第一篇：贵州省集体林权制度改革综述
贵州省集体林权制度改革综述
摘要 ：开展集体林权制度改革是解决林业发展动力机制的一项根本性措施。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和社会主义新农村建设的全面推进，我区经济和社会发展的形式对林业提出了更高的要求，林业发展深层次问题日益显现，集体林权归属不清、权责不明、利益分配不合理、林农负担过重、经营体制不强、产权流转不规范等问题制约了林业发展和农民增收，林业蕴藏的巨大经济和生态效益没有完全发掘出来。因此解决这些问题的根本措施，就是开展集体林权制度改革，通过明晰产权、放活经营、规范流转，激发广大林农和各种社会力量投身林业建设的积极性，解放和发展林业生产力，实现经济社会的持续健康发展。将林权作为一种财产性的民事权利在法律上加以明确，解决的恰恰是森林资源的经济利益分配问题。总之，作为民法规范的林权，其规范目标是特定的森林资源财产价值的分配和实现，并以保障“收益”为最终目的。
关键词： 集体林权 制度改革 改革现状 改革措施
一、集体林权制度改革的重大意义
（一）集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求。集体林地是国家重要的土地资源，是林业重要的生产要素，是农民重要的生活保障。实行集体林权制度改革，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，是将农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰富和完善，必将进一步解放和发展农村生产力。
（二）集体林权制度改革是促进农民就业增收的战略举措。林业产业链条长，市场需求大，就业空间广。实行集体林权制度改革，让农民获得重要的生产资料，激发农民发展林业生产经营的积极性，有利于促进农民特别是山区农民脱贫致富，破解“三农”问题，推进社会主义新农村建设。
（三）集体林权制度改革是建设生态文明的重要内容。建设生态文明、维护生态安全是林业发展的首要任务。实行集体林权制度改革，建立责权利明晰的林业经营制度，有利于调动广大农民造林育林的积极性和爱林护林的自觉性，增加森林数量，提升森林质量，增强森林生态功能和应对气候变化的能力，繁荣生态文化，促进人与自然和谐，推动经济社会可持续发展。
（四）集体林权制度改革是推进现代林业发展的强大动力。林业是国民经济和社会发展的重要公益事业和基础产业。实行集体林权制度改革，培育林业发展的市场主体，发挥市场在林业生产要素配置中的基础性作用，有利于发挥林业的生态、经济、社会和文化等多种功能，满足社会对林业的多样化需求，促进现代林业发展。
二、林权改革背景
我省属南方集体林区，90%以上的山林属于集体所有。改革开放以来，通过稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制等一系列体制、机制方面的改革，集体林业取得了长足发展。但也存在集体林产权不明晰、经营机制不灵活、利益分配不合理、权责利不统一等问题，制约了林业生产力的发展和林农增收，林权制度改革已成为时代赋予林业的重大历史任务。要全面贯彻党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，不断创新集体林业经营的体制机制，依法明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变。
三、贵州省集体林权改革的实施
2006年省委省、政府决定开展集体林权制度改革。省人民政府于十一月三十日下发了《贵州省人民政府关于开展深化集体林权制度改革工作的意见》(黔府发[2006号)(以下简称《意见》)，部署了全省集体林权制度改革工作。按照《意见》要求，各级建立健全了林改工作机构。省政府成立了集体林权制度改革领导小组，副省长禄智明任组长，领导小组办公室设在省林业厅。
我省集体林权制度改革，按照“试点先行、逐步推开，先易后难、循序渐进”的总体要求，分三步走，即2007年完成试点工作；2008年在全省范围内，全面开展以“产权明晰”为核心内容的主体改革；2009年完成以“放活经营、规范流转”为主要内容的配套改革。
2006年12月，省委、省政府决定在锦屏、瓮安、册亨、余庆、平坝、黔西、铜仁、白云、六枝等9个县(市、区)开展集体林权制度改革试点工作，2006年12月试点县按照省委常委会议议定，省人民政府制发的《省人民政府关于开展深化集体林权制度改革工作的意见》(黔府发[2006]42号)(以下简称《意见》)要求，紧紧围绕建立“产权归属明晰，经营主体到位、责权划分明确，利益保障严格，流转程序规范，监管服务有效”的现代集体林业产权制度，实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的目标开展了试点工作。2007年11月如期完成了试点工作任务，取得了良好效果：一是林改明晰了产权，促进林业快速发展。二是林改推动了农村民主化进程，促进了林区社会和谐。三是林改让农民得到实惠，生态得到保护，促进了乡风文明。四是林改拓宽了林业投资融资渠道,多渠道增加林业投入。
我省集体林权制度改革，在各级党政的高度重视下，经过全省林业干部职工的艰苦努力，正按照《贵州省集体林权制度改革工作实施方案》要求，朝着有序的方向发展。据统计，截止4月底，全省共完成确权勘界1.28亿亩，占林改面积的97%，共勾绘宗地735.8万宗；完成数据录入640多万宗，占已勾绘宗地的87%；调处林权纠纷60221起，占总发生数72349起的83.2%；共发(换)林权证178万本，3794.9万亩，175万宗地。
四、关于集体林权的主要工作
（一）加强领导是做好集体林权制度改革档案工作的重要条件。为了加强对林权制度改革档案工作的领导，省政府将省档案局列入了省集体林权制度改革工作领导小组，按照有关要求参加领导小组会议，及时了解全省集体林权制度改革工作动态，省林业厅、省档案局联合转发了《国家林业局、国家档案局关于加强集体林权制度改革档案工作的意见》，并直接发各县（市、区、特区）林业局、档案局贯彻执行。一些地区也加强了领导，出台了相关文件。
在试点中六枝、锦屏、余庆、白云区4个县（特区）档案局列入了县集体林权制度改革领导小组成员。锦屏县委、县政府领导还经常在林改工作会议上强调档案管理在林改工作中的重要性，要求把林改档案管理贯穿于整个林改过程中。瓮安县委、县政府专门召开会议研究将林改档案管理列入林改工作的重要内容，明确提出“哪怕是一张涉及林改的小纸片都不能丢”，要求林改部门要建立健全林改档案管理制度，确保林改档案收集齐全、整理规范、专柜存放、专人保管。六枝特区区委、区政府领导将林改档案工作列入重要议事日程，要求特区档案局密切配合林业局，结合档案工作在林改试点工作中的主要任务，认真做好林改档案工作。黔西县委、县政府的主要领导多次在林改会议上强调加强林改档案工作的重要性。册亨、六枝、白云、平坝等县（区、特区）建立了集体林权制度改革档案工作领导小组。锦屏、瓮安、六枝、白云、黔西、铜仁等县（市、区、特区）还完善了集体林权制度改革档案工作体制，明确了县（市、区、特区）及其所属的乡镇、村林改档案工作人员。全省加强对集体林权制度改革档案工作的领导，是林权改革档案工作顺利开展的重要条件。
（二）贯彻标准规范是做好集体林权制度改革档案工作的重要基础。为了规范林权制度改革档案管理，大部分市州地林业局、档案局先后制订了林权制度改革档案管理办法，对归档范围、保管期限、分类方法、整理方法与标准、档案移交等，都作了明确的规定。
