论新形势下的农村宅基地管理

第一篇：论新形势下的农村宅基地管理

论新形势下的农村宅基地管理

作者：胡能灿

一、农村宅基地管理现行立法状况及利弊分析

（一）农村宅基地法律基本特征

一是集体所有。我国1982年《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有”。二是使用主体特定。即特定的宅基地仅限本集体经济组织特定的成员享有使用权。农村村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出，特定村民申请取得宅基地后只可自己建房不可将其出卖、转让。三是取得方式的单一性。法律规定由村民向本集体经济组织申请无偿取得。四是一户一宅。根据我国《土地管理法》第62条第1款的规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”从字面上看这条规定再明白不过了，如果一户农民拥有了两处以上宅基地当然就构成违法。五是不可流转性。特定村民申请取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让。也不可以抵押。

（二）我国现行农村宅基地制度的利弊分析

通过以上分析可以发现，农村住宅法律制度以及农村宅基地制度，伴随着中国革命，社会主义建设和改革开放的进程，走过了一段光辉灿烂而又艰难曲折的历程，为我国土地革命的胜利，社会主义制度的巩固和农村社会的稳定作出了不可磨灭的贡献。但随着我国社会主义市场经济体制确立，计划经济时代的农村宅基地管理制度已难适应市场经济的要求，现行的宅基地管理制度，对于保护农民的财产权益，缩小城乡差别，推进我国城市进程，加强耕地保护和土地的节约集约利用，促进农村经济发展都表现了诸多的不相适应，其弊端日益显现。

二、我国农村宅基地管理存在的主要问题及其原因分析

(一)存在的主要问题

1、农村宅基地管理难度大。关于农民宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次低，宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整。目前我国还没有一部专门调整农村房屋和土地方面的法律法规。近年来，一些地方虽然制定了相关的宅基地管理办法，但由于各地宅基地管理政策内容上的不统一，且有的地方管理办法不够规范，加上各地管理力度上的差异，宅基地管理效果差异很大。2004年11月国土资源部虽出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，但以部门意见的形式出台，法律效力低。与立法较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地管理方面缺少权威性的法律规范文件,已出台的文件大多只对农村宅基地管理作原则性规定,缺乏可操作性。法律法规不完善进一步增加了农村宅基地的管理难度，对土地行政执法和民事司法工作造成很大的困难。据报载：北京市大兴区一年发生宅基地纠纷的诉讼案件17例，但行政机关胜诉率仅为15%。主要原因在于现行关于宅基地管理的法律法规不健全，有关宅基地流转及登记发证方面的规定滞后，宅基地管理中的新情况、新问题较多，不仅土地主管部门管理难以到位，就连法院审理也感到无法可依。

2、农村住宅建设用地规模难以控制。从全国农村宅基地利用情况看，大部分地方宅基地只有在土地利用总体规划上确定的数字规划，没有落实到具体村庄和地块的点和面上，大部分市、县村庄布局规划和控制性详细规划普遍缺乏，而且部分规划也早已过了规划期，规划建设未能合理确定农村居民点的数量、布局和用地规模及调整范围，导致农村住宅建设用地规模在一定程度上的失控。据笔者对湖南益阳市的调查.益阳市现有3780个村（居委会），有村庄规划的不到5%，由于村庄分布散乱和经济条件的限制，大部分村庄基础设施配套建设严重滞后，不仅给农村居民生产生活带来不便，而且影响了农业农村现代化建设进程。

3、空置住宅不能得到及时处置。随着城市化进程加快，在目前相关配套改革滞后的情况下，农村住宅空置现象将较为普遍。随着农村劳动力流动、农户搬迁和城镇化进程的加快，农村人口大量涌入城市，不少地方出现了“空壳村”，很多老宅基地闲置，这些宅基地应该如何管理，如何处置现有的农村宅基地管理的法律法规都没有明确的规定。据陕西省2004全省农村宅基地专题调研报告，在调查范围内的43个县、265个乡镇、3627个行政村中，农村村民宅基地122.5万宗，实际用地43.32万亩，户均宅基地面积0.35亩，其中空闲宅基地12926宗，土地面积6055亩，闲置宅基地14375宗，土地面积5360亩，二者合计占宅基地总宗数和面积的2.2%、2.7%。

4、宅基地超标准占地现象较为普遍，村庄过度扩张。在陕西省2004年调查的宅基地中，有38.38万户宅基地面积超标，占宅基地总宗数的31.33%，超标准占地面积7.8万亩，占宅基地总面积的18.02%。长期以来的农村集体土地无偿使用，使建房户不但想多占地，而且要占好地。于是纷纷向村庄外扩张。一是“线性”扩张。农民建新房“沿路爬”，公路、村内道路通到哪里，新房就建到哪里，临路、临街乱搭乱建生产性、经营性用房比较普遍，形成“马路经济”。二是“块状”扩张。新建住宅不断向村庄外围延伸，村庄四周新楼林立，村庄内部破破烂烂，形成“空心村”。村庄扩张过度，造成了土地粗放利用，土地资源浪费严重，不仅给耕地保护工作带来较大的压力，而且影响到经济社会的可持续发展。未批先建、少批多建、超面积以及一户多宅、房屋空置现象突出。村内的废弃地、闲置地多，农户建新拆旧积极性不高。

5、宅基地隐形交易，产权纠纷多，并严重制约了农村住宅抵押贷款的融资功能。全国许多城市郊区由于经济比较活跃，农民宅基地和房屋流转已大量出现，形成了自发的宅基地隐形市场。据2004年《北京农民宅基地与房产制度研究》课题组对北京市朝阳、昌平和怀柔三个区各选择的１个～３个村的典型调查看，宅基地流转已占宅基地总数的10％左右，有的甚至高达40％以上。由于农村宅基地流转缺乏相应的法律规定，对宅基地流转的条件、范围、方式、期限、收益分配及流转后土地产权关系调整等方面缺乏规范和指导，一方面大量宅基地私下流转，扰乱了土地市场的正常秩序；另一方面，宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。同时由于宅基地的流转缺乏相应的法律依据，农民无法以自己的房屋宅基地抵押贷款，大大降低了农民的融资能力，严重制约了农村经济的发展。

6、农村宅基地发证工作进展缓慢，国家对农村宅基的使用、流转的情况缺乏有效的监管手段。土地登记费的取消，使宅基地登记发证工作失去了经费支持，登记发证工作进展缓慢,有的地方几乎陷于停顿。同时，当前农村宅基地登记发证过程中，对于“超过标准面积”、“一户多宅”等土地登记尚未有明确的政策规定。农户建房中除主房以外的其他用地的管理未完全到位，建房户往往将批准的建房面积用来建造主房，而将附房和庭院用地扩张到批准面积之外，有的农户庭院面积竟比房屋面积大几倍，造成土地浪费大，利用率低，审批面积与实际使用面积相差大。

