林场国有林地回收工作之我见

第一篇：林场国有林地回收工作之我见

林场国有林地回收工作之我见

作者：易仕斌

2003年6月25日，中共中央、国务院《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》（以下简称决定）公布实施指出：林业是一项重要的公益事业和基础产业，加强生态建设，维护生态安全，是二十一世纪人类面临的共同主题，也是我国经济社会可持续发展的重要基础。为贯彻落实《决定》精神和退耕还林政策，林场对国有林地回收做了大量卓有成效的工作，但工作中举步为艰，阻力重重，一部分流失的土地收不回来，退耕还林工作也进展缓慢，生态安全得不到有效保护。本人在林场工作多年，拟对林场国有林地回收工作谈谈一点个人的见解和看法，以期引玉之效。

一、国有林地流失的主要方式

造成国有林地流失的原因是多方面的，有政策失误所造成的，有管理失误造成的，也有人为造成的，但不外乎以下几种方式：

一是肆意开垦，破坏林地现状和用途。这种方式自林场成立初期表现得最为突出和普遍，但在法律政策日渐完善和管理力度日益加强的今天，这种方式已经形不成气候，其破坏力和影响力开始慢慢下降。

二是圈地蚕食，变公为私。这种方式可视为“明修栈道，暗渡陈仓”，其主要表现为，林区群众先是在林地里或有争议的林地里搭建看似无关紧要的棚子、低矮房等建筑物，随着时间的慢慢推移，棚子变楼房、荒地变阳台、变猪栏、变菜园„„，这种渐进的方式一般让人不易觉察也容易令人“接受”，但一经出现，却往往是最难处理的。

三是采用隐蔽的“拉锯战术”，通过“烧、砍、拔”和“牧马放羊”等方式破坏森林植被和新造林地，变林地为荒山荒地，使林地管理部门事实上对该片林地失去“控制权”。

四是群体采用极富破坏力的方式公然与林业管理部门作对，集体参与破坏活动。这种群体事件一旦出现，则群众情绪将比较激化，影响比较巨大，危及林区的和谐与稳定，往往会惊动到各级部门，虽最终事态可以抑止，但日后将不能正常对林地生产实施有效管理和组织，形成林区的“死角”。

上述两种方式，如今已在林场国有林地流失中占据了主要位置。

二、林地回收工作的难点分析

林业系统圈内有一句话，叫“

国有林地流失容易回收难”，一语道出了国有林地回收工作的“难”。林地回收工作涉及林场、政府、集体、个人等方方面面，处理不慎，全盘皆输。林地回收的“难”就难在于：一是社会经济的发展和人口数量的自然增长，与有限的生产生活用地存在长久的矛盾。现在农村普遍以种养为最基本的生产方式，种养的根基在于土地，土地的数量和分配总是有定量的，而靠科技提高单位生产量目前还存在相当大的困难且相当有限，“民以食为天”，老百姓总要穿衣吃饭，生产用地不够他们就盲目地以身试法。二是林场的行政管辖权属于当地政府，与林场的林地管理权存在重叠，有些林场甚至直属于当地政府，林地管理与政府行为存在一定的矛盾。所以，国有林地流失回收具有极强的政策性，涉及面广，没有地方政府的支持，回收问题就难以实现。其原因在于，于公而言，现在国家提倡和谐社会，讲求稳定胜过一切，于私而言，政府官员的政绩与选举与民众有相当大的联系，政府行为中难免有“你好我好大家”的做法。三是人民群众的文化水平普遍得到提高，钻法律空子的案例屡见不鲜，林区群众知道国家对集体事件的处理相当谨慎，是以他们常以群体事件出现，使执法部门和人员有所顾忌。四是历史遗留问题，国家解放后，农村实行“责任地”，将土地承包到户，但在落实的过程中，未能以严肃认真负责任的态度划定四至界，“农林混居”，界线模糊，有的甚至公然将国有林地向农民发放“土地使用证”或“林权证”，为以后出现的“争议林”、“争议地”埋下了无穷后患。

三、林地回收工作的对策

“三赢”是解决林地回收工作的根本，缺一不可。所谓“三赢”是指林场、政府、群众的“三赢”，唯有实现三方面合作共赢，才是林地回收工作的长远大计。对于如何实现“三赢”，本文拟提出以下三个方面供参考。

首先，社会经济的发展和人口数量的自然增长，与有限的生产生活用地这对矛盾一天不解决，就不能算是国有土地顺利回收。事实上，症结与矛盾一并存在，矛盾一天不解决，症结也一天不消失。解决这样的矛盾有两种办法：

1、通过建立自然保护区等办法，争取国家拨款，把生产生活条件极其缺乏的林区群众整体迁移安置，尤其是保护区核心区的农户；

2、在群众承认国有林地所有权的前提下，通过双方充分协商、协议，有选择、有条件地划出一定面积的林地与群众开展联营，从提供苗木、技术指导等角度帮助林区群众解决生产生活上存在的问题。

其次，林地的“双重管辖”性质，注定了管理上的弊病。这就需要林场必须与当地政府搞好关系，认真做好勾通和协调工作，除了自身积极扶持林区群众搞好日常生产生活外，还要为老百姓穿针引线，把政府“惠农”政策如退耕还林、沼气推广等落实到林区各家各户，甚至没有条件的也要积极争取创造条件，在这过程中，林场应该起到“桥梁”的作用，这是使事情进入良性循环的桥梁。

最后，回收被占林地，当要稳妥慎重，明晰主权，依法回收。

一是慎重对待“争议”地，稳妥处理农林关系，最在限度地争取合解，争取共赢。要与群众统一认识，达成共识，即退耕还林，真正地为农民解决实际困难，鼓励农民在被占地里自费种植林木，以优良的生态建设，促进和保障农民的丰收，增加农民的收入。

二是明晰主权。回收流失林地，政策性强，涉及面宽，难度大，林场应当成立专门机构，负责回收：

1、摸清流失地准确位置、数量、侵占人、侵占时间、有无证件手续等，获取流失土地的主权证据材料，做好民事诉讼的准备工作；

2、与地方政府的沟通协调，争取理解与支持。当前普遍存在一个突出的问题就是主权是否明晰的问题，如果林场拿不出足够的证据，证明对林地享有主权，这对回收工作的是十分不利的。

