法院附设诉前调解定位之辨析

第一篇：法院附设诉前调解定位之辨析

法院附设诉前调解定位之辨析

——基于上海浦东新区法院的实践

◇ 包 蕾

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和谐社会并非一个没有任何矛盾的社会，而是能将矛盾及时有效化解。当大量纠纷以诉讼方式涌入法院，有限的司法资源和传统的诉讼机制应对不暇之时，突破陈规，促进诉讼外纠纷解决机制与诉讼程序的有效衔接，以实现纠纷解决的公正、效率、和谐，即成为司法实践面临的重要课题。由此，法院附设诉前调解应运而生。上海市浦东新区人民法院2006年2月起率先将诉前调解作为法院解决纠纷的一个“程序”进行了探索实践。其诉前调解程序，以“法院附设调解员”、“非诉调解前置”和“调解协议效力司法直接确认”为特征，即根据当事人自愿原则，对部分民商事纠纷在立案审查阶段，委派法院聘请的调解员或者有关调解组织进行调解，将调解达成的协议经法官审查后出具民事调解书确认其效力，调解不成的，启动诉讼程序。据统计，4年多来该院通过诉前调解已解决纠纷22566件，分流了20%的民商事案件，纠纷平均处理同期仅7天。无论是满足民众需求，还是减轻法院压力，抑或促进社会和谐，实践的效果均毋庸置辩，需要研讨的是基于该实践的一些理论争议和机制定位等问题。

一、诉前调解性质的定位

诉前调解是在案件立案前进行，诉讼程序尚未开始，调解由法院聘请的调解员或者有关调解组织主持，法官不直接参与纠纷的实质调解交涉过程。其显然与诉讼调解不同，后者是案件立案以后在法官主持下进行的，从调解的开始、进行和结束，法官参与了调解的整个过程，且与审理案件融为一体，从而使诉讼调解成为法院的审判活动。对其归入“非诉调解”范畴不存在分歧，但其性质上属于社会调解还是司法调解，则颇有争议。

笔者认为，社会调解是在人民调解等民间组织、企事业单位、社会团体等组织和人员主持下进行，没有法院的参与，不具司法职权性。而诉前调解，虽调解主体是社会力量，但法院却直接发挥着主导、协调、指导、监督和控制功能，且调解与诉讼程序紧密相连。如浦东法院在立案庭设立诉前调解机构，由1名法官和3名书记员组成，负责对诉前调解的组织、协调和管理，对案件的筛选，对当事人调解意向的引导，对调解员及辅助人员的调配和管理、安排调解、组织培训，对纠纷的后续处理等。另在与诉前调解对接的审判庭（民事简易案件速裁庭）设2名调解协议专职审查法官，负责调解协议的审查确认和民事调解书的出具。诉前调解所呈现的法院的主导性和调解的司法化，决定了其性质上应属法院调解，故称之为“法院附设诉前调解”。它虽非我国民诉法所确立的一项法律制度，而是法院在司法实践中根据当事人和纠纷解决的实际需要，在诉讼调解“适度社会化”理念下的司法创新，但在当前司法实践中，实际上已成为诉讼调解的必要补充，与诉讼调解共同构成了当前的司法调解。这种司法调解“双轨制”模式，亟待立法的确认和规范。

二、诉前调解范围的定位

尽管选择何种纠纷解决方式应基于当事人的意思自治，但在立案阶段合理分流纠纷，并在此基础上对当事人进行激励或引导，是诉前调解能否最大限度发挥作用的关键。2009年7月最高人民法院出台《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（下称《若干意见》）前，诉前调解的适用完全建立在当事人自愿的基础上，缺乏法律层面的保障，《若干意见》中肯定了法院可以依职权针对一些案件实行诉前调解，这可以说是强制性诉前调解（即诉讼的前置程序）的制度支持，由此扩大诉前调解程序的适用范围。

从浦东法院实践情况看，进入诉前调解程序的具体纠纷类型，从最初局限于婚姻家庭、相邻、道路交通事故等15种民事纠纷，至今已扩大至财产损害赔偿、劳动争议、借款合同、医疗、建设工程、知识产权等84种民商事纠纷以及故意伤害类刑事自诉案件。基于对浦东法院4年多来进入诉前调解程序的3万余件案件类型和调解成功率的研究分析，笔者认为，四大类纠纷可实行非诉调解前置，纳入强制性诉前调解的范围：一是事实清楚、争议不大的简易纠纷，此类纠纷本身存在良好的调解基础。二是伦理性或人身关系较强的纠纷，诉前调解程序的平和、非对抗性，有利于当事人之间社会关系的及时恢复。三是技术性较强的纠纷，此类纠纷的是非曲直往往要通过技术认定，诉讼耗时长、成本高，由于法官非技术专家，借助专家力量诉前技术认定并调解，有“事半功倍”之效。四是政策性较强的纠纷，这类纠纷不宜通过对抗性诉讼解决或者通过诉讼难以达到较好社会效果。除强制性诉前调解纠纷外，其他都属任意性诉前调解纠纷，即当事人双方根据自己意愿决定是否申请法院进行诉前调解。

三、诉前调解程序的定位

浦东法院诉前调解的基本程序是：当事人起诉——法院立案庭审查可否纳入诉前调解程序——征询当事人调解意愿——当事人选择调解员——调解员主持当事人调解并达成协议——审判庭诉前调解协议专职审核法官到场审核——立案庭立案并由审判庭审核法官出具调解书确认调解协议效力。这是诉前调解成功案件的基本流程，过程中出现当事人不愿调解或者调解不成的情形，案件即立案进入诉讼程序。

诉讼调解是在法院受理案件之后到判决作出前的诉讼中进行，依附于诉讼程序，并不是一个独立的程序。相较而言，诉前调解作为独立于诉讼程序的一种纠纷解决机制，是一个独立程序设置。它应有一套独特的原则、原理和程序运行机制，体现纠纷解决的自主、灵活和简便性，更体现社会解纷机制向司法转换过程中的程序价值独立性。

从浦东法院实践看，在独立的程序设置下，诉前调解程序因法院依职权（强制性诉前调解）或当事人申请（任意性诉前调解）而开始，当事人的程序选择权得到充分尊重：当事人选择诉前调解程序的同时可以选择调解员；调解通常在法院，但不必在正规的法庭，而在调解室或必要时也可在其他场所进行，如“上门调解”；调解过程没有审判的严肃对抗气氛，当事人在轻松的环境中对话协商；调解不必要严格遵循举证、质证的规则，使当事人易于接受和操作；调解未必一定要查清事实、分清是非，有较大的交易空间；调解不公开进行，调解员对调解过程中从当事人处获得的信息予以保密，因调解失败立即转入诉讼程序的情况下，诉前调解信息不带入诉讼程序，避免对审理该案法官的判断产生影响。调解和审判界限明晰，调审分离，避免了审判法官兼有审判者和调解者双重身份从而出面“以判压调”的局面以及当事人对法官公正性产生合理怀疑的尴尬，使法官的中立地位得以保障。调解协议经当事人合意而成立，法院通过对调解协议的司法审查规范当事人的处分权限。调解有期限的限制，一旦调解不成，当事人无需另行申请，迅速转入诉讼程序，防止“以拖促调”、“以拖代调”。