7、新农村建设中，有盲目推行农宅公寓化的趋势。当前，随着新农村建设的推进，部分地方未能正确理解建设社会主义新农村的目的，一些地方存在将新农村建设片面理解为推行新村建设等现象，出现大拆大建的苗头，有的地方甚至存在盲目推行农宅公寓化、建设农村社区等现象。小城镇建设由于受各村行政界限的限制，各自为政，不利于节约集约用地。这将在一定程度上导致新一轮的用地扩张，且一味追求形式，并不符合新农村建设提出的有利生产方便生活的原则，实际上也不利于节约集约用地的目标。同时，一些地方以新村建设名义，通过村庄整治和旧村改造，一方面将腾退宅基地作为建设用地指标，规避了建设用地指标的审批和管理；另一方面，因未理顺土地腾退后产权归属及收益分配关系，在宅基地腾退中农民也未充分享受到腾退土地收益。

(二)原因分析

1、国家在立法层面上，忽视了对农民财产权的保护。笔者认为现行的农村宅基地管理法律制度，无论是即将实施的《物权法》，还是过去的法律法规，均忽视了对农民财产权益的保护，房屋作为农民财产的主要部分，由于受宅基地制度的制约，其抵押、转让、继承均受到很大的限制。在市场经济日益完善的今天，人为地将农村房屋买卖从大市场中分离出来，缩小交易范围，限制交易主体，导致交易价格的降低和交易量的减少，这一做法本身就违背了市场经济的运作规律，限制了农民的融资手段。损害了农民的利益，加大了农村居民和城镇居民的收入差距，这种状况不利于农村社会和农村经济的发展，更不利于和谐社会的构建。

2、农村居民的旧思想观念作怪。虽然土地管理法中明确规定农民集体所有的土地依法属于村民集体所有，由村集体组织或村民委员会经营管理，但由于在实际生活中农村居民对农村宅基地所有权普遍存在着私有的观念，认为宅基地可以祖祖辈辈继承下来，是一种私有财产。这成为农村居民多占宅基地的强烈的内部驱动力，造成了农村中宅基地使用率低下，闲置地难以盘活的状况。同时,许多农民相信“出门冲墙，心灰意凉”、“茅房对厨房，倒霉不吉祥”等封建信条，或听信风水先生“宅大招财，路宽出官”的胡言乱语，便纷纷外出寻找“风水宝地”。加之富裕起来的农民有求宽敞、讲美观、图方便的思想，就舍弃老宅破屋，在村外或公路边修建新房，以满足自己摆阔气、高人一筹或“想致富，临公路”的狭隘心理。导致有的农户建新不拆旧，多处占地建房；有的农户旧宅基地闲置，自己不建，也不让他人使用，造成了闲置宅基地不能盘活利用，而又要占用园地甚至耕地用于新的建设。宅基地私有的观念是农居点管理困难的原因之一，要改变这种观念，不是一朝一夕的事，也不是光靠宣传发动就可达到的，还需采取相应的法律、经济等措施。

3、村镇规划滞后。改革开放20年来，农村发生了翻天覆地的变化，农民的生活水平提高很快，相应地对衣、食、住、行等生活需求也越来越高。农村里一座座新楼拔地而起，但伴随着一座座新房的建成却并不是一个新农村面貌的出现。由于村镇规划的滞后，造成了农村居民的建房时缺乏统一的规划而杂乱无章，村内房屋朝向不

一、座落无序，道路不畅，既影响了交通，村容村貌，又浪费了大量土地，造成了农村土地利用率低下。要科学地管理宅基地，必须有一个科学合理的规划作指导，而村镇规划却面临着不利的因素。首先是乡镇一级规划的技术力量薄弱，不仅缺少技术人员，也缺少对规划的技术资金的投入。其次是近几年农村中已建成了大量新房，新房的更新需要好几十年的时间，对它们进行拆迁的费用相当高，这对制定出的规划的实施又带来了困难。部分地方村镇规划不完善。一些地方长期不搞村镇规划，或在规划中不讲科学，只注重新房要整齐划一，而忽视了对旧宅基地的改造利用，造成农民建房的盲目性和随意性。加上建房时缺乏长远眼光，住宅设计不合理，给采光、通风、排水等留下隐患，致使房屋更新换代速度快。于是，新房越建越多，被闲置的旧宅基地自然就不断扩大。

4、缺乏有效监管手段，执法力度不大。由于管理不严，行政不规范，执法力度不大，特别是历年来各乡镇对一些违法用地问题处理不规范，以罚代拆、一罚了之的现象比较普遍，给制止违法占地行为带来了负面影响，形成恶性循环，加之管理人员较少，难于保证“三到现场”，给宅基地管理带来了难度。同时,根据上级文件精神，为了减轻农民负担，超占的面积不得再处罚，必须按照法律规定拆除，而按照超多少拆多少，现实当中很难执行，使执法陷入两难处境。

三、新形势下加强农村宅基地管理的对策和建议

1、加强宅基地立法体系建设，规范宅基地管理。针对目前宅基地管理方面的立法滞后且效力层次不高，以及新形势下出现的一些新情况新问题，应加强宅基地立法体系建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》等，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、宅基地登记发证等问题。2007年10月1日即将实施的物权法已将宅基地使用权明确纳入用益物权的范围予以保护，但对宅基地使用权的取得、行使和转让未作出具体规定，但适用土地管理法等法律政策的规定。而现行相关法规对农村宅基地使用权的取得只是作了原则性规定，缺乏可操作的规范性审批办法。如农村村民新建住宅，审批条件和建设程序有哪些；土地管理部门的权力和义务有哪些；农村基层组织的权力和义务有哪些；村民群众有哪些义务和权利；符合申请建房的农村居民向所在地集体经济组织申请不到宅基地，其救济途径有哪些；国土资源管理部门违规批地，村民未批先建，超面积占地等需承担什么法律责任等均需在规范性文件中作出明确具体的规定。基层土地管理部门迫切期望农村宅基地管理有章可循，以指导这项工作的健康发展，减少乱占耕地建房、浪费土地现象的发生。为此，我们建议尽快出台《农村宅基地管理办法》。

2、加强宅基地规划管理,有计划有步骤有重点地逐步推进农宅集居化建设。根据经济发展和工业化、城镇化进程的客观需要，科学预测农村居民点的数量和用地规模。结合新一轮土地利用总体规划修编工作和社会主义新农村建设，完善乡（镇）土地利用总体规划，安排专项资金编制村庄土地利用规划和村庄建设规划和开展村庄治理试点，从严控制村庄建设用地及宅基地用地规模和布局。通过充分发挥村庄规划的控制和引导作用，因地制宜，分类指导，统筹安排城乡存量建设用地，整合优化农村居民点布局和用地，从而有计划有步骤有特色地改善农村生活和村容村貌。对于二三产业发达的县城控制区、乡镇规划区和控制区范围内的村庄和城中村，宜推行农民公寓化，开发农民住宅小区。对于经济比较发达的城镇周边的自然村或零星村民住宅，应纳入城镇规划，有步骤地整体搬迁，向城镇集中。对于零星的、未能成片的住宅区及选址不在镇中心区和城镇近期开发建设重点区域，均不宜推行农民公寓化。对于离城镇较远、经济基础一般的村庄及以农业为主的村庄，也不宜推行农民公寓化，应按照有利生产方便生活的原则，建设中心村。

