第一篇：低效工业用地操作手册
2611低效工业用地操作手册
一、依据：
根据 国土资厅函[2015]661号 文件的要求，监管系统里新增了低效工业用地填报模块。
二、操作角色
区县编辑、市级编辑
三、功能所在路径：
专项工作->低效工业用地->低效用地填报
四、操作流程：
注释： 1、2006年12月31号（含）以前的数据：指得在监管系统上线之前已经竣工的项目或者由于其他的原因在监管系统上线之后也未在监管系统中录入过的项目。2、2007年1月1号（含）以后的数据：指得是在监管系统中录过出让合同、划拨决定书或其他供应方式的项目。
3、新增低效用地信息：是直接在[低效用地填报]里点[新增记录]按钮,录入相应的信息。对于2006年12月31号（含）以前的数据，各项都是由用户手动输入并保存。对于2007年1月1号（含）以后的数据，用户点击项目名称后，系统会弹出以前在监管系统里录入的工业用地项目，用户选择相应的项目即可（对于在弹出的列表里找不到的项目，一般是相应的合同没有在监管系统里录入，需要先在监管系统里将合同补录上）。
4、编辑低效用地信息：对于在填报时没有录入的数据。则直接点该项目后的面的编辑按钮，然后在弹出的页面里录入 低效利用情况、盘活利用方向、盘活利用期限等信息，然后再点保存，再上报即可；对于是以前没有在监管系统里录入过的数据，则直接在新增低效用地时候同时填相应的信息即可，然后再保存、上报。
四、相关报表
待开发
第二篇：松阳闲置及低效工业用地处置暂行办法
松阳县闲置及低效工业用地处置暂行办法
（征求意见稿）
第一章 总则
第一条 为了进一步加强土地供后监管，盘活存量建设用地，提高土地节约集约利用水平，促进松阳生态工业快速、健康发展，根据《中华人民共和国土地管理法》、《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）、《浙江省人民政府关于实施“空间换地”深化节约集约用地的意见》（浙政发〔2014〕6号）、《浙江省人民政府关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》（浙政发〔2014〕20号）等有关法律法规、政策文件规定，结合我县实际，制定本暂行办法。
第二条 本办法适用于松阳县符合现行城乡规划功能区域内闲置工业用地及工业企业综合评价为C、D类工业企业低效利用土地的认定和处置。
第三条 松阳县人民政府成立以县长任组长，分管工业、国土副县长任副组长，县国土资源局、县经济商务局、集聚区管委会、县经合办（招商局）、县发展和改革局、县财政（地税）局、县住房和城乡建设局、县市场监督管理局、县国资办、县金融办、县环境保护局、县统计局、县国家税务局、县供电公司、县人民银行等主要领导为成员的县闲置及低效工业用地处置工作领导小组，负责全县闲置及低效工业用地的认定、处置工作。领导小组下设办公室，负责组织实施、沟通协调、督查考核等日常性工作，办公室（下称处置办）设在县经济商务局。
第四条 县国土资源局具体负责全县闲置土地的处置工作；县经济商务局具体负责全县低效工业用地的处置工作；集聚区管委会及所在乡镇（街道）为处置闲置及低效工业用地工作的主体实施单位，负责本辖区内闲置及低效利用工业用地情况调查及处置；县财政（地税）局负责保障闲置及低效工业用地处置运转的各项经费；发改、建设、国税、地税、统计、环保、供电、金融办等部门要各司其职，密切配合，共同做好处置工作。
第二章 闲置、低效利用工业用地的认定 第五条 认定闲置、低效用地以宗地为单位。土地出让合同等法定文书约定分期开发的，按分期开发日期、范围认定闲置时间和闲置面积。
第六条 本办法所称闲置工业用地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的工业用地；已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的工业用地。
第七条 本办法所称低效利用工业用地，是指已动工开发建设，未达到闲置土地认定标准，但集约利用程度不高，亩均税收、建筑容积率等不符合招商引资协议或土地出让合同要求的建设用地，包括由于经营管理不善、市场等原因，企业处于停产、半停产状态的工业用地。具有以下情形之一的建设用地，可以认定为低效利用工业用地：
1.国有建设用地使用权人依法取得土地使用权后，在规定的期限内建设状况达不到闲置土地认定的标准，但未达到土地出让合同（含项目入园投资协议书）约定容积率、投资强度50%的建设用地（不包含政府同意企业预留用于发展空间的用地）；
2.土地出让两年内已动工开发建设，但开发建设的面积占应动工开发建设总面积大于三分之一以上，未经批准中止建设连续3个月以上，且行政办公和生活服务设施及绿地用地总面积未超过15%，空地连片面积仍超过10亩的。
3.自约定的竣工之日起，超过一年未投产的或投产后3年内未达到土地出让合同、项目入园投资协议书等约定产出率的。项目入园投资协议书约定产出率高于《浙江省工业项目建设用地控制指标》的，以《浙江省工业项目建设用地控制指标》为准；