四、诉前调解协议的定位

诉讼调解书送达双方当事人后具有与生效判决一样的效力，因此，诉讼调解被视为法院结案的一种方式。有观点提出，应直接赋予诉前调解协议同样的法律效力。笔者认为，诉前调解协议不应具有当然的执行力。诉前调解实施主体由诉前调解员或其他调解组织替代了法官，由灵活简易的程序替代了严格的诉讼程序。一方面，调解员或其他调解组织主持纠纷的解决，其所遵循的更多倾向于情理与公序良俗，调解协议的达成难免产生法与理、国家法与民间法的冲突，违反“实体正义”；另一方面，调解过程没有严格的程序保障，易使当事人在未经角色分工、证据交换等程序所导致的信息不充分或不对称的条件下作出判断，弱化当事人合法权益的全面保护。为避免实体与程序违法的风险，法院必须设立严格但又简便的司法审查程序和规则，诉前调解协议需经该审查确认程序后才具有强制执行力。

对于诉前调解成功后是否需要由法院立案出具具有法律效力的调解书的问题，笔者持肯定意见。司法确认是非诉调解与诉讼程序相衔接的最关键环节，诉前调解本身具有司法性质，有别于社会调解，当事人在诉前调解中达成协议的，应由法院直接进行司法审查，以调解书的形式确认调解协议的效力，从而达到一次性解决纠纷的效能，避免给当事人造成诉累。当然也有例外，两种情形下可以不出具调解书:一是调解成功并当即履行完毕的；二是调解成功后，当事人申请撤诉，且经法院释明风险后，当事人仍不要求以调解书确认调解协议内容的。

诉前调解是人民法院在应对案多压力、主动为民司法的实践中所进行的制度创新，取得了极好的社会和法律效果。因时间短、少规范，各地做法不尽一致，不少问题有待进一步在理论上深入研究、实践中认真总结，从而推动诉前调解制度在立法上得以确立和完善。

（作者单位：上海市浦东新区人民法院）

第二篇：“诉前调解”与法院的角色

“诉前调解”与法院的角色 傅郁林

在我国和谐社会的建构中，调解不仅成为全社会解决纠纷的重要方式和法院结案的主要方式，而且随着法院调解与社会调解、诉讼调解与诉前调解、庭前调解与庭后调解、立案调解与审理中的调解……的多向联动，法院的角色似乎正在趋向于成为整个社会纠纷的调解中心。[1]翻开建国初期关于法院便民措施的大量文献，似乎历史的车轮在经过50多年的旋转之后又回到了原点，[2]法院的角色定位和运作机制始终走不出工具主义的怪圈。从技术视角看，社会纠纷的解决过分依赖于法院，民间解纷机制发育不良，导致官方与民间、诉讼与讼外、裁判与调解之间角色混同、浑然一体，即使在司法工具主义的意义上，这种制度安排也是高成本低效率的。不过令人略感欣慰的是，历史循环在某些方面和某些程度上也表现出“螺旋上升”的势态，司法改革20年来举步维艰推行的立审分立、司法专业化、程序规范化、诉讼法治化、解纷机制多元化等等，并没有完全付诸东流。当下法院在所谓“诉前调解”的概念下推行的形形色色的改革尝试，如果能够厘清司法权与诉权的关系，能够正确定义和解读法院的角色，那么有些尝试可能促进一个兼顾纠纷解决与规则形成双重功能的纠纷解决体系。这也是本文的立意所在。

一、和谐有序的纠纷解决体系中的调解与司法

（一）作为纠纷解决途径的调解与司法

一个和谐有序的社会纠纷解决体系，应当是一个官方与民间、正式与非正式、专业与非专业……多种解纷途径并存、竞争、各具个性、优势互补、可自主选择的多元体系。在这样的系统中，诉讼与非诉讼解纷机制平行发展，各具所长，各显其能；调解、仲裁等非诉讼途径真正成为可供当事人自主选择的“替代”途径（Alternative Dispute Resolution，缩写为ADR。）仅就纠纷解决的功能而言，司法在一个平行或平等的多元机制中，其角色与调解、仲裁一样，只是供纠纷当事人进行比较和选择的途径之一。司法不适当地介入诉讼外纠纷解决过程，实际上形成司法垄断纠纷解决途径或者解纷途径形式多样但模式单一的状况，无助于真正的多元纠纷解决机制。变相垄断意味着当事人无法真正按照自己的具体需求和价值取向，自愿选择“适销对路”纠纷解决途径，因为“自愿”或“权利”都是以存在“选择”机会为前提的，在单一的、别无选择的背景下，自愿无异于被迫，权利也只是无法兑现的支票。

调解在民事纠纷解决体系中的意义自不必言，其独特优势已为实践和理论、现实和历史、国内和国际所广泛认同。与裁判相比，调解可以减少对抗性而实现纠纷解决的和谐性和修复性，可以超越诉讼请求范围而实现纠纷解决的全面性和彻底性，可以降低对于证据和法律的依赖而实现纠纷解决的便捷性和低廉性，可以在权益模糊的区间避免非白即黑的结果，实现纠纷解决的合理性和公允性。然而，调解上述优势的实现依赖于一个基本前提，即当事人双方的自愿、合意。这一前提本身也正是调解的局限性之一。比较而言，调解更注重的是利益，是感受，是未来；裁判更注重的是权利，是事实，是过去，由于纠纷本身就是当事人双方就事实、权利或利益发生分歧或冲突的产物，因此，当澄清事实、明断是非、确定权利义务和责任成为当事人将纠纷诉诸第三者的真正意愿和目的时，当事实、是非、权利义务的明确性对于双方之间乃至在与双方相关的范围内的未来关系具有分界性影响时，当情感、利益等因素成为谅解、调和、妥协的障碍，而不能作为化解纠纷的资源时……调解就无用武之地了。此时就必须有一个社会机构或政府机构介入，由中立的第三者通过仲裁或审判来得出结论，了断纷争，而不管纠纷解决的结果是否为一方或双方当事人自愿接受。与调解相比，裁判的优势是可以通过当事人的对抗而呈现事实真相，通过非白即黑的裁断而明了是非，通过程序的规范性和结果的确定性而维护被纠纷破坏的规则和秩序。

在纠纷解决体系中，当民事纠纷没有可供选择的其他救济途径或当事人没有选择其他途径时，由司法承担提供救济的责任，这是司法最终救济原则的内涵之一。法院作为行使社会管理职能的政府机构，有义务为纠纷当事人求助时提供最后的救济机会，为此许多国家的宪法和《国际人权公约》都将诉诸司法的权利（亦称司法裁判请求权）作为基本人权加以保障。但这并不意味着司法可以无条件地接纳一切没有其他救济途径的民事纠纷。司法权介人民事纠纷的范围，即民事诉讼主管范围或曰纠纷的可司法性，在国家与社会（亦即公权力与私权利）之间的界线层面上，取决于国家干预社会生活的主观愿望和客观可能性；在法院与其他国家机构（亦即公权力与公权力）之间的界线层面上，取决于政府和社会对司法权的依赖程度及其为之提供的资源支持，并反过来决定着审判权在承担社会冲突解决方面的能力；此外还取决于纠纷自身的性质，即争议的事项必须是可以通过运用司法权力加以实际控制和解决的，比如争议事项不是纯粹的政治问题、宗教问题或理论问题等，而且提交司法救济的时机既已成熟又还具有实际意义——尚未构成实际争议或者诉讼事由已经消失的事项均不具有可司法性。[3]

此外，根据司法最终救济原则的另一内涵，当存在前置性解纷途径时，纠纷当事人在穷尽前置性救济途径之前，不能启动司法程序，司法程序更不能主动介入前置性解纷途径。这一普遍奉行的原则，一方面是为了使替代性解纷途径真正成为分流司法压力的有效机制，另一方面也为了保障各种纠纷解决途径的相互独立性和司法审查的事后性。与司法介入民事纠纷范围的有限性原理相同，这一原则也使司法承担纠纷解决之外的更重要功能成为可能。

