“关于‘将审计结果作为工程竣工结算依据’对策”研讨会会议综述范文

第一篇：“关于‘将审计结果作为工程竣工结算依据’对策”研讨会会议综述范文

“关于‘将审计结果作为工程竣工结算依据’对策”研讨会会议综述

信息来源：上海市律师协会 时间：2012-11-26 作者：上海市律师协会建设工程业务研究委员会

2012年11月2日，上海律协建设工程业务研究委员会与行政法业务研究委员会针对已出台的《上海审计条例》第十四条，与上海建筑施工行业协会、上海市政公路工程行业协会共同举办了“关于‘将审计结果作为工程竣工结算依据’对策”的研讨会。律师、会员企业代表共同就该条款给施工企业带来的风险、对建筑市场各方主体、审计部门、建设行政主管部门提出的新要求，以及应对该条款的司法救济途径等问题进行了研讨。主要研讨成果如下：

一、该条款的出台给施工企业带来的风险 通过疑问的方式予以概括如下：

1、建设单位对列入审计范围的项目应是明知的，若其明知却未在合同中约定则属于违法，违法的过错责任实际应由建设方承担，但施工方对此有无审查义务？当建设单位突破投资概算时，在施工单位有图纸的情况下，审计却不会去认定多余的工程，施工方的损失如何弥补？

2、无论是工程审价还是工程审计，其中必然有审价依据，以招投标文件为基础并非必须遵循的依据，那么审计的依据仍不确定，施工单位严格按合同编制结算是否有效？

3、从法理上分析，招标文件是要约邀请，其一般不是合同的组成文件，合同只包含投标书和中标通知书，但审计依据里有招标文件，招标文件和合同有矛盾时谁更优先？施工单位往往不愿意把招标文件作为合同的组成部分，是否可以在合同里约定几个文件的解释顺序？

4、由于建设单位的原因额外发生的工程，若原来的指示错误，而审计的时候已经看不见原来的状况，如何还原当时工程建造的状态？又如何认定这部分的签证、变更？只有重点项目才会全过程跟踪审计，但对于其他应当审计的项目如何解决因建设单位原因产生的额外工程量变更的问题？

5、政府项目以审计为由拖欠工程款的情况很多。该《审计条例》里没有涉及审计的时限问题。《政府投资项目审计规定》第九条虽然有“审计机关对列入年度审计计划的竣工决算审计项目，一般应当在审计通知书确定的审计实施日起3个月内出具审计报告”的规定，但通知书的下达时间不明确。

6、施工单位不是被审计的对象，对审价报告也没有提出异议的权利，这不同于在审价结论中施工单位有权进行质证的情况。

7、审计机关将“审减率”作为考核指标，给审计人员或审计机构下达一定的审减指标，以此作为对审计人员或审计机构的考核指标。这种机制下，审计结论容易偏离实际，给施工企业带来很大的风险。

8、审计机关随意扩大审计范围和审计对象。

9、剥夺了施工单位的部分诉权及与建设单位调解的权利。

二、该条款对建设单位、审计机关、建设行政主管部门提出的要求

1、对建设单位提出的新要求：建设单位应注意施工合同对竣工结算的约定与《条例》第十四条规定相匹配。明确约定审计为结算依据；招标文件为合同组成部分，并明确解释顺序；明确审计的介入方式，跟踪审计还是最终审计，以及时限问题。

2、对审计部门、建设行政主管部门的新要求 第一，需要进一步明确界定《审计条例》第十四条第三款适用的范围。即：哪些项目属于“政府投资和以政府投资为主的建设项目，按照国家和本市规定应当经审计机关审计的”？《中华人民共和国审计法实施条例》第二十条规定了“审计法第二十二条所称政府投资和以政府投资为主的建设项目”的具体内容。审计署《政府投资项目审计规定》第八条规定“对政府投入大、社会关注度高的重点投资项目竣工决算前，审计机关应当先进行审计。”《上海市市级建设财力项目审计监督暂行办法》第五条规定“建设单位与有关单位签订市级建设财力项目建设工程合同时，应当在合同中列明经审计机关组织审计后方可办理竣工决算。”目前《审计条例》第十四条第三款显然已经对上述应当审计的工程项目作了扩大。特别注意《08计价规范》1.0.3条款规定：“全部使用国有资金投资或国有资金投资为主的工程建设项目必须采用工程量清单计价。”在适用时，要防止建设单位将政府投资项目与国有资金投资项目进行混淆，造成适用对象的进一步扩大，因为后者也包括国有企业投资的项目。