三要以法回收。国有林地，是国有资产的重要组成部分。打击国有资产流失犯罪是林区司法机关的重要职责，林区司法机关要认真研究法理，准确地适用法典，最大限度地做好依法回收国有林地流失的各种犯罪的调查、取证、诉讼、审理的准备工作，力争有理、有利、有节，涉及此类犯罪案件，有一起查一起，不能姑息，不能手软。

国有林地流失现象极为普遍，回收阻力大，困难多。但是只要抓住全国贯彻落实《决定》的有利时机，以三个代表为指导，以三个有利于为准绳，以《决定》为武器，有礼、有利、有节地予以回收，是完全可以赢得地方政府的理解支持的，只要政策到位，宣传到位，大多数群众也会理解配合的，回收土地的目的一定能够达到。

第二篇：福建省国有林场占用征用林地管理办法

福建省国有林场占用征用林地管理办法

第一章 总 则

第一条 为进一步加强林地资源的保护，规范国有林场林地占用、征用管理，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《福建省林地管理办法》等法律法规和有关规定，制定本办法。

第二条 在国有林场经营区内发生的占用、征用林地，必须遵守本办法。第二章 占用征用林地

第三条 占用、征用林地由国有林场系统内部先行审核。之后，使用林地的单位或个人按有关规定向省林业主管部门办理占用、征用审批手续。

第四条

国有林场应支持国家及省重点工程建设占用、征用林地。当地市县级政府社会公益发展项目占用、征用国有林场林地可酌情予以考虑，其它商业性项目占用、征用林地原则上不予考虑。

第五条 勘查、开采矿产和修建道路、水利、电力、通讯等建设工程，需要占用、征用林地或者临时占用林地的，应当办理占用、征用手续。

第六条

临时占用林地的期限不得超过两年，并不得在临时占用林地上修筑永久性建筑物；占用期满后，用地单位必须恢复林业生产条件。

第七条 建设项目使用林地超过两年的，原则上应当办理占用、征用林地手续。对已经批准临时占用林地的建设项目，占用期满后，确因实际情况需要继续使用的，应当依法办理占用、征用林地手续。

第八条 架设高压线路通过林地时，距地面较低，线路保护区内的林木（竹子）可能危及电力设施安全的，应当办理占用、征用林地手续。

第九条

占用、征用生态公益林地的，应当先办理生态公益林“占一补一”调整手续。

第十条

林地林木有争议的，在争议解决之前，不得占用、征用林地。

因国家重点工程建设急需占用、征用的，可与相关权利人协商并征得同意后，办理占用、征用手续。

第十一条 占用、征用林地的单位或个人应先向国有林场提出用地申请。申请包括用地单位或个人名称、项目批准文件、用地目的、用地性质（长期或临时）、用地范围及面积等内容。

第十二条

国有林场接到占用、征用林地申请后，应派出技术员对拟用地进行现场调查，填写《占用征用林地现场调查表》，绘制示意图。第十三条 国有林场根据现场调查情况测算林地补偿费、林木补偿费、安置补助费、森林植被恢复费，并同用地单位或个人协商确定。

第十四条 国有林场要加强森林管护，对任何单位或个人未办理占用、征用林地手续而毁林开垦、修路、建房或其它毁林行为予以制止。

第三章 四项费用

第十五条 占用或征用林地单位或个人应当向国有林场支付林地补偿费、林木补偿费、安置补助费，并向省林业厅缴纳森林植被恢复费；临时占用林地，应当支付林地补偿费、林木补偿费，并缴纳森林植被恢复费。

第十六条 林地补偿费按水田补偿费的40%补偿。果园或其它经济林地，按水田补偿费的60%－70%补偿。当地水田征用补偿标准高于省级平均水平的，按当地标准执行；当地水田征用补偿标准低于省级平均水平的，按省标准执行。

第十七条 林地上的林、果、竹征用砍伐后归原所有者所有，其补偿费按下列标准计付：

㈠用材林中的幼林按造林工本费的2倍补偿；中龄林按成熟林亩材积产值的40％－60%，成熟林按其亩材积产值的30%补偿；

㈡竹林按产值的2倍补偿；

㈢果树或其它经济林按征用前4年的平均年产值的2－7倍补偿，但果树未产果的，按工本费的2倍补偿；已产果的，应根据果树的生长周期和树势的盛衰，按其产值的4－7倍补偿；

㈣特种用途林、防护林按用材林同类林木标准的4－7倍补偿；

㈤薪炭林按用材林同类林木标准的40%－60%补偿。

第十八条 用材林产值测算方法

㈠亩材积产值：按地上附着物总产值进行计算。即用材林的亩材积×近三年的木材市场销售价格＋地上可利用资源×近三年该项资源的市场销售价格；

㈡竹林产值：按地上附着物总产值进行计算。即亩立竹根数×近三年的竹类产品市场销售价格＋地上可利用资源×近三年该项资源的市场销售价格； ㈢造林工本费：按营造林过程中所有支出计算。即包含炼山、开设防火路、整地、开带、挖穴、栽植、补植、施肥、除草、劈杂、营林管护等工资及苗木款和相关运输费用之和。

第十九条 其它土地补偿费、林地上附着物补偿费依据《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》有关规定计算支付。

第二十条 安置补助费按林地补偿费的50%计算。

第二十一条 森林植被恢复费按以下标准计算：

㈠用材林林地、经济林林地、薪炭林林地、苗圃地6元/m2； ㈡未成林造林地4元/m2;㈢防护林和特种用途林林地8元/m2； ㈣国家重点防护林和特种用途林地10元/m2； ㈤疏林地、灌木林地3元/m2；

㈥宜林地、采伐迹地、火烧迹地2元/m2。

城市及城区规划区的林地按规定标准的2倍收取。

第二十二条 对商业性开发项目占用、征用林地的林地补偿费、林木补偿费，由双方根据市场情况协商确定，原则上不低于标准的上限值。

第四章 占用征用林地审核程序

第二十三条 审核占用、征用林地包括永久占用、征用、临时占用、国家级森林公园建设使用林地。

第二十四条 国有林场在所经营的范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施需要占用林地的，向所在地设区市林业主管部门申请上报省林业厅审批。