4、项目开工建设后中止开发建设连续6个月以上；或者项目已投产，但连续停产满一年的。
5、其他低效利用工业用地的情形。
第三章 闲置、低效工业用地的处置和利用
第八条 闲置工业用地因企业自身原因造成的严格按《闲置土地处置办法》有关规定处置，收取土地出让金总额20%的土地闲置费；因不可抗力或政府部门造成闲置的，可采取协商收回、置换土地等办法处置。
第九条 企业在规定的期限内建设状况达不到闲置土地认定的标准但未达到土地出让合同（含项目入园投资协议
书）约定容积率、投资强度50%的建设用地，如主动申请继续开发建设促进节约集约利用的，可限期企业继续开发利用闲置部分土地,提高容积率和土地利用率，签订工业项目投入产出补充协议，并向集聚区管委会或所在乡镇（街道）缴纳3万/亩的保证金（单个项目保证金不得超过150万元）。
第十条 项目已竣工投产但属低效利用的，鼓励企业通过技术改造和老厂房改扩建提高容积率等方式增资扩能，但需委托集聚区管委会或所在乡镇（街道）与其签订补充协议，收取土地使用权人履约保证金，履约保证金原则上不得低于原土地价款总额的10%，并重新约定亩均税收标准和违约责任；增资扩能期限一般为两年，两年期满后仍然达不到协议要求的，没收履约保证金并启动强制处置程序。
第十一条 低效利用土地使用权人短期内难以继续开发，或难以达到合同约定目标的，或无力增资扩能的，允许其通过兼并、重组、合并、分立及转让或分割转让等形式，流转低效用地进行重新开发转让，受让企业新上的项目需经县招商引资项目论证小组重新进行项目准入论证。重新开发利用的，需符合以下条件：
（1）转让或分割转让前，按现行浙江省工业用地控制指标及建设规划要求，重新约定开发建设期限、投资强度、容积率等各项指标，签订《松阳县节约集约用地补充协议》；
（2）转让时政府依法收回已兑现的政策性奖励，相关税费享受“腾笼换鸟”有关规定；
（3）企业用地面积在20亩以下（含）的必须整体转让；20亩以上（不含）的，如需分割转让须经集聚区管委会或所在乡镇（街道）及国土、规划、消防等部门审查同意，且每宗地只允许分割一次，分割后用地面积集聚区不少于10亩（含），其他乡镇（街道）不少于5亩（含）。行政办公及生活服务设施不得单独分割转让。
第十二条 闲置土地处置到位和无法通过增资扩能、转让提升的低效利用土地的企业，其国有建设用地使用权及地上建筑物，政府必需按分门别类采取无偿或有偿收回。鼓励其他工业企业有偿退还可成为独立宗地且连片10亩以上的国有建设用地的使用权。
第十三条 符合政府有偿收回条件的，其土地及地上建筑物应给予合理补偿。补偿标准为：
1.收回土地使用权价格按原土地出让金、银行同期贷款（按贷款基准利率计算）利息、已缴契税的总额，扣除已兑现的政策奖励之差；或者按现行土地评估确定。
2.对收回土地范围内的建筑物或在建工程（包括围墙、驳坎、水泥坪等构筑物），原则上按重置价补偿；机械设备等动产部分由企业自行处置，政府不予补偿。
3.被收回企业应缴纳的相关税费，应由该企业自行缴纳。第十四条 低效利用土地的工业企业，由于债权债务等原因，被法院立案或进入破产程序的，法院在处置土地及地上建筑物之前，应将处置方案函告县政府。土地及地上建筑物原则上采取由政府按第十三条补偿标准实
行有偿收购，如果法院必需采取公开拍卖处置的，法院与县经济商务局共同商定竞买对象的资格条件，竞得人重新开发利用的应重新约定开发建设期限、投资强度、容积率等各项指标，签订《松阳县节约集约用地补充协议》。
第四章 闲置、低效工业用地处置程序
第十五条 闲置土地或低效工业用地由集聚区管委会或所在乡镇（街道）进行调查摸底，经处置办召集发改、国土、建设、经合办、经商局、国（地）税、集聚区管委会或所在乡镇（街道）等相关部门进行认定，对认定为闲置土地或低效工业用地的企业，集聚区管委会或所在乡镇（街道）与企业协商处置方案并将处置方案报处置办，经处置办审核后上报县人民政府或领导小组同意后组织实施。
第十六条 被认定为闲置土地，并且企业拒不执行政府的处置方案，县国土资源局按《闲置土地处置办法》规定进行立案查处。
第十七条 低效利用土地限期建设的，由集聚区管委会或所在乡镇（街道）向企业发放书面通知，限期企业提出整改措施，企业应及时提出自行建设书面申请、整改措施方案以及其它有关材料，经审核同意后企业按要求实行整改。
第十八条 符合整体转让条件的，由企业向集聚区管委会或所在乡镇（街道）提出申请，经审查同意后，持项目准入等相关材料，向县不动产登记中心申请办理转让过户手续，并按规定缴纳税费；
第十九条
“零申报”或仅停留于基础设施建设的企业，允许企业股权结构调整，企业应向集聚区管委会或所在乡镇（街道）提出申请，并经集聚区管委会或所在乡镇（街道）、国土、建设、税务、工商等部门共同审核同意后，工商部门方可办理变更或过户手续。
