改革土地财政制度已刻不容缓

第一篇：改革土地财政制度已刻不容缓

改革土地财政制度已刻不容缓

周俊生

2013-07-12 01:12:44 来源: 每日经济新闻

2013年上半年，全国土地出让金收入呈爆发式增长态 势。各大房地产信息机构从不同角度提供的数据表明，上半年的土地交易出现“井喷”。我爱我家数据显示，1~6月全国306个城市土地出让金高达1.13万 亿元，与去年同期相比大幅增长60%；克而瑞研究中心的数据则显示，十大典型城市土地出让金收入为3140亿元，与2012年同期相比增长160.3%。

土地交易如此火爆，是上半年房价仍能够一路走高的重要推手。为了遏制房价上涨趋势，这几年中央政府不断加大房地产调控力度，今年上半年还出台“国五条”。但如此火爆的土地交易市场，基本上已经把“国五条”本来应该收到的效果一点点蚕食。

地 方政府卖地出现 “井喷”，一个无法绕过的原因是，随着经济增速减缓，其财政收入出现下降。同时，在前几年为抗击全球金融危机而推出的投资扩张中，地方政府通过政府融资平台大肆举债，如今已开始面对还债压力。财政收入增速下降，还债高峰来临，卖地收入成为各地政府最现实、最快捷的财源。这就难怪一位地方官员会大叹苦经： “不卖地怎么上项目？”

卖地已经成为地方政府敛财、推动项目投资的捷径，土地出让金已经成为地方政府不折不扣的 “钱袋子”。但是，土地对于一个城市来说，是一种不可再生资源，这种特性决定了竭泽而渔式的卖地缺乏长久的持续性。地方政府迫于短期的需求而不断推出新地 块进行拍卖，实际上是在消耗本该由我们的子孙享用的土地资源。如果说地方政府将自己管辖下的土地当作商品出售是一种值得肯定的做法，那么，这种“前吃后 空”的“土地财政”，其道路已经越走越窄。这种“井喷”现象，从短期来看，对目前仍在坚持的房地产市场调控构成了一种反作用力，对中央正在 积极推进的政府职能转变也是一种消极因素。政府卖地的生意越是兴旺，政府离它的职能要求也就越远。因此，对土地财政制度进行改革，已经刻不容缓。解决这个 问题，如果仅仅要求地方政府遏制卖地冲动，并不能收到什么效果。必须看到，今年上半年出现的卖地“井喷”，与经济增速下降导致的地方政府财政资金紧张有直 接关系，而地方政府财政资金紧张又与从上世纪90年代开始实行的分税制有直接关系。地方政府承担了社会管理的大量职能，却缺乏与其匹配的财政资金供给，这 才造成了地方政府通过卖地来壮大财政资金的冲动。

土地财政制度的存在，不仅使房地产调控处于悬空状态，而且使我国的土地市场出现高度扭曲。按照我国的法律制度，城市土地属于国有，但是当地方政府沉溺于土地财政以后，民众对国有土地的权利被剥夺得一干二净。而地方政府囿于

财政资金的需要，又不 得不加大卖地力度，将本应留给子孙的那份“土地红利”提前消化，使土地财政问题积重难返，改革的难度也与日俱增。

解决土地财 政这个顽症，固然需要地方政府遏制卖地冲动，但更重要的是对目前的分税制进行改革，让地方政府的财权与其承担的事权能够匹配起来。日前，山东省政府作出决 定，将原本由省财政统收的企业所得税、个人所得税以及石化企业增值税等，全部下划市县，作为市县财政收入，属地征管、就地缴库。山东省政府这样做的目的很 直白，就是为了提高县乡政府的财政保障能力。这给我们解决土地财政问题提供了有益的尝试，如果中央政府能够积极推动分税制改革，让地方政府的财权与事权匹 配起来，那么，地方政府就没有必要这样竭泽而渔地卖地，政府职能改革也就有了现实的基础。

第二篇：×××开发区改革土地使用制度初探

运用市场机制配置土地资产是开发区经营城市的必然选择

——×××开发区改革土地使用制度初探

×××开发区自92年建区至今累计出让国有土地使用权面积1035.8305公顷，有偿用地面积占总用地面积（国有）的94%，有偿用地所取得的土地收益，为开发区的起步发展提供了原始积累。但是随着征地费用的不断提高，国家调整土地收益分配制度的政策出台以后，传统的以协议出让方式为主的有偿用地所获取的土地收益几乎为零，逐渐减少的土地收益已经远远不能满足开发区日益发展的需要，开发区基础设施建设的规模越来越大，资金缺口越来越严重，使开发区在建设资金上面临举步维艰的困难局面。因此，如何加强和发挥市场机制在土地资产运营中的积极作用，实现市场机制与政府宏观调控的有机结合，促进资源的集约利用，为政府增加财政收入，解决建设资金困难，显得尤为迫切。