前款所称直接为林业生产服务的工程设施是指：

㈠培育、生产种子、苗木的设施； ㈡贮存种子、苗木、木材的设施；

㈢集材道、运材道；

㈣林业科研、试验、示范基地；

㈤野生动植物保护、护林、森林病虫害防治、森林防火、木材检疫的设施。

㈥供水、供电、供热、供气、通讯基础设施。

第二十五条 占用、征用国有林场林地，国有林场应向所在地设区市国有林场管理处提出申请。经市国有林场管理处审核后报省国有林场管理局核准。

第二十六条 办理占用、征用林地应提交下列材料：

㈠《国有林场系统征占用林地审查意见表》一式4份；

㈡《占用征用林地现场调查表》；

㈢项目批准文件；

㈣所在县水田年产值或征地补偿标准的文件或其它有关材料。

第二十七条 省国有林场管理局成立占用、征用林地审核小组，对占用、征用林地实行会审。

第二十八条 占用、征用林地经省国有林场管理局审核同意后，在《国有林场系统征占用林地审查意见表》上签注同意意见。

第二十九条 省国有林场管理局对占用、征用林地经审核不予同意的，应当说明不同意的理由，并将《国有林场系统征占用林地审查意见表》退还国有林场。

国有林场应根据审核意见进行整改，重新上报审批。

第三十条 国有林场收到省国有林场管理局签注同意《国有林场征占用林地审查意见表》后，才可以签订占用、征用林地协议书，在占用、征用林地的单位或个人办理审批手续的文件上签章。

第三十一条 对大面积的或涉及林场重大利益的占用、征用林地，上级管理部门认为有必要现场查验的，应当派员进行现场查验。

第五章 检查监督 第三十二条 占用、征用林地检查监督的主要内容包括：

㈠林地保护利用的执行情况；

㈡占用、征用林地的起数和面积审核率；

㈢违法占用（含未批占用和少批多占）林地的情况；

㈣林地补偿费、林木补偿费、安置补助费使用情况。

第三十三条 国有林场对下列违法占用、征用林地行为应及时将案情、初步调查情况向上级管理部门报告：

㈠违法占用或征用生态公益林林地的；

㈡违法占用或征用除生态公益林以外20亩以上林地的。

第三十四条 省国有林场管理局根据实际情况组织开展国有林场占用、征用林地的检查。

第六章 附 则

第三十五条 本办法自公布之日起执行。

第三十六条 省国有林场管理局之前有关占用、征用林地的文件或规定与本办法不一致的，以本办法为准。第三十七条 如果国家或福建省对林地补偿费、林木补偿费、安置补助费、森林植被恢复费有调整的，以新规定为准。

第三篇：国有林场林地乱葬现象亟待制止范文

国有林场林地乱葬现象亟待制止 湖北省太子山林场管理局雁门林场地处京山县雁门口镇与钱场镇，当地村民在国有林场内乱葬现象十分严重，到2009年1月统计，在我场内有名氏和无名氏坟墓有8000多座。在每年春节、元宵节、清明等重点防火期因燃放鞭炮、烧纸等引起火灾或火警不下三四次，多的高达几十次，严重威胁着国有林场的森林资源安全。

根据1997年7月11日国务院第60次常务会议通过，1997年7月21日国务院令第225号发布的《殡葬管理条例》

第五条规定“ 在实行火葬的地区，国家提倡以骨灰寄存的方式以及其他不占或者少占土地的方式处理骨灰。县级人民政府和设区的市、自治州人民政府应当制定实行火葬的具体规划，将新建和改造殡仪馆、火葬场、骨灰堂纳入城乡建设规划和基本建设计划”。第十条规定禁止在下列地区建造坟墓：

（一）耕地、林地；……。

京山县属于火葬区域，但火葬后仍然实行土葬，一方面浪费人力物力财力，另一方面也有损法律尊严，大量侵占林地同时也带来火灾隐患。

当前已进入了全省重点森林防火期，希望政府有关部门加强这方面的管理工作，及时同国有林场协商确定固定地点作为土葬或公墓区，以期达到既维护法律尊严又达到满足村民需要的双赢局面。

第四篇：国有林场森林抚育工作典型材料

***国有林场

森林抚育补贴试点工作典型材料

根据省财政厅、林业厅《关于开展2010年森林抚育补贴试点工作的实施意见》（湘财农[2010]56号）和《关于批复2010年森林抚育补贴试点县实施方案的通知》（湘林造[2010]15号）等文件精神，**县***国有林场被列入了2010年全省森林抚育补贴试点林场之一，森林抚育任务6000亩。为了搞好试点工作，我们在省、市、县林业部门的指导下编制了《森林抚育补贴试点实施方案》和《森林抚育补贴试点作业设计》，并按要求认真组织实施，走出了一条适合于本场的森林抚育成功之路。

一、基本情况

我场2010年森林抚育补贴试点总任务6000亩，其中：幼龄林3300亩，中龄林2700亩，涉及18个林班61个小班，树种为杉木，分布在紫云、塘家、江口、大龙江、大坳、舜皇和西岭七个工区，规划分别实施1011亩、225亩、282亩、1248亩、300亩、2538亩、396亩。

二、工作任务完成情况

⑴抚育任务：本次森林抚育任务主要由林场护林员和富余职工承担，根据实施方案，林场与50多名职工共签订施工合同33份，其中幼林抚育11份，中林抚育22份，参与作业施工职工达150余人。目前，林场共完成了抚育作业任务6005.6亩，其中幼林3305.6亩，中林2700亩。

⑵抚育质量：林场结合无节良材培育要求，严格按照国家《森

1林抚育规程》标准进行抚育。针对幼林培育目标分别进行垦复、砍草、割灌等抚育措施，多数幼林进行了2次抚育，林木长势喜人;中林抚育严格按要求进行修枝、割灌、间伐，没有出现天窗。

⑶建立验收台帐。林场按工区组织干部和技术人员先验收，然后开具林业验收卡片进行付款，建立了验收卡片登记台帐。

⑷补贴资金分帐管理，及时发放。林场建立了补贴资金专项帐户，共发放资金54.4万元，其中幼林抚育34.4万元，占合同金额的98.8%，中林抚育20万元，占合同金额的100%。