3、建立农民宅基地使用权流转制度。要建立农民宅基地使用权流转制度，参照土地承包权的改革方向，调整农村宅基地的产权设置。允许农村依法取得的宅基地逐步在一定条件，一定范围内自由流转。鉴于宅基地承载的社会功能和土地资源的稀缺性,为防止滥用宅基地使用权的流转牟取不法利益,对其进行适当的限制是必要的。这种限制应主要体现为,在坚持“一户只能申请一处宅基地”的原则下,农民转让了宅基地使用权的,不得再申请新的宅基地;坚持用途管制原则,明确禁止买受人擅自将宅基地改变为商业用地,谨防利用宅基地进行房地产开发等商业投机活动;允许城镇居民在农村购买住宅,但应规定城镇居民在农村购买住宅面积的最高限额,并开征房产税(不动产税或物业税)、土地保有税等,以防止农村土地资源的分配不公,减少土地资源的浪费,提高土地资源的利用效率。在流转利益驱动下,宅基地流转势必加大对耕地保护的压力,为切实保护耕地,农村宅基地流转必须在土地利用总体规划和村镇建设规划的约束下,强调并依法严格控制农用地转为建设用地;规范并开征不动产流转税,加大对流转环节的税收监管,促进宅基地在保护耕地的前提下,按规划、有计划合理流转。农村集体经济组织可以采用“法定面积,集中建设,节余流转,收益归己”的方式推进集约化用地和土地流转,村集体可以对节约使用宅基地后节余的土地进行工业投资、商业经营或农民公寓建设开发等。

4、建立统一的农民不动产登记制度，加快宅基地登记发证工作步伐。为改变目前房地多头登记、管理混乱的局面,应建立统一的农民不动产登记制度,流转中要加强农村宅基地的变更登记工作。由于房屋是附着在宅基地上的建筑物,房屋与宅基地的关系是从物与主物的关系,且国土资源地籍管理部门掌握丰富的地籍资料,地籍管理信息系统建设也日渐完善,为节约行政管理成本,不动产登记机关规定为国土资源行政主管部门为宜。应明确登记仅是宅基地使用权的成立要件,是物权变动的要件,而不是出让合同的成立要件。这样既可区分物权变动与债权合同,又能在出让人(集体经济组织)不履行登记义务时,受让人可基于合同违约请求权请求法院强制出让人办理登记手续,从而取得使用权。要明确登记发证中的相关政策界限,解决农村宅基地登记发证中的政策性问题,明确宅基地登记发证过程中一些如“超占面积宅基地”登记、“一户多宅”登记等问题如何解决,加快农民集体土地确权和宅基地登记发证工作步伐。有条件的市、县,应对农村宅基地进行一次普查,健全宅基地地籍档案。在技术基础方面还需要进一步健全和完善地籍调查规程及土地确权规定,如城乡地籍图数学基础的统一,农村地籍的完善及与城镇地籍的整合;土地确权与定界的标准化、规范化问题等。积极探索“两图一表”(农村宅基地现状图和农村宅基地规划图,农村宅基地申请计划表)管理模式,实现宅基地规范化、信息化管理。

5、立足内涵挖潜,积极推进农村宅基地整理,推进新农村建设。土地整理是通过政府投入提高耕地质量，增加耕地面积，改善农业生产条件和生态环境的一项重要工作，是建设社会主义新农村的重要手段。农村宅基地整理潜力巨大。积极开展农村宅基地整理，推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作。宅基地整理可实行政府定额补贴，谁整理谁受益，城镇新增建设用地收益应拿出一定比例资金用于农村土地综合整治与新农村建设，解决新农村建设和农村建设用地整理的资金渠道，充分调动农民对闲置宅基地整理的积极性，有效增加农用地数量。城市郊区农民集中建设住宅小区并将原有宅基地复垦的,可以给房屋并可以流转。村集体经济组织节余的宅基地指标可用于小城镇建设,使有关集体和农民个人从土地流转中获得收益,加快小城镇建设步伐;节约出的土地可出让、出租,实现“内涵挖潜出效益”。

6、加强农村宅基地用地计划管理，改革宅基地审批制度，进一步严格宅基地审批全程管理。改革和完善宅基地审批制度,重点加强对新增宅基地的行政审批,各县(市)根据农村宅基地占用农用地的计划指标一次性申请办理农用地转用。对存量宅基地的原址翻建改建,只要符合土地利用总体规划和村镇建设规划,应从宽审批。农村居民建房用地必须坚持按规划、按计划、按标准、按程序、按权限依法审批。坚持统一安排，定点放样，不得自行选址。要提倡相对集中建房，推广联建统建，严格控制建造单家独院式住宅。要严格执行农村宅基地法定限额标准。农村居民一户只能有一处不超过标准的宅基地。要进一步健全和严格执行居民建房按规定办理规划、建设用地审批手续和台帐制度，推行“四公开、三到场、一监督”制度，即建房用地指标公开，建房用地审批程序公开，建房用地条件及申请名单公开，建房用地审批结果公开；选址到场，放线到场，砌基到场；接受群众监督。要依法加强农村宅基地权属管理，实行以证管地。所有宅基地都必须登记造册，领取集体土地使用证。要及时调处宅基地纠纷，维护宅基地管理的正常秩序和农村社会稳定。审批机关要切实转变工作作风，不断提高效率和办事服务质量。

7、注重实效，开拓创新，在现行法律框架下为农村宅基地管理探索新路径。一是农村宅基地用地供给应逐步实现“双轨制”，即农村村民建房用地，采取划拨与有偿取得并举的供给方式，对法定享用面积实行划拨土地使用权形式解决其用地，对村民确因生产、生活需要要求增加宅基地的，采取有偿取得方式解决。这样，可以盘活村庄内部存量建设用地，并将土地收益返还集体组织，壮大集体经济力量，为旧村改造与宅基地整理提供资金保证。二是积极推行土地置换政策。在符合村庄建设详细规划的前提下，对建设中心村、缩并自然村、下山脱贫和整治“空心村”过程中进行退宅还耕的，允许按照“退一补一”的原则，在中心城镇和中心村规划内置换等面积的耕地用于村内基础设施建设和住宅建设。三是建立严格的执法监督体系。以乡镇中心国土所为主体，加大执法力度，严肃查处农村宅基地批少用多、乱搭乱建等问题；实行“三统一”管理，即宅基地、村内空闲地、建设规划区内土地由村民委员会或村级集体经济组织统一管理，统一调剂使用，农村居民建房严格实行“一户一宅”制，坚决杜绝新的违法占地行为。

