为进一步深入推进诉前调解工作

第一篇：为进一步深入推进诉前调解工作

为进一步深入推进诉前调解工作，有效化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定，根据《中华人民共和国人民调解法》、《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》、《最高人民法院关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》和江苏省高级人民法院关于调解工作的相关规定，结合我省实际，制定本意见。一、一般规定

第一条 诉前调解是指对于当事人提起诉讼的纠纷案件在立案前或者当事人申请诉前保全的案件，通过人民调解、行政调解、司法调解等调解方式解决纷争，化解矛盾纠纷。

人民法院可以引导当事人主动向调解工作室、相关调解组织申请调解，也可以依职权或者经当事人申请后，通过委派调解、联合调解以及自行主持调解的形式进行诉前调解。

第二条 诉前调解工作的指导思想是：坚持“调解优先、调判结合”的工作原则，强化诉前调解工作意识，按照“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动” 的要求，整合人民调解、行政调解、司法调解等多种调解方式，将诉前调解工作作为化解矛盾纠纷的优先选择，切实化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。

第三条 诉前调解的主要任务是：依托诉讼服务中心和诉调对接工作办公室，建立健全诉前调解工作运行机制和工作机制，实现诉讼与非诉讼纠纷解决机制的有机衔接，最大限度地将矛盾纠纷化解在诉前，化解在初始阶段，解决在基层当地，实现案结事了和涉诉信访的源头治理。

第四条 诉前调解工作应当坚持以下原则：

调解优先原则。人民法院要将诉前调解作为化解矛盾纠纷的第一选择，努力使矛盾纠纷解决在诉前。

全面调解原则。人民法院除法律规定不得进行调解的外，所有的矛盾纠纷一般应当经过诉前调解。

合力化解原则。人民法院诉前调解工作应当紧紧依靠党委领导和政府支持，广泛动员社会各方力量，有效整合社会资源，共同化解矛盾纠纷。

司法支持原则。人民法院要通过对诉前调解达成的调解协议及时进行效力确认，充分发挥对诉前调解的司法保障作用。

高效便利原则。人民法院要充分发挥诉前调解灵活高效的优势，多渠道、多方式、高效率、低成本地化解矛盾纠纷。

依法审查原则。人民法院对诉前调解协议的司法审查，要严格依法进行，确保诉前调解的质量，防止违法调解，切实维护国家利益、社会公共利益和第三人的合法权益。

第五条 下列纠纷在立案前应当先行调解：

（1）婚姻家庭、继承、变更抚养、收养关系、追索抚养费、扶养费、赡养费纠纷；

（2）劳动争议纠纷；

（3）交通事故损害赔偿纠纷；

（4）医疗损害赔偿纠纷；

（5）宅基地和相邻关系纠纷；

（6）建筑物区分所有权纠纷；

（7）数额较小的民间借贷、买卖、借用纠纷；

（8）物业服务合同纠纷；

（9）拖欠水、电、煤气、电信费纠纷；

（10）消费者权益保护纠纷；

（11）刑事自诉纠纷；

（12）其他以诉前调解方式更有利于化解的纠纷。

上述纠纷，当事人书面表示不同意进行调解的，人民法院应当进行引导和释明。经释明后当事人仍不同意调解的，应当及时审查立案。

第六条 对于涉及面广、人数众多、影响较大的案件，人民法院应当与党委、政府相关部门沟通协调，合力化解矛盾纠纷，力争将矛盾纠纷化解在诉前。

第七条 诉前调解的期限从当事人同意诉前调解之日起计算，一般为20 日。调解期限届满未达成调解协议的，经各方当事人同意，可以延长10 日。

诉前调解期限不计入立案审查期限。

第八条 对于在规定的期限内不能达成调解协议的纠纷，要及时审查立案，不得久调不立。

第九条 诉前调解达成调解协议的，应当督促当事人及时履行。

第十条 人民法院要大力支持调解工作室、相关调解组织和调解人的诉前调解工作，在审理涉及调解协议的案件时，依照有关法律、法规和司法解释的规定，及时认定调解协议的效力，树立和维护诉前调解机制的权威，提高和维护诉前调解化解矛盾纠纷的实际效果。

第十一条 诉前调解的纠纷，诉讼时效期间从当事人向人民法院提交起诉状之日起中断。当事人以邮寄方式向人民法院提交起诉状的，从当事人邮寄之日起诉讼时效中断。

二、诉前调解组织

第十二条 诉前调解主要由调解工作室、相关调解组织或者调解人进行。必要时，人民法院可以派员参与或主持诉前调解。

第十三条 调解工作室是在基层人民法院及其人民法庭设立的人民调解、行政调解、司法调解的联合调解机构，其主要职能是对诉至人民法院但尚未立案的矛盾纠纷进行调解。

第十四条 调解工作室应当配备2 名以上的专职人民调解员，并可根据工作需要配备若干名兼职人民调解员或者特邀调解员。

第十五条 各基层人民法院应积极配合司法行政机关选聘符合人民法院工作要求的人民调解员进驻调解工作室开展调解工作。在选聘人民调解员时，要优先选聘具有丰富调解经验的人民陪审员、离退休法官、检察官以及其他具有调解经验的人员。

各级人民法院可以单独或会同相关部门从行政机关、社会团体、相关调解组织、基层组织，以及人大代表、政协委员、离退休法官、离退休检察官、离退休警官和律师、专家学者、医务工作者、教师等人员中选聘特邀调解员。

第十六条 各级人民法院诉调对接工作办公室要加强对调解工作室的管理和业务指导，有条件的地方可以安排审判经验丰富、调解能力强的审判人员担任调解指导员常驻调解工作室。

三、诉前调解程序

第十七条 人民法院诉讼服务中心接待窗口在收到当事人起诉状后，应当立即决定是否进行诉前调解。暂时无法确定的，须在收到起诉状后3 日内确定。

人民法院诉讼服务中心接待人员应当积极引导当事人选择调解工作室、相关调解组织、调解人进行调解。

第十八条 经诉讼引导，当事人可以自行向调解工作室、相关调解组织、调解人申请诉前调解；经当事人同意，人民法院也可以将案件移送或者委派调解工作室、相关调解组织、调解人进行诉前调解。

第十九条 经诉前引导，当事人自行向调解工作室、相关调解组织申请诉前调解的，诉调对接工作办公室应当进行登记备案，必要时，可以向相关调解组织通报情况。

第二十条 经当事人同意，人民法院决定委派调解工作室、相关调解组织、调解人进行诉前调解的，诉调对接工作办公室登记编号后，及时进行联系，调解工作室、相关调解组织或者调解人同意的，应当将委派调解函和当事人起诉材料一并移送。

第二十一条 调解工作室、相关调解组织、调解人受委派进行诉前调解的，人民法院应当加强跟踪，进行指导，提供帮助。必要时，人民法院可以派员参与调解。

第二十二条 当事人诉至人民法院的纠纷案件，人民法院认为必要时，可以自行进行诉前调解。人民法院决定自行进行诉前调解的，由诉调对接工作办公室确定审判人员主持。

第二十三条 人民法院主持诉前调解的，可以邀请有关调解组织协助调解。

第二十四条 诉前调解未能达成调解协议，或者当事人明确表示不同意继续调解的，调解工作室、相关调解组织、调解人应当将案件材料移送人民法院，由人民法院依法立案审理。

四、诉前调解协议效力

第二十五条 调解工作室、相关调解组织、调解人诉前调解案件时，在不违反法律、行政法规强制性规定的前提下，可以参考行业惯例、村规民约、社区公约以及当地善良风俗等行为规范，引导当事人达成调解协议。