在试点中，锦屏县制发了《锦屏县集体林权制度改革档案管理办法》，明确了归档范围、保管期限、分类方法和整理标准。瓮安县制定了林改档案分类大纲，建立健全林改档案管理的各项制度。册亨县制发了《册亨县林权制度改革档案归档范围》、《册亨县林权制度改革档案保管期限表》、《册亨县林权制度改革档案分类方法》。余庆县制发《余庆县集体林权制度改革档案管理规定》，规定了林改资料员的职责、材料的收集与整理、材料的归档和移交、奖励与处罚等。六枝特区制发《六枝特区集体林权制度改革档案管理办法》，明确了管理职责、归档范围、保管期限、分类方法和整理标准。白云区提出了“五个明确”：明确林改文件材料的收集与归档范围；明确保管期限；明确整理方法；明确档案的形成质量；明确要求建立林改档案管理信息系统。平坝县制发了《平坝县集体林权制度改革试点档案管理工作方案》、《平坝县集体林权制度改革试点档案管理工作方案实施细则》、《平坝县集体林权制度改革试点档案管理实施办法》、《平坝县“林权”改革档案归档整理标准》等文件。黔西县制发了《黔西县集体林权制度改革档案管理办法》。铜仁市通过开展试点后把握了市、乡、村三级林改材料的归档范围，理解了林改档案的主要内容，明确了林改档案建立与管理的目标要求，理清了林改建档的程序和步骤，并用这些经验指导全市的林改档案工作。正是全省上下按照《国家林业局、国家档案局关于加强集体林权制度改革档案工作的意见》制定了林改档案管理的有关规范，才为工作的顺利开展奠定了坚实的基础。
（三）加强培训是做好集体林权制度改革档案工作的重要环节。省林业厅、省档案局对培训工作非常重视。去年10月底11月初，省林业厅连续举办了三期林权制度改革培训班，培训对象为全省各市、州、地、县分管理林业工作的领导与林业局局长。省林厅邀请省档案局经科处负责同志到培训班讲授了《国家林业局国家档案局关于加强集体林权制度改革档案工作的意见》。
在试点中锦屏县利用全县林改动员会，采取以会代训的方式对各乡镇党委书记、乡镇长以及村支书、主任、文书和林改工作队员进行了档案管理知识的基本培训；在林改工作快进入发证阶段时，再次对乡镇分管林改工作的领导以及档案管理人员进行系统业务培训。册亨县在林改工作开始之际，就组织了一期针对县、乡镇、村的林改工作人员的业务培训，讲解档案法律法规、林改档案收集范围和整理方法。六枝特区对19个乡镇党政领导班子、特区驻乡工作组成员、办事处全体成员、村支书、主任、文书、村民组长等共2000余人进行了林改档案业务培训。白云区档案局积极配合林业局及各乡镇举办各种林改培训会22次，培训人员453人次，在培训中讲解林改档案工作的基本内容。黔西县林业局与档案局密切配合，联合举办了2期林改建档员、微机员培训班，讲解各种门类、各种载体的林改档案的收集整理方法，并开展了档案整理实习。铜仁市组织全市林改单位的档案工作人员近100人接受了档案知识的业务培训。瓮安县、余庆县、平坝县也积极采取各种方式开展林改档案工作培训。正是全省各级档案部门积极采取各种方法、各种渠道，加强林改档案工作人员的培训，提高林改工作人员的档案意识和林改档案工作人员的业务水平，才为工作的顺利开展奠定了坚实的基础。
（四）加强检查指导是做好集体林权制度改革档案工作的重要保障。省档案局先后对黔南州档案局、六盘水市档案局、安顺市档案局的林权改革档案工作进行了指导，省档案局副局长张异莲还带领有关处室负责人到安顺市平坝县就集体林权制度改革档案工作进行调研，并提出了指导意见。
在试点中，各县（市、区、特区）档案局积极配合林业局加强对集体林权制度改革档案工作进行检查和指导，主动采取多种形式为集体林权制度改革档案工作提供业务咨询和技术服务，为工作的顺利开展奠定了坚实的保障。
铜仁市严格按照《国家林业局、国家档案局关于加强集体林权制度改革档案工作的意见》中关于“把档案工作纳入林权改革成果检查验收项目”的要求，规定：在林改验收过程中，对各林改单位的林改建档工作实行一票否决，林改建档工作不合格的，林改工作不算完成任务。在考核时林改建档不合格的单位，不能评为先进单位，不兑现林改奖励政策，对按林改完成面积发放的补助费，也只能五折发放。为集体林权制度改革档案工作的顺利开展和圆满结束更是奠定了坚实的保障。
五、集体林权制度改革存在的问题
贵州省集体林权制度改革试点工作已基本结束，全省林权制度改革已全面铺开，从试点县（市、区、特区）林权制度改革试点档案工作和全省林权制度改革档案工作的情况看，还存在着一些问题，主要表现在：各县开展水平不平衡、人员意识不到位、档案工作开展与林改工作开展不同步、林权改革档案质量还需进一步提高、基层组织林权改革档案工作经费没有保障等问题，今后应采取相应的措施予以补救。在肯定我国集体林权改革已经取得巨大成效的同时, 也不能忽视其中或明或隐存在的许多问题。这些问题如果处理不好, 其产生的负面效应将是不可忽视的。
(一)思想认识不统一, 缺乏改革的自觉性、主动性。在已经全面推进林改的地方如福建、江西、辽宁等地, 大部分群众对开展林改是支持和拥护的。但对于尚未开展改革的省份, 各方反映不一, 认识不同。如有的地方领导对林改有担忧和顾虑, 怕产权难以明晰, 怕改革引发矛盾, 怕减轻税费加重县乡村财政经济困难, 甚至可能影响基层政权的正常运转, 工作中出现“讲起来重要, 干起来不要”;一些村干部认为, 尽管当地农民收入中林业收入所占比重不高, 但林业对村财收入的贡献却很大, 如果将山林分到户, 村财将更加困难, 尤其是贫困村困难更大。大部分农户了解到改革的目的和政策后, 对林改表示赞成和欢迎;但在改革基础较为薄弱的地方, 一些农户对改革麻木不仁, 抱着无所谓的态度;也有群众片面认为林改是“ 开口子、卖林子、砍树子、修房子”, 落实林权的实质就是分享集体公共资源的“最后晚餐”。
(二)政策宣传落实不到位, 林农对森林资产缺乏归属感。尽管许多媒体宣传农民耕山务林有很高的积极性, 但调查发现却非普遍现象。农民尤其是山区农民, 因地处偏远、信息闭塞, 对国家的支农惠农政策了解不够, 对市场信息和林业发展形势知道不多, 对林业的潜力和林地的价值认识不足, 感受不到集体林资产的价值, 市场竞争中更是难以做出正确的决策, 造成了对集体林权归属感的缺乏, 以及要求改革的呼声不高的现象。这种情况下, 有些地方让农民稀里糊涂地“举手”, 以所谓的民主决策来反对进一步推进改革, 并为不规范林权流转的受让人提供各种农民所享受不到的优惠政策和超值免费服务, 不仅损害了农民的合法权益, 也扭曲了国家惠农政策的初衷。
(三)林农无竞争力, 导致效率与公平失衡林改政策的基本导向是鼓励外来社会资本进入村庄, 通过竞标、承包等方式获得山场。由于普通个体农民家庭所持有的原始资本非常有限, 和外来的非农村商业资本相比, 他们的资本不仅量小, 而且非常分散。动辄数万的投标抵押金或者定金, 使农民在山场的招投标竞争中难以在同一平台上和外来资本进行竞争, 导致普通个体农民经过资本市场的排斥之后, 基本上难以获得山场, 而很多来自村外的投资者或者投机者“购买”了大片的林地。例如湖北省阳新县洋港镇在林改的过程中制定了一系列鼓励政策, 培植林业大户, 如承包造林面积500亩和1000 亩的分别一次性奖励1 万元、2 万元, 从而引进培植了一批林业大户。
据统计, 洋港镇承包1000 亩以上的有3 户, 500—1000 亩的有15 户,100—500 亩的有24 户, 而洋港镇的山场总面积为14.7 万亩, 即使全部纳入林改范畴, 对于有3.8 万人的乡镇来说, 人均林地也不足3.9 亩。更何况在山场总面积中还有约2 万亩的荒山尚未承包出去, 此外还有实施生态公益林面积3.2 万亩。如此算来, 该镇的林权呈现出高度集中现象。其它试点地区也不同程度地存在这个问题。湖北省通山县委、县政府2007 年发布第4 号和第5 号文件———《关于鼓励和支持干部职工、城乡居民、社会各界人士参与林业开发的实施意见》、《关于大力发展花卉苗木产业的实施意见》, 明确鼓励社会各种力量参与山场的竞标, 出现了很多机关干部和有较大经济实力的私人老板承包几百亩甚至上千亩林地的现象。截至2007年6 月底, 就有60 多名国家干部投资造林1 万多亩。而很多群众拥有的却是极少面积的林地, 群众对此颇有微词。可见, 如果没能解决好这个公平与效率问题, 不仅可能会导致“林权大户”的利益无法得到有效保证, 还可能导致少地的林农生产生活产生一定的困难。
(四)确权不到位, 补偿过低, 生态公益林管护形势严峻。林改的基本政策导向是“管住公益林, 放活商品林”。放活商品林十分容易, 确权到户即可, 也容易操作。然而管住生态公益林却不容易。林改之后,原本属于集体所有的山场变成了一个明确的经营主体所有(承包期限为30 年到70 年不等), 这就意味着改革前可能免费用木材的农民需要以市场价去购买, 或者盗砍、盗伐及破坏生态公益林。例如,按照湖北省林改政策, 生态公益林要在保证其性质不变的前提下, 明确管护权, 并将管护责任和补偿资金落实到位。但实际情况是, 由于生态公益林补偿资金标准过低: 每亩仅5 元, 其中还有0.5 元由省林业局掌握用于防虫等支出, 管护责任又大(每个行政村仅3 名管护人员)。致使很多林农不愿意将自己承包的山林划为生态公益林, 对已划为生态公益林的集体山林确权到户的积极性也不高。因此,应该在提高公益林管护补助标准的同时, 全面落实公益林补偿制度, 并对公益林的经营、管理与合理利用制定出明确的、可操作性强的政策, 以实现生态效益和经济效益的“双赢”。