（二）承担纠纷解决之外功能的民事司法

司法在整个纠纷解决体系和社会治理结构中的角色，并不像调解等其他解纷途径一样仅限于解决纠纷，相反，“司法是一个法官诠释公共价值内涵的过程”。就其英文本义而言，司法和正义同义，使用同一词汇justice；而法官的核心就是判决，judge与judgment词根相同。司法的制度架构是针对复杂的、专业的、对抗性强的纠纷而设计的正式的、专业的、规范的程式；其意义不在于它服务于多少比例的案件，而是成为整个纠纷解决体系中的标准，是可供其他解纷途径中讨价还价时用于作为参照系的砝码——如果调解不成，进入司法将是怎样的结果以及将付出怎样的代价。司法判决所确立的标准和规则，为诉讼外纠纷解决机制提供了参照标准，人们在决定将案件提交诉讼或自行和解时，在考虑是否接受和解或调解结果时，总是自觉或不自觉地假定案件如果审判将意味着怎样的成本投入和收益，因此替代性纠纷解决机制被称为“在法律的阴影下谈判”；个人之间的纠纷“私了”常常以国家法律为索赔标准。按照调解专家给定的公式：“可接受的调解/和解结果=请求的金额×诉讼胜诉率+/-诉讼的成本”，在这个公式中，司法并不需要直接介入本次纠纷解决过程，但整个纠纷的解决过程却是在司法的阴影下进行的。我国民事司法制度本身即以调解为重心，诉讼程序呈现非正式化、非规范化、非专业化等特点．抑制和消解了司法作为法秩序维护者和规则形成者而对整个社会纠纷解决的导向功能。因此，通过诉讼之前及之外的人民调解、民间调解等将案件进行分流，使司法归位于其本来的角色，是优化整个纠纷解决机制的重要路径。

进而言之，司法的规则功能并不能仅仅因为纠纷解决过程被称为“司法”或“诉讼”而自动产生，它需要以相应技术结构才能保障和实现。比如，假如司法的结果本身就是调解，那么基于调解结果的不确定性和达成结果原因的多元性、不可知性、不可复制性和不可预测性，这样的“司法”结果不可能成为其他纠纷的参照系；或者，司法虽采用裁判的形式，但裁判本身不具有公正性、统一性、确定性和可预测性，那么司法同样不能承担起这一角色。司法超越于本案纠纷的价值正如日本学者棚濑孝雄所言，如果单纯以“一定人力或物力为基数平均所解决的纠纷件数”为标准来评价民事纠纷解决机制的效率，那么司法会被认为是最没有效率的方式，但司法在解决个案纠纷的过程中，通过形成具有确定性、统一性和普适性（或参照性）的规则，通过解决具体纠纷来维护一般规范秩序，为潜在纠纷的解决和预防提供依据或参照，从而在宏观和长远意义上降低“一案一审一标准”的总成本，产生“批量生产”的效应，大大增加司法作为纠纷解决和社会控制（治理）手段的效率。

与规则功能相关，司法在解决纠纷的功能之外，还承担了对调解、仲裁等其他纠纷解决结果进行审查、监督和保障的功能。这是司法最终救济原则的内涵之二，其他救济途径所形成的结果，最终都要以不同形式接受司法审查。值得注意的是，司法审查是对其他解纷途径所形成的“结果”的“事后”审查，并不“事先”介入其处理纠纷“过程”。

（三）诉讼外纠纷解决途径对司法规则功能实现的意义

那么，如何保障司法裁判的公正性、统一性、确定性和可预测性？虽然答案是多方面的，比如要有一个拥有法律信仰、职业道德和专业水平的法律职业群体，一套正式、规范、透明、科学的程序规范，一个职能分层、相互独立、法律权威逐级增加、终审上诉裁判具有说服性判例效力的审级结构，一个依赖于当事人权利制约和上诉程序监督、享有裁判终局性和独立于外来干预的作为“自组织体系”的司法系统和环境[4]……然而，没有诉讼外纠纷解决途径对目前司法所承受的案件进行有效分流，司法的目标就会在专业化与大众化、规范化与便捷化两个相反的目标上摇摆、平衡、无所适从。

规则的生成依赖于专业化、规范化的程序和以法定性、普适性为取向的裁判，而不大可能从因案而异的调解中产生。因此，期待能够生成规则的司法制度必须以裁判为重心。司法的专业化与程序的正式性不可分，而专业化、正式化、规范化则意味着高成本。因此，纠纷解决的收益（个人和/或社会收益）不足以抵偿司法成本的案件不宜适用司法程序。程序的专业性和正式性难以兼容便捷性和灵活性，试图在同一程序设计中兼顾复杂与简单、规范与灵活、大额与小额、裁判与调解、高成本与低成本各类需求，在技术上会陷于困境，在目标上会迷失方向。因此，必须以不同目标来设计不同的解纷途径——由其他纠纷解决途径独立地分流目前由司法所承担的大量案件，以促进司法向着规则生成的方向发展。如果整个诉讼制度以个案解决为唯一目标，诉讼的功能就无异于诉讼外解纷途径，而且缺失规则、反复无常、冲突频生的司法会突显其高成本、低效率的劣势。这种状况又会导致司法被厌弃，在缺乏其他可自由选择的替代解纷途径的背景下，司法只能进一步向着低成本、非正式、不专业的方向发展。目前一些法院介入“诉前调解”过程的做法就是这种结果，即使不考虑权力的正当性或诉权保障问题，仅就程序设计的技术而言，司法提前介入非诉讼纠纷解决过程，要么意味着司法程序屈就于简易、便捷的案件，无法满足司法的专业化和规则功能目标；要么意味着以高成本的正式程序去承担由低成本非正式途径即可解决的纠纷，从而与司法的成本收益原理和效率目标背道而驰。

二、我国“诉前调解”的现实形态及法院的角色

目前我国司法界称之为“诉前调解”的实践形态多样，法院在其中的角色也各不相同。在不同法院，同一形态的实践称谓不同，或者同一称谓之下的实践不同。比如，在一些法院中被称为“调解”的形态常常在另一些法院被称为“和解”，如诉外和解、诉前和解、庭前和解等。本文以调解活动发生的阶段进行了以下划分：一是当事人起诉之前的调解，本文称为诉外调解；二是起诉之后、立案之前的调解，本文称为诉前调解；三是立案之后移交审判庭之前的调解，本文称为立案调解。[5]以下分别探讨法院在上述三类调解中的角色。本文所称的调解，无论主体是谁，也无论发生在哪个阶段，均指由中立第三方介入纠纷解决过程、促成当事人达成协议的活动；在此前提下，以调解人身份的不同，区分为人民调解、民间调解、行政调解和法院调解等。不过由于涉及诉讼的“和解”与“调解”在我国司法制度中概念不清，恰恰涉及法院在其中的角色，故本文须首先确定定义标准并予区分。

（一）“调解”与“和解”的概念辨析

和解是指双方当事人之间通过信息交换和沟通，就产生纠纷的事项达成共识和就纠纷的解决作出一致决定的过程和结果。作为一种纠纷解决结构模式，和解主要依赖于“协商”（negotiation）甚至有时混用。调解（mediation）是指纠纷当事人在中立的第三方（调解人）的介入下，通过谈判达成和解、解决纠纷的过程和结果。调解人的主要作用包括帮助其他人进行决策，为此支撑、恢复和发起协商。