第二十六条 诉前调解达成协议，当事人不要求确认调解协议效力或者出具调解书的，诉调对接工作办公室应当主动与相关调解组织联系，将调解回复函以及调解协议、调解笔录等调解材料复印件立卷存档。

第二十七条 诉前调解达成协议，当事人可以申请人民法院确认调解协议的效力。

当事人申请人民法院确认调解协议效力的，按照《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》和《江苏省高级人民法院关于调解协议司法确认程序若干问题的意见》办理。

第二十八条 诉前调解达成协议，当事人可以申请人民法院出具民事调解书。

当事人申请人民法院出具民事调解书的，人民法院应当即时立案审理，并根据《中华人民共和国人民调解法》、《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议民事案件的规定》，对调解协议进行审查，经审查确认调解协议有效的，应当直接出具民事调解书。

第二十九条 当事人申请出具民事调解书的，人民法院经审查认为调解协议具有无效或者可撤销情形的，应当向当事人释明并征询当事人是否同意由原调解组织继续调解。当事人同意的，应当将案件退回相关调解组织重新调解；当事人不同意的，人民法院应当依法立案审理。

第三十条 经人民法院主持诉前调解达成协议，当事人当场履行的，一般不出具调解书；不能当场履行，当事人要求出具调解书的，人民法院应当即时立案，由诉调对接工作办公室指定审判人员审查并出具调解书。

第三十一条 经诉前调解达成的具有给付内容的协议，当事人可以按照《中华人民共和国公证法》的规定申请公证机关依法赋予强制执行效力。债务人不履行或者不适当履行具有强制执行效力的公证文书的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请强制执行。

第三十二条 经诉前调解达成的具有给付内容的协议，债权人可以根据《中华人民共和国民事诉讼法》和相关司法解释的规定，向有管辖权的人民法院申请支付令。

五、诉前调解工作管理

第三十三条 诉前调解工作由各级人民法院诉调对接工作办公室统一管理，各审判业务部门具体负责诉前调解的业务指导。

诉调对接工作办公室应当积极协调相关审判业务部门，加强对调解员的培训。

第三十四条 各级人民法院诉调对接工作办公室要建立调解组织名册和调解人名册，建立健全覆盖本辖区的诉前调解网络，并根据实际情况及时加以调整和充实。

第三十五条 各级人民法院诉调对接工作办公室应当依照省高级人民法院与诉调对接相关单位联合下发的有关诉调对接工作的文件要求，建立健全诉调对接的工作协调机制和工作制度，保障诉前调解工作的有效开展。

第三十六条 各级人民法院应当采取各种形式，大力开展诉前调解的宣传工作，广泛宣传人民调解、行政调解和司法调解的优势，为诉前调解营造良好的社会环境和舆论氛围。

第三十七条 各级人民法院要在诉讼服务中心显著位置详细告示辖区内社会矛盾纠纷调处中心和相关调解组织以及其他非诉讼纠纷解决机构的地址、联系方式等相关信息，方便当事人选择诉讼外的其他途径解决纠纷。

第三十八条 各级人民法院诉调对接工作办公室要建立诉前调解工作统计台帐，做好诉前调解数据的统计分析和定期报送工作。

各基层人民法院诉调对接工作办公室按月将本院和辖区内人民法庭诉前调解工作的统计数据和工作台账报送各中级人民法院诉调对接工作办公室；各中级人民法院诉调对接工作办公室每月将本院和辖区内基层法院、人民法庭诉前调解的统计数据报送省高级人民法院诉调对接工作办公室。省高级人民法院每季度以审判管理工作通报形式进行通报。

各级人民法院诉前调解工作的统计台账必须准确真实，严禁弄虚作假。一经发现统计虚假，将在全省通报批评，取消其考评资格，并追究有关人员的责任。

第三十九条 各级人民法院应当认真总结诉前调解的工作经验，对于适合本地区的成功经验，要采取各种有效措施及时加以宣传推广。

六、诉前调解工作考核

第四十条 各级人民法院应当将诉前调解工作纳入审判管理工作范畴，建立科学的管理和考评体系。

第四十一条 各级人民法院应当将诉前调解工作纳入审判绩效考评体系，每半年考评一次。

省高级人民法院诉调对接工作办公室负责对各中级人民法院诉前调解工作的考核，中级人民法院诉调对接工作办公室负责对辖区内基层人民法院诉前调解工作的考核。

第四十二条 诉前调解工作的考核结果应当作为评价各级人民法院、各审判业务部门和审判人员工作绩效、评优评先的重要依据。

各级人民法院对于诉前调解成效明显、成绩突出的先进集体和先进个人应当适时进行表彰奖励。

第四十三条 诉前调解工作按照《江苏省高级人民法院关于深入推进诉调对接工作的实施意见》第十九条和第二十条的规定进行考核。

年来，诉讼服务中心化解涉诉纠纷矛盾成效显著，以诉讼服务中心为平台，江苏省法院系统大力加强诉前调解、立案调解和诉调对接工作，着力化解各类矛盾纠纷。2010年，全省法院诉前调解案件116710件，诉前调解成功97700件，调解成功率达83.71%。

全省法院以诉讼服务中心和诉讼服务站为触角，大力开展“大排查、大调解、大调研”等活动，共走访排查8076次，培训人民调解员、特邀调解员5193次。以驻点法官、巡回法庭、巡回审判为支点，加强对人民调解组织和专业人民调解组织的指导，分流和化解社会矛盾纠纷，据统计，全省法院以其他方式化解矛盾纠纷35693件。

第二篇：江苏省高级人民法院关于诉前调解工作的若干意见

江苏省高级人民法院关于诉前调解工作的若干意见

为进一步深入推进诉前调解工作，有效化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定，根据《中华人民共和国人民调解法》、《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》、《最高人民法院关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》和江苏省高级人民法院关于调解工作的相关规定，结合我省实际，制定本意见。一、一般规定

第一条 诉前调解是指对于当事人提起诉讼的纠纷案件在立案前或者当事人申请诉前保全的案件，通过人民调解、行政调解、司法调解等调解方式解决纷争，化解矛盾纠纷。

人民法院可以引导当事人主动向调解工作室、相关调解组织申请调解，也可以依职权或者经当事人申请后，通过委派调解、联合调解以及自行主持调解的形式进行诉前调解。

第二条 诉前调解工作的指导思想是：坚持“调解优先、调判结合”的工作原则，强化诉前调解工作意识，按照“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动” 的要求，整合人民调解、行政调解、司法调解等多种调解方式，将诉前调解工作作为化解矛盾纠纷的优先选择，切实化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。

第三条 诉前调解的主要任务是：依托诉讼服务中心和诉调对接工作办公室，建立健全诉前调解工作运行机制和工作机制，实现诉讼与非诉讼纠纷解决机制的有机衔接，最大限度地将矛盾纠纷化解在诉前，化解在初始阶段，解决在基层当地，实现案结事了和涉诉信访的源头治理。