第二篇：如何加强农村宅基地管理

如何加强农村宅基地管理

【摘要】农村宅基地是农村村民在集体所有的土地上为了满足本身基本的生活居住的需要所占有土地，实现耕者有其田，居者有其屋。对农村宅基地的管理是直接涉及农民的切身利益，事关农村的社会稳定与和谐。

【关键词】加强管理农村宅基用地1．要认真做好乡（镇）、村庄规划，因地制宜，制订科学合理的村庄发展规划，加强农村宅基地用地规划计划控制。

要结合土地利用总体规划修编工作，抓紧编制完善乡、村庄土地利用规划，严格按照控制建设用地总量、合理布局、改善居住条件、保护耕地的原则，合理规划村庄、农村居民点的数量、布局、范围和用地规模。本着节约集约用地的原则，加强农村宅基地用地计划控制。严格控制新增宅基地用地计划，严格控制新增宅基地用地标准，要真正地把农村宅基地新增用地计划指标和农村建设用地整理新增的耕地面积挂钩。

2．改革和完善农村宅基地审批管理办法。

严控申请宅基地的条件对于申请宅基地使用权的条件，《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”这一规定在实际执行中又被概括为“一户一宅”原则，要将“一户一宅”原则细化。宅基地的申请条件应当包括两个条件，一是分户条件，一是宅基地面积与人口住房满足的标准。对于分户条件应当规定多子女户的成年子女可以依据当地习惯与父母和兄弟姐妹分户，但只有一个子女与父母共同生活的不得再分户；独子女不得与父母分户。对于面积标准应当以现有宅基地上房屋的建筑容积率和人口的住房面积计算，在我国，因历史沿革，大多数宅基地都早已形成院落，其面积也大小不等，有一些面积比较大的宅基地能容纳三代同堂在一起居住，所以每户宅基地的面积必须要规定一定的标准，对于面积超过规定标准的，其只能在原有宅基地上进行分户，不能给予新批宅基地，面积不够分户标准的，不能容纳居住人口的，可以以户为单位申请新宅基地。

3．完善宅基地使用权的取得制度

（1）由集体经济组织划拨宅基地的取得应当是无偿取得。因为宅基地是农民集体所有的土地，是经国家批准后由集体分配给农民的，因此作为集体土地的所有者成员，只要符合申请宅基地的条件由本集体经济组织村民代表大会审议通过，在经县以上人民政府批准就可无偿取得宅基地的使用权。

（2）通过房屋继承或者买受取得。农民的房屋是农民合法所有的私人财产，应当允许所有人转让房屋所有权，在所有人死亡后也应当由其继承人继承房屋所有权。但农民的房屋所有权是建立在集体所有的宅基地上的，因此集体成员为了满足其居住需要购买了本集体成员的房屋或者继承本集体成员的房屋，且符合申请宅基地的条件由本集体经济组织村民代表大会审议通过，在经县以上人民政府批准就可取得宅基地使用权.但非集体成员因买受或者继承房屋取得集体土地的宅基地使用权不符合宅基地使用权的设定目的，因此，就不应当允许其通过转让或者继承房屋的方式取得宅基地使用权。集体成员非出于满足基本居住目的买受或者继承本集体成员的房屋，取得宅基地使用权的，也不符合宅基地使用权的设定目的，因此，也不应当允许其以买受或者继承房屋的方式取得宅基地使用权。

（3）制定符合我国农村实情的宅基地退出和流转的法律制度，盘活农村宅基地存量。《土地管理法》规定农民放弃已取得的宅基地，理应无条件退还本集体经济组织进行再分配或复垦耕种。可是农民应有的房屋宅基地权益得不到合理补偿，导致宅基地闲置、空置。基于这种情况，我认为当前要加快立法步伐，进一步培育和建立农村宅基地土地市场，进一步明晰农民住宅产权制度，规范和改革宅基地与其上面的房屋权利主体不一致这种矛盾情况，加强和放宽农民对宅基地的处置权，积极建立农村宅基地退出和流转机制，维护农民住宅的合法权益。

4．规范农村宅基地申请报批程序。

我们都知道农村宅基地作为农民集体经济组织对其内部成员建造住宅等无偿划拨的土地，在农村宅基地申请报批程序方面一定要做到集体经济组织及其内部成员有知情权和监督权，对农村村民需要申请宅基地的，一定要在其所在地的集体经济组织或村民小组张榜公示，让群众有发言权和决定权，对公示无异议的，由村、乡（镇）审核后，报县级政府批准。经依法批准的宅基地，要在土地所在的集体经济组织或村民小组对土地性质、地类、面积等进行张榜公示，接受监督。只有这样，才能保证农村宅基地申请报批的公平公正。

5．加强农村宅基地登记发证工作。

及时做好农村宅基地确权登记工作，是加强农村宅基地管理的一个重要手段。这样既能切实维护农民的合法权益，同时又能掌握农村宅基地动态变化情况，要加强农村宅基地的初始、变更登记工作，审批一宗，登记一宗，对农宅登记实行动态管理。加强农村宅基地档案建设，推行电子档案管理信息化，充分发挥地籍档案在农村宅基地监督管理上的作用，切实保障“一户一宅”法律制度落到实处。要依法、及时调处宅基地权属争议，维护社会稳定。

6．打击宅基地使用中的违法行为

在宅基地使用中存在占用耕地、未批或少批多占、一户多宅、非法倒卖等行为。这就要求我们土地执法部门深入开展土地法律宣传唤醒农民对宅基地使用中违法行为的意识，对违法现象早发现、早制止、早处理。特别是对侵占耕地，恶意圈地造成严重后果的要依法严厉打击，追究其法律责任。

第三篇：农村宅基地问题初论

农村宅基地问题初论

——兼谈宅基地制度创新

丁 玉 蚌

宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式。当前，在如火如荼的新农村建设中，特别是《物权法》颁布后的今天，宅基地使用权是物权法律体系中直接涉及农民权益的核心问题之一，宅基地问题越来越成为“三农”之重。笔者身为一名土地管理工作的老兵，不揣浅陋，愿将所见所思，搜集、归纳成文，以求教于方家。

一、宅基地的性质

宅基地或称宅基地使用权，一般说来，其本质属于土地使用权，是指农村居民或特定条件下的城镇居民，因建造自有住宅对集体所有的土地占有、使用的权利。宅基地包括住宅、辅助用房以及房前屋后庭院等用地。

然而，长期以来农村宅基地使用权作为一项独立的民事权利，并没有在《民法通则》、《土地管理法》中得到确认。所幸的是，2007年3月16日第十届全国人大第五次会议通过的《物权法》，将“宅基地使用权”作为“用益物权”单列一章，予以明确、予以规定。同时，对宅基地使用权的取得、行使，特别是转让，留出了法律空间——《物权法》第一百五十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”