——土地招标拍卖是深化土地使用制度的必然结果，是经营城市的必然选择。

以“公开、公平、公正”为主要特征的招标拍卖方式，将土地的供应、土地价格的确定、土地使用权的获得由政府行为转为市场行为，处于社会公众的监督之下，在增加政府土地收益的同时，也消除了土地出让中腐败现象发生的可能。我国的法律、法规对国有土地使用权招标拍卖的范围有明确的规定和要求。《城市房地产管理法》规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的必须采取招标拍卖方式。”《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发[1999]39号）、《国务院办公厅关于加强土地资产管理的通知》[国办发（2000）15号]和省国土资源厅的有关文件都明确要求，商业、旅游、娱乐和住宅的经营性用地必须采取招标拍卖的方式进行。许多地方认真贯彻国家的政策要求，在土地招标拍卖，显化城市土地资产价值，促进城市土地集约利用，加快建设，增加政府财政收入，强化城市在地方经济发展中的主导地位等方面取得了非常成功的经验。我市在近几年的城市建设中，在这方面也有长足的进展，为今后xxx开发区的改革指明了方向，提供了有力的借鉴。

——xxx开发区改革土地使用制度的现实条件。

一件事物的发生发展必须具备相应的前提条件，就以“经营城市”这一概念来讲，xxx开发区的目前情况，首先我们认为xxx开发区不是“城市”，不具备城市的基本要素，就它的产业结构和经济构成来看，它是以第二产业为主的工业区，与城市的概念差别很大，城市人气不足，用地结构以工业用地为主，占全区总用地面积的90%以上，第三产业发展比例较小，仅占全区国民经济构成的15%，第三产业等经营性用地仅占总用地面积的4%。而土地资产的招标和拍卖的对象则是以经营性用地为主，其他用地不具备采取招标拍卖的条件。其次招标、拍卖方式是以获取最高出让金为目的，而xxx开发区的核心工作是招商引资，提高地价片面追求最高出让金，会使我们在本来就比较被动的竞争中，处于更加不利的地位。目前周边北京、天津等地的开发区和我们竞争非常激烈，他们现在对一些高科技、大规模和外资项目采取地价优势和我们竞争，xxx开发区在这方面本来就处于劣势，如果我们不加选择的改革用地方式，提高地价，势必会影响开发区的招商引资工作。综上所述，我们认为xxx开发区的土地招标拍卖工作任重而道远，需要我们根据政府对用地的要求、国家的产业政策、土地用途和规划限制条件等综合因素来选择最切实际的土地出让方式。

——明确方向、负重前行，为改革用地制度做好积极准备。

虽然目前xxx开发区在运用市场机制配置城市土地的工作上还有相当一段距离，但是随着社会主义市场经济体制的不断建立和完善，作为市场机制中的最基本要素之一的土地，必然会逐步由计划经济下的传统模式向引入市场机制过渡，这是必然的趋势和方向，是解决开发区建设资金不足的良好途径，是建立社会主义市场经济的客观要求。因此我们必须做好积极的准备，努力寻求政府与市场的最佳衔接点，找准突破口，加大工作力度，积极推进土地资产的市场化过渡，推进国有土地招标拍卖工作。我们主要应做好以下几个方面的工作。

一是引导产业结构的调整，努力发展城市第三产业，使xxx开发区向城市化过渡。在继续坚持高科技、外向型的招商方针基础上，积极鼓励、扶持和引导发展第三产业，提高第三产业在国民经济中的比重，通过发展第三产业，聚拢“人气”，提高城市品位，积极创造土地增值的空间。

二是建设政府土地储备制度，强化政府对土地一级市场的宏观调控。建立土地收购储备出让机制，发挥土地收购储备制度对土地“源头”的控制作用。强化政府对土地一级市场的宏观管理，通过抓土地“统一收购权”和“统一批发权”，实行“政府主导型”的土地储备制度。一方面把原先分散在各土地使用者手中的土地集中起来，由政(本文权属文秘之音所有，更多文章请登陆www.xiexiebang.com查看)府统一调配；另一方面，以储备中心为基地，通过政府土地部门一个“口子”向市场供地，强化政府在土地供应上的主导地位，为实行招标拍卖奠定基础。同时政府应加强土地供应的计划性，土地管理部门要依据市场需求，合理确定用地规模，改变过去单纯随项目供地的方式，形成先由政府编制计划，由市场主动选择项目的新机制，以供应引导和制约需求，充分发挥出市场优化配置土地资源的基础性作用。

