生态环境保护作为践行中国特色社会主义核心价值观和贯彻落实习近平生态文明思想的重要内容;实施全民环境保护宣传教育行动计划，提高公众环境行为自律意识，加快衣食住行向绿色消费转变。建立生态环境监测信息统一发布机制，通过各种媒体手段公开大气、水、土壤等生态环境信息，全面落实排污单位、监管部门、建设项目环境影响评价的信息公开，保障公众环境信息知情权、参与权、监督权和表达权;健全环境立法、规划、重大政策和项目环评等听证和评价制度，在基层推进网格化监管和人民环保监督员制度，引导公众和社会组织对政府环境管理与企业环境行为进行监督和深入参与;理顺环境公益诉讼体制机制，及时化解群众纠纷;建立健全环境舆论监测制度，提高环境社会舆情分析、研判和引导能力。

f

夯实绩效评估和责任机制。完善党政绿色发展监测、统计、评价、考核、责任和奖励体系，建立充分体现生态优先、绿色发展、地区特征和绩效导向的政绩考核评价体系和奖惩机制。建立尽职免责的环境监管制度，完善环保督察巡视、自然资源资产负债表、生态环境审计、领导干部自然资源资产离任审计、损害责任追究等制度，落实地方党委政府生态环境保护责任。进一步推进生态环境督察制度化、规范化、精简化，形成中央生态环境保护督察、部门生态环境保护专项督察、省级政府环境监察体系合理分工、高效协作的督察制度，发挥对生态环境违法违规行为的震慑和“靶向”监管落责功能，强化对地方党委政府履责的监督力度，通过督察，强化落实“党政同责”和“一岗双责”。推进以排污许可、环境司法、损害赔偿等落实企业主体责任，建立基于地方环境质量目标管理的排污许可证“一证式”管理制度，积极推动建立企业排污许可信息耦合企业环境信用评价，通过打破信息不对称壁障，强化社会各方对企业环境行为的监管和激励。

第四篇：党委会制度的发展历程与改革思路.

党委会制度的发展历程与改革思路

摘要：党的委员会是由党的代表大会或党员大会选举产生的决议执行机构。党的委员会制度是党内民主制度体系中极其重要的一项基本制度。健全和完善党的委员会制度，使这一制度的功能得以切实有效地落实，始终是发展党内民主的重要任务。健全和完善党的委员会制度，关键是要加强制度建设：健全党的全委会工作制度和运行机制;完善党委的议事规则和决策程序;健全和完善党委票决制。

关键词：党委会制度;发展历程;改革思路

在党内民主制度体系中，党的委员会制度(以下简称党委会制度)是极其重要的一项基本制度。考察党委会制度的发展历程，分析这一制度存在的问题及原因，在此基础上探讨健全和完善党委会制度的思路，对于推进党内民主制度建设、提高党的执政能力，具有重要的现实意义。

一、党委会制度的发展历程

建党以来，党委会制度从创建到发展，历经曲折而不断走向完善。这一发展历程大致可划分为三个时期。

1.从1921年到1949年：党委会制度的形成时期

1921年党的一大党纲第7条规定：“凡是有党员五人以上的地方，应成立委员会。”第9条规定：“凡是党员不超过十人的地方委员会，应设书记一人;超过十人的应设财务委员、组织委员和宣传委员各一人;超过三十人的，应由委员会的委员中选出一个执行委员会。”[1]这表明，党的一大党纲就已经初步规定了党委会制度。1922年，党的二大党章对中央执行委员会、区以及地方委员会的任期、职权等作了明确规定。二大党章第8条规定：“中央执行委员会任期一年，区及地方执行委员会任期均半年。”第9条规定：“中央执行委员会执行大会的各种决议，审议及决定本党政策及一切进行方法;区及地方执行委员会执行上级机关决议并在其范围及权限以内审议及决定一切进行方法。”[2]这些规定在完善党委会制度方面取得重要进展。同二大党章一样，三大党章规定各委员会均互推委员长一人总理党务，其余委员协同委员长分掌职务。1925年，四大党章修正案规定：“凡有党员三人以上均得成立一支部”，“一个地方有三个支部以上，经中央执行委员会之许可，区执行委员会得派员至该地方召集全体党员大会或代表会由该会推举三人组织该地方执行委员会”。[3]同时还规定，中央、区以及地方委员会和支部，分别设立总书记和书记的职位。1927年，党的五大通过的《组织问题决议案》明确指出：“中央应该强毅地实行集体的指导，从中央省委以至支部。”[4]同年6月，中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程议决案》第12条明确规定：“党部的指导原则为民主集中制。”[5]并第一次对党的各级组织设立专章，分别有“党的中央机关”、“省的组织”、“市及县的组织”、“区的组织”、“党的支部”、“监察委员会”、“党团”等，使各级党委会的地位及职权更加明确。1928年，党的六大党章更为具体地规定了各级委员会的地位、职权和活动方式，使党委会制度更加完善。