农村宅基地取得的首要条件是农村集体经济组织成员，是计划经济的产物，其取得形式是划拨，其使用特征是无偿、无限期。在当前条件下，宅基地使用权具有福利性，担负着社会保障的功能。而且，由于我国特殊的国情，农村宅基地具有生活生产双重功能，它不仅是农民的居住消费场所，同时又是农户家庭经济的组成部分，承载着农民生产、生活、生态、经济、社会、文化等多种功能。特别是二十世纪八十年代以后，宅基地既是庭院经济的载体，又是家庭养殖加工基地。国家从保护土地资源的角度，从保障农民生活的角度以凸现社会主义公有制角度出发，对农村宅基地使用权的取得和流转附加了许多限制条件，甚至说是禁止条件。所以，宅基地使用权不仅仅是一项简单意义的私权，而是一项带有公法性质的对集体土地利用的权利。

二、建国后宅基地制度的演变

第一阶段 土地改革初期。这一时期，宅基地属于农民私有财产，可自由流转。1950年6月28日颁布实施了《中华人民共和国土地改革法》，废除了封建的土地制度，实行“耕者有其田”的制度，国家将依法没收或征收来的土地统一分配给了无地或少地及缺乏房屋等其他生产资料的农民所有，建立了农民私人所有的土地制度。自此，每个农民都获得了一份具有所有权的土地，当然也拥有了一份宅基地。《土地改革法》规定：“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”。国家以法律的形式宣布农民宅基地和房屋均属于农民私有财产，允许宅基地及房屋甚至田地自由流转，买卖、出租、典当、赠与完全自由，任何单位、个人不得干涉。但是，当时农民刚刚翻身，刚刚脱离一无所有的苦海，宅基地是其重要财产，出卖、出租只有理论意义，基本上没有实际转让的案例。

第二阶段 社会主义改造时期。土地的所有权主体没有变更，依然是农民所有，但是土地的经营已经由个体农民转变为集体统一经营。这一时期，宅基地仍然由农民保有绝对的所有权，对其自由处分没有禁止性规定。1956年全国人大一届三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》特别规定：“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。”

第三阶段 高级农业合作社时期。高级农业合作社的产生，确定了农村土地集体所有制，农民私有、集体统一经营使用的土地制度转变为集体所有。统一经营使用的土地制度，宅基地所有权也收归集体所有，农民对宅基地只享有使用权，不能出租、买卖等。1962年颁布实施的《农村人民公社工作条例修正草案》规定，宅基地“归生产队所有”，一律“不准出租和买卖”，宅基地流转被禁止，但同时规定，房屋归农民私有，可自由买卖和出租。1963年《中共中央关 于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定，社员房屋归社员所有，社员宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的，归集体所有，一律不准出卖和出租。农民宅基地由私有变成农民集体所有，农民住宅由房、地的所有者主体合一变为房、地的所有者主体分离，即房屋属农民所有，宅基地归集体所有，形成“一宅两制”，并沿袭至今。

第四阶段 家庭联产承包责任制之后至今。1979年实行家庭联产承包责任制之后，农民生活有了根本性的好转，二十世纪八十年代初期，农村兴起第一轮建房热潮，圈占土地、乱占滥用耕地现象十分严重。为规范农村建房秩序，1981年4月国务院发出《制止农村建房侵占耕地的紧急通知》，1982年2月国务院发布《村镇建房用地管理条例》。1982年12月4日颁布的《宪法》规定，宅基地属于集体所有。至此，宅基地的农民集体所有制属性以宪法的形式予以确立。

1986年中共中央、国务院发出《加强土地管理、禁止乱占耕地的通知》，同年6月25日《中华人民共和国土地管理法》颁布。至此，我国宅基地的基本规定成型，农村村民一户只能拥有一处宅基地。申请宅基地要符合条件，宅基地选址要符合村庄规划，面积要有限额，出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地。占用耕地建房必须报县级人民政府批准。上个世纪，城镇居民需要使用农村集体土地建房的，经批准可以取得宅基地。1988年《土地管理法》第41条规定：“城 镇非农业人口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安臵补助费”。

随着经济的发展，城市规模的扩大，为严格土地管理，加强农村宅基地流转的规范管理。1999年《国务院关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第一次提出：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住房，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》再次提出：“禁止城镇居民在农村购臵宅基地”。同年11月，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》则提出两个“严禁城镇居民在农村购臵宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”，这就使农民房屋买卖与宅基地使用权流转的财产权利受到很大的限制。

三、当前宅基地管理存在的主要问题

1、农村居民点建设用地规模总量大，扩张快

根据《2004年全国土地利用变更调查报告》，截止2004年10月31日，村庄用地2.48亿亩，新增村庄建设用地38.2万亩，村庄建设用地总量呈不断增长之势，《中国统计年鉴（2005）》数据显示；农村人均住房面积呈逐年递增趋势，与1990年相比，人均住房面积由17.83平方米上升到27.90平方米，增加了56.5%，与2000年相比，人均住房面积增加12.4%。宣城市宣州区农村人均居住面积1990年为19.8平方米，1993年为22.1平方米，1994年为23.3平方米，1995年为26.3平方米，2005年为32.6平方米，呈逐年上升趋势。

2、“空心村”问题突出，宅基地闲臵和荒废现象严重

当前，许多地方存在闲臵和荒废宅基地，其数量约占居民点总量的20%左右，在近郊和集镇周边村庄，这一比例还要高，究其原因主要有：一是部分农民到城镇打工、经商或迁徒到城镇，农村房屋仍然保留着却无人居住，造成宅基地闲臵，这是目前农村宅基地闲臵、荒废的主要原因；二是部分村民在旧村改造中搬进了新住宅，而旧宅基地仍旧存在，形成宅基地闲臵、荒废。近年来，新农村建设中，此现象有代表性；三是分户因素造成的宅基地荒废、闲臵，由于结婚等原因，依照法律规定可以申请一处新宅基地，形成“一家两宅”甚至“一家多宅”，老人过世等因素，造成其中的一处甚至多处闲臵、荒废；四是因为迷信、风俗等原因，视某些地块或房基为“凶宅”，弃之不用，造成自然荒废；五是靠近公路、街道、集镇的农村居民，以各种手段获取一处兼作经营和生活的房基地，成为“第二住宅”，原宅基地处于闲臵或半闲臵状态；六是少数乡村领导干部或强势家庭凭权力、关系占有多处宅基地，人为闲臵宅基地。