第四条 诉前调解工作应当坚持以下原则：

调解优先原则。人民法院要将诉前调解作为化解矛盾纠纷的第一选择，努力使矛盾纠纷解决在诉前。

全面调解原则。人民法院除法律规定不得进行调解的外，所有的矛盾纠纷一般应当经过诉前调解。

合力化解原则。人民法院诉前调解工作应当紧紧依靠党委领导和政府支持，广泛动员社会各方力量，有效整合社会资源，共同化解矛盾纠纷。

司法支持原则。人民法院要通过对诉前调解达成的调解协议及时进行效力确认，充分发挥对诉前调解的司法保障作用。

高效便利原则。人民法院要充分发挥诉前调解灵活高效的优势，多渠道、多方式、高效率、低成本地化解矛盾纠纷。

依法审查原则。人民法院对诉前调解协议的司法审查，要严格依法进行，确保诉前调解的质量，防止违法调解，切实维护国家利益、社会公共利益和第三人的合法权益。

第五条 下列纠纷在立案前应当先行调解：

（1）婚姻家庭、继承、变更抚养、收养关系、追索抚养费、扶养费、赡养费纠纷；

（2）劳动争议纠纷；

（3）交通事故损害赔偿纠纷；

（4）医疗损害赔偿纠纷；

（5）宅基地和相邻关系纠纷；

（6）建筑物区分所有权纠纷；

（7）数额较小的民间借贷、买卖、借用纠纷；

（8）物业服务合同纠纷；

（9）拖欠水、电、煤气、电信费纠纷；

（10）消费者权益保护纠纷；

（11）刑事自诉纠纷；

（12）其他以诉前调解方式更有利于化解的纠纷。

上述纠纷，当事人书面表示不同意进行调解的，人民法院应当进行引导和释明。经释明后当事人仍不同意调解的，应当及时审查立案。

第六条 对于涉及面广、人数众多、影响较大的案件，人民法院应当与党委、政府相关部门沟通协调，合力化解矛盾纠纷，力争将矛盾纠纷化解在诉前。

第七条 诉前调解的期限从当事人同意诉前调解之日起计算，一般为20 日。调解期限届满未达成调解协议的，经各方当事人同意，可以延长10 日。

诉前调解期限不计入立案审查期限。

第八条 对于在规定的期限内不能达成调解协议的纠纷，要及时审查立案，不得久调不立。

第九条 诉前调解达成调解协议的，应当督促当事人及时履行。

第十条 人民法院要大力支持调解工作室、相关调解组织和调解人的诉前调解工作，在审理涉及调解协议的案件时，依照有关法律、法规和司法解释的规定，及时认定调解协议的效力，树立和维护诉前调解机制的权威，提高和维护诉前调解化解矛盾纠纷的实际效果。

第十一条 诉前调解的纠纷，诉讼时效期间从当事人向人民法院提交起诉状之日起中断。当事人以邮寄方式向人民法院提交起诉状的，从当事人邮寄之日起诉讼时效中断。

二、诉前调解组织

第十二条 诉前调解主要由调解工作室、相关调解组织或者调解人进行。必要时，人民法院可以派员参与或主持诉前调解。

第十三条 调解工作室是在基层人民法院及其人民法庭设立的人民调解、行政调解、司法调解的联合调解机构，其主要职能是对诉至人民法院但尚未立案的矛盾纠纷进行调解。

第十四条 调解工作室应当配备2 名以上的专职人民调解员，并可根据工作需要配备若干名兼职人民调解员或者特邀调解员。

第十五条 各基层人民法院应积极配合司法行政机关选聘符合人民法院工作要求的人民调解员进驻调解工作室开展调解工作。在选聘人民调解员时，要优先选聘具有丰富调解经验的人民陪审员、离退休法官、检察官以及其他具有调解经验的人员。

各级人民法院可以单独或会同相关部门从行政机关、社会团体、相关调解组织、基层组织，以及人大代表、政协委员、离退休法官、离退休检察官、离退休警官和律师、专家学者、医务工作者、教师等人员中选聘特邀调解员。

第十六条 各级人民法院诉调对接工作办公室要加强对调解工作室的管理和业务指导，有条件的地方可以安排审判经验丰富、调解能力强的审判人员担任调解指导员常驻调解工作室。

三、诉前调解程序

第十七条 人民法院诉讼服务中心接待窗口在收到当事人起诉状后，应当立即决定是否进行诉前调解。暂时无法确定的，须在收到起诉状后3 日内确定。

人民法院诉讼服务中心接待人员应当积极引导当事人选择调解工作室、相关调解组织、调解人进行调解。

第十八条 经诉讼引导，当事人可以自行向调解工作室、相关调解组织、调解人申请诉前调解；经当事人同意，人民法院也可以将案件移送或者委派调解工作室、相关调解组织、调解人进行诉前调解。

第十九条 经诉前引导，当事人自行向调解工作室、相关调解组织申请诉前调解的，诉调对接工作办公室应当进行登记备案，必要时，可以向相关调解组织通报情况。

第二十条 经当事人同意，人民法院决定委派调解工作室、相关调解组织、调解人进行诉前调解的，诉调对接工作办公室登记编号后，及时进行联系，调解工作室、相关调解组织或者调解人同意的，应当将委派调解函和当事人起诉材料一并移送。

第二十一条 调解工作室、相关调解组织、调解人受委派进行诉前调解的，人民法院应当加强跟踪，进行指导，提供帮助。必要时，人民法院可以派员参与调解。

第二十二条 当事人诉至人民法院的纠纷案件，人民法院认为必要时，可以自行进行诉前调解。人民法院决定自行进行诉前调解的，由诉调对接工作办公室确定审判人员主持。

第二十三条 人民法院主持诉前调解的，可以邀请有关调解组织协助调解。

第二十四条 诉前调解未能达成调解协议，或者当事人明确表示不同意继续调解的，调解工作室、相关调解组织、调解人应当将案件材料移送人民法院，由人民法院依法立案审理。

四、诉前调解协议效力

第二十五条 调解工作室、相关调解组织、调解人诉前调解案件时，在不违反法律、行政法规强制性规定的前提下，可以参考行业惯例、村规民约、社区公约以及当地善良风俗等行为规范，引导当事人达成调解协议。

第二十六条 诉前调解达成协议，当事人不要求确认调解协议效力或者出具调解书的，诉调对接工作办公室应当主动与相关调解组织联系，将调解回复函以及调解协议、调解笔录等调解材料复印件立卷存档。

第二十七条 诉前调解达成协议，当事人可以申请人民法院确认调解协议的效力。

当事人申请人民法院确认调解协议效力的，按照《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》和《江苏省高级人民法院关于调解协议司法确认程序若干问题的意见》办理。

第二十八条 诉前调解达成协议，当事人可以申请人民法院出具民事调解书。

当事人申请人民法院出具民事调解书的，人民法院应当即时立案审理，并根据《中华人民共和国人民调解法》、《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议民事案件的规定》，对调解协议进行审查，经审查确认调解协议有效的，应当直接出具民事调解书。

第二十九条 当事人申请出具民事调解书的，人民法院经审查认为调解协议具有无效或者可撤销情形的，应当向当事人释明并征询当事人是否同意由原调解组织继续调解。当事人同意的，应当将案件退回相关调解组织重新调解；当事人不同意的，人民法院应当依法立案审理。

第三十条 经人民法院主持诉前调解达成协议，当事人当场履行的，一般不出具调解书；不能当场履行，当事人要求出具调解书的，人民法院应当即时立案，由诉调对接工作办公室指定审判人员审查并出具调解书。

第三十一条 经诉前调解达成的具有给付内容的协议，当事人可以按照《中华人民共和国公证法》的规定申请公证机关依法赋予强制执行效力。债务人不履行或者不适当履行具有强制执行效力的公证文书的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请强制执行。

第三十二条 经诉前调解达成的具有给付内容的协议，债权人可以根据《中华人民共和国民事诉讼法》和相关司法解释的规定，向有管辖权的人民法院申请支付令。

五、诉前调解工作管理

第三十三条 诉前调解工作由各级人民法院诉调对接工作办公室统一管理，各审判业务部门具体负责诉前调解的业务指导。

诉调对接工作办公室应当积极协调相关审判业务部门，加强对调解员的培训。

第三十四条 各级人民法院诉调对接工作办公室要建立调解组织名册和调解人名册，建立健全覆盖本辖区的诉前调解网络，并根据实际情况及时加以调整和充实。

第三十五条 各级人民法院诉调对接工作办公室应当依照省高级人民法院与诉调对接相关单位联合下发的有关诉调对接工作的文件要求，建立健全诉调对接的工作协调机制和工作制度，保障诉前调解工作的有效开展。