1937年5月，刘少奇在延安举行的白区党代表会议上的报告中指出：“党的集体领导，也只有在民主基础上才能建立起来。只有广泛地吸收了全体同志的经验与好的意见，才算是真正的集体领导。党的民主集中制与个人负责是必须同时采用的。重要问题应该民主决定，但工作的执行则应个人负责。”[6]这对党委会制度建设具有重要的指导意义。1944年10月，刘少奇在延安为中央派往外地工作的干部作报告时指出：“我们党历来的制度是民主集中制，但是没有被尊重，没有被实行，有这方面的毛病。是不是还有另一方面的毛病呢?也有的，就是有些同志把党里面或群众团体里面、地方工作中间那一种工作方法带到军队里面来了，什么事情都要讨论，结果就把这个军队搞得吊儿郎当、没有纪律、没有制度。不过这方面的问题不严重、不普遍。普遍的是把军队的首长制搞到党里面来，在党里面运用军事工作的方法与首长制的方法。”[7]在这里，刘少奇指出，个人包办是党委会制度有效运作的最大威胁。1948年，毛泽东为中共中央起草的《关于健全党委制》的决定明确指出：“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。”[8]要求各级党委必须建立健全党委会议制度，一切重要问题均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，作出明确决定，然后分别执行。这个决定对于加强党的集体领导，尤其起了重大的作用。邓小平后来指出：“这个决定的重要意义，在于它总结了党内认真实行集体领导的成功经验，促使那些把集体领导变为有名无实的组织纠正自己的错误，并且扩大了实行集体领导的范围。”[9]但这种集体领导制度在实际运作中，还是存在着以集体领导的外表掩盖个人包办和个人专断的实质的现象。为此，毛泽东在1949年党的七届二中全会上论述了党委会的十二条工作方法，其中有七条是关于如何处理好集体领导与个人负责之间的关系，防止个人包办和个人专断，包括党委书记要善于当“班长”、要把问题摆到桌面上来、“互通情报”等。然而，实践证明，仅靠讲究正确的工作方法，依然很难克服个人包办和个人专断的“顽症”。

2.从1949年到1978年：党委会制度的曲折发展时期

建国以后，以毛泽东为核心的党的第一代中央领导集体，对党的组织建设中如何实现党委集体领导进行了许多思考。鉴于“高饶事件”，1954年2月，党的七届四中全会一致通过了毛泽东起草的《关于增强党的团结的决议》，要求党的高级领导干部严格遵守民主集中制，严格遵守集体领导的原则，反对分散主义和个人主义，反对骄傲情绪和个人崇拜。强调党委集体领导，并不是要否定个人在集体领导中的作用，因为有了集体领导，而没有个人分工负责，那么集体领导所作出的正确决定就难以真正付诸实施。因此，毛泽东主张集体领导和个人负责相结合，二者不可偏废。1955年3月21日，毛泽东在党的全国代表会议开幕词中指出：“中央和各级党委必须坚持集体领导的原则，继续反对个人独裁和分散主义两种偏向。必须懂得，集体领导和个人负责这样两个方面，不是互相对立的，而是互相结合的。而个人负责，则和违反集体领导原则的个人独裁，是完全不同的两件事。”[10]政治学研究但由于受“左”的错误思潮的干扰，党委会制度的发展出现了一些曲折。1958年1月，根据杭州会议和南宁会议与会者的发言，毛泽东起草了《工作方法六十条(草案)》，主要目的“是想在工作方法方面求得一个进步，以适应已经改变了的政治情况的需要”。在草案中，毛泽东将党委会工作制度概括为“大权独揽，小权分散。党委决定，各方去办。办也有决，不离原则。工作检查，党委有责”。这八句话明确概括了党委的责任，即党委对大事作出决定，并在执行过程中加以检查。草案同时还提出：“是否事事都要问过第一书记?可以不必。大事一定要问。要有二把手、三把手，第一书记不在家的时候，要另外有人挂帅。”此后，“党委负责”、“书记挂帅”的原则在全国各地普遍推行，为“大跃进”和人民公社化运动提供了有力的组织保证。党政不分的一元化体制，直接反映出权力过分集中的事实：权力过于集中于各级党委，党委权力过于集中于几个书记，尤其是第一书记。党的领导已经蜕变为个人领导和个人专权。