三、主要工作经验

为了确保森林抚育工作任务的完成，我场制定了“234”目标管理制度，即:“两个加强”、“三项措施”、“四个到位”目标管理制度，总结出一条适合本场的森林抚育工作经验，取得了初步成效。

1、加强组织领导。为了确保高标准实施国家森林抚育补贴试点工作，我场抓住机遇，把此项工作摆到林场加快森林资源培育进程，促进富余职工就业，增加职工和林农收入一件大事来抓。首先组织学习传达了国家林业局和省厅有关政策和文件精神，引导干部职工对项目建设重要性的认识，树立了完成建设任务的信心。然后林场成立了以局长**任组长，副书记***、副局长***任副组长，资源管理科、林工科、计财科及相关科室负责人为成员的森林抚育项目实施领导小组，负责对全场森林抚育补贴试点工作的组织领导，实施方案和规划设计的编制，部署和组织项目的实施。

2、加强管理监督。实施国家森林抚育补贴试点项目政策性强，资金、技术、质量管理要求严、标准高。林场采取有力措施，切

实加强项目建设的监督管理。一是强化社会监督。抚育前及时向林场职工公示抚育补贴政策、施工任务、资金安排及抚育人员等情况;验收后及时向林场职支付补助资金，杜绝暗箱操作和违规操作。二是强化质量监督。林场与职工或民工，签订抚育施工作业合同书，明确抚育面积、作业内容、完成时间、补助标准、质量要求等内容，将6000亩抚育任务以合同形式落实到施工人。同时，组织开展了施工作业等技术技能培训和安全知识教育，实行专业技术人员跟班作业，做到施工前指导，施工中检查，施工后验收，全程监管。三是强化资金监管。建立专项帐户，严格项目资金使用与管理，对施工任务和质量实行先验收，再付款。四是强化档案管理。通过建立资源档案管理制度和验收台帐，及时收集项目实施过程的有关资料，主要包括实施方案、作业设计及批复、施工合同、施工记录、林业验收卡片等，将森林抚育试点工作实施过程形成一套经得起历史检验的完整档案资料。

3、结合“三项措施”提升项目建设质量。一是结合无节良材培育措施，提高抚育质量。在幼林抚育中属无节良材培育的有2185.5亩，占66%，通过项目实施，促进了无节良材培育基地的建设；二是结合成效监测，为项目建设提供依据。根据不同森林类型、抚育措施、试点示范等情况，选择确定了4个森林抚育成效监测点，对森林抚育成本、社会经济效益等进行成效监测、评估和分析，为项目建设提供科学依据；三是结合家庭承包，推动项目建设进程。针对我场富余职工多，且多数为“半边户”，职工收入水平普遍低下，林场采取了以家庭或联户承包方式签订施工合同，大大加快了施工项目建设进程。

4、实行“四个到位”目标管理。林场建立了森林抚育工作“四个到位”目标管理责任制，即：实行“任务到工区，责任到科室，补贴到职工，奖罚到个人”的目标管理责任制，把此项工作作为年终考核各单位和基层领导干部任期业绩、评价其开拓经营、提高管理水平能力的主要依据。

四、工作建议

1、建议对森林进行分类补贴。根据生态公益林和商品林的不同经营目的和对社会产生的效益不同，在森林抚育补贴中应有所区别对待，生态公益林应提高补贴标准或全额给予补贴，商品林可按比例给予补贴。

2、在抚育措施设计上，应根据森林经营者的需要，采取形式多样的抚育技术措施。

3、由于抚育间伐木材大部分为小径级材和等外木材，建议减免或减收“一金两费”等林业税费项目，以增加森林经营者对抚育的投入，提高林分质量。

**县***国有林场

二○一一年三月六日

第五篇：广西东门国有林场林地流失现状及对策

广西东门国有林场林地流失现状和对策

摘要

如今，我国任然是一个缺林少绿、生态脆弱的国家，森林覆盖率远远低于全球31%的平均水平，人均森林面积仅为世界人均水平的1/4，人均森林储蓄面积也只有世界人均水平的1/7，为此，我国森林资源存在总量不足、质量不高、分布不均等问题，只有进一步加强对林地流失问题的治理水平，才能在未来从根源上解决我国林业存在的多种问题。

本文以广西东门国有林场作为研究对象，以现代林业理论和现代管理科学理论作为指导，采用微观分析和宏观综合相结合的研究方法，分析了广西东门国有林场林地流失的现状及原因，得出林地“合法流失”和“非法流失”作为广西东门国有林场林地主要流失形式，指出了导致广西东门国有林场林地流失的基本原因；其次，针对广西东门国有林场林地流失的原因，提出要通过以下措施来加强对林地流失的管控：提高认识，正确理解林地的重要性；统筹兼顾，切实节约利用林地；强化措施，严格征占用林地管理；加强监管，严惩违法破坏和占用林地行为；加大投入，保护并增加林地面积；加强森林经营，不断提高林地质量等具体措施。通过上述多种措施有助于强化广西东门国有林场林地流失的保护力度，对推动广西东门国有林场的现代化建设也有着重要的指导意义。

关键词：广西东门国有林场；林地流失；对策；遏制流失

Abstract

Today, our country is a lack of forest, ecological fragile countries, forest cover is far lower than the average level of 31% of the world, per capita forest area is only 1/4 per capita of the world, per capita forest area is only the world average level of 1/7, for this, China's forest resources are insufficient, quality is not high, the distribution is not equal, only to further strengthen the management level of forest loss, in order to solve the problems in the future.In this paper, the east gate of Guangxi state-owned forest farm as the research object, based on modern forestry theory and modern scientific management theory as the guide, using the research methods of micro analysis and macro comprehensive combination, analyses the current situation and reasons of the east gate of Guangxi state-owned forest farm loss of forest land, forest land that “legal loss” and “illegally” as the east gate of Guangxi state-owned forest forest the main forms of loss, points out the basic reasons leading to the east gate of Guangxi state-owned forest farm forest loss;secondly, the reasons for the loss of the east gate of Guangxi state-owned forest forest, puts forward the following measures to strengthen the control of forest loss: to improve the understanding, the correct understanding of the importance of forest land;overall, effectively saving the use of forest land requisition and occupation;strengthening measures, strict forest management;strengthen supervision, punish the illegal destruction and occupation of forest land;increase investment, protect and increase Garin area;strengthen forest management, specific measures to continuously improve the quality of forest.Through the various measures to help strengthen the protection of state-owned forestry centre loss in Guangxi Dongmen, to promote the modernization of state-owned forest farms in Guangxi Dongmen also has a important guiding significance.Key words: Guangxi east gate of state-owned forest;Forest loss;Countermeasure;prevent loss