(五)农民收入低, 林业投融资不健全, 林业发展存在资金困难。林权改革之后, 广大林农造林育林的积极性明显提高, 但是由于农村经济尚不发达, 农民收入有限, 耕山务林面临着不少财政困难。不少农户在承包林地时都已经花费不少, 但是许多荒山或者林地需要开发、管理, 才能获得收益。据了解, 意杨是一种在湖北阳新县洋港普遍种植的速生树木。但是每棵树苗高达1.5 元, 劈山、整地、挖穴每亩保守估计要380 元, 这只是种树的开始, 种植之后的管护也需要花钱, 如果为了尽快获得资金回笼, 更是要加大投入。虽然湖北省林业局和中国人民银行武汉分行于2007 年6 月14 日联合发布了《关于推进森林资源资产抵押贷款工作的指导性意见》(鄂林改〔2007〕188 号), 但由于林业生产周期长, 而目前林业贷款利息较高、贷款金额过低、林业保险面较窄等问题还是严重制约着林业投融资的发展, 许多商业银行并不“买账”。目前有些地方即使能够用林权证抵押获得贷款, 也是数额有限,手续繁杂。
(六)集体林地流转存在隐患, 影响林改绩效。集体林权改革的目的之一是“建立林权流转平台, 农民可依法将拥有的林木所有权和林地使用权流转、买卖、变现”。因此, 推进林地使用权和林木所有权的合理流转, 是盘活林地和林木资产的重要途径。林改之后, 我国的林地和林木的流转交易日趋活跃, 一定程度上激活了林业生产要素。但由于林权流转是一个非常复杂的问题, 其中涉及山林的评估、林权贷款等后续问题。这些问题如果处理不好,也将直接影响林权改革绩效的正常发挥, 带来许多难以解决的“后遗症”。例如, 利用权力或其它方式,借促进林权流转之名, 行林地兼并之实的现象时有发生, 且发展速度惊人。某些地区, 虽然林权改革刚刚完成, 但是林权的流转却异常频繁, 有些人(包括政府工作人员)以此迅速发家致富, 造成了部分集体林业资产的迅速流失, 成为私人资产。此外, 一些地方出现无序流转、不按时申报流转等情况, 也为林业发展埋下了隐患。
(七)利益调整, 林业部门和村集体收入受到冲击。集体林权制度改革不仅仅是一次农村林地制度的变革, 更是一次利益的重要调整。一是林业部门收入受到强烈冲击。“两金”从20%减少到10%,对此依赖程度较高的林业部门受到很大冲击, 特别是基层林业部门。此外, 林改政策还规定: 除按规定标准征收的“两金”和经物价部门核准的证件工本费、森林资源资产评估和交易服务收费外, 其他涉林收费项目一律取消。二是村集体收入缺乏持续性。村集体相对林业部门而言, 或许受到的冲击要小一点, 但是也十分明显。固然有一小部分的村庄在林改之后化解了不少债务, 甚至有一定的财力办一些公益事业, 但那主要针对的是村集体经济本身就很不错的村庄来讲的。林改后, 许多地方采取了将林地一卖了之的办法, 这种做法在林改初期或许会有较多收入, 但山场卖光之后, 有关收入便会枯竭。这种竭泽而渔的做法, 不利于村集体经济收入的可持续发展。
(八)缺乏完善的政策和法规作支撑, 阻碍改革进程。在林改的一些关键环节(如采伐和税费政策的调整、森林资源流转、森林资源资产评估、林权抵押贷款等), 缺乏完善的政策和法规作支撑, 仅靠地方出台的一些文件和改革举措, 难以有效推进改革进程。近几年民营林业发展迅猛, 而林业管理基础性工作却没能跟上, 导致出现一些管理盲区。如最近出现较多的“托管造林”问题, 到底由哪个部门管林业部门还是工商部门, 缺乏法律依据。现实的情况, 是林业部门只能把好“发证关”, 而对于“托管造林”中产生的经济纠纷、涉及非法集资、合同欺诈等问题, 束手无策。因此, 迫切需要国家出台统一的林改指导意见, 同时, 对《森林法》等有关法律、法规进行修改, 以消除林改的制度障碍。
(九)地区差异, 致使改革进度不统一。从全国来看, 由于自然和历史、体制方面的原因, 导致各地林地生产力、林业经营效益、林农对山地依赖性等方面都有很大不同, 如何因地制宜, 从实际出发, 选择合适的改革措施和办法, 确实有不少难度。比如在青海省, 农民对林改的预期收益不高。这主要是由于当地气候寒冷, 土地瘠薄, 林地生产率很低, 造林树种单一, 生产周期长, 成林难度大, 经营成本高, 林地经营给林农带来的直接收益十分有限。许多人宁愿外出打工, 也不愿意经营林业。此外由于地方财政困难, 在没有国家专项资金的前提下, 很难开展此项工作。虽然2007 年底财政部对已经开展和正在开展林改的省份进行了专项补助, 全国共计15.85 亿元, 但是这还远远不够。
六、完善集体林权制度改革的建议
通过上面对林权改革制约因素的分析, 不难看出, 在林权制度改革中应重点把好民主决策关、政策落实关、勘界操作关、确权发证关、档案资料关和林权纠纷处理关, 因地制宜、分类实施、分区指导, 高质量完成改革的各项工作。同时, 创新体制机制, 选择不同区域、不同特点的地区作为全国集体林权制度综合配套改革试验区, 通过区域性体制机制和制度的率先创新, 把综合配套改革试点与完善林业宏观政策、制度创新和理论创新紧密结合起来。
(一)积极有效地推进林权改革试点。尚未开展试点的地方, 要制定试点方案, 认真组织试点。正在进行试点的地方, 要认真总结试点经验, 精心制定改革方案, 全面推广“ 五级书记抓林改、发动群众抓林改、依法依规抓林改、健全组织抓林改、保障经费抓林改、严管资源抓林改”的成功经验。要精心组织实施, 用好林改工作经费,严格按照法律、法规、政策、程序进行, 做到充分尊重农民意愿并实行政策、程序、内容、方法、结果五公开, 真正让农民满意, 真正让农民拥有林地的物权。要加强宣传、培训, 强化档案管理, 严格检查验收, 确保扎实做好每一个环节的工作, 经得起历史检验。
(二)落实林改经费, 确保林业部门的正常运转。科学计算林改成本是落实林改经费的前提和基础。据调查, 林改支出主要包括内业外业、培训、档案建立、设备购置、领导调研等五部分。以福建为例, 截至2006 年12 月, 福建已经明晰产权面积9706.08 万亩, 林改以来累计支出26715.45 万元, 全省平均2.752 元/亩, 其中: 省、市、县、乡支出19897.88 万元,平均每亩2.05 元/亩, 村自筹6817.59 万元,平均0.702 元/亩。虽然福建的情况与各省有些差异, 但是林改每亩的成本仍然具有重要的参考意义, 有些省的财政将林改经费定在1 元/亩, 显然太少。考虑到各方面因素, 建议按我国集林林改的成本至少应由国家财政以每亩2 元划拨林改经费。各级地方政府应该在明确成本总数和分担程度的基础上, 按时、足额支付林改经费, 确保林改这一惠民政策得到有效贯彻落实。
(三)全面深化配套改革, 巩固林改成果配套改革是集体林权制度改革的重要内容, 是巩固林权改革成果的重要保证。在已经完成主体改革的地方, 要调整和完善采伐管理、减轻税费、生态补偿等政策, 建立健全评估流转、抵押贷款、森林保险、专业合作等制度, 巩固扩大成果, 真正建立起生态受保护、农民得实惠的长效机制。
各项配套改革措施包括: 一是减征“两金”。除按规定标准征收的“两金”和经物价部门核准的证件工本费、森林资源资产评估和交易服务收费外, 其他涉林收费项目给予取消, 有条件的地方可以先行免除“ 两金”的征收。林业部门由于免征“两金”而形成的经费缺口,由财政通过转移支付解决。二是林业要素市场建设。建立林业生产要素市场, 是搭建林地、林木等林业生产要素交易平台。地方政府要统筹规划, 合理布局, 逐步建立起多层次的林业生产要素市场, 对依法流转的林地、林木等生产要素实行挂牌交易。三是地方政府推动建立起配置合理、适应森林资源流转和抵押贷款需要的森林资源资产评估体系, 凡集体统一经营的山林林地使用权和林木所有权的流转, 都必须进行森林资源资产评估。四是林权抵押贷款工作的启动。地方政府的林业和金融部门相互支持配合, 共同推进林业资产抵押贷款行为的规范。同时, 加快建立森林资源资产保险业务。五是林业管理体制改革。做好乡镇林业管理站人员分流安置工作。对改革后乡镇林业站富余人员, 应适当分流安置。