3、法律法规不配套，相关规定滞后，宅基地管理难度加大。

关于农民宅基地管理的法律法规数量少，即便是刚刚颁布的《物权法》对“宅基地使用权”单列一章且有四条专述，但因过于原则缺乏操作性仍需配套法规。目前，农村宅基地的取得、使用、处臵，在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整，其中关于宅基地使用权流转方面的规范性文件少之又少，且缺乏对相关部门、行业的约束力。1990年1月国务院批转原国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作的请示》，对宅基地审批管理、规划管理、用地标准管理及开展宅基地有偿使用试点等作出了明确规定，但对宅基地的流转和登记发证也未作规定，而且由于所涉及的农村宅基地有偿使用属于农民负担，此文件不久便被停止执行。2004年11月，为贯彻执行国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），国土资源部出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，文件从土地规划、宅基地计划管理、申请报批程序、审批管理办法、农村土地集约利用等方面对全国宅基地管理提出了指导性意见，但对宅基地使用权流转作了限制性规定，并严禁城镇居民在农村购臵宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。但是，随着经济的发展，农村人口城市化、城市人口居住的乡村化以及农村经济市场化程度的提升，这种禁令有悖经济 发展，有悖城乡一体化的社会发展规律，尤其是《物权法》的公布使农村宅基地的物权显化，成为众多专家、学者尤其广大农民共同的期盼。这也是新农村建设必须突破的瓶颈之一。

4、农村宅基地规划滞后，建设杂乱无序

自上世纪开始，各地都制定了村庄规划、村镇规划，但由于涉及宅基地臵换、地理位臵的优越以及多数农民不愿受其约束等诸多因素，规划只是墙上的装饰，没有落实到具体的点和面上，实际效果十分不理想，农民住宅处在低水平重复建设之中，常常是“只见新屋，不见新村”，居住规模小，单个宅基地占地面积大，生活基础设施缺乏的自然村依然大量存在。规划的引导作用与制约力度不够，未能合理确定小城镇和农村居住点的数量、布局范围和用地规模，因而在一定程度上阻碍了城镇化及居民小区、中心村的建设，也导致自然村缺乏必要的生活基础设施，环境脏、乱、居住质量很差。

5、宅基地市场流转法律缺位，遭遇制度性障碍，被迫隐形交易，势必产生后遗症。陕西省国土资源厅2004年开展了一次农村宅基地专题调研，仅西安市非法买卖宅基地约有10825户，买卖宅基地面积约4319.2亩，西安未央区212个行政村几乎每年都有村组干部出卖宅基地的案件发生。由于宅基地流转存在法律障碍，农村大量的房产在私下进行买 卖，而房价中又隐含着土地的价值（一般说来，土地价值远大于房产价值）。这样，大量的集体土地资产流失，同时，因为缺乏法律保障，蕴含的矛盾隐患不言而喻。

宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱，给土地管理造成了极大的困难，增加了土地违法案件查处的难度，据某地法院统计，该区法院近年来宅基地诉讼案件占土地行政诉讼案件的81%，我区自2000年以来，每年因宅基地纠纷引发的信访案件占总数的60%以上。

6、农村宅基地初始登记发证工作效果不显，问题较多 我区自1990年开始农村宅基地登记发证工作，由于宅基地使用证作用不显，加上农民的宅基地维权意识淡薄，此项工作进展不顺。另外，从我区及全国大部分地区看，地方财政从未拨付专项经费用于农村宅基地登记发证工作。因而，取消土地登记费后，基层的宅基地登记发证工作失去了经费支持，极大地影响了基层土地管理部门宅基地初始登记发证工作的积极性，此项工作几乎处于停滞状态。

农村宅基地登记发证的实践中发现，对于“超过规定面积标准的宅基地”、“一户多宅”等问题，如何进行初始登记发证，既没有法律规定，也没有政策规定。

农村宅基地中最普遍的现象是超过法定面积标准，这里主要有两种情形。一种是新建住宅超过批准面积擅自占用的，现行法律法规规定，对农民建房违法行为的处罚，只能 拆除，不能没收，也不能作其它处理，立法本意是为了保护耕地，节约集约利用土地，杜绝农民建房违法行为。但实践中，很难执行到位，特别是对于少量超占面积的，要拆除无法操作，土地执法部门处于拆不是，不拆也不是的两难境地，另一种是老宅基地面积普遍超过法定标准。

对于超占部分的登记方法，各地处理方法不尽相同，归纳起来有以下三种：一是按原标准面积予以登记，但在土地证的宗地图上用红线圈定使用权范围。二是在土地证上不反映超过面积，仅在土地登记卡上注册。三是对超占部分的宅基地不予确定使用权，只作为临时用地。

6、当前新农村建设中，盲目推行农宅公寓化 随着新农村建设向纵深发展，一些地方由于种种原因，不能实现建设社会主义新农村建设的实质目标，热衷于搞表面文章，搞“花架子”，强行或者盲目推行农宅公寓化，建设准城镇化的农村社区，而且，公寓化的农宅或准城镇化的农村社区缺乏科学的规划，加上受各村行政界限的限制，各自为政，铺煎饼式的扩张，导致浪费土地、滥占耕地，有的地方甚至一个自然村建一个公寓化的农宅，旧的未拆，新的已建。这样，在一定程度上导致新一轮的宅基地扩张，其新农村建设走了味。

四、农村宅基地管理的对策与建议

农村宅基地管理事关农民的切身利益，农村的社会发展 稳定和经济发展是一项社会系统工程，需要社会各方齐心努力，并且是前瞻性的努力，当前“三农”问题成为国是之重，新农村建设又方兴未艾，我们应该直面这一复杂局面，在谋求立法支持的同时，各地应因地制宜，寻求解决之策。

（一）建立宅基地法制体系，规范宅基地管理 尽快制订《农村宅基地管理条例》、《集体建设用地流转管理办法》、《宅基地登记管理办法》。近几年，一些地方在宅基地管理方面制定过一些办法、制度，在规划、建设、监督、管理、农村拆迁安臵等实践中，取得了一些经验。为此，需要将这些实践完善为法律、法规或规范性文件条款。

（二）大力推进新农村建设，科学规划宅基地 本着节约、集约用地原则，在新农村建设中，科学编制土地利用总体规划，因地制宜、合理布局新农村建设，从严控制村庄建设用地、宅基地用地规模和布局，充分发挥村庄规划的调控和引导作用，统筹安排城乡存量建设用地，整合优化农村居民点布局和用地，从而有计划、有步骤、有特色地改善农村生活和村容村貌。

（三）建立健全宅基地审批制度

强化农村宅基地规划和用地计划管理，设计科学合理地宅基地申请审批制度，严格界定农民申请建自有住宅条件，严格界定分户条件，鼓励农民住宅向多层建筑发展，改革现有的宅基地报批方式，重点加强对新增宅基地尤其占用农用 地建住宅的行政审批。

(四)发挥经济杠杆作用，建立农村宅基地有偿使用制度 上世纪九十年代，我们曾试行过宅基地有偿使用，国务院批转了《国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》（国发［1990］4号）。实践证明，此项制度有利于明晰农村土地产权，使集体的所有权在经济上得到实现，而且能够促进农村土地资源的市场化配臵。同时，宅基地有偿使用制度的建立，可以破除传统的宅基地使用制度的行政区域界限，推动农村村民住宅建设逐步向小城镇和中心村集中。