在1962年1月七千人大会的讲话中，毛泽东指出：“党委的领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。在党委会内部只应当实行民主集中制。第一书记同其他书记和委员之间的关系是少数服从多数。拿中央常委或者政治局来说，常常有这样的事情，我讲的话，不管是对的还是不对的，只要大家不赞成，我就得服从他们的意见，因为他们是多数。”针对一些省委、地委、县委存在的一切事情第一书记一个人说了就算数的状况，毛泽东指出：“只要是大事，就得集体讨论，认真地听取不同的意见，认真地对于复杂的情况和不同的意见加以分析。„„如果不是这样，就是一人称霸。这样的第一书记，应当叫做霸王，不是民主集中制的‘班长’。”毛泽东要求地方和基层领导回去后一定要把民主集中制健全起来。“首先要建立和加强集体领导。不要再实行长期固定的‘分片包干’的领导方法了，那个方法，党委书记和委员们各搞各的，不能有真正的集体讨论，不能有真正的集体领导。”尽管如此，权力过分集中的现象依然存在。正如后来邓小平指出的那样：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。”

3.从1978年到现在：党委会制度不断完善时期

1980年2月，党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》的第二部分，对党委会的集体领导制度作了更为明确的规定。主要有：(1)强调集体领导是党的领导的最高原则之一。《准则》规定：“凡是涉及党的路线、方针、政策的大事，重大工作任务的部署，干部的重要任免、调动和处理，群众利益方面的重要问题，以及上级领导机关规定应由党委集体决定的问题，应该根据情况分别提交党的委员会、常委会或书记处、党组集体讨论决定，而不得由个人专断。”(2)强调党委会内部成员的平等关系。《准则》规定：“在党委会内，决定问题要严格遵守少数服从多数的原则。书记和委员不是上下级关系，书记是党的委员会中平等的一员。书记或第一书记要善于集中大家的意见，不允许搞‘一言堂’、家长制。”(3)强调集体领导同个人分工负责相结合。《准则》规定：“坚持集体领导，并不是降低和否定个人的作用，集体领导必须和个人分工负责相结合。要明确地规定每个领导成员所负的具体责任，做到事事有人管，人人有专责，不要事无巨细统统拿到党委会上讨论。”《准则》还特别提到党委中书记的作用：“在分工负责中，书记或第一书记担负着组织党委的活动和处理日常工作的主要责任。不应借口集体领导而降低和抹杀书记或第一书记在党委会中的重要作用。”

1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中指出：“各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。”1987年，党的十三大报告强调坚持和完善党委会制度要从中央做起。主要包括：“建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度;适当增加中央全会每年开会的次数，使中央委员会更好地发挥集体决策作用;建立中央政治局、政治局常委会、中央书记处的工作规则和生活会制度，使集体领导制度化，加强对党的领导人的监督和制约。”

1996年4月，中共中央印发了《中国共产党地方委员会工作条例》(试行)，本条例分总则、职责、组织原则、议事和决策、书记办公会、重大问题决策、思想作风和工作作风、监督和处分以及附则等共七章内容，对地方党委如何实行集体领导的民主集中制原则作了比较全面的制度安排。在庆祝建党80周年的讲话中，江泽民提出了集体领导的新原则，即“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”。胡锦涛在党的十六届四中全会上进一步指出：“要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善并严格执行党委内部的议事规则和决策程序，保持协调高效运转，增强整体合力。”这对于进一步完善党委会制度、发挥党委会全体会议的作用、健全党委常委会的议事和决策机制有着重要的指导意义。