第二十条 符合分割转让条件的，由企业持现状用地分割方案等相关资料，向集聚区管委会或所在乡镇（街道）提出申请，经处置办初审，将初审意见报县闲置及低效工业用地处置工作领导小组审核同意后，县不动产登记中心方可办理不动产转移手续。
第二十一条 政府收回闲置及低效工业用地的办事程序为：由集聚区管委会或所在乡镇（街道）调查核实汇总，报县处置办会审拟定收回方案，县政府批准后及时书面告知相关企业。相关企业接到通知后及时提出书面申请并签订收回协议或合同。闲置土地及低效利用土地设有抵押权的，集聚区管委会或所在乡镇（街道）应当书面通知相关抵押权人，企业应与抵押权人处理好债务、债权事项，及时注销他项权利证书以及土地证、房产证、不动产产权证；收回的资产及时纳入县国有资产经营有限公司统一管理。
第五章 闲置、低效工业用地制约措施
第二十二条 因企业自身原因造成工业用地闲置的按《闲置土地处置办法》有关规定，收取土地出让金总额20%的土地闲置费后，可重新约定竣工时间（竣工时间延长原则上不得超过一年），并要求企业继续履行合同。企业未按重
新约定竣工时间竣工的，如果企业配合政府并主动申请可采取有偿收回，不配合整改的依法强制无偿收回。
第二十三条 对列入闲置和低效利用工业用地的企业，由集聚区管委会或所属乡镇（街道）督促整改，整改期限一年，经整改仍属于闲置和低效利用土地或不配合整改的：不得享受招商优惠政策、财政补助、科技补助、金融支持等优惠政策；实行差别化的房地产税、电价、水价、排污费等；实行有序用电调节措施，在电力紧缺期间根据电网负荷限制其用电；项目投资主管部门不予审批和核准违约企业及其控股股东新增用地项目，不予兑现技改贴息;县不动产登记中心不得办理已列入低效利用土地的房屋、土地抵押登记（已经办理的不得续办）；该违约企业及其控股股东不得报名参与土地竞买；报纸、电视等媒体进行公开曝光。
第六章 工业用地管理长效机制
第二十四条 加强对全县的工业用地日常监管和防范，定期或不定期进行督查；各有关部门应各司其职，密切配合，共同做好处置工作，并将有关闲置和低效用地的信息及时通报各有关部门，对闲置和低效用地的企业，限制其项目立项和融资。
第二十五条 严格执行《国有建设用地使用权出让合同》的相关约定，加强批后监管力度，受让人不能按时支付国有建设用地使用出让价款的，自滞纳之日起，按迟延每日支付款项的1‰向出让人缴纳违约金；受让人未按时开工、竣工的，每延迟一天，应向出让人分别 支付相当于出让金
总额0.1‰、1‰收取违约金。
第二十六条 实行工业用地出让合同履约保证金制度，签订松阳县工业项目投入产出补充协议，受让人在签订土地出让成交确认书后10个工作日内，向集聚区管委会或所在乡镇（街道）缴纳2万元/亩的合同履约保证金。
第七章 附 则
第二十七条 本办法中下列用语的含义：开工是指以取得施工许可证并以永久性工程正式破土开槽；竣工是指经商等经济管理部门建设项目竣工验收为准；已投资额、总投资额均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和国家缴纳的相关税费。
第二十八条 现行我县制定的其它有关规定，凡与本办法不一致的，以本办法为准。
第二十九条 本办法自下发之日起执行。
第三十条 本办法由县闲置及低效工业用地处置工作领导小组办公室负责解释。
第三篇：经信局低效工业用地企业处置情况汇报
经信局低效工业用地企业处置情况汇报
为进一步优化工业产业结构，提高资源要素优化配置和利用效率，扩大有效投资，根据《关于推广亩均效益评价工作的意见》（*经信运行〔*〕*号）、《关于推动工业经济高质量转型发展的意见》（*发〔*〕*号）等文件精神，结合我区实际，通过收购整合、兼并重组、破产清算和出租租赁等方式处置低效工业用地，逐步分批分类盘活低效闲置资产。2022年，全区共处置盘活低效工业用地企业*家，涉及土地*亩，完成市下达我区任务的*%；2022年，已摸排拟处置盘活低效工业用地企业*家共计*亩，目前已处置盘活*家*亩。现将相关工作报告如下。
一、主要工作开展情况
（一）坚持高位推进。
成立了由区政府主要领导任组长，分管领导任副组长，区发改、经信、财政等相关部门为成员的*区低效工业用地处置工作领导小组，建立了处置低效工业用地协作联动联席会议制度，明确了工作职责和各成员单位任务分工。区政府多次召开低效工业用地（原“僵尸企业”）处置工作专题推进会，指导、协调解决在处置低效工业用地过程中涉及的土地、规划、环保、税费、债务、司法纠纷等重点难点问题，全力保障了低效工业用地处置工作的有序开展。（二）开展摸排核查。
区经信局、开发区等部门相关人员多次深入停产企业和停工项目进行专题调研和摸底调查，对企业基本情况和诉求进行了详细了解，对低效工业厂房的占地、建筑面积、建造结构类型、资产负债等进行认真统计，整理建档，建立低效工业用地处置工作台账，并与企业业主进行了充分沟通，对处置方式和条件达成了初步共识，确保做到底数清、情况明，为下一步处置工作打好基础。（三）实施分类处置。