但是，农村宅基地有偿使用制度，因种种原因，很快夭折了。现在看来，推行农村宅基地有偿使用的条件已经具备，至少局部地区已经具备，各地可以先行试点。

（五）明晰土地产权，实行宅基地强制登记制度 农村宅基地使用权隶属于不动产物权，根据物权法的基本原则，不动产物权的公示方式为登记，未经登记不生效力或不得对抗善竞第三人在城镇居民的住宅土地使用权实行强制登记制度，未经变更登记的房屋买卖，法律不予认可，而农村宅基地使用权登记由于宅基地无法流转成为可有可无。为此，建立农村宅基地使用权的登记制度已势在必行。

（六）促进农村经济发展，建立农村宅基地使用权流转制度 随着农村经济的发展，农村宅基地的流转已成不可逆转的趋势，据我区某村的不完全统计，2005年—2006年两年间，农民住房出租率达72.6%，出卖率达33.5%，买卖宅基地65000多平方米，由于宅基地流转的法律法规滞后，一方面大量宅基地私下流转，扰乱了土地市场的正常秩序，客观上在挑战着法律。另一方面，宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。

建立农村宅基地使用权流转制度包括买卖、租赁、抵押制度。鉴于农民宅基地功能的特殊性，为防止滥用宅基地使用权的流转牟取不法利益或眼前利益，有必要对其进行适当限制。如实行“一户一宅”制，农民出卖、出租房屋后不得再申请新的宅基地，实行宅基地用途管制，明确宅基地的用途，禁止改作商业用地或开发用地，允许城市居民在农村购住宅，应严格控制用地面积，并征收相关税费。

丁玉蚌，中国楹联学会会员，现任宣城市宣州区国土资源局党组成员、办公室主任。

第四篇：关于新形势下农村宅基地的调研报告

关于新形势下农村宅基地的调研报告

坚决把学习实践活动作为重大的政治任务、重要的发展机遇和强大的工作动力，全乡上下以认真负责的态度、改革创新的精神、求真务实的作风，迅速行动、周密部署、突出特色，掀起了学习实践活动高潮。

按照中央统一部署，从2009年9月起，用一年半左右的时间，在全党分三批开展深入学习实践科学发展观活动。这是中央深谋远虑、审时度势作出的重大战略决策。**乡作为第三批学习实践活动单位，坚决把学习实践活动作为重大的政治任务、重要的发展机遇和强大的工作动力，全乡上下以认真负责的态度、改革创新的精神、求真务实的作风，迅速行动、周密部署、突出特色，掀起了学习实践活动高潮。

随着土地用途管制制度及农用地转用制度的严格执行，各地宅基地管理法规制度的不断建立和完善，节约用地意识和耕地保护意识的不断提高，各地严格宅基地审批管理，积极探索、充分挖掘现有村庄用地潜力，充分利用闲置宅基地和空闲地，进行旧村改造，积极推进新农村建设。但是，农村宅基地仍存在一些问题，现将新形势下农村宅基地的调查报告汇报如下：

一、农村宅基地现状及存在问题

农村宅基地是从村集体所有的土地中采用无偿、无使用年限的方法划拨给村民使用，村民对宅基地中能自用，不能进入土地市场进行公开转让，也不能用于抵押或出租。但是，随着经济的高速发展，土

地成为一种稀缺资源，尤其是大量工业的发展，促使农村的宅基地悄然成为高额利润的商品，进而使现行的农村宅基地治理制度引发许多问题。

1、农村宅基地管理难度大。关于农民宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次低，宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整。目前我国还没有一部专门调整农村房屋和土地方面的法律法规。近年来，一些地方虽然制定了相关的宅基地管理办法，但由于各地宅基地管理政策内容上的不统一，且有的地方管理办法不够规范，加上各地管理力度上的差异，宅基地管理效果差异很大。2004年11月国土资源部虽出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，但以部门意见的形式出台，法律效力低。与立法较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地管理的法律法规不健全，有关宅基地流转及登记发证方面的规定滞后，缺乏可操作性，致使土地管理部门的管理难以到位，管理难度较大。

2、农村住宅建设用地规模难以控制。从全国农村宅基地利用情况看，大部分地方宅基地只有在土地利用总体规划上确定的数字规划，没有落实到具体村庄和地块的点和面上，村庄布局规划和控制性详细规划普遍缺乏，而且部门规划也早已过了规划期，规划建设未能合理确定农村居民点的数量、布局和用地规模及调整范围，导致农村住宅建设用地规模在一定程度上的混乱。

3、村规划建设如同虚设。虽然有些地方有村建设规划，但由于涉及农村宅基地置换、转让的问题，在划分宅基地后，不能统一规划、统一建设，不能形成“乡风文明、村容整洁”的社会主义新农村。另外，由于各村贫富不均，在宅基地上的建筑物参差不齐，使得村建设规划难以落实。

4、宅基地所有权不明确。在九十年代初期，宅基地的治理不规范，可以随意买卖、划拨以及转让，所以，一家有2处宅基地楼房是非常常见的。另外，农村的宅基地实行的是终身继续制，自己分户获得宅基地后，老的宅基地仍可使用，导致宅基地使用混乱，所有权不明确。

二、改善农村宅基地治理的建议

1、要完善宅基地相关立法

宅基地相关立法不健全、规定不统一。针对这一问题，完善立法、增强地方性规章可操作性，可根据村民申请时家庭人口数划定面积；明确规定宅基地占用耕地的相关审批手续；完善宅基地权益受损的司法救济途径；完善征地补偿标准的规定，切实保障被占地农民的利益。完善宅基地立法，是保护国土资源的需要，更是维护广大农民切身利益，提高农民物质文化生活水平的保障。

2、编制科学合理的村镇建设规划

加强农村宅基地建设规划，节约用地，保护耕地，应科学合理的编制村镇建设规划。村镇建设规划应区分具体的经济发展状况及人口密集程度来制订，人口密度较大且经济发展水平较高的地区，应适应城镇化建设需要，坚持集约化、合理用地原则。旧宅应及时拆除，进行复垦，恢复置换为耕地，最大化的利用土地。严格控制宅基地规模，分批分次治理宅基地混乱现状，有计划地逐步改善农村村民生活环境和村容村貌的整洁。

3、加强宅基地相关知识及法律法规的宣传

不少村民提出建议，加大宅基地相关知识及法律法规的宣传。在现有社会条件下，广大农村地区仍不具备日日读报，天天上网的条件，他们既没有充足的时间，也没有多余的金钱。因此，行政机关理应为村民了解相关法律法规及政策提供便利，具体到一定宣传的方式，村村设宣传栏，定时张贴相关法律法规及政府规章，定期更新，成立法律宣传队，流动下村宣传。采取灵活的形式，可发放宣传资料；播放相关多媒体资料；村委还可利用广播、标语、简报等形式开展宣传；利用农闲时间，组织培训班，以立体、形象、丰富多彩的形式来开展普法宣传。