第三十六条 各级人民法院应当采取各种形式，大力开展诉前调解的宣传工作，广泛宣传人民调解、行政调解和司法调解的优势，为诉前调解营造良好的社会环境和舆论氛围。

第三十七条 各级人民法院要在诉讼服务中心显著位置详细告示辖区内社会矛盾纠纷调处中心和相关调解组织以及其他非诉讼纠纷解决机构的地址、联系方式等相关信息，方便当事人选择诉讼外的其他途径解决纠纷。

第三十八条 各级人民法院诉调对接工作办公室要建立诉前调解工作统计台帐，做好诉前调解数据的统计分析和定期报送工作。

各基层人民法院诉调对接工作办公室按月将本院和辖区内人民法庭诉前调解工作的统计数据和工作台账报送各中级人民法院诉调对接工作办公室；各中级人民法院诉调对接工作办公室每月将本院和辖区内基层法院、人民法庭诉前调解的统计数据报送省高级人民法院诉调对接工作办公室。省高级人民法院每季度以审判管理工作通报形式进行通报。

各级人民法院诉前调解工作的统计台账必须准确真实，严禁弄虚作假。一经发现统计虚假，将在全省通报批评，取消其考评资格，并追究有关人员的责任。

第三十九条 各级人民法院应当认真总结诉前调解的工作经验，对于适合本地区的成功经验，要采取各种有效措施及时加以宣传推广。

六、诉前调解工作考核

第四十条 各级人民法院应当将诉前调解工作纳入审判管理工作范畴，建立科学的管理和考评体系。

第四十一条 各级人民法院应当将诉前调解工作纳入审判绩效考评体系，每半年考评一次。

省高级人民法院诉调对接工作办公室负责对各中级人民法院诉前调解工作的考核，中级人民法院诉调对接工作办公室负责对辖区内基层人民法院诉前调解工作的考核。

第四十二条 诉前调解工作的考核结果应当作为评价各级人民法院、各审判业务部门和审判人员工作绩效、评优评先的重要依据。

各级人民法院对于诉前调解成效明显、成绩突出的先进集体和先进个人应当适时进行表彰奖励。

第四十三条 诉前调解工作按照《江苏省高级人民法院关于深入推进诉调对接工作的实施意见》第十九条和第二十条的规定进行考核。

七、附则

第四十四条 本意见由江苏省高级人民法院审判委员会负责解释。

第四十五条 本意见自公布之日起施行。以前规定不一致的以本意见为准。

第三篇：“诉前调解”与法院的角色

“诉前调解”与法院的角色 傅郁林

在我国和谐社会的建构中，调解不仅成为全社会解决纠纷的重要方式和法院结案的主要方式，而且随着法院调解与社会调解、诉讼调解与诉前调解、庭前调解与庭后调解、立案调解与审理中的调解……的多向联动，法院的角色似乎正在趋向于成为整个社会纠纷的调解中心。[1]翻开建国初期关于法院便民措施的大量文献，似乎历史的车轮在经过50多年的旋转之后又回到了原点，[2]法院的角色定位和运作机制始终走不出工具主义的怪圈。从技术视角看，社会纠纷的解决过分依赖于法院，民间解纷机制发育不良，导致官方与民间、诉讼与讼外、裁判与调解之间角色混同、浑然一体，即使在司法工具主义的意义上，这种制度安排也是高成本低效率的。不过令人略感欣慰的是，历史循环在某些方面和某些程度上也表现出“螺旋上升”的势态，司法改革20年来举步维艰推行的立审分立、司法专业化、程序规范化、诉讼法治化、解纷机制多元化等等，并没有完全付诸东流。当下法院在所谓“诉前调解”的概念下推行的形形色色的改革尝试，如果能够厘清司法权与诉权的关系，能够正确定义和解读法院的角色，那么有些尝试可能促进一个兼顾纠纷解决与规则形成双重功能的纠纷解决体系。这也是本文的立意所在。

一、和谐有序的纠纷解决体系中的调解与司法

（一）作为纠纷解决途径的调解与司法

一个和谐有序的社会纠纷解决体系，应当是一个官方与民间、正式与非正式、专业与非专业……多种解纷途径并存、竞争、各具个性、优势互补、可自主选择的多元体系。在这样的系统中，诉讼与非诉讼解纷机制平行发展，各具所长，各显其能；调解、仲裁等非诉讼途径真正成为可供当事人自主选择的“替代”途径（Alternative Dispute Resolution，缩写为ADR。）仅就纠纷解决的功能而言，司法在一个平行或平等的多元机制中，其角色与调解、仲裁一样，只是供纠纷当事人进行比较和选择的途径之一。司法不适当地介入诉讼外纠纷解决过程，实际上形成司法垄断纠纷解决途径或者解纷途径形式多样但模式单一的状况，无助于真正的多元纠纷解决机制。变相垄断意味着当事人无法真正按照自己的具体需求和价值取向，自愿选择“适销对路”纠纷解决途径，因为“自愿”或“权利”都是以存在“选择”机会为前提的，在单一的、别无选择的背景下，自愿无异于被迫，权利也只是无法兑现的支票。

调解在民事纠纷解决体系中的意义自不必言，其独特优势已为实践和理论、现实和历史、国内和国际所广泛认同。与裁判相比，调解可以减少对抗性而实现纠纷解决的和谐性和修复性，可以超越诉讼请求范围而实现纠纷解决的全面性和彻底性，可以降低对于证据和法律的依赖而实现纠纷解决的便捷性和低廉性，可以在权益模糊的区间避免非白即黑的结果，实现纠纷解决的合理性和公允性。然而，调解上述优势的实现依赖于一个基本前提，即当事人双方的自愿、合意。这一前提本身也正是调解的局限性之一。比较而言，调解更注重的是利益，是感受，是未来；裁判更注重的是权利，是事实，是过去，由于纠纷本身就是当事人双方就事实、权利或利益发生分歧或冲突的产物，因此，当澄清事实、明断是非、确定权利义务和责任成为当事人将纠纷诉诸第三者的真正意愿和目的时，当事实、是非、权利义务的明确性对于双方之间乃至在与双方相关的范围内的未来关系具有分界性影响时，当情感、利益等因素成为谅解、调和、妥协的障碍，而不能作为化解纠纷的资源时……调解就无用武之地了。此时就必须有一个社会机构或政府机构介入，由中立的第三者通过仲裁或审判来得出结论，了断纷争，而不管纠纷解决的结果是否为一方或双方当事人自愿接受。与调解相比，裁判的优势是可以通过当事人的对抗而呈现事实真相，通过非白即黑的裁断而明了是非，通过程序的规范性和结果的确定性而维护被纠纷破坏的规则和秩序。