二、党委会制度的改革思路

纵观党委会制度的发展历程，可以发现，党委会制度运行中存在着由来已久但又长期未能得到有效解决的两大顽症：一是家长制，个人专断;一是自由主义，各自为政。具体地说，党委会制度存在的问题主要表现在三个方面：一是党委全委会作用还不能充分发挥，二是党委内部的议事和决策机制还不够健全，三是党委票决制还不太完善。改革党委会制度，最主要的是要加强制度建设，使党委会制度的运作民主化、科学化、规范化。江泽民曾指出：“制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。要进一步完善民主集中制的各项制度，进一步完善党的领导制度和工作机制，从制度体系上保证民主集中制的正确执行。”

1.健全全委会的工作制度和运行机制

党委会一般分为全委会和常委会，全委会在保障党委重大决策民主化、科学化中的作用不可低估。美国学者萨托利在论证决策民主时曾用了两个定理作为分析的前提：“定理1：一切团体或集体决策都有内部成本，即决策者本身付出的成本，这一般称为决策成本。定理2：一切影响到集体的决策都涉及到外部风险，即从外部接受决策的人遭遇的风险。”一般来说，决策者人数同决策成本成正比，同外部风险成反比。实践证明，党代会的决策，风险较小，但成本很大，而常委会甚至个人的决策，成本较小，但风险很大。因此，全委会的决策似乎成为最佳选择。从理论上说，常委会由全委会选举产生并对全委会负责，但在现实生活中，由于全委会一年只召开一次或两次会议，党委的日常工作由常委会主持，常委会成员的“级别”又高于其他全委会成员，因而常常出现常委会代替甚至领导全委会的现象。健全全委会的工作制度和运行机制，充分发挥全委会的作用，是健全党委会制度、扩大党内民主的关键。

健全全委会的工作制度和运行机制，应当采取以下措施：一是健全定期召开全委会会议制度。目前，应适当增加全委会的会议次数。中央全委会每年可召开两次例会，省、直辖市全委会每年至少召开三次例会，市、县全委会每年至少召开四次例会。这样可以保证全委会及时对重大事务进行决策，否则，全委会的决策权就有可能流失到常委会。此外，应不断丰富全委会的会议内容。全委会会议的议题，既可以由常委会提出，也可以由委员、常委联名提出。全委会在对议题审议时，应增加询问、质询、批评、建议等内容，而不仅仅是被动地听取和表态。二是健全常委会向全委会报告工作和接受监督的制度。常委会由全委会选举产生，必然要向全委会负责、报告工作并接受监督，但在实际生活中往往出现全委会对常委会监督不到位的问题，特别是在全委会闭会期间，其监督作用难以发挥。因此，应在全委会对常委会经常性监督上作出具体规定。除了常委会向全委会定期报告工作外，全委会还应每年定期对常委会进行考核，并对常委会成员进行民主测评，促使其更好地履行职责。