第二，需要进一步明确审计机关审计的依据是什么？《建设工程价款结算暂行办法》（财建[2004]369号）第十一条明确了工程价款结算的依据，而《审计条例》第十四条规定：“审计机关的审计涉及工程价款的，以招标投标文件和合同关于工程价款及调整的约定作为审计的基础。”该表述中所讲的“招标投标文件和合同”是否包含了“369号文”列举的这些依据？此外，条例所指的“基础”涵义不明。这些都需要审计部门作进一步的解释说明。

第三，需要进一步明确行政审计的时限和审计对象。由于《审计条例》并未明确行政审计的时限，那就需要在实践中明确到底适用哪一个规定，或者适用合同约定，如果超过时限未完成审计的有何后果（如视为认可）？如果审计超过时限，这种违约责任由谁来承担？是审计机关还是建设单位？如果由于审计期限超过竣工后6个月（事实上基本都超过），造成施工单位丧失工程款优先受偿权，由此引起的损失应当由谁来承担？施工单位以此为由提起诉讼，法院是否受理？另外，由于一些政府投资项目是分标段或分期实施的，一些项目的建设周期可能长达十年以上，如要求先期完成合同施工任务的施工单位等到项目全部竣工并通过审计后再收取工程款，这显然是没有道理的。这就需要审计机关明确审计的对象是已经竣工的某一个标段，还是整个建设项目，这对审计时限有很大的影响。因此建议，建设行政主管部门应当在审核政府投资项目招标文件时，明确要求在招标文件中写明行政审计的时限。同时，审计机关也要合理编制年度审计项目计划，合理设置审计期限，及时向社会公布。

第四，需要进一步明确审计费用的承担原则。面对量大、面广的审计需求，审计机关势必要聘请社会专业人士，通过购买社会中介机构的服务来实现。如果审计机关委托造价咨询机构承担审计任务，由此产生的审价费用由谁来承担？由于该审计行为是受审计机关委托的行政审计，产生费用就应当由审计部门承担，这就必然增加财政开支。一旦审计费用由被审计单位承担，就很可能被转移给施工企业。

第五，需要进一步明确不服行政审计结果的救济途径。从法理上讲，行政审计是一种行政监督行为。而通过立法，强制要求将审计结果运用于民事合同的价款结算，是否属于行政行为干预民事活动？审计行为的性质，到底是具体行政行为还是民事行为？当施工单位对审计结果有异议，或者审计结果确实存在不合理时，应当通过何种途径实施救济，以保护自身合法权益。假如施工企业不服审计结果，因此提起诉讼，应当以建设单位为被告提起民事诉讼？还是以审计部门为被告提起行政诉讼？人民法院在审理此类案件时应如何判断审计结果的合理性、合法性？ 第六，关于审计范围和审计深度的约定。审计机关只能以建设单位、代建单位为被审计单位，而不能将施工单位作为被审计单位，这是行政管理与民事合同的边界，越过这个界限，就容易变成行政行为干涉民事行为。成本和经营状况是任何企业的最核心商业秘密，政府机关无权侵犯，从这一点上讲，非经特定司法机关批准，审计机关无权向施工单位做“延伸审计”。

三、针对该条款的救济途径

1、施工企业的救济途径

该条款的出台从投标对象的选择、招标文件的审核、投标文件的编制、投标价格的确定、合同条款的拟定、履约过程中的签证索赔、结算资料的编制、工程款的催讨等方面都将提出更高的要求。无论采取何种措施，很难从根本上完全化解将审计结论作为竣工结算依据的风险和影响。施工企业可以从以下几个方面作出应对：