和解与调解的关键差异是，纠纷的和解不必借助于中立第三者的介入，在最简单的和解形式中，纠纷双方在没有第三方介入的情况下进行接触，尝试着通过信息交换和理解来达成共识。但是，和解并不排除纠纷当事人以外的第三人作为辅助人参加，比如当事人各方的朋友、邻居或代理人、专业人士等等，帮助其中一方原始的当事人，站在单边立场上提供帮助和建议，甚至直接与当事人一起组成一个团队来参加协商。在有辅助人参加对话和协商的复杂的和解机制中，和解与调解之间有一个看似模糊的区域。但是，调解区别于和解的最本质特征或要素是调解人的非党派性，即调解人至少在形式上是中立和公正的。[6]无论调解人在协商过程中的积极程度如何，都不直接和任何一方当事人结盟，即使他（她）实际上并不必然被双方当事人都认为是“中立”或者“公正”的。在上述原则之下，调解是一个并不固定的标签，在“调解”这统一名称下进行的“促进协商”机制有各种各样的主体、技术、表现形式和实质内容，调解人干涉和介入纠纷的方式和程度不尽相同，调解的主体和效力也不一样。

然而，在我国民事诉讼制度语境中，区分和解与调解的上述标准发生了变化。比如诉讼和解（又称为当事人和解、当事人自行和解或庭外和解）是指当事人双方在诉讼过程中，通过自主协议或借助于法院以外的力量，达成以解决纠纷的协议，并以此终结诉讼的活动。[7]这样，诉讼和解与法院调解的本来差异在于，法院没有介入纠纷解决过程，或者法院在其中的角色和作用是消极的或超然的。至于法院审判人员之外的其他人是否作为中立的第三方介入了协商过程，是否在促成和解协议的达成结果中起到了“调解人”的作用，不影响其“和解”的性质。换言之，我国司法制度中划分调解与和解的标准不是纠纷解决过程的特征，而是介入纠纷解决主体的身份——法院或非法院。在当事人达成和解协议后，申请法院通过调解书加以确认的，诉讼和解即转化为诉讼调解，这种曾经作为隐性规则的实践在司法解释《民事调解规定》第4条中获得了进一步明确和法定化：“当事人在诉讼过程中自行达成和解协议的，人民法院可以根据当事人的申请依法确认和解协议制作调解书。双方当事人申请庭外和解的期间，不计入审限。”至此为止，诉讼和解与诉讼调解之间的分野虽然模糊却仍然依稀可辨——无论诉讼和解的过程是否有法院以外的中立第三方介入，只要法院尚未介入，均为“和解”；也无论法院介入的阶段是协商过程还是协商结果，只要有法院介入，即为“调解”。

然而，这一区分标准当即被《民事调解规定》的另一规定推翻，“当事人在和解过程中申请人民法院对和解活动进行协调的，人民法院可以委派审判辅助人员或者邀请、委托有关单位和个人从事协调活动。”这一规定在两个维度上进一步模糊了和解与调解的界线：其一，法院介入了“协调”过程，无论其角色是否为中立的第三人，却不影响纠纷解决的“和解”性质；其二，协调过程有中立第三方介入，无论该第三方是法院主体或非法院主体，均不影响其“和解”性质。因此，无论以纠纷解决过程是否有中立第三者介入这一普遍特征，还是以介入纠纷解决的主体是否为法院这一我国特色的划分标准，都不足以区分我国诉讼和解与调解。至此为止，和解与调解之间的界线依然可见——即使纠纷解决的过程有中立的第三者参加，即使法院已介入纠纷解决过程，只要纠纷不是以协议的结果解决并经法院确认，均为当事人和解而非法院调解。但这一区分标准在逻辑上已明显不能成立，在促成协议并加以确认之前，法院在纠纷解决过程中的行为，不是调解，又是什么性质？法院在其中的作用，不是调解人，还能是什么角色？[8]但无论性质或角色如何，由于纠纷解决已进入诉讼过程，在整体上属于司法权作用的范畴，因此至少在法院介入纠纷解决（无论过程或结果）时权力正当性的问题还能勉强过关。但当法院进一步介入立案之前的案件调解时，这一底线已经突破。

（二）“诉外调解”与法院的角色

真正意义上的诉外调解（而不是名称或符号意义上的诉外调解），是指当事人将纠纷诉诸法院之前，由中立的第三方进行的调解。最常见且与法院角色发生关联的是由人民调解委员会主持的人民调解。根据广东省高级人民法院与广东司法厅共同出台的有关意见，经人民调解委员会调解达成的具有民事权利义务内容并由双方当事人签字或者盖章确认的人民调解协议，具有民事合同性质。但当事人共同要求法院出具民事调解书的，法院应及时进行审查。如人民调解协议不存在可变更、可撤销或无效情形的，人民法院应在5日内出具民事调解书，且不收取案件受理费。

这一规定通过将诉外调解在当事人自愿、合意的前提下转化为诉讼调解，从而使人民调解协议经司法审查而获得了强制执行力。这种尝试既不违背调解的自愿性，也不违背司法权的被动性和司法对诉讼外纠纷解决结果进行审查的事后性，在纠纷解决的成本和效率方面有明显优势，加之人民调解委员会是相对成熟和固定并受制于政府管理的民间组织，相对于一般民间调解，其协议获得强制执行力的风险较小，因此应当成为重要的诉讼外解纷途径。不过值得注意的是，由于在真正的诉前调解中案件尚未起诉，因此法院在诉外调解机制中的角色应当限于事后审查和保障，而不能提前介入调解过程，无论是委派审判人员还是委托非审判人员，否则司法权的行使就缺乏正当性，也使司法审查权的行使陷于困境——同一法院既参与调解过程，又审查调解结果；此外司法人员的投入实际上增加调解的人力成本。

另一个值得探讨的问题是，人民调解转化为法院调解，在审查标准上应当采取实质审查还是程序审查？笔者认为，实质审查标准安全性较高但效率性较低，可能导致诉外调解便捷、低廉之功能丧失。因此原则上应采取程序审查标准，即，法院只需要确定双方当事人达成协议的自愿性，但同时对调解协议侵害社会公共利益和第三方权益时保留事后救济的途径，在司法政策上启动这一救济途径的条件应当比经法院主持达成的诉讼调解宽松。

除人民调解之外，还有当事人亲友、代理人、专业人士、所在社区、民间组织、行业协会和社会团体等主持的民间调解，以及行政主管机关主持的行政调解，都是诉外调解的重要形式，但民间调解和行政调解达成的协议与普通民事合同无异，在诉讼制度和正在起草的人民调解法上尚未取得独立地位。目前法院权力的触角已开始伸向民间调解，但行业协会、民间组织和社会团体主持的半官方半民间的调解在获得人民调解同等地位方面仍在期待之中。

行政调解由于调解人本身的管理者身份对于自愿性的潜在威胁，笔者对于赋予行政调解同等地位持审慎态度。除此之外，诉外调解还有劳动仲裁和商事仲裁所进行的调解，但仲裁调解作为这两种纠纷解决途径的组成部分存在，而不是解决纠纷的独立方式，其司法审查的程序和标准都不相同，故不宜列入诉外调解的范围。

（三）“诉前调解”与法院的角色

这里所称的诉前调解，是指当事人向法院起诉之后，法院不予受理立案，而告知当事人先经人民调解等其他途径解决。就过程而言，法院在诉前调解中的角色因地而异，有些法院成立了调解中心，直接主持诉前调解；另一些法院委托人民调解委员会进行调解；还有一些法院与人民调解联合调解。就结果而言，诉前调解达成协议的，通过法院审查确认，转换为法院调解；诉前调解不能达成协议的，法院立案受理。勿庸置疑，法院的角色是应当事人请求对争议事项作出裁判或进行调解。法院在立案之前介入纠纷、进行调解，无论以怎样的形式介入纠纷解决过程，都是十分荒谬的。