2.健全党委的议事规则和决策程序

按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的十六字方针，建立和完善党委会内部的议事和决策机制。一方面，党委会应结合实际对重大事项进行细化和量化。党章规定，凡属重大问题都要由党委会集体讨论并作出决定。哪些是需要党委集体讨论决定的重大问题，必须用成文法规形式具体明确，不能抽象笼统，这是党委领导的重要原则，也是健全和完善党委议事和决策机制的前提和基础。经中央政治局同意，尉健行在中央纪委六次全会的报告中明确提出：“凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用，必须经集体讨论作出决定，不准个人或少数人专断。”首次明确了党委集体讨论的重大问题主要是“三重一大”。2004年9月中央颁发的《中国共产党党员权利保障条例》规定，“重要问题主要是指：涉及党的路线、方针、政策的事项;重大工作任务的部署;按干部管理规定应该由集体讨论决定的干部推荐、任免、调动和奖惩;涉及人民群众生产、生活等切身利益的问题;发展新党员;上级党组织规定应当集体讨论决定的其他问题。”虽然党内法规对重大问题有规定，但仍显宏观。地方党委应结合本地区本部门的具体实际，对重大问题进行细化和量化，而不能随机确定。另一方面，党委会议事必须按照严格的程序进行。党委会议事规程大体可包括以下内容：一是确定例会议题和例会时间。党委会的会议议题除由常委会提出外，也可由全委会成员联名提出。可以按照全委会组成人员数，规定1/3以上委员联名提出的议题，即应列为全委会会议正式议题。如无特殊情况，不能更改议题，也不能提前或延迟例会会期。二是严格会议议程。应在会前五天将会议议题、议程以书面或口头的形式告知委员，以便让与会者有足够的时间了解议题、议程。会议召开要严格按照事先确定的议题和议程讨论问题，非特殊情况，不能临时动议。三是充分发扬民主。在议题讨论过程中，每个人在会上都有独立而充分的发言权。要让与会者畅所欲言，充分表达自己的真实意见，防止压制不同意见和曲意迎合主要领导意见这两种不良倾向。四是选择恰当的表决方式。党委会的表决一般分为口头表决、举手表决、记名投票表决和无记名投票表决四种方式。对重大问题的决定，可采用记名投票表决，以增强委员的责任感，真正做到集体决策、集体负责。而对于重要干部的推荐或任用，则应选择无记名投票表决，以利于委员表达自己的真实意见。五是会议作出的决定应当当场宣读，并得到党委所有成员的坚决执行，任何人不得违反或改变。这些程序应当得到严格遵循，不能随意简化或颠倒。

3.建立健全党委票决制

党委票决制，是指党委会成员用投票的方式进行决策的制度。在党委会中，一人一票，每个票值相等。实行一人一票表决制，是由党委的集体领导性质决定的。党委会是由党代会选举产生的领导集体，其每个成员的权力来源相同，因此，他们的地位应该是平等的。既然党委会的全体成员地位平等，那么对决策进行表决时，就应该一人一票，少数服从多数。当前，党委票决制主要运用于重要干部的任用方面。2002年8月，中共中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，市(地)、县(市)党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，由上级党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决。在全委会闭会期间，由党委常委会作出决定，但决定前应当征求全委会成员的意见。这一规定为票决制的推行奠定了基础。随后，不少地方党委开始了对拟任人选进行票决制的改革试点。根据各地推行党委票决制的实践经验，笔者以为，建立健全党委票决制，需要着重解决以下几个问题：一是要逐步扩大票决制的主体和客体范围。票决制的主体应当由目前的常委会扩大到全委会，票决制的客体应当由目前的重要干部任用扩大到包括“三重一大”的所有问题。二是不断完善票决制的环节。在投票表决前，应做到充分酝酿，如可增加决策议题的预告环节，以保证党委成员在正式表决前有足够思考准备的时间;在投票表决过程中，应做到充分讨论，并对票决过程进行全程如实记录;在票决结果出来后，应做到决议公示。三是探索实行差额票决制。为了提高票决质量，票决拟任人选或拟通过方案应当多元化，而不是单一化，从而使票决做到多中选优，而不是投信任票。四是加强票决制的配套制度建设。票决制不是党内民主的全部，需要同其他党内民主措施配套进行，比如党组织的考察、民主推荐、民主测评、工作业绩考核、民主评议等。

由上可见，当前党委会制度改革的基本思路，是将决策权从常委会转移到全委会，使全委会的功能提升为决策机关，使常委会的功能主要定位为行政机关，从而实现党内执行权与决策权在一定范围内的适当分解。当然，作为发展党内民主的一个重要政治设计，党委会制度改革还需要经过反复实践并加以理论总结。