结论也能够被经验研究所证实, 才能更好地提出对策建议。对于我国地方政府间财政支出竞争问题的进一步研究, 特别是实证方面的研究, 应成为未来突破的重点。通过这样的研究, 可以有效规范我国各级地方政府的支出行为, 提高支出的效率。
七、总结：
目前我省集体林权制度改革正处于不断探索和完善的过程中，在改革的道路上会存在诸多困难和不确定因素。集体林权制度改革是农村生产关系的重大变革，事关全局、影响深远。改革要取得成功，就必须落实每一项政策和措施，不仅要加强管理力度，更重要的是要调动群众积极性让其参与林权改革中来，这样才能营造一个良好的改革氛围！
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（二）》：“
三、集体林权制度改革的主要任务？”
[57]康芒斯著，于树生译：《制度经济学（上册）》，商务出版社1997年版，第74页。
[58]周林彬著：《物权法新论——一种法律经济分析的观点》，北京大学出版社2002年版，第51页。
第二篇：集体林权制度改革
集体林权制度改革
相关政策及工作程序讲座
集体林权制度改革涉及到广大群众的切身利益，政策性强，技术要求高，为了在全区范围内统一政策和技术规程，自治区林改领导小组下发了《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》，这是我区林改工作的规范性文件，它包括林改相关政策和操作规程两个部分。我们这个讲座主要是对这个《办法》进行学习、理解，掌握《办法》的精神要点，以便在林改工作中能够熟练运用。第一部分林改相关政策法规
《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》，对我们在林改工作中经常用到的一些相关政策都做了明确的规定。共有
1、自留山政策，2、责任山政策，3、未承包到户的集体林地政策，4、谁种谁有政策，5、林地流转政策，6、生态公益林政策，7、退耕还林政策，8、确权发证主体与对象的政策等八个方面。
1、自留山政策：《广西壮族自治区集体林权制度改 革确权发证办法（试行）》第三条 规定，自留山长期稳定不变。继续实行“生不补，死不收”、长期无偿使用、允许继承的政策。自留山属于农民集体所有，其成员只有使用权，不得擅自用于建房等非林业生产用途。自留山长期归农户使用，其经营权受国家保护。
自留山划定后集体经济组织收回的应当退还农户或者划定新的自留山给农户，但农村户口转为城镇户口，其自留山在林改前已由集体经济组织按照有关规定或者协议收回的，不予退还；尚未收回的，维持不变。
集体经济组织在农户自留山统一组织造林的，不得改变自留山的使用权，所造林木可由集体经济组织与农户协商确定分成比例和采伐时间，也可由集体经济组织向农户收取营林费用后将所造林木归农户所有。
林业“三定”后，自留山、责任山合并，实行“两山并一山”管理，农户要求区分自留山、责任山的，应当按照农户的要求分别确权发证；农户不要求区分的，可按责任山的形式予以确权发证。
有自留山但无证的，要查看“三定”时的档案。当时已经过县级人民政府造册登记的，应认定为自留山，并及时发放林权证；未经造册登记，但经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的，可以确认为自留山。
自留山位于自然保护区或森林公园内的，由集体经济组织、自留山使用权；人与自然保护区或森林公园经营管理单位共同协商处理。可以由集体经济组织给予等量置换；也可以由自然保护区或森林公园经营管理单位与自留山使用权人签订合同，明确林地使用权和林木所有权归属、利益分成、使用期限。集体经济组织的山林全部纳入自然保护区或者森
林公园的，应将生态公益林的补助、补偿落实给自留山使用权人。
自留山使用权人死亡后没有继承人的，其自留山使用权由集体经济组织收回，原存在的承包经营等法律关系不变。
2、责任山政策：《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第四条 规定，责任山在承包期内保持稳定不变。承包方必须与发包方签订全区统一规范的承包合同，明确双方的责权利，承包期限为70年，承包期内承包方依法享有责任山的使用、收益和承包经营权流转的权力，并允许继承。
集体经济组织与成员已签订有承包合同，但没有明确承包面积、四至范围和期限的，要完善承包合同，明确承包面积、四至范围和承包期限，承包期满后可以按国家有关规定继续承包。责任山已落实到农户但没有签订承包合同的，要补签承包合同，明确承包面积、四至范围和承包期限。
承包期内，发包方不得擅自收回和调整承包的林地。承包期内，承包方全家外迁，其要求保留承包经营权的，应当予以保留。承包合同生效后，在承包期内，发包方不得因承办人或负责人的变动而变更或者解除承包合同，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除承包合同。承包期内，承包人死亡，其继承人可继续承包。
承包的林地，应当按照法律、法规的规定进行开发、经营和利用。未经依法批准，不得改变林地用途，不得将承包的林地用于非林业建设。
责任山由集体经济组织收回统一经营，承包方要求归还的，应当归还。
3、未承包到户的集体林地政策：《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第五条 规定，林业“三定”时未承包到户，目前仍由集体经济组织统一经营的，凡适宜实行家庭承包经营的集体林地，按本次林改时确定的人数承包到户；不适宜实行家庭承包经营的，经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，可以按下列办法之一处理：
（一）通过招标、拍卖、出租、公开协商等承包方式确定由本集体经济组织成员或其他经营主体经营，所得收入按规定在集体经济组织内部进行分配；
（二）采取“分股不分山，分利不分林”的形式，继续由集体经济组织统一经营，但要将现有的林地、林木折股分配给集体经济组织成员均等持有，收益按股分配。
农户在本集体经济组织所有但未承包到户的集体林地种植的林木，由该农户与集体经济组织协商林木处置办法，林木处置后，林地使用权收归集体，并按照本条前款的规定落实经营主体。
集体经济组织统一经营或者通过流转获得的收益，应用于本集体经济组织内部成员分配或公益事业，其中70％以上应当分配给本集体经济组织各成员。分配方案应经村民会议
三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。
4、谁种谁有政策：《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》 第六条规定，在荒山、荒沟、荒丘、荒滩种植的林木，坚持“谁造谁有，可以继承，可以作价转让，林木依法采伐，产品自主处理”的政策。集体经济组织未与农户签订承包合同的，应补签承包合同，确定林木所有权和林地使用权。第十七条规定，集体经济组织成员在本经济组织所有且未承包到户的集体林地上种植的林木，由林木所有人与集体经济组织协商林木处置办法，林地使用权收归集体，落实经营主体后登记发证。
5、林地流转政策：《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第七条 承规定，承包方可以在一定期限内将全部或者部分林地使用权通过转包、出租等方式流转给第三方，发包方与承包方的承包关系不变。流转期限不得超过剩余的承包期限。
承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分林地使用权转让给其他从事林业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该林地上的承包关系即行终止。已经实行流转的集体林地，符合法律规定、流转合同规范的，要予以维护；流转合同不规范的，要予以规范；不符合法律规定的，要依法纠正。
第三篇：贵州省集体林权制度改革政策问答(一)
贵州省集体林权制度改革领导小组办公室文件 黔林改办通[2007]4号
贵州省集体林权制度改革政策问答(一)
一、基础部分
l、我省为什么要开展深化集体林权制度改革?