制定出台*区低效用地企业处置政策，按照“一企一策、区别对待、分类处置”的原则，制定切实可行的处置方案，确定推进措施和时间节点，精准施策，协调推进。一是收购整合。通过引导其他市场主体、国有公司协商收购、法拍竞购等方式收购低效工业用地企业。目前，原安徽永骏生物科技有限公司由市建投保安公司收购，计划投资*亿建设*市金融外包服务及安防设施设备生产基地，项目已于*月备案；原*市德林食品有限公司已由阿婆食品收购，计划三季度前开工建设；原安徽口尊酒业有限公司、原安徽中坤元新型建材有限公司已由实业公司收购。二是兼并重组。积极引导上市公司、行业龙头企业对丧失市场前景且自身缺乏改造提升能力的企业或因经营管理不善而陷入困境的企业实施兼并重组，促进整合利用。目前，吉源生物已收购原娜艺斯制衣土地、厂房、设备等闲置资产，相关程序正在进行中。三是破产清算。积极筹集收购资金，以合理的价格通过法院拍卖收购产权相对清晰，负债不高的低效用地企业。积极协调司法机关，推动资不抵债低效用地企业破产清算，推动资源要素重新流动。目前，已推动鑫诚担保对原*市中*食品有限公司的起诉和评估工作，*月*日一拍流拍，预计*月二拍，实业公司拟收购盘活。原亲爷俩食品闲置资产已由实业公司通过法院拍卖收购；原安徽浩大淀粉加工有限公司、原*周氏食品有限公司已挂网拍卖。四是出租租赁。通过出租低效用地企业闲置厂房方式引进优质项目进驻，盘活低效闲置资产。（四）强化协调帮扶。
在“四送一服”活动开展过程中，积极深入停产半停产企业了解情况，对复工复产有望的企业通过采取金融扶持、开拓市场、合作经营等有效帮扶措施，促进其尽快恢复生产，原*汉享食品有限公司已自主盘活；对长期停产形成的低效用地企业，在处置过程中涉及的土地增值税等税费、滞纳金较高及用地手续办理问题，我局积极向上级单位提出在处置低效工业用地政策中增加“将处置过程中涉及的税费、滞纳金地方留成部分返还买受企业”的建议，积极为低效用地企业处置工作争取政策。二、存在的问题
一是部分低效用地企业涉法涉诉、债务纠纷、欠税欠费、证照不全等问题交织，存在底数不清、底情不明现象，处置工作启动难、实施难、资产变现难。
目前拟处置和盘活的*家低效工业用地企业中，涉及欠税企业*家，涉及税金*亿元；涉及债务企业*家，涉及资金约*亿元。其中，安徽康宏园食品有限公司涉及债务包括欠建设银行*万元，徽行*万元，同创融资担保*万元再加上民间借贷及纠纷总金额*亿元左右；*周氏食品有限公司涉及债务包括欠凤凰山实业公司*万债权，*万元股转债、徽行*万元、湖商行*万元、同创*万元、民间借贷*万元。二是在低效用地企业处置过程中，存在相关证照办理时间较长，土地增值税、企业所得税等相关税费较高现象，增加了处置成本和难度。
我局积极向上级单位建议出台政策，对被处置企业由于历史原因导致权证资料不全的土地、房产和在建工程，在符合总体规划、权属明晰的情况下，在收购后，由各职能部门按现状进行确定后，开通绿色通道，简化证件办理手续，加快办理进度。同时建议市政府设立低效用地企业处置工作专项基金，用于县区政府资金周转。三、下一步工作措施及建议
一是精准摸排。
深入低效用地企业进行专题调研和摸底调查，进一步摸清低效用地企业基本情况、形成低效用地企业原因、涉及工业用地面积、地面附属物面积、债权债务、欠缴税费、欠缴社保、处置难题等情况，一企一档、建立台账、动态管理，确保底数清楚，资产明确，为僵尸企业分类处置提供详尽资料。二是精准处置。
认真贯彻落实省、市、区低效用地企业处置政策，一企一策制定低效用地企业和低效用地企业处置盘活方案，分批分类有效处置。支持有发展前景和有一定发展资源的低效用地企业实施兼并重组，实现转型发展；集中收购一批存量资产，推动“腾笼换鸟”；推动救助无望的低效用地企业加快出清，积极稳妥推动符合条件的低效用地企业破产退出。完成处置一户，及时销号一户，退出台账管理。三是精准把关。
按照市、区《招商引资项目预审办法》，落实项目亩均投资强度、税收等规定，严把入驻项目质量。加快“标准地”改革，围绕亩均效益，实施工业企业分类管理，通过实施差别化资源要素配置，倒逼低效、低产能、低贡献企业退出园区，切实提升工业发展质量。四是精准帮扶。
持续深化“四送一服”工作，健全完善联系包保机制，深入部分经济效益下滑企业开展走访调研和帮扶，切实帮助企业解决生产经营中遇到的用电、用气、用工、融资等实际困难，加大政策支持力度，减少形成新的低效用地企业。第四篇：苏南乡镇低效工业用地再开发困境及建议
苏南乡镇低效工业用地再开发困境及建议
摘要：本文以江苏省常熟市梅李镇低效工业用地再开发为例，探讨了“苏南模式”下乡镇低效工业用地再开发实践过程中的困境，重点分析低效工业用地的判定困境和再开发的现实困境。提出政府各部门统筹合作，科学认定低效工业用地是实现再开发工作的前提；以政府为主导采取土地整备方式，通过土地权属股份合作制调动企业自主再开发积极性是再开发重要路径。
关键词：低效工业用地 苏南乡镇企业 再开发困境 对策
中图分类号：F427 文献标识码：A