三是建立切实可行的政策措施和组织体系，为土地招标拍卖提供有力保障。要实行土地招标拍卖，推进土地收购储备，必须加强政府的统一管理和协调，为此要有比较完善的配套政策和组织保障，将市场化的供地方式至于规范运行的轨道。

第三篇：开发区改革土地使用制度初探

运用市场机制配置土地资产是开发区经营城市的必然选择——×××开发区改革土地使用制度初探

×××开发区自92年建区至今累计出让国有土地使用权面积1035.8305公顷，有偿用地面积占总用地面积（国有）的94，有偿用地所取得的土地收益，为开发区的起步发展提供了原始积累。但是随着征地费用的不断提高，国家调整土地收益分配制度的政策出

台以后，传统的以协议出让方式为主的有偿用地所获取的土地收益几乎为零，逐渐减少的土地收益已经远远不能满足开发区日益发展的需要，开发区基础设施建设的规模越来越大，资金缺口越来越严重，使开发区在建设资金上面临举步维艰的困难局面。因此，如何加强和发挥市场机制在土地资产运营中的积极作用，实现市场机制与政府宏观调控的有机结合，促进资源的集约利用，为政府增加财政收入，解决建设资金困难，显得尤为迫切。——土地招标拍卖是深化土地使用制度的必然结果，是经营城市的必然选择。

以“公开、公平、公正”为主要特征的招标拍卖方式，将土地的供应、土地价格的确定、土地使用权的获得由政府行为转为市场行为，处于社会公众的监督之下，在增加政府土地收益的同时，也消除了土地出让中腐败现象发生的可能。我国的法律、法规对国有土地使用权招标拍卖的范围有明确的规定和要求。《城市房地产管理法》规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的必须采取招标拍卖方式。”《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发[1999]39号）、《国务院办公厅关于加强土地资产管理的通知》[国办发（2000）15号]和省国土资源厅的有关文件都明确要求，商业、旅游、娱乐和住宅的经营性用地必须采取招标拍卖的方式进行。许多地方认真贯彻国家的政策要求，在土地招标拍卖，显化城市土地资产价值，促进城市土地集约利用，加快建设，增加政府财政收入，强化城市在地方经济发展中的主导地位等方面取得了非常成功的经验。我市在近几年的城市建设中，在这方面也有长足的进展，为今后xxx开发区的改革指明了方向，提供了有力的借鉴。

——xxx开发区改革土地使用制度的现实条件。

一件事物的发生发展必须具备相应的前提条件，就以“经营城市”这一概念来讲，xxx开发区的目前情况，首先我们认为xxx开发区不是“城市”，不具备城市的基本要素，就它的产业结构和经济构成来看，它是以第二产业为主的工业区，与城市的概念差别很大，城市人气不足，用地结构以工业用地为主，占全区总用地面积的90以上，第三产业发展比例较小，仅占全区国民经济构成的15，第三产业等经营性用地仅占总用地面积的4。而土地资产的招标和拍卖的对象则是以经营性用地为主，其他用地不具备采取招标拍卖的条件。其次招标、拍卖方式是以获取最高出让金为目的，而xxx开发区的核心工作是招商引资，提高地价片面追求最高出让金，会使我们在本来就比较被动的竞争中，处于更加不利的地位。目前周边北京、天津等地的开发区和我们竞争非常激烈，他们现在对一些高科技、大规模和外资项目采取地价优势和我们竞争，xxx开发区在这方面本来就处于劣势，如果我们不加选择的改革用地方式，提高地价，势必会影响开发区的招商引资工作。综上所述，我们认为xxx开发区的土地招标拍卖工作任重而道远，需要我们根据政府对用地的要求、国家的产业政策、土地用途和规划限制条件等综合因素来选择最切实际的土地出让方式。

——明确方向、负重前行，为改革用地制度做好积极准备。

虽然目前xxx开发区在运用市场机制配置城市土地的工作上还有相当一段距离，但是随着社会主义市场经济体制的不断建立和完善，作为市场机制中的最基本要素之一的土地，必然会逐步由计划经济下的传统模式向引入市场机制过渡，这是必然的趋势和方向，是解决开发区建设资金不足的良好途径，是建立社会主义市场经济的客观要求。因此我们必须做好积极的准备，努力寻求政府与市场的最佳衔接点，找准突破口，加大工作力度，积极推进土地资产的市场化过渡，推进国有土地招标拍卖工作。我们主要应做好以下几个方面的工作。