答：我省集体林业自建国以来，已经经历了五次大的改革。一是土地改革时期；二是合作化、人民公社、四固定时期；三是林业“三定”时期；四是分户经营时期；五是重新组合时期。五次大的改革，促使我省集体林业取得了长足发展。但由于历次改革的历史局限性，致使至今集体林业仍然存在着产权不明晰、经营机制不灵活，利益分配不合理，权责利不统一的问题，制约了我省林业生产力的发展。为了进一步完善集体林权制度，调动广大群众造林护林、发展林业生产的积极性，增加群众收入，促进我省林业更好更快的发展，省人民政府根据《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》、《中共中央 国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》精神及有关法律法规规定，结合我省实际，决定从2006年11月起，用3年时间在全省开展深化集体林权制度改革。
2、开展集体林权制度改革有什么重要意义？
答：集体林权制度改革是农村改革的重要组成部分。我省山区面积占国土总面积的92.5％，林业用地占全省国土总面积的一半，人均林地近4亩，90%以上的山林属于集体所有。开展深化集体林权制度改革工作，对于优化农业经济结构，帮助林区农民增收，促进山区经济多元化，实现林业可持续发展等具有重要作用；对于增强林业发展活力，破解我省森林资源保护力量不足、林业产业不发达、非公有制林业发展滞后等难题，提高林业部门服务质量和行政能力，提高林业科学经管理水平具有重要意义。3．集体林权制度改革的范围有哪些?
答：改革的范围主要是尚未落实经营主体的集体商品林及其林地和县级以上人民政府规划的集体所有的宜林荒山荒地。
4、对抵押权未解除和权属有争议的林地、林木怎么办?
答：对利用林木、林地抵押担保贷款的期限未到期或已到期限，但有关协议内容未完全落实和权属有争议的林地、林木，在有关问题未得到有效解决前，暂不纳入改革范围。但在这次改革中，要本着积极协商、稳妥处理的原则，争取解决有关问题，纳入改革范围。
5、集体林权制度改革的主要任务有哪些？
答：这次改革有三大主要任务：一是将尚未落实经营主体的集体商品林及其林地和县级以上人民政府规划的集体所有的宜林荒山荒地，按照“均山”、“均股”、“均利”的原则分配到集体经济组织内部所有成员，即所有村民；二是对集体所有的商品林、公益林，在明晰产权和对公益林落实经营管护责任制基础上，发(换)《国家林业局关于启用新版全国统一式样林权的通知》(林资发[2004]168号)规定的统一式样的林权证(2000年4月以后启用的国家林业局规定的全国统一式样的林权证可以继续使用)；三是制定森林资源管理的系列配套政策。
6、集体林权制度改革的主要内容有哪些?
答：有四个方面的主要内容：一是明晰产权；二是放活经营；三是规范收费；四是规范流转。
7、明晰产权主要采取哪几种形式？
林业产权的范围是森林、林木的所有权或者使用权和林地的使用权，不包括林地的所有权。明晰产权主要采取以下六种形式。
(1)稳定自留山政策。已划定的自留山由农户长期限无偿使用，不得强行收回。自留山上的林木除划定时另有约定的外，一律归农户所有，不得随意收回、调整。
对目前仍未造林绿化的，在村组林改方案中要明确由权属人两年内造林绿化。
(2)完善责任山政策。分包到户的责任山，要保持承包关系稳定。上一轮承包到户后，原承包合同基本合理且执行较好的，可直接续包；对合同不合法的，要依法纠正，重新签订家庭承包合同；面积四至不清楚的，在进一步明晰产权的基础上，完善家庭承包合同；农户不愿意继续承包的，在对原合同约定的权责和义务清理后，可交回集体经济组织另行处理。
(3)产权到户，家庭经营或联户经营。对集体统一经营的商品林及其林地以及宜林荒山荒地，原则上可按：商品林地按耕地第二轮承包时的人口基数、林木按造林时人员数、宜林荒山荒地按本次林改时人员数计算山林面积，以户为单位承包经营，或自愿组合联户经营。人口基数怎么定，须经本集体经济组织村民会议或村民代表大会讨论通过。
(4)“分股不分山，分利不分林”。对集体统一经营且农民较满意的山林，经本集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或村民代表大会三分之二以上的村民代表同意，可以实行集体统一经营。但要将现有林地，林木折股均等分配给集体内部成员，明确经营主体，财务单独核算，收益的70%以上按股分配。
(5)其它承包经营。对不宜采取家庭承包方式的宜林荒山荒地，通过招标、拍卖等方式，本着先内后外的原则(即在同等条件下内部成员优先)，依法承包给本集体内部成员或其他社会经营主体，也可以将宜林荒山荒地承包经营权折股分配给本集体内部成员后，再实行承包经营或股份合作经营。不管以哪种方式承包经营，都必须签订林地承包合同。即内部承包签订家庭承包合同，外部承包签订流转经营合同。
(6)稳妥处理已经流转的集体山林和个人承包管理的山林。对已经流转的，凡程序合法手续完备的，要维护其山林权属；群众意见较大的，要本着尊重历史，依法办事的原则，妥善处理。个人承包管理的集体山林，若承包期限较短，由于我国森林采伐实行的是限额采伐和凭证采伐制度，或受天然林资源保护工程区域限制，其承包权益尚未完全获得，可作发包方工作，适当延长承包年限。以上六种形式，不论采取哪一种，都要召开村民会议或村民代表大会，经三分之二以上多数同意，并依法完善或补签家庭承包或流转经营合同，发(换)全国统一式样林权证。
8、村民会议或村民代表大会如何组成?
答：在林改中，村集体经济组织制定林改方案，要召开村民会议或村民代表大会讨论通过。两种会议如何组成？召开村民会议，可以有两种形式：一是由本集体经济组织十八周岁以上的村民参加；二是由本集体经济组织各户的代表参加。召开村民代表大会，主要是指集体经济组织人数较多或居住分散，集中较为困难的情况，按每五户至十户推选一人，或者由各村民小组推选若干村民代表参加。如集体林地由村民小组管理，则林改方案召开村民会议研究决定。
9、召开村民会议或村民代表大会有哪些注意事项?
答：参加村民会议或村民代表大会的人数必须超过应到会议的2／3，表决通过的票数必须达到到会人数的2／3以上，否则表决结果无效；村民会议或村民代表大会必须集中召开，当场投票表决，一人一票，当场验票并当场宣布投票结果，并将表决票当场封存，由村干部存档保管备查。
10、召开村民会议或村民代表大会有哪些要求?