三个谨慎：一是要谨慎投标。施工企业要认真审核政府投资项目的招标文件，确定该项目是否属于行政审计的范围，切忌未看清招标文件就盲目投标，埋下风险隐患。对招标文件中存在严重侵害承包人权益、任意扩大行政审计范围、恶意适用审计条例的项目，施工企业要及时与行业协会沟通，行业协会应当倡议施工企业联合抵制。二是要谨慎报价。因为已标价工程量清单属于合同组成文件，施工企业在进行清单报价的过程中应当更加谨慎，除了及时掌握市场信息价以外，还要认真分析市场价格变化趋势，报出符合市场价格和本企业自身成本消化能力的单价；对于工程量清单中已经列出的项目，切忌漏项。三要谨慎招标。特别是对总承包合同范围内的暂估价项目，应当在招标文件中明确以审计结论作为该专业分包工程或设备材料采购项目的结算依据，同时在有关合同中明确约定，以使总承包合同条件相对应，分解总包合同风险。暂估价项目无论是否招标，其合同价格都应要求发包人进行认可，并作为总包合同的组成部分。

三个强化：一是强化合同签约管理。要更重视合同谈判和合同文本的选用、起草，合同条款的设置要更加合理、详尽、明确，特别对结算时限、审计时限、结算依据、审计依据等在合同中作明确约定，讲清楚逾期不结算的后果。还要合理设置风险分担条款，明确当市场价格波动超出约定的风险范围时，调整合同价格的方式。二是强化合同履约管理。即要抓好合同履行过程中各种变更签证、索赔管理工作，严格按照合同约定的程序、时限提交索赔意向书和索赔报告；涉及重大变更、大额索赔以及暂估价项目的价格确定等问题，最好请审计机关确认后再实施。三是强化合同结算管理。即要注意收集在合同履行过程中的各种资料，按照合同要求，及时完整编制竣工结算文件，及时向发包人和监理人提交竣工结算报告和完整的结算资料，防止因自身违约，造成无法及时完成结算和审计。

2、司法救济途径

关于对该条款的司法救济途径，会上有两种意见：可诉和不可诉。具体为：

（1）施工单位可通过行政诉讼或者行政复议解决《上海市审计条例》第十四条产生的以上问题。

第一，审计报告是由行政机关做出的，审计结果作为施工结算的依据，具有强制适用性，而非仅仅是参照的依据；审计对于相对人，也就是施工企业的权益造成了实际、直接、明确的影响。

第二，审计行为对于行政相对人权利义务产生的影响是实质性（具体）的。因审计结果包含有具体的金额，故对于当事人的权利义务会造成实质性影响。

第三、审计行为影响当事人权利义务是终局性的。因为在《审计条例》中，并没有规定当事人对于审计结果不服可以申请重新审计等规定。因此审计结果实质上对当事人的权利义务产生了终局性的影响。退一步说，施工单位即使因非被审计人而不能作为行政相对人，但作为利害关系人也是可以提起诉讼的。合理性问题不可诉，但合法性问题可诉。审计行政行为合法包括职权合法、程序合法（执法人员、听取利害关系人意见、送达和告知等）、事实认定合法和适用法律法规合法等方面，如审计机关的审计涉及工程价款的，以招标投标文件和合同关于工程价款及调整的约定作为审计的基础，这是对于事实认定的合法性条件之一。因此，施工单位要充分利用《条例》第十四条第三款“以招标投标文件和合同关于工程价款及调整的约定作为审计基础”的规定，这涉及合法性问题，也是很好的救济途径。加之，真正的争议是关于合同约定的理解和企业的解释，这是工程造价的最大问题。如果审计报告没有按照合同约定的法律法规进行审计，就是审计违法，法院是可以作出处理的。审计机关如果背离合同约定进行审计，就可以对此提起行政诉讼。

（2）施工单位无行政诉讼法上的救济途径 2001年4月2日，最高人民法院民一庭针对河南省高级人民法院的请示作出《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（2001民一他字第2号），目前是解决审计与合同关系的唯一司法依据，但目前地方立法对此有针对性地予以规避，封死了民事救济的司法途径。