第一章 绪论

1.1研究背景与意义

1.1.1研究背景

社会高速发展的今天人们开始意识到环境持续恶化这一问题，全球气候变暖便是环境恶化中最主要的表现之一，科学家研究表明，人类向大气中排放了大量的二氧化碳等温室气体，是造成全球气候变暖的根本原因。为了应对全球气候变暖这一问题，联合国制定了气候变化框架公约和京都协议书，明确规定到：“森林所吸收的二氧化碳数量，可以抵减一部分本国其他方面的二氧化碳排放。”联合国气候变化峰会中我国领导人也想世界承诺要不断加大森林碳汇，争取2020年中国森林面积将比2005年增加4000万公顷。2011年11月22日国务院新闻办公室发表的《中国应对气候变化的政策和行动（2011）》白皮书中，进一步明确了“十二五”期间国家应对气候变化的各项主要目标，包括新增森林面积1250万公顷，森林覆盖率提高至21.66%，以及森林蓄积量增加6亿立方米等，可见，森林在世界各国应对气候变暖中具有十分特殊的地位，并且森林在当前已经成为改善民众生活环境的关键要素。

根据国家林业局《中国林业统计年鉴2013》显示：我国林地总面积为30670.52万公顷，占中国国土面积的32.31%，人均林地面积为0.24公顷，仅占世界人均水平（0.91%）的1/4，可见中国林地面积尚没有达到世界平均水平。随着国民经济的快速发展和城市化水平的不断提高，林地转为非林地用而引发的林地流失问题十分严峻，已经对我国国土生态安全产生了极大影响。集体林权制度改革中有效实现了“山定主、树定根、人定心”的局面，林地基础作用开始被更多林农所认知，尤其是林地流转价格不断增加的今天，对于广大林农来说过于注重林地价值的提升，即通过林地转为非林地用来获取更多的经济效益。相关调查数据显示，1998~2013年间，全国林地转为非林地用的总面积达到了1821.26万公顷，有林地转变为非林地面积达到了538.38万公顷，尽管在2004~2013年间全国林地转为非林地用的面积有所减少，但是从总体上来说我国林业正面临十分严峻的林地流失问题。中央提出到2020年，中国森林面积要比2005年增加4000万公顷，将中国森林覆盖率提升到23%以上，为了确保这一宏观目标的有效实现，必须要有一定的国有林地来作为基础，通过合理措施来有效遏制各地区普遍存在的林地流失问题。1.1.2研究意义

林地流失是我国各地区普遍存在的问题，虽然，国家林业局通过发布《全国林地保护利用纲要（2010-2020）》来指导各地区开展林地保护利用规划工作，但是从国有林场林地流失情况上来看没有得到有效改善，具体表现为林地总量减少、林地结构布局不合理、林地集约利用不合理、林地质量低等问题。为此，只有通过对国有林场林地流失的多层次分析研究，才能找到林地流失的产生原因，才能对国有林场的林地资源管理和保护工作，提出行之有效的具体对策和建议。

论文以广西省东门国有林场作为研究对象，通过调查广西东门国有林场林地流失现状，确定导致其林地流失问题的原因，有针对性的为广西东门国有林场遏制林地流失提供理论指导，这对进一步提高其林地管理和保护水平有着重要作用。

1.2国内外研究现状分析

国内学者在研究中针对林地流失这一问题，对林地流失问题产生的原因进行了探究，并就遏制林地流失问题和林地保护管理等方面提出了大量宝贵的建议。

徐风武等人在《集体林权改制后减少林地流失的措施与对策》一文中，作者认为林木采伐后未能有效更新造林、建设项目使用林地的异地森林植被恢复不到位、蚕食低质低效林地等，是导致全国各地区林场林地流失问题持续恶化的根本原因。作者在研究中针对全国林地流失这一问题，提出了以下措施：强化回收林地以提升管护林地的力度；充分发挥出主管部门的林地管护职能；加大林业案件查处力度和破坏林地违法行为的打击力度等。

张正周在《对新时期林地资源管理对策的思考》一文中指出，森林管理部门关系混乱、行政干预过于严重、审批管理混乱、有偿使用制度不健全、非法流转事件屡有发生、部分基层林业部门知法犯法、林地资源管理总体水平薄弱等，是造成新时期我国林地流失问题的根本原因。同时，作者也结合了新时期林地资源管理机制的变化趋势，分别提出要通过构建林地保护制约机制、编制林地保护利用规划、实施地籍管理以及加强基层林业部门建设等措施，来彻底解决新时期中国林地资源管理中暴露出的薄弱环节。

郑嵘等人在《林地资源征占利用现状及治理对策》一文中，作者认为思想认识不到位、监管力度不足、打击力度薄弱等，是导致我国林地资源征占利用问题的根本原因，作者针对中国林地流失问题的形成机理，分别提出以下建议来解决林地流失问题，包括：加大林业普法力度、加强征占用林地审核审批力度、做好专项整治工作、建立林地资源可持续发展长效机制等。作者在研究中认为非法侵占林地案件查处力度薄弱，是导致各地区林地资源被非法侵占的根本原因，为了避免中国林地资源流失这一问题不断恶化，作者认为有关部门要进一步加强对非法侵占林地案件的查处力度。

区汉明在《广东省林地征占用管理对策研究》一文中指出：社会建设征占用林地与林地定额限制矛盾突出、林地预审制度不规范、追加林地定额申请手续繁琐、补充耕地对林地的影响以及行政干预和违法用地现象等，是导致广东省林地征占用管理中普遍存在的问题，并且这些因素已经造成了广东省林地流失。同时，作者针对广东省林地征占用管理中存在的多种问题，提出了相应的管理对策：尽快完善林地定额管理制度体系建设；将林地预审制度落实到林地管理中；结合林地管理需求进一步简化增加林地定额手续；依法管理，妥善处理补充耕地中产生的各种林地占用问题；加强林业普法宣传教育工作等。作者指出通过上述多种措施的应用，可以进一步提高广东省各地区在占用林地上的管理水平。