答：开会的通知要签收，到场开会要签到，表决投票要签名，林改方案要签字；签收、签到、签名不能用铅笔或圆珠笔，不能请人代签。
11、如何理解“权益平等”原则？
答：集体山林属集体经济组织内部成员共同所有，凡集体经济组织成员都享有平等的承包经营权益。本次林改，对集体统一经营的山林，在分配时必须体现权益平等原则。“权益平等”并不是说把山林划分成同样大小的“豆腐块”，平均发包给全体村民。体现“权益平等”的方法有很多种，可以按人口折算人均山林面积，以户为单位划片承包经营，或自由组合联户承包经营；也可以采取“分股不分山，分利不分林”的办法，将目前由集体统一经营的林地和林木折成股份，平均分配给本集体内部成员均等持有．明确经营主体统一经营，财务单独核算，收益70％以上按股分配；还可以将集体经营的山林进行评估作价，通过公开招标租赁、拍卖等方式转让给集体经济组织内部成员或者其它社会经营主体承包经营，转让费按年计收，70％以上由集体内部成员平均分配。除此之外，各地还可以因地制宜创造其它形式，但总的原则是必须经村民会议2／3以上成员或2／3以上村民代表同意。
12、为什么对集体所有的商品林、公益林都要发(换)林权证?
答：林权证是确认森林、林木和林地所有权或者使用权的法律凭证，可以说是唯一的法律凭证。本次林改后，林地使用权和林木所有权及使用权流转经营必须凭林权证，申办林木采伐许可证必须凭林权证，林地被依法征占用获得各种补偿必须凭林权证，还可以凭林权证抵押，贷款、担保。
在林业“三定”时，已由县级人民政府发放了权属证书的林地、林木，现在证、地相符，又无任何异议的，要换发全国统一式样的林权证；林地、林木至今无权属证书的，则要发放全国统一式样的林权证。退耕还林地，已发放了全国统一式样林权证的，不再重复发放。
13、村级林改方案应包含哪些内容?
答：村级林改方案应包含以下内容：林改的原则、形式、范围、程序、参与林地分配的对象，明晰权属后予以公示的内容，加强林地林木保护的规定、集体收人分配的办法等。
14、本次林改后，林业的收费项目有哪些?
答：《省人民政府关于开展深化集体林权制度改革工作的意见》(黔府发[2006]42号)对此已经作出明确规定：
一、收费项目。森林植被恢复费、育林基金(含维简费)、陆生野生动物资源管理费、林木种子生产许可证工本费、林木种子经营许可证工本费、林权证工本费、木材经营加工许可证工本费、森林植物检疫费、植物新品种权费。
二、改革育林基金征收、管理和使用办法，征收的育林基金要逐步返还给林业生产经营者用于发展林业。
三、对涉及林业生产经营者负担的各种收费项目进行全面清理整顿，向社会公布现行涉及到林业生产经营者的所有收费项目、标椎和收取办法。取消市(州，地)、县(市、区)、乡(镇)、村(组)自行出台的所有木竹收费项目。
15、村集体经济组织能否对家庭承包经营的责任山收取承包费？
答：根据我省集体林权制度改革的总体精神，今后我省对家庭承包经营的责任山不再收取承包费。首先，林改的一个根本出发点就是规范收费，还权还利于民；其次，林地的所有权归村组集体经济组织，这个“村组集体”是由本村组内部所有成员的集合体，采取“均山、均股、均利”的办法，将山林的权益全部落实到本集体经济组织内部每位成员，恰恰是集体所有制的最好体现；第三，农村税费改革后，农民家庭承包的责任田不再缴纳承包费。
16、村集体经济组织能否保留一定数量的集体经营管理的商品林地，用于村级集体经济发展和公益事业?
答；对集体统一经营的商品林地，原则上不能保留，必须坚持以下原则：(1)全部纳入改革范围(有纠纷的除外)；(2)改革形式(均山、均股、均利)可以多种多样，但必须经村民会议或村民代表会议讨论通过；(3)集体山林的收益70％以上应平均分配给本集体经济组织内部成员。
17、山林权属落实到户发(换)林权证有哪些程序?
答；第一，山林权属落实到户，要实行“三榜定案”。即：“一榜”，各行政村(组)将实施林改前的林权状况予以公示；“二榜”，根据村民会议或者村民代表大会讨论通过的林改方案勘界明确后的林权状况予以公示；“三榜”，由各行政村(组)组织人员核实山林面积、四至界线及权属后，予以公示。第二，山林权属落实到户后，由林地所有权所属集体经济组织与农户完善或补签林地家庭承包合同。第三，将权属落实情况造册连同与农户签订的合同一并报乡(镇)政府审核。第四，乡(镇)人民政府汇总后报县级人民政府登记，发(换)林权证书。
18、村集体经济组织林改实施方案和林改申请登记内容公示期限是多少?
答：村集体经济组织林业产权制度改革实施方案的公示期限应当根据村民居住集中还是分散等情况确定，一般不少于7日。林权申请登记公示期限为30日。
19、开展集体林权制度改革的工作机制是什么？
答：县级人民政府直接领导，乡(镇)组织实施，村组具体操作，部门搞好服务。20、为什么要将基层林业执法单位人员的工资和工作经费纳入同级财政开支?
答：我省森林覆盖率，经过多年努力，已达到39.93％。但距省委、省政府提出的建设“两江”上游生态屏障还有一定差距。因而，在加强现有森林资源保护基础上，加快造林绿化步伐，这是对林业管理提出的新的更高的要求。深化集体林权制度改革的一项重要内容，就是规范收费，逐步减少林业费金征收比例并返还林业生产经营者。所以，省政府要求，一是要进一步稳定和加强林业管理队伍建设；二是要将基层林业工作站、木材检查站、森林公安派出所等执法单位，即靠林业费金养人和办事的执法单位的人员工资和工作经费纳入同级财政预算给予保障，以保证其依法履行职责，公开、公正、公平执法。
21、这次集体林权制度改革会不会出现20世纪80年代的乱砍乱伐现象?
答：不会。一是现在形势与20吐纪80年代不同。当时群众怕政策变，现在群众通过20多年的改革开放实践，已认识到党的惠民政策不会变，而且在科学发展观指导下，政策制度也越来越以人为本，始终考虑到广大群众的根本利益。二是依法治林力度加大。林业法律法规逐步健全，林业执法力度不断加大，社会监督、群众监督、媒体监督力度不断增大，能够有效遏制乱砍乱伐等破坏森林资源的现象。三是产权明晰后，商品林管理政策会放宽搞活，广大林农群众会拥有林产品的收益权，处置权，因而，保护和合理利用森林资源，涉及到广大林农群众的根本经济利益。所以不会出现山林落实到户就随意砍伐的现象。
二、自留山、责任山政策
22、林业“三定”时未划定自留山，这次群众要求划定的如何处理?
答：林业“三定”时未划定自留山的村，这次改革经村民大会或者村民代表大会讨论，三分之二以上村民或者村民代表要求划定自留山且集体山林条件允许的，可按林业“三定”时的政策补划自留山，原则上按每户3-5亩补划。
23、已划分到户的自留山被村集体流转的如何处理?
答：依法划定的自留山，其林地使用权和林木所有权归自留山主所有，未经自留山主同意，村集体流转的，属侵权行为，应停止侵害。尚未造成损失的，要依法恢复原状，归还自留山；造成损害的，村集体要依法赔偿损失，归还自留山。但如果在该流转合同履行过程中，自留山主从该山的经营收益中得到了分成，根据《合同法》的有关规定，该合同视为有效。合同到期后，如果农户要求将山划回自己经营，应当划回；愿意继续给他人经营的，应当由农户直接与经营者签订合同。
24、自留山、责任山到户后，出现交叉造林的情况，如何调处？
答；对自留山主和责任山主按照尊重历史、相互协商、达成共识的原则，由双方协商解决，并按协商一致的结果核发林权证。
25、对“五保户”的自留山、责任山如何处理?