现在民事救济途径封闭，而行政诉讼“不可诉”：（1）审计行为是否为具体可诉的行政行为具有不确定性。“审计结果”这四个字在审计法和审计条例中是没有的，这条只提审计结果，是不可以归类的，这是将抽象的行政行为变作民事自愿行为。（2）出具审计决定书才具有可诉性，而施工单位并非被审计的对象，因此决定书不可能出给施工单位，所以对审价结果是不可诉的，对处理决定才能诉讼。（3）即使能诉，也无法解决问题，因为行政诉讼的判决采取不代替行政机关做决定的原则，法院不可能改变审计结果。

3、柔性救济途径 第一，要求审计机关制订实施细则。其中应包含以下内容：（1）明确审计的范围与程度，（2）明确审计依据，把有利于施工单位的依据写进去，（3）严格审价单位人员的资质，选择相对公平的第三方，（4）规范审计的程序，（5）明确不能按时完成审计对施工企业的补偿，（6）不服审计结论的救济程序。

第二，充分利用《上海市审计条例》第十八条（明确了应当经过审计的项目、进到年度计划的项目才需要审计）、第二十四条（建设单位可向审计单位提异议）、第二十七条，《审计法》第四十二、四十三条（上级机关对下级审计机关作出有错误的决定可纠正）等规定保护施工企业的合法权益。

第三，若有签证、变更，尽量在事前获跟踪审计的审计机关认可。

第四，有争议的签证、追加项目不做，除非提前达成书面的有明确价款的补充协议。

第五，选择性承接以审计为结算依据的政府项目，争取多做包干项目。若做政府的项目则一定要保证合法，因为政府审计采取的方式是一审到底，会一直审到材料商的银行进账单，所以在政府投资项目中一开始合同文本没做好，政府首先就会处罚，因此要保证合法。

第六，争取避免二次审。发包方审一次，再转审计机构审一次，价格会被不断压低，而且时间更长。因此，最好争取审计机构审一次。

第七、既然由政府审计机构审价，审计经费则应列入政府财政预算，不应再向施工方转嫁。第八、如果能合法分包，可将同样的条款列入分包合同中，即分包决算也以审计结果为准。第九、不能放弃对立法的建议，应坚持修改，选择适当时机推动修法。经过试行一段时间，可在实践中收集该条款实施情况的案例，同时向有关部门反映情况，待时机条件成熟时推动修法。另，可向全国人大常委会提出立法审查。

第十、在示范合同中将审计视作对建设单位的行政监督，其效力不及于施工单位，审计结论不得影响建设单位与承建单位的合同效力。审计的结论应当经过施工单位的确认，而不能是审计机关（建设单位）单方下结论强行执行，未经施工单位确认的审计结论不能作为结算依据（参见：最高人民法院2001年4月2日给河南省高级人民法院的答复）。审计机关无权单独做出审计结论，而必须是与施工单位协商一致方可做出审计结论，否则审计结论就不具备最终的结算效力。

第十一、建议成立由律师协会、建筑施工行业协会、市政公路工程行业协会三家组成的具有长效机制的法律事务协调组织，以防范、化解此条款的出台给施工企业带来的风险。（上海律协建设工程业务研究委员会供稿）

（注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅）

第二篇：审计结论作为工程结算依据的风险分析

审计结论作为工程结算依据的风险分析

（发稿时间：2009-11-2 14:54:40阅读次数：281）

[摘要]审计机关有权对政府投资和以政府投资为主的建设项目进行审计监督，但是审计结论对承包人并不当然具有法律约束力，工程结算仍然应当以合同约定为依据。此种风险是由于对审计监督权存在不同认识、混淆不同性质法律关系以及工程价款结算技术复杂造成的。应当通过审计机关对工程变更给予充分