在纠纷解决体系中，当民事纠纷没有可供选择的其他救济途径或当事人没有选择其他途径时，由司法承担提供救济的责任，这是司法最终救济原则的内涵之一。法院作为行使社会管理职能的政府机构，有义务为纠纷当事人求助时提供最后的救济机会，为此许多国家的宪法和《国际人权公约》都将诉诸司法的权利（亦称司法裁判请求权）作为基本人权加以保障。但这并不意味着司法可以无条件地接纳一切没有其他救济途径的民事纠纷。司法权介人民事纠纷的范围，即民事诉讼主管范围或曰纠纷的可司法性，在国家与社会（亦即公权力与私权利）之间的界线层面上，取决于国家干预社会生活的主观愿望和客观可能性；在法院与其他国家机构（亦即公权力与公权力）之间的界线层面上，取决于政府和社会对司法权的依赖程度及其为之提供的资源支持，并反过来决定着审判权在承担社会冲突解决方面的能力；此外还取决于纠纷自身的性质，即争议的事项必须是可以通过运用司法权力加以实际控制和解决的，比如争议事项不是纯粹的政治问题、宗教问题或理论问题等，而且提交司法救济的时机既已成熟又还具有实际意义——尚未构成实际争议或者诉讼事由已经消失的事项均不具有可司法性。[3]

此外，根据司法最终救济原则的另一内涵，当存在前置性解纷途径时，纠纷当事人在穷尽前置性救济途径之前，不能启动司法程序，司法程序更不能主动介入前置性解纷途径。这一普遍奉行的原则，一方面是为了使替代性解纷途径真正成为分流司法压力的有效机制，另一方面也为了保障各种纠纷解决途径的相互独立性和司法审查的事后性。与司法介入民事纠纷范围的有限性原理相同，这一原则也使司法承担纠纷解决之外的更重要功能成为可能。

（二）承担纠纷解决之外功能的民事司法

司法在整个纠纷解决体系和社会治理结构中的角色，并不像调解等其他解纷途径一样仅限于解决纠纷，相反，“司法是一个法官诠释公共价值内涵的过程”。就其英文本义而言，司法和正义同义，使用同一词汇justice；而法官的核心就是判决，judge与judgment词根相同。司法的制度架构是针对复杂的、专业的、对抗性强的纠纷而设计的正式的、专业的、规范的程式；其意义不在于它服务于多少比例的案件，而是成为整个纠纷解决体系中的标准，是可供其他解纷途径中讨价还价时用于作为参照系的砝码——如果调解不成，进入司法将是怎样的结果以及将付出怎样的代价。司法判决所确立的标准和规则，为诉讼外纠纷解决机制提供了参照标准，人们在决定将案件提交诉讼或自行和解时，在考虑是否接受和解或调解结果时，总是自觉或不自觉地假定案件如果审判将意味着怎样的成本投入和收益，因此替代性纠纷解决机制被称为“在法律的阴影下谈判”；个人之间的纠纷“私了”常常以国家法律为索赔标准。按照调解专家给定的公式：“可接受的调解/和解结果=请求的金额×诉讼胜诉率+/-诉讼的成本”，在这个公式中，司法并不需要直接介入本次纠纷解决过程，但整个纠纷的解决过程却是在司法的阴影下进行的。我国民事司法制度本身即以调解为重心，诉讼程序呈现非正式化、非规范化、非专业化等特点．抑制和消解了司法作为法秩序维护者和规则形成者而对整个社会纠纷解决的导向功能。因此，通过诉讼之前及之外的人民调解、民间调解等将案件进行分流，使司法归位于其本来的角色，是优化整个纠纷解决机制的重要路径。

进而言之，司法的规则功能并不能仅仅因为纠纷解决过程被称为“司法”或“诉讼”而自动产生，它需要以相应技术结构才能保障和实现。比如，假如司法的结果本身就是调解，那么基于调解结果的不确定性和达成结果原因的多元性、不可知性、不可复制性和不可预测性，这样的“司法”结果不可能成为其他纠纷的参照系；或者，司法虽采用裁判的形式，但裁判本身不具有公正性、统一性、确定性和可预测性，那么司法同样不能承担起这一角色。司法超越于本案纠纷的价值正如日本学者棚濑孝雄所言，如果单纯以“一定人力或物力为基数平均所解决的纠纷件数”为标准来评价民事纠纷解决机制的效率，那么司法会被认为是最没有效率的方式，但司法在解决个案纠纷的过程中，通过形成具有确定性、统一性和普适性（或参照性）的规则，通过解决具体纠纷来维护一般规范秩序，为潜在纠纷的解决和预防提供依据或参照，从而在宏观和长远意义上降低“一案一审一标准”的总成本，产生“批量生产”的效应，大大增加司法作为纠纷解决和社会控制（治理）手段的效率。

与规则功能相关，司法在解决纠纷的功能之外，还承担了对调解、仲裁等其他纠纷解决结果进行审查、监督和保障的功能。这是司法最终救济原则的内涵之二，其他救济途径所形成的结果，最终都要以不同形式接受司法审查。值得注意的是，司法审查是对其他解纷途径所形成的“结果”的“事后”审查，并不“事先”介入其处理纠纷“过程”。

（三）诉讼外纠纷解决途径对司法规则功能实现的意义

那么，如何保障司法裁判的公正性、统一性、确定性和可预测性？虽然答案是多方面的，比如要有一个拥有法律信仰、职业道德和专业水平的法律职业群体，一套正式、规范、透明、科学的程序规范，一个职能分层、相互独立、法律权威逐级增加、终审上诉裁判具有说服性判例效力的审级结构，一个依赖于当事人权利制约和上诉程序监督、享有裁判终局性和独立于外来干预的作为“自组织体系”的司法系统和环境[4]……然而，没有诉讼外纠纷解决途径对目前司法所承受的案件进行有效分流，司法的目标就会在专业化与大众化、规范化与便捷化两个相反的目标上摇摆、平衡、无所适从。

规则的生成依赖于专业化、规范化的程序和以法定性、普适性为取向的裁判，而不大可能从因案而异的调解中产生。因此，期待能够生成规则的司法制度必须以裁判为重心。司法的专业化与程序的正式性不可分，而专业化、正式化、规范化则意味着高成本。因此，纠纷解决的收益（个人和/或社会收益）不足以抵偿司法成本的案件不宜适用司法程序。程序的专业性和正式性难以兼容便捷性和灵活性，试图在同一程序设计中兼顾复杂与简单、规范与灵活、大额与小额、裁判与调解、高成本与低成本各类需求，在技术上会陷于困境，在目标上会迷失方向。因此，必须以不同目标来设计不同的解纷途径——由其他纠纷解决途径独立地分流目前由司法所承担的大量案件，以促进司法向着规则生成的方向发展。如果整个诉讼制度以个案解决为唯一目标，诉讼的功能就无异于诉讼外解纷途径，而且缺失规则、反复无常、冲突频生的司法会突显其高成本、低效率的劣势。这种状况又会导致司法被厌弃，在缺乏其他可自由选择的替代解纷途径的背景下，司法只能进一步向着低成本、非正式、不专业的方向发展。目前一些法院介入“诉前调解”过程的做法就是这种结果，即使不考虑权力的正当性或诉权保障问题，仅就程序设计的技术而言，司法提前介入非诉讼纠纷解决过程，要么意味着司法程序屈就于简易、便捷的案件，无法满足司法的专业化和规则功能目标；要么意味着以高成本的正式程序去承担由低成本非正式途径即可解决的纠纷，从而与司法的成本收益原理和效率目标背道而驰。

二、我国“诉前调解”的现实形态及法院的角色

目前我国司法界称之为“诉前调解”的实践形态多样，法院在其中的角色也各不相同。在不同法院，同一形态的实践称谓不同，或者同一称谓之下的实践不同。比如，在一些法院中被称为“调解”的形态常常在另一些法院被称为“和解”，如诉外和解、诉前和解、庭前和解等。本文以调解活动发生的阶段进行了以下划分：一是当事人起诉之前的调解，本文称为诉外调解；二是起诉之后、立案之前的调解，本文称为诉前调解；三是立案之后移交审判庭之前的调解，本文称为立案调解。[5]以下分别探讨法院在上述三类调解中的角色。本文所称的调解，无论主体是谁，也无论发生在哪个阶段，均指由中立第三方介入纠纷解决过程、促成当事人达成协议的活动；在此前提下，以调解人身份的不同，区分为人民调解、民间调解、行政调解和法院调解等。不过由于涉及诉讼的“和解”与“调解”在我国司法制度中概念不清，恰恰涉及法院在其中的角色，故本文须首先确定定义标准并予区分。