其实，这种尝试并非当今司法实践的新发明，而是饱受诟病、并成为改革力图根除的历史积弊。早在1954年《人民法院组织法》颁布以前，由于“案件积压很多，引起群众不满”，[9]且审判错误连连发生，成为司法工作总结中无法回避的问题。针对这种状况建立了人民接待室以减少积案，体现我党一切为了人民的工作宗旨。[10]其任务是在院长直接领导下处理人民来信，接见群众来访，解答有关诉讼和法律的疑难问题，代写诉状，代录口诉，并处理不甚复杂、毋需很多调查即可解决的简易案件。虽然根据当时权威部门的明确解释，“法院的人民接待室不同于审判庭”，[11]司法统计也将人民接待室受理案件的数量排除于“人民法院收案”数之外，但是实际上接待室承担了审判职能，“这种人民接待室的建立，首先使人民法院可以及时地解决群众的疑难和简易的纠纷，简化了司法诉讼的程序，从而大大地便利了人民”，且对于解决法院的积案问题立竿见影，“人民法院的收案确实大为减少。如吉林省当年七八月份接待室处理的简易案件占审判庭结案总数的43.1％。”[12]

以方便群众诉讼、加快诉讼效率、减少诉讼成本为宗旨，其合理性不容质疑。但问题在于，人民接待室作为由法院设置的非审判组织，其处理纠纷的审判权依据如何？人民接待室的工作程序和方式如何体现程序正当性的基本要求？它们直接处理或拒绝受理案件的权限对于诉权保障的侵害如何纳入司法监督的框架？它们与审判庭之间的关系如何理顺……这些问题成为历次改革的动因，人民接待室也逐步演进为信访室、告申庭和今日的立案庭。[13]无论是立审分离的司法行政管理模式，还是不予受理、驳回起诉的决定要求以正式裁定的形式作出并受制于上诉程序的审查监督，都是为了解决上述问题。然而，20年来的民事司法改革成果，在案件数量的成倍增加、和谐社会目标和司法统计的重重压力之下，变得如此不堪一击。这一模式的诉前调解可能产生的两个后果必须警惕，它可能导致以“方便群众”之名行剥夺人民诉权之实，也可能导致司法权越位于诉权制约和程序规制的范围之外。

（四）“立案调解”与法院的角色

所谓立案调解，是指在受理起诉之后、案件转交审判庭之前，由立案庭经当事人双方同意而主持的调解。相比将案件拒之门外而进行的诉前调解，立案调解是在立审分离的机制和繁简分流的理念下进行的新的尝试。由于案件已经当事人启动诉讼程序、进入法院权限范围之内，因此法院介入纠纷的被动性、正当性没有瑕疵，虽然立案审判化的问题值得探究，但由于立案庭本身已按照审判职能和专业化的标准建制，因此，由立案庭的审判人员进行调解，与传统的诉讼调解相比，除了在介入阶段和审判机构的内部分工上有所不同之外，没有实质性差异。

立案调解属于法院内部司法行政管理方面的事项，不存在权力正当性方面的障碍，但需要关注的是效率问题。因此，立案调解机制所要关注的是，立案庭与审判庭的权力分界、立案调解结束与移交审判开始应当划定在什么地方，才能增加而不是迟延整个法院解决纠纷的能力和效率。笔者认为，即使在大立案模式之下，立案庭的基本功能是完成诉答程序。因此，立案调解原则上应当在原告起诉之后、被告答辩期届满之前完成。在这一原则下，当事人希望继续协商或自行和解的，可以通过书面协议，请求立案庭在当事人确定的期限内推迟移交审判庭。但这样变通，主要是考虑立案阶段与审判阶段收费标准和退费手续上的问题，但答辩期届满后，立案庭主持调解的活动应当终止，当事人达成协议的，由审判庭制作调解书。这样划分边界，有助于从当事人和法院两方面防止拖延诉讼的进行，使立案调解真正成为分流简易、小额、对抗性弱的案件的有效机制，而不会成为被告拖延诉讼的新契机。

【作者简介】

傅郁林，北京大学法学院教授。

第三篇：常州钟楼法院诉前调解的经验

钟楼法院人民调解工作室机制经验解读

常州市钟楼区人民法院

为顺应建设和谐社会的时代新要求，满足新的社会形势下人民对司法的新期待，钟楼法院适时创设了全省首家人民调解工作室，该机制自建立以来，以其良好的社会效果与法律效果成就了中国司法制度宏伟画卷上凝重的一笔，“钟楼模式”被要求推广。大凡成功，必有成功的理由，钟楼法院也不例外。

一、人民调解工作室的设置依据

《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》的通知中规定：“当前民间纠纷表现出许多新的特点，原有的人民调解工作范围、组织形式、队伍素质等已经不能完全适应新形势的需要。人民调解工作要与时俱进，开拓创新，认真总结几十年来的成功经验，借鉴其他国家的有益做法，建立新机制，研究新情况，解决突出问题。人民调解要扩大工作领域，完善组织网络，提高队伍素质，规范工作程序，增强法律效力。”；《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》：“对在人民调解委员会主持下达成的调解协议，一方当事人反悔而起诉到人民法院的民事案件，应当及时受理，并按照该司法解释的有关规定准确认定调解协议的性质和效力。凡调解协议的内容是双方当事人自愿达成的，不违反国家法律、行政法规的强制性规定，不损害国家、集体、第三人及社会公共利益，不具有无效、可撤销或者变更法定事由的，应当确认调解协议的法律效力，并以此作为确定当事人权利义务的依据，通过法院的裁判维护调解协议的法律效力。”，其他法律法规及地方性法规对新形势下建立有中国特色的人民调解制度也都做了详细规定，上述一系列文件成为发展和完善我国人民调解制度的法律渊源。依据上述文件精神及其他人民调解的相关法律法规、司法解释，钟楼法院在法院内部创设了人民调解工作室。人民调解工作室的设置不仅符合法律法规，更具有法理学的价值。从法社会学角度看，以人民调解为主要载体的第三方调解，可以能动地调整社会冲突，引导当事人采取和解的方式来达成妥协，将相互冲突的价值诉求引向理性的、健康的发展方向，营造宽容、和解、共生的社会生态。社会学研究表明，依靠外力形成的社会秩序并不稳定，真正的和谐是由内而外的，需要社会成员共同价值观的内化，从而实现自觉和自律。从法经济学角度看，通过诉讼解决纠纷的投入太多，代价太大，成本太高。而人民调解具有灵活、便捷、不收费等特点，具有把解决纠纷工作“重心前移”的明显特征，具有覆盖社会各方面的网络组织优势，在矛盾排查、预防、化解、控制等方面具有不可比拟的独特功能，更加符合效率原则。对于当事人来说，人民调解是免费的，更有利于降低社会交易成本。从法文化角度看，现代司法大多移植并借鉴西方传统，其缺点是刚性有余而柔性不足，强调个性而缺乏对社会整体和谐的关注，诉讼的直接后果可能是使维系人际关系的情感纽带被割裂，这种局面也许是普通老百姓最不愿意看到的。“冤家宜解不宜结”的观点还是被普遍接受的。而人民调解制度根植于中国的文化基础和社会土壤，其产生和演变深受我国传统文化的影响，是“和合”法律文化的产物。传统的儒家思想把“和谐”秩序作为法律的最高境界，“无讼”成为最理想的社会状态。即便在现代社会，它还是有着旺盛的生命力。