答：“五保户”应与其他村民同等对待，不得收回其自留山和责任山，且应享受集体林权权益的分配。“五保户”去世后，其自留山和责任山应当由村集体经济组织按照最高人民法院《关于贯彻执行(继承法)若干问题的意见》第55条的规定：“集体组织对”五保户“实行”五保“时，双方有抚养协议的，按协议处理；没有抚养协议的，死者有遗嘱继承人或法定继承人要求继承的，按遗嘱继承或法定继承，但集体经济组织有权要求扣回”五保“费用。
26、集体将已划定的自留山收回统一组织造林的如何处理?
答；应在稳定自留山使用权不变的前提下，所造林木可由集体与农户协商确定分成比例。待林木采伐后，将林地使用权归还农户。
27、林业”三定“时划分的自留山和责任山，集体统一收回创办集体林场，且将部分山林转让给他人，转让所得用于公益事业或已平均分配，集体又没有山林调剂，如何处理？
答：自留山、责任山已由集体统一造林、流转给他人，只要程序合法，合同规范，应予维持。在没有集体山林调剂的情况下，该集体经济组织可对自留山主或责任山主给予适当的经济补偿，待使用期满后归还自留山或责任山主。
28、有自留山但无证的该如何处理?
答：有山无证，要查看”三定“时的档案。如当时已经过县级政府登记造册的，应认定为自留山，并及时发放林权证。如未登记造册，但大多数村民认可或经村民会议或村民代表大会同意的，可以确认为自留山。
29、自留山、责任山已”两山并一山“的，群众要求恢复原状的应如何处理？
答：自留山，责任山已”两山并一山“的，若群众要求恢复按照自留山、责任山实行管理的，应当允许按原状予以区分，并分别确权发证。
30、村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表要求调整自留山、责任山，是否可以?
答：对林改前已分到户的自留山和责任山，按照《农村土地承包法》和《省人民政府关于开展深化集体林权制度改革工作的意见》(黔府发[2006]42号)文件的规定，原则上应稳定不变。
3l、林业”三定“后农户全家外迁，其原在农村的自留山、责任山如何处理?
答：如农户全家外迁但现在户籍仍属于该集体经济组织成员的，该自留山、责任山稳定不变；如现在户籍已不属于该集体经济组织成员，所在集体在《农村土地承包法》实施前，即2003年3月1日前已经按照有关规定经过协商将自留山、责任山收回的，维持不变。如属于集体强行收回的，农户知道且2年内未提出要求，或者不知道但时效已过20年的，视为农户放弃自留山、责任山的经营。在《农村土地承包法》实施后，所在集体经济组织必须按照《农村土地承包法》的规定，不得再收回自留山、责任山，保持自留山、责任山的稳定。
32、本次林改，户与户之间自留山、责任山面积悬殊过大，是否可以重新调整?
答：林业”三定“后，经过20多年的人口变化，户与户之间所占山林面积悬殊较大，甚至出现”无山户“的现象是正常的，应按照法律和政策规定，予以维持，不允许重新进行调整。
33、本次林改可以拿出来进行调整分配的林地有哪些?
答：本次林改，有下列三种情况，集体经济组织可以调整分配：一是死亡绝户，原自留山或者责任山主没有子女和其他法定继承人或其他法定程序形式，其经营的山林可由集体经济组织收回重新分配；二是承包期届满的责任山，农户不愿意继续承包经营的，可以由集体经济组织收回重新发包；三是承包者举家迁入城镇转为非农业户口，自己提出将承包的山林退回集体另行处置的，可以收回重新发包。
34、承包的林地被他人经营的应如何处理?
答：对未经承包方同意经营他人所承包林地的行为，应及时制止，切实维护承包者的承包经营权。对以前承包方口头同意但未形成书面协议，或承包林地被他人利用已造林多年的，在保护森林资源，稳定承包方林地使用权不变的前提下，所造林木可由当事人双方协商分成比例和经营期限。协商无效的，可以依法向所在地人民法院起诉，通过诉讼渠道解决。
35、村集体是否可以收回未进行有效管护造成森林资源破坏的承包山?
答：承包者未按合同约定，管护不力导致承包林地上林木被严重破坏的，属于违约行为，但在处理中要视具体情况而定。如果是属于农户家庭承包，且合同未到期的，则重在教育和对集体利益损失的赔偿，不宜收回承包山。如果是属于招标、拍卖、公开协商方式承包的，应按照合同约定处理。
36、责任山被集体以行政手段收归统一经营，而群众要求承包经营的，应如何处理?
答：应当恢复原状，由本村(组)组织农户承包经营。但应本着尊重历史、充分协商、维护稳定、兼管各方利益的原则处理。
37、退耕户获得了退耕地经营权，在参加集体的其他林权分配时，是否应先抵扣其退耕地面积?
答：按照国家退耕还林的有关政策，退耕户的合法权益应予保护，其承包的退耕地不应在分配山林时抵扣。
38、发包方能否重新调整已承包的山林?
答：根据《农村土地承包法》第二十七条的规定：”承包期内，发包方不得调整承包地“，即发包方不得以任何理由调整承包的林地。如已签订的承包合同约定每隔几年进行一次调整的，在2003年3月l日《农村土地承包法》实施后，该约定无效，发包方不得再依此约定进行调整。
三、”谁造谁有“政策
39、”谁造谁有“的政策如何落实?
答：”谁造谁有“是森林法的基本原则之一，是我国林业政策的基本内容。”谁造谁有“主要是指事先没有合同约定而产生的林地由他人造了林的情况。我省的具体情况有：一是自留山和责任山抛荒后，由集体收回统一组织造林的。处理的原则是：在稳定自留山和责任山使用权不变的前提下，所造林木可由集体与抛荒农户协商确定分成比例，集体分成比例应不低于70％，林木采伐后，林地的使用权归还农户。二是村民自行在集体荒山造林，没有签订任何合同。这种情况同样要稳定，要在明确林地的使用权归集体，林木所有权归造林者，补签合同，确定交纳林地承包费。林木采伐后，林地使用权交还集体；或在这次林改中，将林地纳入林改，分配给谁，由谁与造林者签订林地承包经营权流转合同，时间期限从林改时起算。如果自留山和责任山抛荒后，被集体收回又重新发包给其他农户承包经营的，只要手续齐全、程序合法，集体与造林农户的承包合同继续执行，在本次林改时，集体经济组织可从集体山林中确定相应面积的山林，补给原有自留山或责任山主经营；对集体山林已没有的，组织造林户与自留山和或责任山主签订合同，协商利益分配。
40、由村民小组管理的林地组成的村办林场，现由乡(镇)政府或村委会承包给个人经营，如何确权发证？
答：对由村民小组管理的林地组成的村办林场，首先应明确林地的所有权，在此基础上落实”谁造谁有“政策和利益分配，签订协议明确使用期限。对已流转的山林，凡程序合法、合同规范的，予以维持，待使用期满及时归还。
41、集体统一经营的山林分配应如何确定与人口、户口有关问题？
答：参照国家对耕地第二轮承包的有关政策执行，在实际操作中，按人口或按户口分配以及起算时间界限等，由山林所有权的集体经济组织村民会议或村民代表大会来决定。
42、采取”分股不分山，分利不分林“改革形式的，是按照本次林改时核定的人口分，还是每年分利时都按当时的人口分？
答；原则上按照本次林改时确定的人口进行分股或分利，今后不再变动。采取其他形式的，均通过召开村民会议或村民代表大会，经村民会议三分之二以上成员或村民代表会议三分之二以上代表同意后确定。
43、林业”三定“时已确权归村民小组所有的林地、林木，未经该村民小组同意，被乡镇或村委会流转给其他单位或个人经营的应如何处理?