（一）“调解”与“和解”的概念辨析

和解是指双方当事人之间通过信息交换和沟通，就产生纠纷的事项达成共识和就纠纷的解决作出一致决定的过程和结果。作为一种纠纷解决结构模式，和解主要依赖于“协商”（negotiation）甚至有时混用。调解（mediation）是指纠纷当事人在中立的第三方（调解人）的介入下，通过谈判达成和解、解决纠纷的过程和结果。调解人的主要作用包括帮助其他人进行决策，为此支撑、恢复和发起协商。

和解与调解的关键差异是，纠纷的和解不必借助于中立第三者的介入，在最简单的和解形式中，纠纷双方在没有第三方介入的情况下进行接触，尝试着通过信息交换和理解来达成共识。但是，和解并不排除纠纷当事人以外的第三人作为辅助人参加，比如当事人各方的朋友、邻居或代理人、专业人士等等，帮助其中一方原始的当事人，站在单边立场上提供帮助和建议，甚至直接与当事人一起组成一个团队来参加协商。在有辅助人参加对话和协商的复杂的和解机制中，和解与调解之间有一个看似模糊的区域。但是，调解区别于和解的最本质特征或要素是调解人的非党派性，即调解人至少在形式上是中立和公正的。[6]无论调解人在协商过程中的积极程度如何，都不直接和任何一方当事人结盟，即使他（她）实际上并不必然被双方当事人都认为是“中立”或者“公正”的。在上述原则之下，调解是一个并不固定的标签，在“调解”这统一名称下进行的“促进协商”机制有各种各样的主体、技术、表现形式和实质内容，调解人干涉和介入纠纷的方式和程度不尽相同，调解的主体和效力也不一样。

然而，在我国民事诉讼制度语境中，区分和解与调解的上述标准发生了变化。比如诉讼和解（又称为当事人和解、当事人自行和解或庭外和解）是指当事人双方在诉讼过程中，通过自主协议或借助于法院以外的力量，达成以解决纠纷的协议，并以此终结诉讼的活动。[7]这样，诉讼和解与法院调解的本来差异在于，法院没有介入纠纷解决过程，或者法院在其中的角色和作用是消极的或超然的。至于法院审判人员之外的其他人是否作为中立的第三方介入了协商过程，是否在促成和解协议的达成结果中起到了“调解人”的作用，不影响其“和解”的性质。换言之，我国司法制度中划分调解与和解的标准不是纠纷解决过程的特征，而是介入纠纷解决主体的身份——法院或非法院。在当事人达成和解协议后，申请法院通过调解书加以确认的，诉讼和解即转化为诉讼调解，这种曾经作为隐性规则的实践在司法解释《民事调解规定》第4条中获得了进一步明确和法定化：“当事人在诉讼过程中自行达成和解协议的，人民法院可以根据当事人的申请依法确认和解协议制作调解书。双方当事人申请庭外和解的期间，不计入审限。”至此为止，诉讼和解与诉讼调解之间的分野虽然模糊却仍然依稀可辨——无论诉讼和解的过程是否有法院以外的中立第三方介入，只要法院尚未介入，均为“和解”；也无论法院介入的阶段是协商过程还是协商结果，只要有法院介入，即为“调解”。

然而，这一区分标准当即被《民事调解规定》的另一规定推翻，“当事人在和解过程中申请人民法院对和解活动进行协调的，人民法院可以委派审判辅助人员或者邀请、委托有关单位和个人从事协调活动。”这一规定在两个维度上进一步模糊了和解与调解的界线：其一，法院介入了“协调”过程，无论其角色是否为中立的第三人，却不影响纠纷解决的“和解”性质；其二，协调过程有中立第三方介入，无论该第三方是法院主体或非法院主体，均不影响其“和解”性质。因此，无论以纠纷解决过程是否有中立第三者介入这一普遍特征，还是以介入纠纷解决的主体是否为法院这一我国特色的划分标准，都不足以区分我国诉讼和解与调解。至此为止，和解与调解之间的界线依然可见——即使纠纷解决的过程有中立的第三者参加，即使法院已介入纠纷解决过程，只要纠纷不是以协议的结果解决并经法院确认，均为当事人和解而非法院调解。但这一区分标准在逻辑上已明显不能成立，在促成协议并加以确认之前，法院在纠纷解决过程中的行为，不是调解，又是什么性质？法院在其中的作用，不是调解人，还能是什么角色？[8]但无论性质或角色如何，由于纠纷解决已进入诉讼过程，在整体上属于司法权作用的范畴，因此至少在法院介入纠纷解决（无论过程或结果）时权力正当性的问题还能勉强过关。但当法院进一步介入立案之前的案件调解时，这一底线已经突破。

（二）“诉外调解”与法院的角色

真正意义上的诉外调解（而不是名称或符号意义上的诉外调解），是指当事人将纠纷诉诸法院之前，由中立的第三方进行的调解。最常见且与法院角色发生关联的是由人民调解委员会主持的人民调解。根据广东省高级人民法院与广东司法厅共同出台的有关意见，经人民调解委员会调解达成的具有民事权利义务内容并由双方当事人签字或者盖章确认的人民调解协议，具有民事合同性质。但当事人共同要求法院出具民事调解书的，法院应及时进行审查。如人民调解协议不存在可变更、可撤销或无效情形的，人民法院应在5日内出具民事调解书，且不收取案件受理费。

这一规定通过将诉外调解在当事人自愿、合意的前提下转化为诉讼调解，从而使人民调解协议经司法审查而获得了强制执行力。这种尝试既不违背调解的自愿性，也不违背司法权的被动性和司法对诉讼外纠纷解决结果进行审查的事后性，在纠纷解决的成本和效率方面有明显优势，加之人民调解委员会是相对成熟和固定并受制于政府管理的民间组织，相对于一般民间调解，其协议获得强制执行力的风险较小，因此应当成为重要的诉讼外解纷途径。不过值得注意的是，由于在真正的诉前调解中案件尚未起诉，因此法院在诉外调解机制中的角色应当限于事后审查和保障，而不能提前介入调解过程，无论是委派审判人员还是委托非审判人员，否则司法权的行使就缺乏正当性，也使司法审查权的行使陷于困境——同一法院既参与调解过程，又审查调解结果；此外司法人员的投入实际上增加调解的人力成本。

另一个值得探讨的问题是，人民调解转化为法院调解，在审查标准上应当采取实质审查还是程序审查？笔者认为，实质审查标准安全性较高但效率性较低，可能导致诉外调解便捷、低廉之功能丧失。因此原则上应采取程序审查标准，即，法院只需要确定双方当事人达成协议的自愿性，但同时对调解协议侵害社会公共利益和第三方权益时保留事后救济的途径，在司法政策上启动这一救济途径的条件应当比经法院主持达成的诉讼调解宽松。

除人民调解之外，还有当事人亲友、代理人、专业人士、所在社区、民间组织、行业协会和社会团体等主持的民间调解，以及行政主管机关主持的行政调解，都是诉外调解的重要形式，但民间调解和行政调解达成的协议与普通民事合同无异，在诉讼制度和正在起草的人民调解法上尚未取得独立地位。目前法院权力的触角已开始伸向民间调解，但行业协会、民间组织和社会团体主持的半官方半民间的调解在获得人民调解同等地位方面仍在期待之中。