Redevelopment Dilemmas and Suggestions for Low-efficiency Industrial Land of Township in Southern Jiangsu Province
Fan Rong1，Hu Yanyan2，Yan Jinquan3（School of Political and Public Management of Soochow University；Suzhou Boya Da Survey Planning & Design Co.，Ltd.；Air Force Planning Institute of Soochow University，Suzhou 215000，China）
Abstract：Taking the redevelopment of low-efficiency industrial land in Meili Town as an example，this paper discusses the dilemmas in the practice of redevelopment of low-effi ciency industrial land under the “South Jiangsu Province”，and focuses on the difficulties in determination and redevelopment.It is proposed that coordination between government departments to identify low-efficiency scientifically is the premise to carry out redevelopment practice.It is a signifi cant route for redevelopment to motivate enterprises to redevelop by themselves through the land ownership share cooperation under the government leading.Keywords： Low-effi ciency industrial land Township enterprises in south Jiangsu Redevelopment dilemma Suggestions
20世?o70年代末，中央制定了财政包干经济激励政策与干部考核政治约束，在激励与压力之下，苏南政府主动办起“公司”，开始了乡村工业化进程。为了加速工业原始资本的积累，集体土地和农村劳动力大量流向工业，乡镇企业利用集体土地产权的模糊性，以低廉的价格从集体组织或农民手中获得集体土地，转为工商业用途。这一时期乡村工业化快速起步，但是不规范的集体土地制度成了乡村工业用地低效无序的历史性原因。在乡村工业化之后，90年代中期的外向型经济诱发了乡镇企业产权私有化改制，乡镇企业进入新一轮的增长阶段，伴随的是工业用地急剧扩张，并长期保持用地增量扩张的路径依赖，导致苏南乡镇空间破碎，土地供需矛盾逐渐尖锐。在土地资源紧缩的现状下，寻找存量、内涵挖潜，是苏南乡镇工业用地实现可持续发展的必经之路。
梅李镇隶属常熟市，东靠上海、南频苏州、西邻无锡、北靠长江，是苏南地区经济发达乡镇，镇村企业发展具备典型的苏南模式特征。梅李镇乡镇企业数量众多，产业类型丰富，乡镇发展进入存量挖潜时期，是常熟市城镇低效用地再开发的先行区。梅李镇工业用地现状
常熟市工业用地调查显示，梅李镇2015年工业用地总面积793.33公顷，工业用地占建设用地面积28.96%，工业产值增长长期依赖用地扩张；全镇建设用地总面积2790.48公顷，占土地总面积34.73%，梅李镇土地开发强度已经超过了国际惯例的30%警戒线，后备资源较少，土地开发利用进入挖潜阶段。
在工业用地利用强度方面，梅李镇工业用地平均容积率为0.52，容积率低于0.7的企业数量占比81.20%，在0.7-1.5之间的企业数量占比15.14%，容积率高于1.5的企业数量占比3.66%。全镇存在工业容积率过低的问题。梅李镇建筑密度低于40%的工业用地共有406块，面积占全部工业地块面积总量的54.34%。梅李镇工业用地利用强度整体偏低，存在较大的提升空间。
在工业用地利用效益方面，梅李镇2015年工业用地地均产出为2946.83万元/公顷，超过平均水平的工业企业数量占比21.69%，用地面积占比34.33%；地均税收87.21万元/公顷，超过平均水平的企业数量占比26.47%，用地面积占比36.73%；地均税收低于100万元/公顷的工业企业数量占比76.47%，梅李镇工业用地利用经济效益仍然存在提升空间，挖潜潜力较大。