二、人民调解工作室的工作流程

在立案大厅设立人民调解工作室，从某种意义上讲是一项系统的和谐工程。我们充分挖掘各种内外社会资源，稳步推进，在探索中前进，在前进中创新。我们的具体做法是：

一是建章立制，规范操作流程。我院与区司法局经过前期调研分析、召开联席会议、主动请示汇报后，共同出台《关于建立人民调解工作室的若干意见》，明确合作模式、双方职责、受案范围、工作程序、目标考核等内容，法院指派一名办案经验丰富的中层干部为“民调工作”联络员，负责指导、协助人民调解室工作；区司法局指派一名副局长和二名人民调解员常驻法院，专职开展人民调解工作。在受理范围上，明确法院管辖范围内的婚姻家庭纠纷、相邻关系纠纷、简易人身（财产）损害赔偿纠纷、小标的合同纠纷、民间债务纠纷及争议不大的其他纠纷为受理范围；在工作流程上，规定立案法官在立案初审时，对符合人民调解工作室调处的纠纷，先行询问是否有调解的可能，并在征得当事人同意后，暂不进入立案程序，也无须缴纳任何费用，即将纠纷登记后移送人民调解员先行调解，当纠纷经人民调解员先行调解并达成调解协议后，对于可以当场履行完毕的或者依照法律规定不须出具法律文书的情况，则以钟楼区人民调解委员会名义出具调解书，双方当事人签字后立即生效；对于当事人要求法院出具法律文书或依照法律规定必须出具法律文书的，人民法院依照法律程序予以确认，确保人民调解的严肃性。

二是全力配合，发挥最大效应。我院在建造新审判大楼时，将一楼大厅最好的位置留给人民调解工作室，并安置在立案大厅的对面，便于工作联络与互动。同时，精心布置人民调解室工作场所，按照家居标准进行全新装修，配置台桌、装饰画、温馨标语、饮水机等，突出对话氛围，减少对抗因素，让当事人感受到一种轻松、平和的氛围，以便缓和矛盾、赢得调解的成功。在合作过程中，我院全力支持人民调解工作室开展工作，加大物质保障与业务指导力度。在后勤保障上，为人民调解员提供就餐、用车、电话、文印等服务，并提供专门的办公室和休息场所。在作用发挥上，我院在立足于诉前纠纷调处的基础上，及时将人民调解员专职调解与协助调解、委托调解、诉讼调解相结合，对于业务庭（局）已经受理的案件，根据性质与需要，委托人民调解工作室进行调解，进一步发挥人民调解工作室的职能作用。随着法院民调窗口影响的不断扩大、很多当事人主动到人民调解工作室上门请求调处纠纷或是进行法律咨询。为加强对人民调解员的业务指导与支持力度，对于疑难、复杂或矛盾激化的纠纷，法院民调联络员亲自或主动安排其它法官帮助调解，共同做好纠纷化解工作。对于事关社会稳定的拆迁补偿、民工工资等纠纷，由立案庭庭长亲自参与调解，共同做好息诉稳定工作。

三是诉调联动，打造“快审车道”。为实现诉调有机衔接，进一步提高案件质量与效率，我院将人民调解工作室机制与民商事案件快速审理机制进行了有效连接，并规定了二种转入诉讼程序的方式。第一种是调解成功达成调解协议的，如当事人需要法院出具调解书确认时，由人民调解员告知当事人进入诉讼程序，按规定交纳诉讼费用（对此类案件法院酌情少收或不收其他有关费用），并由立案庭启动我院民商事案件快速审理机制，将案件纳入快速审理通道，优先立案，快速审理，由联络员协调好民一或民二庭的承办人，直接将案件送到承办人手中，同时通知案件当事人直接到快审专用法庭等候法官，由法官或法官助理当场对双方当事人进行调解，依法审核确认双方的人民调解协议，一般在一小时内出具民事调解书，当场送达当事人。第二种是双方当事人达不成调解协议的，即人民调解员在七天内不能调解解决的纠纷，因特殊情况需延长的，须征得法院同意，否则由人民调解员将相关材料移送立案庭，由立案庭受理立案并进入一般诉讼程序，由于调解过程和查明事实登记在移送材料上，审判人员可以通过阅看材料直接掌握案情，案件审理同时也进入了“快车道”。

三、人民调解工作室解决的实际问题

人民调解工作室的设置并不是一种形式上的摆设，必须能够而且应该解决当前法院所面临的实际问题，具有实用价值。钟楼法院创设人民调解室工作机制至少解决了如下司法实务问题：

一、有利于改善法院当前所处的司法环境。当前社会正处于转型期，各种社会矛盾交织在一起，法院不可避免的处于解决矛盾纠纷的最前沿，为社会稳定考虑，一些暂不适宜由法院受理但法院又无法置身事外的案件可以移交人民调解工作室办理，从而避免了法院所处的尴尬困境。在一定程度上减轻了法院涉诉信访的压力，为法院营造了良好的工作环境。

二、有利于缓解当前法院普遍存在的案多人少的矛盾。人民调解工作室借力司法行政部门的力量及其他一切可以利用的社会资源，通过案件在立案阶段的及时过滤，将一些案情简单，事实清楚，证据确凿的案件交由调解室工作人员办理，减少了一线法官的案件的绝对数量，减轻了一线法官的办案压力，同时，也达到了合理配置及充分利用有限的审判资源的目的。

三、有利于提高审判执行质效。在诉调对接方面，对于人民调解成功的案件法院直接通过出具调解书予以确认，节省了法院调解的时间和精力；对于调解失败的案件，基于人民调解室查明的事实与证据进行裁判，加速了案件的审判进程。更为重要的是，人民调解工作室的运行将一线法官从繁重的办案任务中解脱出来，可以集中精力办理疑难案件，提高案件的审判效率，保障案件的审判质量，提升法官的业务素质。

四、有利于方便群众解决纠纷，符合为民宗旨，体现惠民主旨。人民调解工作室设在法庭门口，当事人可以选择诉讼，可以选择人民调解，百姓有了更多的程序选择权，由于法院可以直接通过出具调解书对调解协议予以确认，诉讼与调解实现了无缝对接，也为百姓大大节省了时间和精力。

五、有利于提高案件的执行到位率，在相当程度上解决法院执行难的问题。通过人民调解达成协议并经法院以调解书形式确认，系处于当事人的自觉和自愿，是当事人意思表示一致的结果，因此在执行调解书过程中，自觉履行的积极性较高，很少甚至不须法院的强制执行。提高了法院案件的执行到位率。

四、人民调解工作室取得的成效

钟楼法院人民调解工作室自成立以来，取得了三个方面的成效。

一是分流了案件，缓解了案多人少矛盾。截止7月底，人民调解工作室共接待来访群众800余人次，受理各类矛盾纠纷520余件，化解纠纷478件，调解成功率达92%。2007年，我院受理的民事案件较2006年下降了19%，今年1至6月，我院案件增幅仅为7%，远远低于全市和全省法院平均水平，审判压力得到有效缓解，审判工作保持了良性发展态势。

二是化解了矛盾，促进了社会和谐稳定。人民调解工作室的设立，发挥了及时、快捷、有效化解矛盾纠纷的功能作用。经过人民调解工作室调处后双方当事人达成调解协议的案件，至今未出现一起当事人反悔的情况，无一起申请强制执行，自觉履行率达100%，收到了停纷息诉、案结事了的良好效果，切实从源头上压降了涉法信访案件的发生。其中不少案件的成功解决还产生了较大的社会影响，有力维护了社会的和谐。例如：2007年2月初，代某作为23位民工的代表以李某拖欠农民工工资为由，将李某诉至我院。此案经我院立案庭诉前移交调解室先行调解。代某提出应付的民工工资总额为55835元，李某对此金额无异议，但提出代某在2006年9月17日所借的10000元应在工资总额中扣除，代某对借据提出异议，不承认收到10000元，双方人数多，且各执已见，情绪激烈。在受理前在工地上已发生数次冲突，110几次出警未能平息纠纷，双方矛盾冲突较大，如果处理不慎，极有可能诱发群体性事件，影响社会稳定。调解室工作人员多次召集双方分头调解，释法析理，耐心做思想工作，最终双方达成一致意见，李某一次性给付代某为代表的民工工资51835元。一场在春节前一触即发的群体危机得以化解。