行政调解由于调解人本身的管理者身份对于自愿性的潜在威胁，笔者对于赋予行政调解同等地位持审慎态度。除此之外，诉外调解还有劳动仲裁和商事仲裁所进行的调解，但仲裁调解作为这两种纠纷解决途径的组成部分存在，而不是解决纠纷的独立方式，其司法审查的程序和标准都不相同，故不宜列入诉外调解的范围。

（三）“诉前调解”与法院的角色

这里所称的诉前调解，是指当事人向法院起诉之后，法院不予受理立案，而告知当事人先经人民调解等其他途径解决。就过程而言，法院在诉前调解中的角色因地而异，有些法院成立了调解中心，直接主持诉前调解；另一些法院委托人民调解委员会进行调解；还有一些法院与人民调解联合调解。就结果而言，诉前调解达成协议的，通过法院审查确认，转换为法院调解；诉前调解不能达成协议的，法院立案受理。勿庸置疑，法院的角色是应当事人请求对争议事项作出裁判或进行调解。法院在立案之前介入纠纷、进行调解，无论以怎样的形式介入纠纷解决过程，都是十分荒谬的。

其实，这种尝试并非当今司法实践的新发明，而是饱受诟病、并成为改革力图根除的历史积弊。早在1954年《人民法院组织法》颁布以前，由于“案件积压很多，引起群众不满”，[9]且审判错误连连发生，成为司法工作总结中无法回避的问题。针对这种状况建立了人民接待室以减少积案，体现我党一切为了人民的工作宗旨。[10]其任务是在院长直接领导下处理人民来信，接见群众来访，解答有关诉讼和法律的疑难问题，代写诉状，代录口诉，并处理不甚复杂、毋需很多调查即可解决的简易案件。虽然根据当时权威部门的明确解释，“法院的人民接待室不同于审判庭”，[11]司法统计也将人民接待室受理案件的数量排除于“人民法院收案”数之外，但是实际上接待室承担了审判职能，“这种人民接待室的建立，首先使人民法院可以及时地解决群众的疑难和简易的纠纷，简化了司法诉讼的程序，从而大大地便利了人民”，且对于解决法院的积案问题立竿见影，“人民法院的收案确实大为减少。如吉林省当年七八月份接待室处理的简易案件占审判庭结案总数的43.1％。”[12]

以方便群众诉讼、加快诉讼效率、减少诉讼成本为宗旨，其合理性不容质疑。但问题在于，人民接待室作为由法院设置的非审判组织，其处理纠纷的审判权依据如何？人民接待室的工作程序和方式如何体现程序正当性的基本要求？它们直接处理或拒绝受理案件的权限对于诉权保障的侵害如何纳入司法监督的框架？它们与审判庭之间的关系如何理顺……这些问题成为历次改革的动因，人民接待室也逐步演进为信访室、告申庭和今日的立案庭。[13]无论是立审分离的司法行政管理模式，还是不予受理、驳回起诉的决定要求以正式裁定的形式作出并受制于上诉程序的审查监督，都是为了解决上述问题。然而，20年来的民事司法改革成果，在案件数量的成倍增加、和谐社会目标和司法统计的重重压力之下，变得如此不堪一击。这一模式的诉前调解可能产生的两个后果必须警惕，它可能导致以“方便群众”之名行剥夺人民诉权之实，也可能导致司法权越位于诉权制约和程序规制的范围之外。

（四）“立案调解”与法院的角色

所谓立案调解，是指在受理起诉之后、案件转交审判庭之前，由立案庭经当事人双方同意而主持的调解。相比将案件拒之门外而进行的诉前调解，立案调解是在立审分离的机制和繁简分流的理念下进行的新的尝试。由于案件已经当事人启动诉讼程序、进入法院权限范围之内，因此法院介入纠纷的被动性、正当性没有瑕疵，虽然立案审判化的问题值得探究，但由于立案庭本身已按照审判职能和专业化的标准建制，因此，由立案庭的审判人员进行调解，与传统的诉讼调解相比，除了在介入阶段和审判机构的内部分工上有所不同之外，没有实质性差异。

立案调解属于法院内部司法行政管理方面的事项，不存在权力正当性方面的障碍，但需要关注的是效率问题。因此，立案调解机制所要关注的是，立案庭与审判庭的权力分界、立案调解结束与移交审判开始应当划定在什么地方，才能增加而不是迟延整个法院解决纠纷的能力和效率。笔者认为，即使在大立案模式之下，立案庭的基本功能是完成诉答程序。因此，立案调解原则上应当在原告起诉之后、被告答辩期届满之前完成。在这一原则下，当事人希望继续协商或自行和解的，可以通过书面协议，请求立案庭在当事人确定的期限内推迟移交审判庭。但这样变通，主要是考虑立案阶段与审判阶段收费标准和退费手续上的问题，但答辩期届满后，立案庭主持调解的活动应当终止，当事人达成协议的，由审判庭制作调解书。这样划分边界，有助于从当事人和法院两方面防止拖延诉讼的进行，使立案调解真正成为分流简易、小额、对抗性弱的案件的有效机制，而不会成为被告拖延诉讼的新契机。

【作者简介】

傅郁林，北京大学法学院教授。

第四篇：XX区人民法院诉前调解工作制度

XX区人民法院诉前调解工作制度

第一条、诉前调解指对尚未进入诉讼程序的纠纷进行调解。

第二条、诉前调解遵循平等、自愿、合法的原则。

第三条、诉前调解人员应恪守职业道德，遵守法律，清正、廉洁。

第四条、立案庭的立案人员在审查起诉过程中，对于符合并适合诉前调解的，在向当事人讲清诉前调解和进行诉讼程序利弊的基础上，征询当事人是否愿意进行诉前调解，当事人愿意诉前调解的，由调解人员办理手续，启动调解程序。

第五条、经调解达成协议，当事人可选择是否出具法律文书。当事人不要求出具法律文书的，由调解人员记录在案；当事人要求出具法律文书的，由调解人员协助当事人办理立案、协调相关业务庭出具法律文书等事项。

经调解不能达成协议，或者当事人一方或双方拒绝接受调解，或者在规定期限届满仍不能和解的，调解人员应将相关材料退还当事人。对符合立案条件的，可告知其到法院立案庭办理立案手续，启动诉讼程序。

第六条、诉前调解的调解期限为7个工作日，自当事人申请调解并登记之日起计算。

第八条、诉前调解适用诉讼时效中断的规定。

第九条、诉前调解不收取费用。经调解达成协议，当事人要求出具法律文书的，在立案时依法缴纳诉讼费用。

第五篇：关于进一步加强行政调解工作的意见

六安市依法行政工作领导组 关于进一步加强行政调解工作的意见

各县区人民政府，开发区、试验区、示范园区管委，市政府各部门、各直属机构：

为贯彻《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）、〘中共中央办公厅、国务院办公厅转发〖中央政法委员会、中央维护稳定工作领导小组关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的意见〗的通知〙（中办发〔2009〕46号）精神，充分发挥行政调解在化解社会矛盾、维护社会稳定中的积极作用，促进经济发展和社会和谐，现就进一步加强我市行政调解工作提出如下意见。

一、充分认识做好行政调解工作的重要性

行政调解是由行政机关主持或主导的，以法律法规规章和政策规定为依据，以民事纠纷和行政争议为对象，在当事人自愿的基础上，通过说服劝导等方法，促使各方当事人平等协商、互谅互让、达成一致意见，消除矛盾的一种纠纷解决机制。当前，我市经济发展正在加快转型，城乡一体化建设正在加速推进。与此同时，社会矛盾不断凸显，其化解工作也面临着新情况、新问题。全市各级行政机关要将行政调解作为社会矛盾调处的重要手段，充分利用行政调解工作优势，运用调解的办法做好矛盾纠纷化解工作，从源头上预防和减少社会矛盾，为建设“平安六安”发挥重要作用。