冯新富在《林地资源管理问题分析》一文中对林地管理问题进行了分析，包括：改变林地用途、非法占用林地现象屡禁不止；基层林业部门林地资源档案管理混乱；对非法占用林地行为的出发力度偏低，部分出发难以落实到位；某些林业主管部门干部存在执法犯法，甚至卖放林地资源；林地有偿使用机制亟待进一步革新等。同时，作者也对我国林地资源管理问题的形成原因进行了分析，即：法治观念薄弱、林地管理部门间职责关系尚未理清、林地管理机构设置不合理、林地管理立法体系不健全、缺乏危机感等。最后，作者强调在林地资源管理问题解决机制上，要从认识、政策、体制以及社会治安等四个维度展开，这样才能彻底解决我国各地区林地资源管理中暴露出的多种问题。邓鉴锋在《广东省林地保护管理的对策》一文中分析了广东省林地管理问题，即：征占用林地现象长期普遍存在；林权证管理工作过于粗放；林地产权管理体制不合理；林地使用权流转不规范等，作者认为如果主管部门在短期内不解决上述问题，则势必会导致广东省林地流失问题进一步恶化。同时，作者提出了进一步加强广东省林地资源保护管理的建议：设定更为严格的征占用林地审批制度和流程；将林地用途管制落实到林地管理中；做好林地权属管理工作；加强林地使用权管理力度；划分林地保护等级并采取不同保护措施等。

普照在《对加强林地管理与监督的思考》一文中分析了林地管理与监督中存在的问题，具体表现为：缺乏审批的违法占用林地现象严重；林地执法受行政干预过大；主管部门间缺乏有效协调沟通机制；有法不依、执法不严等问题严重等。同时，作者在针对林地管理与监督中存在的多种问题，作者分别提出以下六条对策来解决上述问题：利用多种途径来加强林地管理法律法规宣传力度；各级政府要加强对林地管理工作的领导与监督；各级林业行政部门要做到有法必依、执法必严，切实加强林地管理与监督工作水平；各地区要结合林地管理与监督工作实际情况，做好当地《林地保护利用规范》的编制，并要将林地用途管制引入其中；建立林业主管部门对建设项目征占用林地的预审工作；森林资源监督机构要将林地征占用监督作为一项经常性工作来开展。作者认为只有通过上述措施才能有效解决我国各地区林地管理与监督中存在的问题，切实的提高各地区林地资源管理和监督工作水平，有助于解决各地区普遍存在的林地资源流失问题。

廉明等人在《对保护林地资源问题的探讨》一文中，作者详细阐述了林地资源保护机制运行中存在的问题，包括：体制束缚，趋势使然；政策多变，决策失效；政出多门，乱批滥占；权属不清，林农争地；急功近利，短期行为；观念作祟，认识障碍；有法不依，打击不力等。作者认为各级政府及林业主管部门要重视上述问题，具体对策为：全国各地区要贯彻国务院一系列的林地保护精神；进一步加强林地资源管理工作建设；林业部门要通过资源统筹，来建立一个全方位、全过程、深层次的森林监督机制，只有这样才能确保我国林地资源保护工作可以取得更好的成绩。

经查阅大量文献资料，发现大部分学者在对林地流失和林地保护问题上的研究，都以简单的分析为主，尚没有关于国有林场林地流失保护的专著，而且大部分学者所提出的建议和对策都过于片面，只是针对部分林地流失问题起因提出对策，没有从林地开发、治理等维度来提出促进林地增加的对策，可以说是国内外研究中的一大遗憾。

1.3研究方法

论文在研究过程中采用了以下研究方法：

（1）文献资料法：通过在图书馆、中国知网、维普数据库、万方数据库以及相关政府网站等途径，检索到大量与林地流失和林地保护的专著、论文等文献，了解全国（特别是广西省）国有林场林地流失和保护状况。

（2）比较分析法：将广西省国有林场林地流失情况与全国平均水平进行对比，为解决广西省国有林场林地流失问题提供理论指导。

（3）实证研究法：通过具有一定广度和深度的调研来搜集资料，对广西省国有林场近年来林地流失方面的情况进行实证分析。

（4）定性分析和定量分析相结合的方法：在对广西东门国有林场林地流失问题进行定性分析基础上，通过对数据资料的统计分析来提高论文所提出观点的可信度。

（5）经验总结法：通过本人从事林业推广实践活动总结下的经验，进行归纳和分析，并将一些做法系统化、理论化，运用到广西东门国有林场林地流失保护对策研究上。

1.4研究内容

本论文主要研究内容有：（1）林地管理；（2）国有林场林地流失的相关理论基础；（3）广西东门国有林场的基本情况和林地流失现状；（4）广西东门国有林场林地流失的原因；（5）广西东门国有林场林地流失的保护对策及建议。

第二章 林地管理的有关理论

2.1全国林地状况分析

2.1.1林地现状

根据第七次全国森林资源清查（2004年~2008年）结果，全国共有林地资源3.06亿公顷，森林1.95亿公顷，全国森林覆盖率为20.36%，活立木总蓄积量为149.13亿立方米，森林蓄积量为137.22亿立方米。全国除港、澳、台之外，全国林地总面积为3.04万公顷，占我国国土总面积的31.6%，其中有林地约为1.81亿公顷，灌木林地约为0.54亿公顷，疏林地约为0.04亿公顷，未成林造林地约为0.11万公顷，苗圃地约为45.4万公顷，迹地约为0.07亿公顷，宜林地约未0.44亿公顷，林业辅助用地约为101.36万公顷。该次普查中对全国各地区森林覆盖情况进行了调查，其中东北地区（东三省为主）森林覆盖率为40.22%，为全国森林覆盖率最高的地区；西部地区森林覆盖率仅为17.05%，为全国森林覆盖率最低的地区，中国人工林面积依旧居于世界首位。2.1.2林地变化趋势

第七次全国森林资源普查结果显示，我国林业建设工作在2004年后开始进入全新的发展阶段，从林地资源发展状况上来说呈现良好态势，从总体上来说具有以下特点：

（1）森林面积和蓄积面积呈现出双增长态势。全国森林面积净增2054万公顷中，有林地和灌木林分别增加了1236万公顷、818万公顷，全国森林覆盖率也上升至了20.36%，活立木总蓄积净增11.28亿立方米，其中森林蓄积净增11.23亿立方米，天然林蓄积净增量占总蓄积净增量的60%左右。我国西部地区森林面积净增量占全国54%左右，南方集体林区森林蓄积净增量占全国44%左右。