三是创新了机制，取得了良好社会效果。在法院立案窗口设立人民调解工作室，实现了诉讼调解与大调解机制的“无缝对接”，在探索诉调对接、化解民间纠纷、促进社会和谐方面走出了一条新路，取得了良好的法律效果与社会效果，我院的这一创新举措，在获得百姓交口称赞的同时，也得到了各级领导的认可与肯定。一年多来，省高院公丕祥院长、常州市委范燕青书记、市中院原院长陆洪生同志和现任院长姜洪鲁同志以及区委张东海书记等领导先后来院视察，对“民调窗口”的工作予以了高度的评价。省委政法委《政法专刊》和《人民法院报》先后报导了我院人民调解工作室的工作情况。

五、人民调解工作室的推广价值

人民调解工作室的创设达到了预期目的，收到了良好的社会效果与法律效果，也非常契合当前党的司法政策与构建和谐社会的精神实质，具有非常大的推广价值。

一、真正实行了诉调无缝对接。调解工作室设置在法庭门口，当事人进入立案大厅，在规定的受案范围内，可选择诉讼也可选择调解，两者在物理空间上实现了零距离；法院指派调解经验丰富的法官专职指导人民调解，在人员上，诉讼与调解实现了真正的无缝对接；人民调解工作室受理案件后，调解成功则可以由法院直接出具调解书予以确认，调解失败，则案件直接进入诉讼程序，诉讼与调解在法律效力上实现了无缝对接。

二、创新了人民调解工作方式。传统人民调解方式完全依靠调解人员的个人威信，缺乏公信力乃其先天不足，设在法庭内部的人民调解工作室一定程度上赋予人民调解以公权力的色彩，增强了人民调解的效果，提升了人民调解的层次；传统的人民调解工作方式较为松散，缺乏规范的工作流程，人员素质缺乏保障，而人民调解工作室具有非常规范的工作流程，工作人员专职化，培训定期化，业务指导专业化。人民法院可以对工作室作出的调解协议直接予以确认并出具，同样体现了创新思维。

三、是对具有中国特色的ADR纠纷解决方式的有益探索和尝试。ADR是指解决争议的替代办法，尤以调解和仲裁为代表，其最大的价值目标就是效益原则。追求迅速、简易、低廉地解决纠纷始终是ADR最重要的价值取向之一。可以说，这是针对诉讼的迟延、复杂和高费用的弊端而采取的对策。它们不仅可以给当事人更多的选择机会，也可以让他们充分利用其程序利益，使纠纷解决机制在一开始就依照效益原则合理设计和运行，从而减少社会的负担。人民调解工作室乃属于法院附设调解，具有“准司法”的性质，是 ADR的一种方式，这种方式在国外早已存在，例如日本的民事和家事调停，以及美国的各种法院附设ADR等都属于这种类型。但在我国却缺乏这种机制，钟楼法院的人民调解工作室正是在这方面的有益尝试和探索。

四、实现了法院速裁的目的。人民调解工作室处理纠纷，势必查明事实，分清是非，这与法院审判案件的工作内容具有相一致的地方。因此，无论人民调解的结果如何无疑为法院节省了大量的时间和精力。调解成功，法院直接确认，无须举证、质证等程序；调解失败，法院在调解室工作的基础上直接进入诉讼，从这个意义上讲，人民调解工作室是法院速裁机制不可分割的一部分。

六、人民调解工作室机制展望

人民调解工作室机制是充满生机和活力的新型机制，在构建和谐社会的历史进程中必将大有作为，有着美好的发展前景。前不久，常州市中院姜洪鲁院长率队对我院人民调解工作室机制进行了专题调研和现场指导，并提出了“扩大面、提升质、注重果”的工作要求。为认真落实姜院长的要求，下一步，我院将从三个方面着手，进一步加强人民调解工作室工作，深入推进涉诉纠纷调处工作，概括起来就是“设立一个中心、建立一支队伍、规范三项制度”，具体为：

——设立一个中心。即在法院设立“诉前、诉中纠纷社会调处中心”，与人民调解工作室相互独立、互为补充，作为人民法院化解诉前社会矛盾的新阵地，和诉中（即案件受理后）案件委托调解、协助调解的新基地。“调处中心”受理的案由不限，凡起诉到法院但立案窗口尚未立案的民商事、行政、刑事自诉等各类案件均可直接进入该中心进行调处，力争达到年调处各类纠纷千件以上。同时，成立诉调对接工作机构，加强组织领导，并从民一庭、立案庭抽调2至3名审判经验丰富的法官负责日常工作。

——建立一支队伍。即加强调处人员队伍建设，扩展调解主体，建立调处中心工作人员“人才库”，提升调处队伍的专业化水平，通过一定的程序把机关、事业单位干部或工作人员和交警、律师、学校、消协、工会、妇联、企业单位有关人员以及街道及其社区、村委工作人员等聘请为特邀调解员。在受理纠纷后，按照专业或其他对口业务进行指定安排，邀请其到法院或其他指定场所开展调处工作。

——规范三项制度。一是实行定期培训制度。采取业务指导、以案讲法、庭审观摩等形式，定期分批对人民调解员进行业务培训，确保每人每年不少于2次，不断强化调解员的业务能力。二是实行精神鼓励与适应的物质奖励相结合的奖惩制度。对调处成功的，酌情每案奖励50—200元，每年对“中心”调处人员的工作进行一次综合评估，选出积极分子予以表彰并给于物质奖励。三是实行联席会议制度。定期与区司法局、街道调委员召开联席会议，通报涉及诉前调解、人民调解工作方面的情况，加强信息沟通，分析矛盾纠纷阶段性动向和特点，掌握社情民意，总结经验教训，提出工作对策，不断提高调解水平和社会效果。

第四篇：度构建法院附设调解制

法院附设调解制度构建

林振通

调解不仅符合我国民众的思想观念和文化传统，符合老百姓追求实质公正的普遍情感，而且从更高层次上适应构建和谐社会的需要。为此，笔者建议设立一种有别于诉讼调解的法院附设调解制度。

一、法院附设调解与法院调解的区别

法院附设调解是指在法院主导下或者法院委托、指派人员的主导下进行的，以非诉讼方式调解解决纠纷的活动。它与由社会主导的ADR的根本不同在于法院公权力的介入，是法院将诉讼外的纠纷解决渠道与司法强制力和正式诉讼程序有机结合在一起的产物。它与法院调解具有以下几个方面的不同：一是主体不同。法院附设调解主体可以是法官，也可以是法院委托、指派的审判辅助人员(如法院聘请仲裁员、律师、人民陪审员、民间调解人员等)或者法院邀请、委托的有关单位和社区有威望的中立第三人等，而法院调解的主体只能是法官。二是性质不同。法院附设调解属于诉讼外调解，而法院调解属于诉讼内调解。三是适用阶段不同。法院附设调解仅适用于诉前阶段，不会与诉讼程序同步进行，而法院调解则贯穿于诉讼的全过程，包括一审、二审以及再审程序。四是调解协议效力不同。法院附设调解协议经当事人合意即告成立，与诉讼上的和解具有相同的法律效力，无须经过法院的审查确认，而法院调解达成调解协议还必须经法院审查确认，否则调解协议不能发生法律效力。