在空间布局方面，梅李镇仍然呈现出“大分散、小集中”的传统村镇工业格局。位于建成区的通港工业园区已经集中了一批乡镇企业，并且形成了产业集聚之势，但是仍然有较多小规模的乡镇企业分散在各个乡村，这些企业不愿意放弃村内非正规制度性实惠，未按照规划发展进入园区。[1]由于90年代苏南乡村非强制、非规范的集体土地出让制度，乡村工业无序开发，导致乡村空间被割裂。分散在乡村的企业存在较为严重的排污治理问题，给部分地区带来了水污染、农田污染等问题。梅李镇工业用地分布，见图1。
梅李镇低效工业用地再开发实践困境
低效工业用地再开发项目包含了低效工业用地认定与再开发两部分任务。当前学界对于低效工业用地判定普遍的方法是构建评价指标体系和权重测算工业用地的综合得分，评价指标体系不仅包括了工业用地集约程度，还应纳入用地合规性和土地利用生态性等指标，是一项综合性识别体系，因此判定过程较为繁琐。梅李镇乡镇企业特征以及复杂的土地产权关系进一步加大了再开发工作的难度，政策的不健全难以平衡再开发利益分配关系，梅李镇低效工业用地再开发面临着深刻的现实困境。
2.1 低效工业用地认定困境
2.1.1 低效工?I用地数据获取难度较大
全市工业用地调查整理出了各乡镇工业用地基本情况，主要包含了工业用地利用强度和利用效益。工业用地外业调查范围广，调查对象多，尤其是数量众多的规下企业以及个体私营企业需要逐个调查，是一项工作量巨大的摸底任务，因此数据的获取来之不易。关于工业用地利用效益的经济数据，来源包括税务局以及统计局，由于经济统计口径的不一致，数据存在偏差，需要重新调查差异数据。因此低效工业用地判定所需的数据获取工作难度较大，判定工作较为繁琐。
2.1.2 低效工业用地范围认定标准难统一
在低效工业用地判定实践中，针对“落后”“布局散乱”“利用粗放”等没有量化的指标，工作人员往往依据经验认定低效工业用地，因此认定结果会存在缺乏科学性和说服性的问题；“不符合产业政策导向”“安全生产”“环保要求”“过剩产能”“产出效益低”等指标具有动态性，[2]工业用地判定结果会随着发展中的城市经济和规划政策而变化，这在实践过程中为认定工作增加了不确定性。
梅李镇目前分布有纺织业、服装业、印染业、经编业、皮革皮件制造业、冶金业、机械业、电子制造业等丰富的工业类型。以地块为评价单元往往忽视了产业类型之间的差异性生产要求，例如适用于纺织业的土地利用集约指标不适用于电子制造业，造成综合判定中仍然会存在较多与现实情况不符合的结果，使得低效工业用地判定结果的说服性有待进一步验证。加之梅李镇产业类型众多，因此较难统一判定标准。
2.2 再开发现实困境
2.2.1 低效工业用地再开发机制缺乏政策保障
当前梅李镇政府尚未制定出政策或者法律法规明确低效工业用地再开发具体办法，在再开发主体、再开发方式、成本分摊和利益分配等问题上缺乏协调机制。由于在低效工业用地调查项目中各部门的职能界定模糊，各部门利益分配不明确，在低效工业用地再开发实践中合作协调程度较低。
梅李镇依据省、市关于低效用地再开发指导意见，制定出鼓励土地使用权人自主再开发、集中开发、立体开发，产业转型升级等政策，但是当前再开发激励政策缺少清晰的实施计划和奖励政策，乡镇对再开发企业无法依据实施政策而直接采取现金奖励或者优先供地的奖励方法。大部分乡镇企业无法获知激励政策，一定程度上抑制了自主再开发的积极性，因此低效工业用地再开发铺开进程缓慢。
2.2.2 低效工业用地再开发受乡镇企业特征限制
产业链中低端水平。90年代中期，苏南乡镇伴随着外资的进入走向了国际舞台，接收来自全球的生产订单，苏南地区凭借区位优势和低廉的生产成本承接产业转移，收获了工业产值的迅猛增长，然而产业类型几乎为加工制造业。苏南乡镇企业虽然在产业链上分得一杯羹，但是加工组装环节在整条产业链上的价值愈发微弱，经济发展随生产优势的减弱而放缓。
目前梅李镇乡镇企业仍然以传统制造业为主导类型，近年纺织业营业收入增幅放缓，亏损现象普遍，加工制造业优势正在消减。数量众多的小规模企业生存环境越来越艰难，在面对生产成本压力的情况下，乡镇企业很难有改造升级的意愿。
资金瓶颈压力。梅李镇乡镇企业在产权改革后以中小型民营企业为主，可支配资金有限。中小型苏南乡镇企业由于信誉问题，企业贷款融资困难现象十分普遍，银行及金融机构的信贷业务总是倾向于较大型的乡镇企业。乡镇企业内部储备资金计划用于应对生产突发状况，而不愿意花费资金用于企业的转型升级；迫于资金压力，乡镇企业再开发积极性普遍偏低。
2.2.3 低效工业用地产权多元复杂
苏南乡镇工业用地普遍存在着用地产权复杂性，主要体现在三点，一是工业用地所有权主体的多元化，二是工业用地使用权主体的多元化，三是工业用地产权的获取方式在时间段上的复杂化。在梅李镇低效工业用地中，主要为集体土地。集体土地所有权主体既包括乡镇政府、村委会、村民小组行政组织，也包括了合作社、经营社等经济组织，多种主体形式并存。苏南乡镇企业在发展中形成了较多的产业类型和产权形式，村镇、三资、私营、联户、个体均参与了乡镇企业的产权组成，乡镇工业用地上充斥着复杂的利益主体，由此带来乡镇工业用地使用权主体的多样化特征。