（2）天然林面积蓄积继续稳定增长。我国自开始实施“天保工程”以来，全国天然林面积净增近400万公顷，天然林蓄积净增近6.8亿立方米，天保工程区中天然林面积、蓄积净增量分别达到了53.76%、54.06%，其天然林面积净增220余万公顷，比第六次清查相比其净增量多了26%。

（3）森林质量有所提高。根据第七次全国森林资源普查结果，全国乔木林每公顷蓄积量增加了1.2立方米左右，每公顷年均生长量增加了近0.3立方米左右，每公顷株数增加了57株，近成熟林比例与第六次全国森林资源普查结果相比，上升了0.84个百分点，混交林比例上升了近9个百分点。为此，我国森林质量在这个阶段有了很大提升，在林种结构上也开始适应社会各领域发展需求，向着更合理的方向不断进行迈进。

（4）个体经营比例不断上升。在林地经营中有32%的个体经营，个体经营比例上升了11.39个百分点，集体经营比例下降至29%，个体经营的人工林、未成林造林地等方面，分别占全国的59%和69%左右，个人经营的商品林占全国商品林总量的50%。集体林区中农户造林普遍化、商品林经营个体化等趋势，随着集体林权制度改革的不断深入，个体经营的森林资源占全国比重将会进一步上升。

2.2林地管理的有关理论

2.2.1林地管理的内涵

管理是指对生产经营活动的组织和控制工作，管理的目的是为了处理好各个生产过程中人与人之间、人与物之间、物与物之间的关系，充分发挥出人、财、物的作用。林地管理是国家维护林业土地所有制形式，调整土地关系及贯彻执行国家在林地开发、利用以及保护等方面的决策，而采取的法律、行政、经济以及工程技术等方面的综合性措施。林地管理工作在开展过程中的内容十分广泛，不仅包括林地的调查、登记、统计以及评价等基本工作，同时也涵盖了林地用途改变、征占用林地管理、林地有偿使用管理、林地利用规划等多项工作，为此，林地管理工作一直被作为林业管理工作中的重要组成部分。2.2.2林地管理发展历程

我国林地管理从心中成立起发展至今，经历了一个从无到有、从粗放到集约的发展过程，在林业法治和管理体制不断完善的今天，已经基本形成了一套较为系统的林地管理法律体系，即《森林法》、《森林法实施条例》、《农村土地承包法》、《行政许可法》、《林木林地权属争议处理办法》等多部法律法规，各省、自治区也针对林地管理工作制定和出台了一系列规章制度，这对推动我国林地管理的法制化、规范化发展做出了重要贡献。自《森林保护条例》于1963年颁布至今，我国林地管理主要历经了下述几个阶段：

第一阶段（1988年~1992年），这个阶段林业部门开始正式介入到建设项目占用征收林地审查，林业部和国家土地管理局联合颁布了101号文件，即《关于加强林地保护和管理的通知》中，规定了基础建设占用国有和征用集体所有林地的，建设单位在向土地管理部门申请后要获得林业主管部门的书面意见，在依法审查后报人民政府进行进行批准。

第二阶段（1992年~1996年），这个阶段主要是建立了林地占用征收补偿机制，并确立了森林植被恢复费征收制度等。1992年，林业、土地、国家计委以及国家物价局等联合颁发了《关于进一步加强林地保护管理工作的通知》，其中对林地占用征收补偿机制和森林植被恢复费征收制度进行了确立。

第三阶段(1996年~1998年)，这一阶段明确了建设征占用林地需要经过林业部门审核，是建设用地审批必经的前置审批，国务院办公厅通过下发《关于加强森林资源保护管理工作的通知》明确了这一规定，而这也被作为我国占用征用林地审核法律制度的基本雏形。

第四阶段（1998年~2000年），这一阶段我国分别颁布了《关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》、《森林法实施条例》、《占用征用林地审核审批管理办法》、《占用征用林地审核审批管理规范》等多部法律法规，这些法律法规的颁布和实施对提高林地保护管理执法的权威性奠定了重要的基础，使我国林地管理工作自此开始走上依法管理、依法执法的道路。再者，上述规定的颁布和实施进一步健全了我国占用征用林地审核审批管理制度，同时也对规范审核审批程序发挥了巨大作用，同时也通过上述法律法规来提高了我国占用征用林地的门槛。

第五阶段（2000年以来），国家林业局通过颁布《林木林地权属登记管理办法》等12个规范性文件，对我国林权登记程序各环节给予了明确规定，并组织了全国换发林权证工作，在维护林农权益上进一步加强了集体林地承包经营权流转申请人资格审查，这对推动我国林权登记、档案管理的制度化建设发挥了重要作用。

2.3全国林地管理问题

2.3.1政策执行不理想

自1998年以来，我国林地管理工作在开展过程中取得了很多成绩，从全国毁林开垦上总体上来说呈现出总体下降的趋势，在各地区基本没有了大规模毁林开垦问题，但是小规模毁林开垦问题依旧没有得到有效遏制。随着我国政府在农业优惠补贴政策上的持续提升，部分单位和个人依旧不顾国家法律法规而毁林开垦，林地转为农用地已经成为了各地区林地资源流失的主要原因。部分地区林业管理部门受到地方经济发展、任期政绩等因素影响，导致很多林地都出现未批先占、少批多占以及非法占用林地等行为，这也暴露出了林地管理执法中依旧存在很多不足。2.3.2林地管理制度制约大 我国土地管理制度在设计和实践中均是以耕地保护作为中心，并没有将林地保护放在与耕地保护同等重要地位，导致实际管理工作中林业部门对林地管理工作产生了很多矛盾，其具体表现在以下几个方面：

（1）耕地占补平衡制度。国土部门为了严格保证全国18亿亩耕地的红线，所以讲耕地占补平衡制度落实到土地管理工作中，对于建设项目征收的耕地要进行补充，部分地方政府在这一制度影响下为了获取建设用地指标，会通过将林地作为补充耕地的对象来进行毁林开垦，部分林地被开垦后难以适宜农业生产要求，在耕地占补平衡验收后没有重新造林，这也是导致很多地区林地流失问题的根本原因。