理解，当事人合理确定工程造价和做好结算审核工作来加强风险控制。

[关键词]工程结算；竣工决算；审计结论；合同约定；损失预防

1问题的提出

2005年1月24日，被申请人A市高速公路发展有限公司（下称“甲公司”）与申请人B省公路桥梁工程总公司（下称“乙公司”）签订了一份公路路面工程施工合同。合同约定：由乙公司承建甲公司发包的国道212线某段高速公路路面工程项目；合同约定总价为87，445，809元，同时在合同附件中约定据实结算；工程保留金在缺陷责任期满并发给缺陷责任终止证书后以及通过国家竣工审计14天内，由监理工程师签发保留金支付证书，将剩余保留金支付给乙公司。2005年12月29日，工程经竣工验收合格后交付给甲公司，双方办理了工程结算并确认工程实际价款为87，319，251元。2007年11月15日，A市审计局向甲公司出具了一份《审计决定书》，该审计决定调减工程款4，972，583.60元，并要求甲公司按照审计结论与乙公司办理结算。但是，乙公司拒绝按照《审计决定书》履行。双方协商未果后，2008年5月乙公司依照约定就支付尚欠工程保留金2，182，981元向A市仲裁委员会申请仲裁。2008年11月，A市仲裁委员会经过审理后认为，通过国家机关的竣工决算审计并不是支付保留金的必备条件，因为此项约定仅仅是针对“保留金的退还”，而不是工程款的计算办法。在关于工程款计算办法的约定中，双方并没有在合同中明确约定以审计结论作为结算依据，因此，甲公司将审计结论作为工程结算依据的理由不充分，甲公司负有义务将工程保留金支付给乙公司。本案（下称“甲公司与乙公司结算纠纷案”）主要涉及国家审计机关出具的审计结论能否作为工程的结算依据？当事人双方确认的结算款与审计结论确认的决算款不一致时，审计结论是否当然具有更强的法律效力？其中存在哪些风险？引起这些风险的原因有哪些？应当如何控制这些风险？

2审计结论作为工程结算依据存在现实风险

我国《审计法》第二十二条规定“：审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”。在甲公司与乙公司结算纠纷案中，甲公司投资建设的国道212线属于政府投资，自然应当接受审计机关的审计监督。但是，以审计结论作为工程结算依据，对承包人和发包人却存在很大

风险。

（1）对承包人而言，发包人往往扩大适用审计结论的效力范围。工程结算是承包人与发包人办理的工程价款结算活动，而竣工决算则是发包人编制的工程项目从筹建到竣工投产或使用的全部实际支出费用的汇总与统计活动。工程结算与竣工决算的区别是明显的。其一，编制主体不同。前者由承包人编制并由发包

人审查与批准，而后者则是由发包人负责编制。其二，结（决）算范围不同。前者的范围是合同约定的工程项目，而后者的范围则包括整个建设项目。其三，成本内容不同。前者是合同范围内的直接成本部分，而后者不但包括直接成本并且包括计入建设成本的其他费用。在政府投资和以政府投资为主的建设项目中，竣工决算不仅由发包人负责编制，而且还要经过国家审计机关审计和验收委员会确认。实践中，审计机关常常强行要求发包人按照审计结论确定的决算款与承包人进行结算。但是，我国《审计法》第十六～二十四条明确规定了被审计的对象及事项，这些对象及事项中并不包括承包人。因此，承包人与审计机关没有行政法意义上的监督与被监督关系，审计机关的审计结论并不能对承包人产生直接影响。然而，承包人不是被审计对象，并不意味着承包人不承担任何义务。事实上，审计机关在安排国家建设项目审计时，必要时可以依照法定审计程序对勘查、设计、施工、监理、采购、供货等单位与国家建设项目有关的财务收支进行审计监督。尽管此等情形下，仍然只有发包人才是被审计的对象，但是，审计机关和发包人却往往扩大适用审计结论的效力范围，利用发包人的优势地位，将审计结论