在我国不同的发展阶段，集体土地使用权获得的合法方式不尽相同，在计划经济时期，苏南乡镇企业以政府划拨的形式获得集体土地使用权，使用权不得出让、出租、抵押；在国有土地实行出让制度后，乡镇企业以协议出让的方式获得了土地使用权；2000年以后招、拍、挂全面进入市场化阶段，工业用地通过三个阶段市场化改革，[3]造成了当前历史遗留问题杂乱的情况。乡镇工业用地复杂的产权特征，是阻碍低效工业用地再开发的重要因素之一，如何厘清产权主体，如何处理三种产权获取途径，是低效工业用地再开发的关键难点。
2.2.4 低效工业用地再开发中的利益分配冲突
地方政府、原土地权利人、开发商构成了低效工业用地再开发利益格局的三个对立点。政府与原土地权利人之间存在分配性冲突，政府聚焦于全域利益分配的公平性，然而原土地权利人从个人利益出发，导致局部利益与全域利益产生分配矛盾；地方政府与开发商的利益冲突则属于规则冲突，政府制定规划引导与控制开发商市场行为，开发商逐利性驱使下试图调整与突破刚性开发条件；原土地权利人与开发商的利益分配矛盾属于交易冲突，两者在市场规则的约束下追求自身利益的最大化，但是原土地权利人很难与开发商处于平等的交易地位。[4] 梅李镇低效工业用地再开发实践建议
3.1 统筹政府各部门工作，合作再开发低效工业用地
科学判定低效工业用地必须以现实情况为基准，不仅考察工业用地的利用集约程度，而且不能忽视乡镇企业企业经济效益与生态效益，是一项综合性土地识别工作。再开发工作必须建立在现状工业用地的详细分析和企业发展潜力的调查结果之上，才能制定合理且相互收益的再开发办法。因此不仅需要国土部门针对土地利用状况与历史遗留问题的摸底调查，同时需要环保部门关于企业的生态效益分析，经发局关于乡镇企业的发展评估以及城规院关于城市更新的规划定制。
充分利用各部门职能优势，统筹各部门任务分配，组建低效工业用地合作小组，形成以国土部门为主导角色，各部门协调配合的小组制，能够更为科学地判定低效工业用地与制定再开发政策措施，引导与保障低效工业用地再开发的实践工作，使低效工业用地再开发真正成为城市更新强有力的手段。
3.2 土地整备，以政府为主导实现再开发
当前梅李镇以及常熟市政府主要采取土地储备的方式再开发低效用地，土地储备在再开发规模中占比近53.43%。通过土地储备，工业用地产权国有化，政府垄断着建设用地一级市场，是政府土地财政的重要手段。不同于土地储备，土地整备更加关注土地资源的空间整合功能，以资源腾挪手段进一步优化调整用地结构，提高土地资源的利用率。土地整备由政府主导，通过收回使用权、房屋征收、土地收购、征转地历史遗留问题处理或者填海（填江）等方式，整合零散用地，实施土地清理和前期开发，并统一纳入土地储备。[5]深圳市通过整村整备，推动社区由原本依靠单一出租经济的发展模式转变为产业经济和服务经济模式。[6]
土地整备由政府调控，能够主导再开发利益分配格局，最大限度的保障利益分配公平，虽然实现成本压力较大，但是帮助政府收获了社会效益，既可以厘清产权关系，解决历史遗留问题，又可以集中力量大规模地建设公共基?A设施和生态环境，推动城市空间的美好发展，同时保障全社会公平原则，避免再开发过程中的利益冲突。
3.3 土地权属股份制，鼓励低效工业用地自主再开发
在苏南城乡一体化的进程中，土地流转给农民带来了可喜的分红收益，以地入股的股份合作制已经渗透到乡村内部，这一模式不仅为农村引入了多元的市场经济模式，更为显著地是改善了农村落后的面貌，加快了城乡一体化的进程。苏州?f直镇在乡村股份合作制的背景下，积极探索工业用地管理新模式，提出了工业地产运营理念，其核心在于工业用地权属股份化，按年限以及出资比例划分集体和企业两部分股份，以债务性融资渠道进入专业市场融资，也可以产权抵押分割以获取资金支持乡镇企业改造升级。[7]
土地权属股份制将村镇低效工业用地主动引入到市场环境中，在明确产权所有者权益的前提下，村镇工业用地权属股份经过专业的经济机构整合，委托商业银行发行债券，吸收市场专业的或者闲散的资金进入集体土地再开发领域，破解村镇低效工业用地资金瓶颈障碍；乡镇企业在获得收益后调动自主开发的意愿，解决了乡镇企业由于生产特性与资金限制而被抑制的开发积极性。
参考文献：
[1]唐伟成，罗震东，耿磊.重启内生发展道路：乡镇企业在苏南小城镇发展演化中的作用与机制再思考[J].城市规划学刊，2013（02）：95-101.[2]邹戴丹.城镇低效用地再开发路径研究-以无锡市为例[D].华东政法大学，2014.[3] 邢一丹.工业用地供给制度路径依赖与创新[J].中国资源综合利用，2017，（7）：135-138.[4] 任绍斌.城市更新中的利益冲突与规划协调[J].现代城市研究，2011，（1）：12-16.[5] 深圳市人民政府.深圳市人民镇府关于推进土地整备工作的若干意见[Z]，深府[2011]第102号，2011-07-02.[6] 刘芳，张宇，姜仁荣.深圳市存量土地二次开发模式路径比较与选择[J].规划师，2015（7）：49-54.[7] 王梦迪.低效工业用地再开发规划对策研究――以苏州工业园区为例[D].苏州科技大学，2017.