（2）土地转用预审制度。土地预审转用预审制度的实施导致占用征收林地审核制度被架空，这是因为该项制度实施后建设单位在取得土地预审同意后，该土地的用地范围便基本已经确定，林业部门只有在该项目正式批准后才会办理占用征收林地手续，即使是出现了林业部门认为项目选址不当的问题，也难以改变该项目的后续发展。

（3）国土部门和林业部门在林地管理上存在矛盾。土地储备制度、架空电力线路保护区占地等，是造成国土部门和林业部门在土地管理上出现矛盾的原因，以土地储备制度为例，其作为土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由地方政府实施的先征地后出让供地的方法，这一类的土地由于缺乏具体的建设项目，所以导致其管理与林地管理工作上难以进行有效衔接。再者，国土部门对架空电力线路保护区，一般都是按照临时用地的方法来办理相应征收手续，但是对于林业部门来说都是按照长期占用林地来办理相应手续，就国土部门来说其并没有充分考虑架空电力线路保护区内林木生长限制，同时也没有考虑架空电力线路保护区内林木实际生长情况，为此，其禁止种植林木规定上并没有给予林权权利人合理补偿。

（4）林地转其他农用地管理制度的缺位。由于我国有关部门尚未建立林地转其他农用地管理制度，所以导致很多地区在土地开发、土地整治使用林地工作上，都处于无序的状态，尽管相关法律法规明确了大型水库建设等移民项目上，要为移民在安居地解决耕地、饲草地等问题，虽然法律法规中就林地转建设用地给予明确规定，但是在林地转其他农用地上的法律规制依旧处于空白状态。2.3.3管理手段时效性差

我国现行林地监测方式和技术手段上相对落后，即森林资源清查是按照每年调查1/5个省、5年完成一次全国清查的方式开展，就全国和省级清查工作来说由于缺乏统一的时间基准点，不仅难以准确反映出全国或各省森林资源现状，同时也难以实施省与省之间的横向比较，在林地管理过程中也难以实现对各省森林资源消长任期目标实施考核评价。由于国家公益林占全国林地总面积的1/3，并且每年会投入上百亿元用于森林生态效益补偿，所以能否及时掌握国家级公益林的动态变化情况，这会对我国国家公益林的建设产生极大的影响，然而，由于现行林地监测和技术手段上缺乏时效性，其难以满足国家公益林监测工作的开展需求，势必会对国家宏观决策的时效性产生极大影响，严重影响了我国森林资源监督管理工作的针对性和有效性。2.3.4林地管理执法难度大

部分地方政府和主管部门在发展经济和林地管理上出现矛盾，具体表现为利用行政职权来影响和干扰林地管理工作，部分林业主管部门和政府干部存在纵容、包庇不法占用林地的行为，导致林业部门在林地管理执法上受到过多行政干预。相关调查数据显示，因地方政府领导行为导致的林地破坏案件中，占全国林地案件总数的90%左右，还有一些林业主管部门在管理执法中迫于行政干扰，存在避重就轻、以罚代刑等弊端，这些问题都是导致我国林地管理执法难度大的根本原因，立案难、查处难、追究责任难是很多地区林业主管部门管理执法面临的现状，这也在很大程度上助涨了破坏林地资源违法犯罪行为的发生，在很大程度上损害了我国林业部门执法形象和管理执法权威性，最终使很多企业林地管理工作中存在严重的林地流失现象。

2.4加强林地管理的重要性

2.4.1解决森林资源稀缺问题的必然出路

目前，我国依旧是世界上森林资源相对贫乏的国家之一，就我国林地管理来说不仅要保障占世界7%的国土面积生态保护用地需求，同时也要满足占世界23%人口生产、生活所需林业产品生长用地需求，还要解决我国经济发展历史遗留问题造成的生态破坏问题，所以我国林地管理工作开展中需要面临巨大的压力。随着我国城镇化水平的不断提升，林地管理与其他管理工作之间的矛盾会日趋激烈，为了彻底解决我国森林资源稀缺、有效提高我国森林覆盖面积，我国林业部门有必要进一步加强林地管理力度，这样不仅有助于解决林地管理工作中暴露出的各项问题，同时也对减少和消除各地区林地流失问题有着重要作用。

2.4.2生态环境整体恶化的解决途径

21世纪以来，我国通过实施天然林保护、退耕还林、重点防护林建设以及溜达林业生态工程等大型项目，在保护长江上游、黄河中上游、东北国有林区天然林资源等方面做出了很大努力，对治理各地区水土流失、风沙危害上发挥了重要作用，使各地区森林面积得以持续增加，这说明我国在林业建设上已经取得了初步成就。然而，从我国总体生态状况上来说依旧存在很多问题，根据全国生态环境质量评价结果显示，全国近33%的国土生态环境依旧出于较差的水平，生态状况呈现出局部治理、整体恶化的趋势，这也成为制约我国社会实现可持续发展战略目标的主要因素，为此，给地区必须要通过林地管理来做好森林资源保护工作，对解决我国生态环境整体恶化趋势有着十分重要的作用及意义。

2.4.3经济增长多极化的客观要求

“十二五”期间我国政府正在积极推进各地区的城镇化进程，工业化、城镇化进程的不断加快使国民经济增长呈现出多极化趋势，而这些建设工作都是以土地来作为基础资源支撑，这也给我国林地管理工作带来了更大压力，第七次森林资源清查期间与第六次森林资源清查期间相比，全国平均每年林地被改变用途，或占用征收林地转变为非林业用地的面积尽管有所降低，但是仍然居高不下，其中很大部分就是因为满足工业化城镇化的需要。近年来，随着沿海部分地区资源环境承载能力减弱，经济增长开始向中西部适宜开发的区域拓展，我国相继提出了西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等战略，这将使我国经济增长呈现多极化趋势，在这些新兴的快速发展区域，建设用地对土地和林地需求也将与日俱增。为此，只有进一步加强我国林地管理工作水平，才能有效解决经济增长多极化与林地管理之间的矛盾，对推动我国国民经济稳定发展和林业建设工作有着重要意义。

第三章