答：林业”三定"时依法确权归村民小组所有的林地、林木，其权属仍归该村民小组所有，合法权益受法律保护。对未经村民小组同意，乡镇或村委会擅自将属于村民小组所有的林地、林木流转给其他单位或个人的，属侵权行为。尚未造成损失的，要依法恢复原状，归还山林；造成损失的，要依法赔偿。对流转超过一年，或虽未超过一年，但流转方实际已做了大量投入的，可根据实际情况，由乡镇、村委会与村民小组妥善协商解决，确保各方权益。协商解决不成的，通过司法途经解决。
44、通过其他方式承包集体林地，经营者未按合同上缴承包款或实物的，林地上的林木所有权归谁？
答：承包者未按合同缴纳承包款或实物的，属违约行为，应按合同约定和有关法律法规处理。
45、对于本集体经济组织农户不愿意承包经营的远山、高山、荒山、立地条件差的林地应如何处理？
答；对此情况，由村民会议或村民代表会议讨论决定，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式向本集体经济组织之外的单位或个人发包，明确林木林地的经营主体，所获收益在本集体经济组织内部成员内分配。
46、对于撤区并乡、行政村并村的林地、林木应如何处理?
答：在建镇并乡撤区时，将原乡(镇)、村的林地、林木并入现在的乡(镇)、村的，由现乡(镇)、村集体经济组织纳入本次林改范围，其林地使用权、林木所有权归建镇并乡撤区前乡(镇)、村村民所有。
二〇〇七年三月一日
第四篇：集体林权制度改革工作总结
集体林权制度改革工作总结
集体林权制度改革工作总结
我乡林改工作严格按照市委、政府《关于市集体林权制度改革的实施意见》文件精神，在乡党委、政府高度重视和精心组织下，在市林改办的统一安排布署和林业主管部门大力支持、协助下，深入扎实稳妥地开展，圆满完成了集体林权制度改革主体工作任务，现将情况汇报如下：
一、林改基本情况
我乡总幅员面积128682公顷，涉及7个行政村，22个村民小组，共1543户，5318人。本次林改总面积亩，其中农户自留山面积亩，责任山面积375亩，农村集体经济组织统一经营山林面积亩，其它承包形式500亩。公益林亩，商品林17652亩。林改确权宗地2289块，发证1161户，共1174本。确权到户率为%，发证面积亩，占应发证面积100%。签定林地承包合同1161份，签定率为100%。
二、集体林权改革工作情况
加强林改工作领导，组建机构，落实责任
我乡林改工作启动后，立即成立了以政府乡长王官宇任组长，分管领导为副组长，党政办、林业、国土、财政、综治等部门为成员的林改工作领导小组，各村成立了林改工作小组，各村民小组以会议形式推出了林改理事会、理事长及理事会成员，配合乡两级林改人员及林业专业技术员现场堪界、确权及勾绘宗地图，以行政区域属地划分，乡干部包村、村干部包组、组干部包户，层层鉴定责任书，纳入考核。增强了各级林改人员的责任感、紧迫感，确保了林改工作质量和进度，有力地推进了林改工作的顺利开展。林改中，全乡
共调处林权争议纠纷7件，调处率90%。
广泛宣传动员，营造林改舆论氛围
乡党委、政府十分重视，召开乡、村、组林改人员培训会6次，多次邀请市林改办及市林业局领导和技术人员指导工作，大大提高了干部的政策水平和业务能力。林改期间共印发林改宣传资料1500余份，制作条幅5幅，张贴标语125份，办林改专栏15期，提高了林农对林改政策的知晓率，激发了农户参与林改的积极性。
严格林改操作程序，规范林改工作方法
我乡林改工作人员依据林业“三定”时期的林权基本情况。首先摸清家底和现状，依据摸底表入户公示本组自留山、责任山、未落实权属的集体山林面积、分布状况，拟定村、组林改方案，村、组多次召开林改会议，按照“四签”和“两个2/3”的要求表决通过，然后报乡政府审核、批准实施。
我乡林改堪界确权调查，坚持“五
到场”，对申请表、堪界表、林改宗地面积勾绘现场认定、签字，并在此基础上制作二榜公示表，并再次以会议形式进行公示。
林改外业工作经林改办验收后，转入电子录入。
各村与农户签定林地承包合同，抽调业务精、素质高的人员审核申请材料和填写林权证。
依据1:10000的外业工作图分村将每块宗地号转绘gis地理信息系统，按照规定模式出图，粘贴上证。
我乡严格按照《市集体林权制度改革验收管理办法》对照检查，完善档案。按乡两级分类归档，全乡共装卷归档150盒，只待有关部门验收。
三、林改取得的成效
1、经过林改工作，进一步巩固了林农的经营主体地位，激发了林农爱林、护林、养林的热情。
2、通过确权发证，解决林权争议，明确林地、林木产权，增强了群众保护
森林的自觉性、积极性。乱占林地、乱砍滥伐现象明显减少。
3、生态区位优势和生态效益得到体现，公益林补偿得已兑现。
四、存在的问题
由于外出打工人员多年未归，当事人一方无法到场，我乡个别历史遗留林权纠纷，无法终结调解。造成宗地无法确权，暂缓发证。
五、扫尾工作安排
对个别存在的林权纠纷和争议，依照林改政策原则，积极稳妥做好调处工作，尽快确权颁证。
第五篇：集体林权制度改革
《乡镇林业工作站集体林权制度改革工作指导手册》
参考答案
一、填空题：
1、协助乡、村、组干部组织林农对宗地使用权界限、所有权界限临山逐宗核实登记，做到“三有”（有草图、有估算面积、有明显四界）、“三无”（无纠纷山、无重证山、无漏登山），有关做法和要求参考《临山踏界规范要求》。
2、林业产权改革的范围包括：林地的使用权，森林、林木的所有权或使用权，不包括
林地的所有权。
3、对面积小、地形地物不明显、地形图上难以区划，每户林农都要一本证的，可采用
“联户勾图分户发证”，并附以万分之一比例地形图放大后作地图的宗地平面示意图，有条
件时可实测联户各分块面积。
二、判断题：
1、由县林业局指定专业技术人员，组成村（组）级林改工作小组（错误）
三、选择题：
1、集体林权制度改革的核心（C）
A.放活经营权 B.落实处臵权 C.明晰产权 D.保障收益权
2、召开村（组）民会议或村民代表会议，对林改方案进行讨论、完善后进行票决通过。
召开会议特别是召开村（组）林改方案票决会议时，要严格做到与会人员数和同意林改方案
人员数应超过与会人数的（B）
A.五分之四B.三分之二C.二分之一D.六分之五
3、四至勾绘界限与实地一致，有明显地物标的，界限误差图上不能超过正确界限0.3mm；
没有明显地物标的，界限误差图上不能超过正确界限（C），超过误差的，宗地为不合格。
A.0.3B.0.4C.0.5D.0.6
四、简答题：
1、请列举出林业站协助、指导乡、村（组），实施明晰产权、确权发证工作的操作步骤。
答：摸底造册—第一榜公示—制定林改方案—勘察—第二榜公示—签订合同—林权权利
人申请发证—审核—输机—发证前第三榜公示—办证—建档十二个操作步骤实施明晰产权、确权发证工作。
2、林权纠纷调处中应把握的原则及应注意的问题。
答：林权纠纷调处工作应把握如下原则：一是坚持公开公平公正的原则；二是坚持尊重
历史的原则；三是坚持依靠群众的原则；四是坚持稳定性的原则；五是坚持政策连续性的原
则;六是坚持局部服从全局的原则；七是坚持不越级解决的原则。
纠纷调处中应注意的问题:
一是在山林权属争议未妥善解决之前，暂缓确权发证，任何一方不得进入有争议的山林
从事除森林防火以外一切林事活动。
二是山林纠纷一经调处，应及时签署协议，明确原争议范围，确定协议界限，原争议双
方及证明人签字。对经调解达成口头协议且当事人在林权登记申请表签字认可，但未形成协
议的要求补签协议，由于种种原因不能补签协议书的，由乡镇人民政府下达调解书。
三是对尚未调处解决的纠纷情况进行登记。
五、综合题：
1、集体林权制度改革的五大原则
答：一要坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权；二要坚持统
筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态收保护；三要坚持尊重农民意愿，确保农民的知情
权、参与权、决策权；四要坚持依法办事，确保改革规范有序；五要坚持分类指导，确保改
革符合实际。
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