一是引导产业结构的调整，努力发展城市第三产业，使xxx开发区向城市化过渡。在继续坚持高科技、外向型的招商方针基础上，积极鼓励、扶持和引导发展第三产业，提高第三产业在国民经济中的比重，通过发展第三产业，聚拢“人气”，提高城市品位，积极创造土地增值的空间。

二是建设政府土地储备制度，强化政府对土地一级市场的宏观调控。建立土地收购储备出让机制，发挥土地收购储备制度对土地“源头”的控制作用。强化政府对土地一级市场的宏观管理，通过抓土地“统一收购权”和“统一批发权”，实行“政府主导型”的土地储备制度。一方面把原先分散在各土地使用者手中的土地集中起来，由政府统一调配；另一方面，以储备中心为基地，通过政府土地部

第四篇：土地征收制度的改革

论我国土地征收制度的改革

土地征收简称为征地，是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的权限和程序，在符合法定条件的前提下将农村集体所有的土地征为国家所有的所有，并对被征地的集体经济组织、集体土地使用权人予以补偿的行为。

在我国，有关土地征收及补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》中，该条例确立了“租用、征用或者以其它土地交换”的初级形式，后几经发展完善，但一直沿用“土地征用”这一名词，对土地征收及补偿制度大多也只是原则性的规定。我国《宪法》和《土地管理法》2004年修正或修改前，没有区分“征收”和“征用”的不同，统称“征用”。从实际内容看，《土地管理法》既规定了农民集体所有的土地“征用”为国有土地的情形，实质上是征收；又规定了临时用地的情形，实质上是征用。2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，将第十条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 第一次在宪法中明确提出了私有财产权和补偿的概念，明确了征收和征用两种土地流转方式，为今后农村土地征收及补偿制度的进一步建立和完善提供了宪法上的基础和保障。8月28日，《土地管理法》也对相应条款作了同样修改，我国的土地征收及补偿制度正逐步得到完善。

“土地征收”和“土地征用”两个不同的概念，征收的法律后果是土地所有权的改变，土地所有权由农民集体所有变为国家所有；征用的后果只是使用权的改变，土地所有权仍然属于农民集体，征用条件结束需将土地交还给农民集体。简言之，涉及土地所有权改变的，是征收；不涉及所有权改变的，是征用。我国的土地征收有如下特点。（1）强制性，（2）行政性,（3）公益性，（4）土地征收必须以补偿为必备条件。

虽然自改革开放以来，我国的土地征收有明显进步和完善，但是土地征收存在一些问题，主要表现在以下几点：

（一）土地征收程序不规范。

（二）征地补偿标准偏低且补偿对象不一致，部分地方截留征地补偿。

（三）公共利益的界限模糊，大量占地不属于公共利益需要。

（四）存在大量的非法占地现象。

对土地征收纠纷的分析和对策？

为防止土地问题的大量出现国家采取了很多措施来保障农民权益的实现，如建立征地补偿标准协调裁决机制，征收土地确保农民之请确认、开展百日行动查处违法占地、健全严格征地审查报批程序、制定土地区片最低价等，这些措施使农民权利保障得到进一步的深化细化，但是并没有减少土地纠纷的发生，相反在农民土地维权行为反而比以前增加，不少地方政府解决这类问题的靠的是“公检法”，这种方法不但没有解决问题反而使矛盾更加的激烈。原因何在？

笔者认为地方政府在呈报和审批过程中存在违法性，对于农

民属于来讲属于程序上的问题，并不是关系农民的切身利益的问题。引发农村土地纠纷的根本原因征收土地对农民的补偿标准，即土地被征收后农民能够得到多少的补偿，失去土地依靠什么来维持生活的问题。