确定的竣工决算款直接作为工程结算的依据。

（2）对发包人而言，审计结论可能对承包人并不具有法律约束力。审计机关的审计结论对于承包人并非没有任何影响，如果审计过程中审计机关发现工程造价审减等问题确系违反合同约定，或者发包人与承包人结算的工程价款并不真实，那么发包人应当按照合同约定与承包人协商解决，审计机关也可以向相关部门反映。其实，《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》就明确指示：“审计是国家对发包人的一种行政监督，不影响发包人与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据”。可见，审计结论只能作为判决或者裁决工程结算价款纠纷的证据之一，在效力上并不高于当事人之间明确约定的价款事项的效力。除非合同明确约定以审计结论作为结算依据或者在合同约定不明确、合同约定无效的情况下，审计结论才能作为扣减承包商工程结算款的直接理由。在甲公司与乙公司结算纠纷案中，正是由于当事人没有在合同中明确约定以审计结论作为工程结算依据，也不存在合同约定不明和合同约定无效的情形。相反，合同明确约定“据实结算”而且工程竣工后双方已经办理了工程结算，A市仲裁委员会才据此裁决甲公司仍然负有按照合同约定结算工

程款的义务。

3审计结论作为工程结算依据存在风险的成因分析

正因为国家审计活动对于发包人严格控制工程造价、提高经济效益、加强廉政建设确实具有重要作用，所以审计机关侧重强调审计结论的监督效力，往往扩大适用审计结论的效力范围。而承包人则常常以自己不是被审计对象，审计结论对其不具有法律约束力为由进行抗辩。那么，此种矛盾与冲突所引致风险的原因

有哪些呢？

（1）对国家审计监督权认识不一致。行政管理所具有的复杂性，决定了国家很难制定一部详尽的行政法律对不同领域、不同地区的具体问题进行统一规范。因此，行政法律大都是总则性质的原则性规定，实施细则则由行政法规、地方性法规以及国务院部门的行政规章和地方政府的行政规章来具体规定。审计法

律关系作为行政法的调整对象也不例外。这样，对于《审计法》的实施细则，不同的立法者可能存在不同认识。例如，2001年8月1日施行的《广西壮族自治区国家建设项目审计办法》第十五条就规定，工程合同各方结算工程价款必须以审计机关作出的建设项目竣工决算审计结论为依据。显然，这项规定是对《审计法》、《审计机关国家建设项目审计准则》的误读。一方面，工程结算价款与决算审计价款之间并不存在必然的联系，这种规定额外增加了承包商的义务。另一方面，在建设工程合同法律关系中，发包人和承包人的地位是平等的，都要平等地按照合同约定享有权利和承担义务，双方结算工程款的依据只能是合同约定。

（2）不同性质的两种法律关系混淆。发包人与审计机关形成的审计法律关系属于行政法律关系，而发包人与承包人形成的建设工程合同法律关系属于民事法律关系，二者在法律性质上存在本质不同。不仅如此，它们也由不同性质的法律来调整，前者由公法调整，后者由私法调整。作为公法，行政法调整以命令和服从为特征的国家行政管理关系，管理者和被管理者之间具有不平等性，强调国家行政机关依法行政，将行政机关的合法行政行为作为行政法律关系发生的唯一依据。作为私法，民法调整平等主体之间的人身关系和财产关系，确认民事主体之间的平等地位是民法区别于行政法的基本特征，强调民事主体之间的自由意志，将当事人根据意思自治、平等协商形成的共同意志行为作为民事法律关系发生的重要依据。经当事人共同确认的工程结算办法或者确认的结算款额，是双方平等协商形成的共同意志，而审计机关通过审计确认决算价款则属于行政行为，是审计机关对发包人行使监督权的结果。在甲公司与乙公司结算纠纷案中，A市审计局和甲公司要求乙公司按照审计结论办理结算，就是错误地将行政权力运用

到民事领域，造成行政行为对民事行为的不当干涉。

（3）工程价款结算技术复杂。一般而言，在政府投资和以政府投资为主的建设项目中，工程竣工资料繁多，结算工作量巨大，工程造价计算极具专业性。对于其中的某些问题，当事人双方可能持不同的意见，因此从开工到竣工都需要通过大量工作进行沟通与协调，才能对工程造价取得基本一致的意见。尽管如此，由于建设工程的复杂性、系统性以及体系的庞大性，双方最后确认的工程结算价可能仍然不是绝对客观准确的数据，所谓的最终一致意见往往是相互妥协的结果。换言之，合同当事人确认的结算价与任何第三方独立得出的结论存在差异是不可避免的，如果这种差异不被理解或者不被恰当理解就极易导致冲突与纠纷。