第五篇：兴安盟国土资源局多举措清理处置闲置和低效工业用地(3则)
兴安盟国土资源局多举措清理处置闲置和低效工业用地（3则)
日前，为进一步挖掘工业用地潜力，盘活工业企业闲置资产，兴安盟国土资源局采取多种措施，决定把闲置土地用起来，不能让这些秃顶继续长草、放羊、晒太阳，以真正实现土地的节约集约利用，有效保护土地资源。
一是统一思想，深化认识。围绕自治区、盟两级关于节约集约用地推进会议的工作部署，兴安盟国土资源局高度重视，及时传达和部署闲置和低效用地清理处理工作，深刻认识到开展此项工作是贯彻落实节约优先战略、转变经济发展方式的需要，是当前有效破解“两难”的重要途径。
二是统筹协调，务求实效。严格按照法律法规，准确把握政策界限，认真进行清理处置：督促企业限时开工，对确认为闲置土地或低效利用土地的所有企业，要求其提交限期开工的承诺书。对无力进行土地开发的企业，劝说企业主动退出，重新安置给有能力的企业使用。对无力进行二次开发又不积极配合处置，且有倒买倒卖土地意向的企业，坚决实行强制收回。
三是建章立制，力求长效。进一步完善投资审查机制，严格审查新人园的工业项目。同时依托土地市场动态监测与监管系统，全面掌握用地者的投资强度、建筑系统、容积率等重要数据，加强辖区内供后建设用地的全程监管。进一步完善土地执法制度，严厉打击土地违法案件，将闲置和低效工业用地清理纳入常态化工作，做到发现一宗、清理一宗、处置一宗。
文/兴安盟国土资源局
呼伦贝尔市土地督察工作全面启动
5月19日，国家土地督察北京局在内蒙古呼伦贝尔市召开了土地例行督察工作动员会，正式启动呼伦贝尔市土地例行督察工作。
北京督察局副巡视员张军民、督察五室主任胡德斌，内蒙古自治区国土资源厅执法监察局（总队）局长（总队长）刘常华，呼伦贝尔市和各旗市政府领导及各部门负责人参加了动员大会。
会议重点介绍了国家土地督察制度的有关情况和本次例行督察的主要任务，要求各级政府和相关部门要自觉依法强化管地用地的主体责任意识，认清形势、实事求是，积极配合开展例行督察工作。
文/内蒙古自治区国土资源厅执法监察局（总队）
二连浩特市国土资源局推进国土“一张图”项目建设工作
二连浩特市国土资源局积极开展“一张图”项目建设工作，切实提高二连浩特市国土资源管理水平，加大国土资源执法监察力度，充分运用国土资源信息化手段创新管理、强化监管。
通过全市国土资源“一张图”建设，形成覆盖全市土地“批、供、用、补、查”、矿产资源资质管理、地质灾害监测等业务的监管平台，建设国土资源核心数据库。全面、准确地掌握全市土地、矿产等各类资源的数量、质量、结构和空间布局，准确记录资源开发利用过程的各种信息，监测地质灾害发生情况，做到资源状况“一览无余”。
通过全市国土资源“一张图”建设，完成国土资源综合管理平台，实现数据的统一管理和集中展示，促进国土资源管理业务网上运行，完善国土资源全程监管手段，提高监管质量和效率，逐步实现“以图管地”、“以图管矿”和“以图防灾”。
通过全市国土资源“一张图”建设，努力实现各项审批业务、资源监管，为宏观决策提供数据和技术支持，开展国土资源信息共享服务和深度开发利用，充分发挥国土资源信息的服务和保障作用。
文/二连浩特市国土资源局
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