二、法院附设调解制度的具体构建

(一)法院附设调解的原则

法院附设调解应遵循以下四个原则:1.自愿、合意原则。2.不违反法律禁止性规定原则。3.过程便捷原则。4.效率、节约原则。

(二)法院附设调解的适用范围

确定附设调解适用的范围，主要考虑案件性质、案件金额、系争事项的复杂程度以及各方当事人的经济状况等因素，应包括以下几类：1.婚姻家庭和继承纠纷;2.宅基地和相邻关系纠纷;3.合伙协议纠纷和共有财产权属纠纷;4.增加或减少不动产租金纠纷;5.改变或解除抚养关系纠纷;6.道路交通事故和工伤事故引起的赔偿或医疗纠纷;7.涉农案件;8.涉群体性案件;9.矛盾容易激化的案件;10.其他纠纷之金额在一定数额之下的民商事案件(具体数额可根据各个省市的经济水平决定)。禁止附设调解的案件，主要有：1.适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序审理的案件;2.抗诉再审案件;3.需要给予民事制裁的案件;4.确认婚姻关系、身份关系案件;5.其他依案件性质不能进行调解的民事案件。

(三)法院附设调解程序的启动

法院附设调解从本质上说属于合意解决纠纷机制，可以依下列三种方式启动：1.合意启动。这是法院附设调解最主要的启动方式。除法律有特别规定外，是否启动法院附设调解完全取决于双方当事人的合意，如果双方当事人或一方当事人不同意适用法院附设调解，则法院不得强制启动该程序。合意启动还可分为三种情况：(1)申请启动。即由当事人在案件立案前向法院申请适用法院附设调解而启动。(2)征求启动。即经法院或诉前法官征求当事人同意后而启动。(3)建议启动。即经法院或诉前法官建议后而启动。2.半

强制启动。即只要一方当事人申请适用，法院即可启动该程序。适用这种启动方式的案件应当限制在现代型诉讼，即围绕着离散性利益、扩散性利益、集团性利益引发的纷争，这种纷争当事人之间缺乏对等性，并在诉讼领域内带有强烈的公益性色彩。如医疗事故赔偿纠纷、消费者权益受损纠纷、环境污染损害赔偿纠纷、交通事故赔偿纠纷、产品责任纠纷等案件，建议立法明确规定此类案件法院可半强制启动附设调解。3.强制启动。即对某些特殊案件，法院可依法律的直接规定强制启动该程序。如离婚案件。

(四)法院附设调解人员的选任

根据审判实践的情况，笔者建议以下几种人员可以作为法院附设调解人员：1.离退休法官;2.诉前法官;3.人民陪审员;4.民间调解机构的人民调解员;5.司法助理员;6.在当地具有声望和一定法律知识的中立第三人;7.具有专门知识的个人和有专门职能的单位。对法院附设调解人员还应当适用回避的规定，对与案件有利害关系的调解人员，应当实行回避,并将法院附设调解人员(除诉前法官外)作为法院非公务人员进行管理和培训，由国家财政给予一定的津贴。

(五)调解庭的组成模式

在调解庭的组成模式上，可以根据案件的不同性质以及复杂程度，分别采用独任调解模式或由调解主任和两名调解人员三人组成调解委员会的调解模式。独任调解员和调解委员会的调解主任由诉前法官指定，调解委员会的另外两名组成人员可分别由双方当事人自己指定或在法院的帮助下指定，诉前法官可以参加调解，但调解法官今后不能担任主审法官。

(六)调解的效力、时限及救济

调解结束如达成协议则签订调解协议，该调解协议自双方签名或捺印之日起生效，与确定的判决具有相同的效力，可以直接申请法院强制执行。一般可规定适用独任调解员调解的案件应在7日内调解终结，适用调解委员会模式调解的案件应在15日内调解终结，如果当事人不能在上述期限内达成调解协议，诉前法官应宣布终止调解活动，案件正式立案并进入诉讼程序。调解协议成立后，如果当事人发现其具备下列情形之一的，可以向法院申请确认调解协议无效或申请撤销：1.有证据证明违反法定程序;2.调解协议的内容违反法律强制性的规定;3.有证据证明调解协议是在被胁迫、欺诈、乘人之危的情况下达成;4.有证据证明调解协议中存在显失公平或重大误解的情况。

(七)其他配套制度

包括：1.建立诉讼费用的补偿、惩罚机制。具体而言，如果当事人不接受调解方案，在案件进入诉讼程序审理结束，法官在决定诉讼费用时，可以根据当事人在调解过程中的不同行为给予诉讼费用补偿或惩罚。2.建立调解程序的司法控制制度。可赋予法院在认为案件不适合调解或当事人选择附设调解有不正当的企图时终止调解的权力，以便有效地对调解进行司法控制。3.制定具体的罚则。在当事人选择接受附设调解程序后，无正当理由不按时参加，可以给予罚款的制裁。在调解之前可以命令当事人履行一定的事项，不服从该命令也可以处以罚款。4.扩大法律援助的适用范围，将其适用于法院附设调解程序。

第五篇：论述法院调解

论述法院调解

法院调解，又称诉讼调解，是指在人民法院审判人员的主持下，双方当事人就民事权益争议进行自愿、平等的协商，已达成协议，解决纠纷的诉讼活动。

法院调解有利于彻底解决当事人之间的纠纷，减少诉讼程序，同时有利于进行法制宣传、预防纠纷。具有以下特点：首先，法院调解具有广泛的适用性。除了适用特别程序审理以及其他不适于用调解的案件外，对于有可能通过调解解决的案件都可以适用调解程序。其次，法院调解使用与民事审判的始终，即在庭前、庭审中以及庭审后判决宣告前都可以适用。

关于法院调解的性质，我国采取审判行为和处分行为结合的说法。即法院调解既是当事人之间自主处分诉讼权利的表现，也是法院行驶审判权，结束诉讼的一种方式。据此，就可以清晰地区分法院调解与当事人和解，二者不仅性质不同，效力也因为法院的参与不同。

进行法院调解一定要遵守相应的规则。首要的原则就是自愿原则。包括两个方面的含义：第一，在程序上，即调解的启动上必须遵守当事人自己的真实意愿，法院不可强制。第二，实体上，即调解的具体内容上要遵循当事人的意愿，法院可以提出调解方案，但不可以将其强加于当事人。其次是合法原则。也包括两方面：第一，程序上合法。我国《民事诉讼法》对法院调解的程序作了详细的规定，人民法院在适用时必须严格遵守。第二、实体上合法。即达成的调解内容不得违反国家的法律规定、不得侵害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。再次是查清事实，分清是非原则。该原则是“以事实为依据，以法律为准绳”原则在诉讼上的具体体现。

法院调解的启动主要有三种方式：第一，当事人主动要求调解，法院准许。第二，法院依职权询问双方当事人，取得双方同意后开始。第三，法院不需经过双方当事人同意直接进行调节，比如适用简易程序审理的部分案件（婚姻家庭纠纷、劳务合同„„）在审理时必须先进行调解，无需征求当事人意见。

法院调解的过程中，必须在审判人员的主持下，双方当事人或其特别授权的代理人参加，已公开或者不公开的方式进行。调解结束后，如果制作了调解书，双方当事人都签收以后生效。如果没有制作调解书，则达成的调解协议或调解笔录经双方当事人、审判人员、书记员在上面签字后即生效。达成调解后，诉讼即告终结，同时双方不得就同一争议再另行起诉。一方如果不履行义务，另一方有权向法院申请强制执行。