4审计结论作为工程结算依据的风险控制

风险控制主要有风险避免和损失控制两种方法。根据建筑业的行业特点，采用风险避免这种拒绝风险或者放弃承担风险的风险控制措施，显然是不适当的也是不现实的，因为风险避免的结果只能是拒绝签订合同，因此应当在损失控制方法中选择优化的方案。为了有效控制审计结论给工程结算带来的风险，损失控制

方法中的损失预防是首选措施。具体而言，可从以下几方面着手：

（1）合理确定工程造价，防止工程结算款与审计结论差异过大。为了尽可能准确地结算工程价款，可以采用建设部发布的《建设工程工程量清单计价规范》（2003年2月17日）中规定的与国际惯例接轨的计价模式，即“确定量、市场价、竞争费”“。确定量”是指在全国范围统一的“项目编码”和“项目名称”下，采用“统一的计量单位和统一的工程量计算规则”。而“市场价”和“竞争费”则是指彻底地放开价格，将工程量消耗定额中的工、料、机等价格和利润、管理费全面放开，由市场决定价格。投标人则根据自身专业技术特长、材料采购

渠道以及管理水平等因素制定出符合企业自身利益的报价。如果市场上形成有序竞争、确定规范的竞争价格，并由报价不低于成本价的合理低价者中标，将会促进有序、有据地确定工程价款，防止工程结算款与审计结论差异过大所引致的风

险。

（2）审计机关对设计变更或者工程量增加应当给予充分理解。在工程建设过程中，根据实际需要和不同情况，常常会出现设计变更和工程量增减，工程结算价款以及审计决算价款都应当根据实际工程量和最后采用的设计来计算。《建设工程工程量清单计价规范》确认在“从约原则”和“意思自治”原则下，双方互相妥协和讨价还价是确定工程造价的基本方法。审计机关不仅应当合法地行使国家赋予的行政监督权，而且应当合理地规范自己的行为，不能越权或者不当干涉民事行为。一般而言，对超出合同订立时的内容，只要是在不违背大原则的前提下，合同双方和监理人员通常都会相互理解、互相妥协并达成一致的意见。因此，在审计工程决算款时，审计机关应当充分考虑到工程建设过程中的变数，根据实际工程量进行审计监督，如果仅以“套用定额子目”偏高为由来否定发包人与承包人确认的工程结算价款则是不恰当的，往往也是不能以理服人的。

（3）发包人和承包人应当认真做好工程价款结算审核工作。与审计不同，工程价款结算审核是发包人与承包人按照合同的约定，共同审查、核对工程财务收支，或者发包人与承包人共同指定审价机构进行工程财务收支审查、核对并结算最终的工程结算价款，以确保工程价款计算正确的活动。作为一种民事行为，工程价款结算审核主要以工程量是否正确、单价套用是否合理、费用计取是否准确为重点。对工程量的审核，重点是熟悉工程量的计算规则，分清计算范围、限制范围以及仔细核对计算尺寸与图示尺寸是否相符，防止出现计算错误。对套用单价的审核，应当严格按照标准执行，不能随意提高和降低。对费用计取的审核，应注意取费文件的时效性、执行的取费表与工程性质是否相符、费率计算是否正

确、价差调整的材料是否符合文件规定。

5结语

由于国家审计机关所作出的审计结论只能作为一种证据而存在，在证明力上并不当然高于其他证据，因此，工程价款结算仍然应当以双方当事人的合同约定为准。在政府投资和以政府投资为主的建设项目审计过程中，审计机关应当正确履行审计监督职责，做到客观公正。只有正确维护发包人和承包人的正当合法权