笔者以为解决土地问题应从以下三个方面着手：

一、提高失地农民的征地补偿标准，改变以往以耕地年产值来确定补偿标准的原则，在征地补偿中要充分农民集体对集体土地的所有权。

二、限制征收土地的条件，建设项目使用土地的应通过政府主导和监督下与农民协商的方式处理，在协商难以解决时方可采取征收这种国家强制手段。

三、对地方政府征地进行有效的监管，严格履行征收土地审批制度，对征收集体土地的理由是否属于公共利益作为审批的重要条件。

四、土地出让金应上缴国家财政，以减少地方搞土地财政的源头，由国家建立各地失地农民保障基金，征收集体土地所得到的土地土地出让金应全部用于失地农民。

第五篇：各方激辩土地财政及房地产税制改革

各方激辩土地财政及房地产税制改革

——房价中的国家、企业、个人利益分配格局期待重组

与往年一样，关于房地产市场的话题依然是今年“两会”的热点。《政府工作报告》提出今年要“研究推进房地产税制改革”的表述也再次把与会政协委员的讨论焦点引向一个核心话题：政府在房地产业中的利益定位。是不是高地价和高税收造成了高房价？政府应不应该从房价中获得高收益？房地产税制改革的方向

在哪里？

在今年全国政协会上，全国工商联一份名为《我国房价为何居高不下》的大会发言引起了媒体和公众的广泛关注。发言称，全国工商联房地产商会去年就全国9城市“房地产企业的开发费用”的调查显示，在总费用支出中，流向政府的部分（即土地成本+总税收）所占比例为49.42%.其中，房地产项目开发中，土地成本占直接成本的比例最高，达到58.2%，为最主要的组成部分。除土地成本支出外，目前我国房地产企业需缴纳的税费占总成本的26.06%，占总支出的19.06%，占总销售收入的14.21%.与此同时，许家印、王征、李卫华、粱季阳等多名来自各行各界的全国政协委员都纷纷提出了类似观点。大家认为，正是由于地方政府过于依赖高地价、高税费带来的“土地财政”，才是如今房价居高不下、房地产市场低迷萎缩的主因。很多人认为，只有政府（尤其是各级地

方政府）降低地价、税费，“让利于民”，房地产的开发成本和销售价格才能降低，市场才能得到健康发展。

对此观点，也有政协委员提出了不同看法。一位有财税背景的政协委员指出，随着我国进入工业化加速阶段，土地越来越成为稀缺资源，与之伴随的失地农民生计和社会保障问题也日益凸现，这些都需要政府以财政手段加以解决，自然也要求政府以土地租、税、费的形式参与土地收益分配。他说，地租是政府代表人民以土地所有者的身份，依据财产权利向土地使用者以土地出让金或年租金等形式收取的经济报偿，而税、费则是政府以公共管理者的身份依据政治权力向土地使用者课征或收取的各项税收和收费。这位委员认为，政府从土地出让和房地产开发中获得相当比例的财政收益有其合理性和必然性，但目前的突出问题是地方政府追求土地收益最大化的短期行为。这种短期行为一方面造成目前不合理的高地价，助长了高房价；另一方面提前透支了未来多年的土地收益，“目前的土地财政实际是透支未来子孙的财政资源。哪一届卖地多，哪一届领导的财政日子就好过；而哪一届卖地少，或者无地可卖了，就会陷入财政困难。”而围绕“土地财政是不是高房价的主因”这一话题，本报记者也采访了一些北京市民。多数人认为，正是地方政府和开发商在利益上的“合谋”才造成了房价的暴涨，在曝光政府获取多少收益的同时，房地产企业也该曝曝自己在推高房价过程中谋了多少利。一位马女士表示，看到最近有关方面曝光出来的房价成本，感觉开发商在高房价的利益分配中只得了小头，大头都被政府拿走了，造成房价飞涨不是开发商的错，而全是政府“土地财政”的错，是各种税费的错。她认为，这样的“曝光”，就算不是故意误导民众、模糊焦点，起码也是不完整、不客观的，“„土地财政‟固然应该批判，但房产商也绝不能逃避自己的责任。”“在房价所体现的国家、企业和个人利益分配格局中，普通百姓处于绝对弱势，这也是多数工薪阶层„望楼兴叹‟的主要原因。我们期望各界就这个问题进行公开、深入地探

讨，使百姓利益得到最充分的尊重。”市民李先生说。

那么，未来我国的房地产税制应如何改革才能兼顾市场健康发展和政府财源稳定？全国工商联建议，应将一次性收取的土地租金和集中在开发和销售环节的房地产税收，整合为统一的房地产税或物业税，延迟到房屋保有环节征收。而全国政协委员、财政部财科所所长贾康也认为，虽然由于技术等原因，短期内我国还很难实现对房屋保有环节征收物业税或者不动产税，但应是未来房地产税制改革的方向。“新税制会对地方政府和民众都起到导向作用。尤其对地方政府

来说，由于对稳定可持续财源的预期，其行为将不再短期化，转而安心改善地方发展环境，吸引更多纳税人在本地安家置业。”他说。