注释：

[1][2][3][5 《中国共产党章程汇编(从一大——十六大)》中共中央党校出版社2006年版第2页，第6页，第21页，第26页。

[4] 《中共中央文件选集》第3册中共中央党校出版社1989年版第88页。

[6] 《刘少奇选集》上卷人民出版社1981年版第67页。

[7] 《刘少奇论党的建设》中央文献出版社1991年版第385—386页。

[8] 《毛泽东选集》第4卷人民出版社1991年版第1340—1341页。

[9] 《邓小平文选》第1卷第230页。

[10]《毛泽东文集》第6卷人民出版社1999年版第391—392页。

[11][12][13]《毛泽东文集》第7卷人民出版社1999年版第345页，第355页，第356页。

[14]《毛泽东文集》第8卷人民出版社1999年版第94、295、310页。

[15][17]《邓小平文选》第2卷第328—329页，第341页。

[16]《三中全会以来重要文献选编》人民出版社1982年版第417—419页。

[18]《十三大以来重要文献选编》上卷人民出版社1991年版第51页。

[19]《中国共产党党内法规选编》法律出版社1996年版第263—271页。

[20][22]《江泽民文选》第3卷人民出版社2006年版第287页，第288页。

[21][25]《十六大以来重要文献选编》中卷人民出版社2006年版第292—293页。

[23][美]乔·萨托利《民主新论》东方出版社1998年版第244页。

[24]《中国共产党党风廉政建设文献选编》第4卷中国方正出版社2001年版第418页。

第五篇：路上丝绸之路的历史与变迁

陆上丝绸之路的历史与变迁

陆上丝绸之路是原来将亚欧大陆连接的一条历史要道，它形成于于公元前2世纪和公元1世纪之间，直至15世纪仍保留使用，是一条东方与西方之间经济、政治、文化进行交流的主要道路。道路本由张骞出使西域形成其基本干道。它以西汉时期长安为起点，经河西走廊到敦煌。从敦煌起分为南北两路：南路从敦煌经楼兰、于阗、莎车，穿越葱岭今帕米尔到大月氏、安息，往西到达条支、大秦；北路从敦煌到交河、龟兹、疏勒，穿越葱岭到大宛，往西经安息到达古罗马帝国。起初它是没有命名的，当德国地理学家Ferdinand Freiherr von Richthofen 最早在19世纪70年代将之命名为“丝绸之路”时，大家就接受了这个称呼。

（上图为古代陆上丝绸之路的总图）

丝绸之路的兴起：

武帝召募使者出使西域，准备联络被匈奴从河西赶到西域的大月氏人，共同夹击匈奴。公元前138年，张骞带着百余名随从从长安西行，于途中被匈奴人捉住，扣留了11年。他牢记使命，设法逃脱，辗转到达大月氏。那时大月氏西迁已久，无意再与匈奴打仗。张骞返回长安，向汉武帝报告了西域的见闻，以及他们想和汉朝往来的愿望。在张骞第二次出使西域时张骞率领使团，带着上万头牛羊和大量丝绸，访问西域的许多国家。西域各国也派使节回访长安。汉朝和西域的交往从此曰趋频繁。

丝绸之路的繁盛：

丝绸之路在唐代进入了鼎盛时期，在丝绸之路东段，大漠南北与西域各国，修了很多支线通丝绸之路。大食、东罗马帝国也不断派使节到长安与中国相通。敦煌、阳关、玉门这些地方，成了当时“陆地上的海市”。唐朝贞观年间，中国僧侣游历印度的东道，并详细记载了从河西，经青海，由西藏进入尼泊尔的具体路线。玄奘就是其中的一位，从玄奘在《大唐西域记》中写道：宜穈、麦，有粳稻，出蒲萄、石榴，多梨、柰、桃、杏。土产黄金、铜、玄

奘西行图：东京国立博物馆藏 铁、铅、锡。气序和，风俗质。文字取则印度，粗有改变。管弦伎乐，特善诸国。服饰锦褐，断发巾帽。货用金钱、银钱、小铜钱。这就可以展现出丝绸之路的诸国经济繁盛的大概了。

丝绸之路的没落：

海运的兴起,曾经使古老的丝绸之路在宋代以后逐渐没落。由于西域的风沙化，导致当地的特产不再丰富，饥荒也变得逐渐的频繁起来，再加上战乱等多种因素导致丝绸之路从此不复存在。

本文资料节选自知乎，百度知道，百度百科

大唐西域记玄奘著

丝绸之路图片