4、基层国土治理部门要依法履职、加强治理

基层国土治理部门应明确职权、加强治理、认真履职，监督和治理村民的宅基地使用情况。首先，审批程序应简化、完善，增加审批条件的透明的，提高工作效率，方便村民申请；明确收费项目及收费标准。其次，推进村务公开，使国土部门的宅基地治理工作置于村民及社会的监督之下，督促其严格依法办事、公正治理，合理、平等地分配宅基地；及时处理闲置宅基地，限制宅基地使用权，控制宅基地用地规模。再次，国土部门应提高工作人员素质，讲究工作方法，树立便民意识、服务意识及廉洁性，严格按批准面积实地丈量，定期深入农村核查宅基地使用情况、完善登记制度，引导村民更好地利用宅

基地。最后，加强对基层工作人员的监督，建立相应的奖惩机制，严厉处罚知法违法的工作人员，引导其依法办事、执法为民；同时在治理中吸纳一般群众的参与及监督，定期听取反馈意见，了解新情况新问题，不断改进宅基地治理水平。

第五篇：农村宅基地管理基本情况

当前农村土地管理问题分析及对策

前卫镇地处江川中部，距县城5km，位于东经102゜37′44″-102゜46′45″、北纬24゜17′58″-24゜25′00″之间，东临星云湖、南邻大街镇，西与九溪镇、玉溪市、安化乡接壤，北与江城镇毗邻,总面积8947.22公顷。全镇共辖杨家咀、业家山、渔村、前卫、庄子、石河、后卫、周官、小街、赵官、柏池古11个村民委员会，51个自然村，70个村民小组。2012年底全镇总人口48565人，其中农业人口43235人，总户数17295户，其中农业户13902户。

一、前卫镇土地利用的特点：

1、土地利用类型多样化，差异明显

前卫镇中部为平坝，地势平坦，土壤肥沃，灌溉条件好，是前卫镇粮、菜的主要产区，也是工商企业聚集地带；西部为山区，面积较大，其他土地面积多，利用类型多样化。

2、耕地质量不高，后备资源不足

西部大部分耕地土层薄，保水保肥能力差，产量低且不稳定。其他土地虽然面积大，但多为裸岩地及田坎隙地，很难开发为耕地，耕地后备资源不足。

二、在土地利用中存在的问题

1、非农业建设用地无序扩大，土地利用率低

前卫镇的企业用地主要集中在交通干线两侧，建设用地盲目扩张，耕地不断被占用，部分村庄建设存在占新不拆旧，形成空心村，土地利用率低，造成土地资源浪费。

2、建设用地需求旺盛，补充耕地压力大

前卫镇交通方便，近些年随着经济快速发展，建设用地需求大增，建设占地较多，但是耕地后备资源匮乏，占补平衡压力大，供需矛盾突出。

三、当前农村宅基地管理现状：

1、少数村组干部，工作不深入，覆职不到位，法规政策不学习、不宣传，导致自己变为法盲干部，致使非法拍卖、非法罚款的现象存在，影响管理工作。

2、少数群众法律意识淡薄，土地权属不清，总认为承包田就是自己的，加之我们的干部不敢说、不敢管，及时违法占地就在身边，也不制止和管理，总认为是国土分局、镇政府的事情，导致违法占地案件得不到及时有效处置。

3、监察力度不够，发现问题较为缓慢，问题一出现就是难度加大，没有处理在萌芽状态。

4、下村干部对土地问题重视不够，及时知道违法占地也不报也不制止，怕得罪人的思想依然存在。

5、历史遗留问题和现行管理的矛盾交织在一切。（97年以前集体非法买卖的和96年以前县政府审批的，还没有得到很好的落实），扰乱了管理的秩序。

6、拆除重建后，村庄规划管理跟不上，出现超占行为，影响通行、排水、采光，墙体关系、开门等引发的纠纷多。

7、农村的厕所窝、烤房、畜槛等用地改变用途难于管理，导致农村

违法占地无法监管。

二、农村宅基地审批环节存在的问题：

1、审批宅基地要求过高，村组没有能力做到符合两个规划（土地利用主体规划和村庄规划），最难是土地的调整和收回工作。

2、要测量地形图、做规划、做地勘报告、地质灾害评估报告，并且需要大量资金，村组根本没有纸各能力解决。

3、除旧建新资金跟不上，批新交旧难度大。

三、关于审批的下一步建议：

1、简化审批手续，因地制宜开展审批。

2、批新交旧的政策及措施要跟上，力度要大。

3、进一步对土地管理工作重要性的认识。我镇现有耕地面积23249亩，人均0.52亩，低于全国、全县平均水平，其特点是旱地多，水田少，坡地多，平田少，人均耕地不足，产出率不高，有林地少，不利于持续发展战略。各级必须充分认识到，我国是一个人口众多，资源贫乏的国家，特别是耕地少，后备资源不足，中央才提出要用世界上最严格的手段管理土地和资源，因此，土地管理从规划、用途、地籍到审批，都有严格的法律政策规定，是一项法律性、政策性、程序性很强的工作，而我们一些领导，对此不认识，不遵循规划、不按法律政策规定，乱占乱围，行使超出法律赋予的权利，或者不依照法律规定，任意改变用途等都必须纠正。我们必须清楚地知道，土地、矿产不仅是资源，而且是资产，资源的不可再生性，决定着资产的价值，管理资产就要用价值规律来管理。而且这个资产是国家的、全民的、不属于某一个人的，因此，我们每一位领导干部必须从讲政治的高度，来充分认识土地管理的重要性，所做的一切行为，必须符合法律、政策的规定，只有这样，我们的土地才会管好用活，用地与发展的关系才会得以正确处理。

3、加大法律法规和政策的宣传力度

各村组要充分利用广播、板报、会议、标语等形式，进一步宣传《土地管理法》、《矿产资源法》等相关法律法规和现行国土政策，使广大干部群众的思想认识和工作方法适应法规、政策的要求，统一思想，提高认识，增强法制观念，自觉依法行政，切实保护好我们的资产-----土地。

4、加快地籍调查发证工作

开展农村集体建设用地使用权和宅基地使用权调查、登记、发证工作，是土地管理工作的重要组成部分。是建立健全地籍档案管理的基础工作，是国家确定土地权属必不可少的法律程序，也是各级土地管理部门依法实现城乡土地管理的重要措施。其目的在于：一是解决多年的历史问题；二是维护和巩固土地的社会主义公有制，保护土地使用者的合法权益不受侵犯，保证土地使用方式的稳定性和合理性。建立地籍档案，科学管理土地，对土地权属依法监督，树立人人珍惜土地的自觉性。

5、村庄规划建设管理部门要加强人员配备和执行好城乡规划法。