二、指导思想、工作原则和工作重点

（一）指导思想。深入贯彻落实科学发展观，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用，以化解社会矛盾纠纷为根本，建立行政调解工作机制，创新行政调解工作方法，推动建立行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动体制，形成调解工作合力，有效化解社会矛盾，积极为全市经济社会发展创造和谐、稳定、有序的社会环境。

（二）工作原则。一是自愿原则，要尊重各方当事人意愿，不得强迫当事人接受调解方式或调解结果。二是合法原则，要遵循法律法规规章和政策，不得损害国家利益、公共利益和他人合法权益。三是公平公正原则，要兼顾各方当事人的合法权益，平等协商处理利益纠纷，体现公平正义，行政机关作为当事人一方时，与行政相对人的地位平等。四是注重实效原则，要追求“定纷止争、案结事了”的社会效果和法律价值。

（三）工作重点。一是行政机关或者法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，与公民、法人或者其他组织之间产生的法律法规规定可以调解的行政争议，重点解决好土地征收、房屋拆迁、林权确认、社会保障、治安管理、计划生育等方面的行政争议。二是公民、法人或者其他组织之间产生的与行政管理有直接或间接关联的民事纠纷，重点解决好交通损害赔偿、医疗卫生纠纷、消费者权益保护、劳动争议等与行政管理有关的民事纠纷。对涉及资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的民事纠纷，以及涉及人数较多、社会影响大、可能影响社会稳定的纠纷要主动进行调解。

三、积极运用行政调解方法解决行政争议和民事纠纷

（一）切实做好行政争议的调解工作

各级行政机关要切实做到行政调解与依法履职相结合，充分运用调解方法解决行政争议。对依法履职中产生的行政争议，有关行政机关要深入了解当事人的诉求，找准争议焦点，向当事人宣传有关法律法规规章和政策，摆事实、讲道理，耐心细致地做好当事人的思想工作；对属于本机关执法不当而产生的争议，要本着有错必纠的原则，在不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，积极做好和解调解工作。各级行政复议机关要根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，对能够适用调解方式解决的行政复议案件，要按照调解优先的原则依法做好调解工作，努力促使行政争议双方达成和解调解协议。相关行政机关要积极为行政复议机关的调解工作创造条件，配合做好行政复议调解、和解工作，及时履行行政复议调解、和解协议。

（二）努力做好民事纠纷的调解工作 各级行政机关应当结合本地区、本部门的工作实际，建立健全调解民事纠纷的具体工作程序和规范。对依法应当由行政机关调处、裁决的民事纠纷，行政机关要在当事人同意的基础上优先采用调解的方法，向当事人耐心宣传有关法律法规规章，说服和劝导当事人在平等协商、互谅互让的基础上解决纠纷，努力促成各方当事人达成协议。通过调解，各方当事人达成协议的，行政机关应当制作行政调解文书；不能达成协议的，依法有权裁决的，行政机关应当在法定期限内依法作出裁决，并及时告知当事人救济权利和途径；经调解不能达成协议的，依法无权裁决的，行政机关应当告知争议双方可以依法提起行政诉讼。

（三）积极配合开展行政诉讼中的协调工作

各级行政应诉机关，要积极配合人民法院做好行政案件诉前、诉中的协调工作。对人民法院在行政诉讼立案阶段和审理过程中提出的协调建议，应当认真对待、主动配合；对人民法院主持达成调解意见的，有关行政机关应当积极履行；对人民法院指出的执法问题，应当及时核实、主动改正、消除负面影响；对因行政行为被诉可能引发重大矛盾纠纷的，应当立即将有关情况向有关主管部门报告。各县区政府（管委）及部门的法制工作机构要发挥好对本级政府和所属工作部门涉诉行政争议化解工作的统筹协调作用，做好涉诉行政争议化解工作。

四、认真抓好行政调解工作落实

（一）建立行政调解工作体系

各级政府要建立由政府总负责、政府法制工作机构牵头、职能部门为主体、社会组织参与的行政调解工作体系。在本级政府领导下，由本级政府法制工作机构会同司法、公安、信访、财政、人力资源和社会保障、城乡规划、国土资源、住房和城乡建设、农业、林业、卫生、计生、民政等部门建立工作协调机制，共同研究部署本地区行政调解工作。政府法制工作机构承担行政调解工作有关事项的统筹协调、信息交流、联络及督查考核等日常工作。各职能部门应当明确行政调解工作的主管领导，指定专门科室承担行政调解工作。充分发挥基层组织、行业协会和专家学者在行政调解工作中的积极作用，动员社会各方力量积极参与行政调解工作，在重点领域、重点行业要组织建立社会专、兼职调解工作队伍，构建行政主导、社会参与的行政调解体系。

（二）完善行政调解工作机制

各级行政机关要根据行业特点和要求，建立健全行政调解工作制度，规范行政调解程序，明确行政调解的受理、调查、调解、达成协议等工作环节。行政调解过程中，要保障当事人的平等地位，保障当事人的知情权、参与权和救济权。要加强行政调解工作宣传，及时总结本地区、本部门开展行政调解工作的成功经验和先进典型，充分利用广播、电视、报刊、网络等新闻媒体，开展各种形式的宣传教育，积极引导广大人民群众了解行政调解、选择行政调解方式解决矛盾纠纷。行政机关对于调解不成的矛盾纠纷，应当及时告知、引导当事人通过法律途径解决。对于进入诉讼程序的行政争议，在诉前已经做过行政调解工作的，可将行政调解的有关情况告知人民法院。各级财政部门要按照现行事权、财权划分原则，在分清渠道，分级负担的前提下，根据部门预算管理有关要求，将宣传、培训、指导、聘用专兼职行政调解员等各类调解工作经费纳入本级财政预算，充分保障行政调解工作经费。

（三）加强行政调解队伍建设

各级行政机关要选调政治思想好、业务能力强、有较高法律素养、善于做群众工作的干部充实到行政调解工作队伍中，建立专、兼职行政调解工作队伍，在交通损害赔偿、医疗卫生纠纷、消费者权益保护、劳动争议等矛盾多发领域，要加快建立由有关行政部门主导的专业调解组织，积极开展行政调解工作。要加强对行政调解工作人员的培训，根据行政调解工作任务的需要和特点确定培训内容，充分利用各种资源，通过举办培训班等，有计划地开展培训工作，提高行政调解工作人员政治、业务素质，不断提升行政调解工作水平。

（四）加强行政调解工作指导和监督 各级行政机关要根据有关行政调解工作的具体部署，制定本地区、本部门开展行政调解工作的实施意见和工作方案，建立行政调解工作考评机制，主要领导应当定期听取行政调解工作汇报，定期对行政调解工作进行检查和指导，及时协调解决行政调解工作中遇到的重大问题。要建立行政调解定期汇总分析上报制度，及时通报本地区、本部门开展行政调解的工作情况，交流工作经验，及时发现并研究带有倾向性和普遍性的问题。对涉及人数较多、社会影响较大、可能影响社会稳定的，要及时摸清情况，提出对策建议，并及时与政府法制工作机构沟通，同时应当向同级党委、政府报告，对不积极配合行政调解工作，造成严重后果的予以问责。政府法制工作机构应当定期对信息报送情况进行汇总、分析和通报。

二○一一年七月二十三日