益，才能真正维护国家利益不受侵害。

第三篇：工程竣工结算审计要点

浅谈如何做好工程竣工结算审计

一、工程竣工结算审计的特点

（一）政策性强

为了加强对建设资金的管理，使有限的资金发挥最大的效益，国家对管理和使用建设资金制定了许多制度和规定。正确执行和运用这些法规是管好、用好建设资金的保证，更是审计人员进行竣工结算审计的重要依据。

（二）涉及面广

工程竣工结算审计既涉及资金使用、往来、中间结算的资金运动全过程，又涉及材料供应、图纸变更、国家政策调整、价格浮动等各环节的方方面面。审计人员在工作中必须对上述环节的各方面做到实事求是，准确无误的调查、审核和认定。

（三）技术性高

对工程竣工结算审计，要精通工程图纸识读、工程量计算、综合单价确定、规费税金计算、项目建设各环节的工程技术等专业知识，对这些知识的正确掌握和运用，会直接影响到竣工结算审计的质量。

二、做好工程竣工结算审计实施工作

（一）重视项目环境监测

项目审计开始前，首先要进行调查研究，了解建设项目基本概况，包括项目建设单位管理人员、设计人员、监理质检人员、施工承包商等相关情况，理清他们相互之间的关系，充分分析环境因素可能对审计业务质量造成的影响。

（二）优化审计力量配置

在组成审计组时要努力做到：审计人员数量要与审计任务大小、完成时间长短相适应；审计人员结构与所审项目和专业特点相适应；审计组长或主审驾驭整体项目审计的工作能力与项目审计要求相适应。

（三）落实一线勘察责任

在实际勘察中要做到“五查”：

一是查竣工项目是否按原设计图纸施工，有无未施工项目、未完成工程量；

二是查实际变更是否与变更签证相符，所办签证是否合理，与工程量清单中所包含内容

是否有重复计算；

三是查实际施工、工程做法是否与设计相符，有无偷工减料、低档替代现象； 四是查变更工程量增减情况，看有无虚报、多报情况； 五是查实际使用建设、安装材料规格、品质、等级情况。

（四）建立完善市场价格调查机制

一是建立建筑安装工程材料价格调查信息网络，通过Internet网络、当地主要经营商建立价格调查网络；

二是审查施工企业材料成本账； 三是调查了解建设单位当地市场情况； 四是直接向供应厂商调查取证。

三、工程竣工结算审计重点审核的内容

（一）审核竣工结算编制依据

编制依据主要包括：工程竣工报告、竣工图及竣工验收单；工程施工合同或施工协议书；施工图预算或招标投标工程的合同标价；设计交底及图纸会审记录资料；设计变更通知单及现场施工变更记录；经建设单位签证认可的施工技术措施、技术核定单；预算外各种施工签证或施工记录；合同中规定的定额，材料预算价格，构件、成品价格；国家或地区新颁发的有关规定。审计时要审核编制依据是否符合国家有关规定，资料是否齐全，手续是否完备，对遗留问题处理是否合规。

（二）审核工程量

工程量是决定工程造价的主要因素，核定施工工程量是工程竣工结算审计的关键。审计的方法可以根据施工单位编制的竣工结算中的工程量计算表，对照图纸尺寸进行计算来审核，也可以依据图纸重新编制工程量计算表进行审计。一是要重点审核投资比例较大的分项工程，如基础工程、混凝土钢筋混凝土工程、钢结构以及高级装饰项目等。二是要重点审核容易混淆或出漏洞的项目。如土石方分部中的基础土方，清单计价中按基础详图的界面面积乘以对应长度计算，不考虑放坡、工作面。三是要重点审核容易重复列项的项目。如水表、卫生器具的阀门已计含在相应的项目中，阀门不能再列项计算安装工程量。四是重点审核容易重复计算的项目。如钢筋混凝土基础T型交接计算，梁、板、柱交接处受力筋重复计算等。对于无图纸的项目要深入现场核实，必要时可采用现场丈量实测的方法。

（三）审核分部分项工程、措施项目清单计价

一是审核结算所列项目的合理性。注意由于清单计价招标中漏项、设计变更、工程洽商纪要等发生的高估冒算、弄虚作假问题；工程项目、工作内容、项目特征、计算单位是否与清单计算规则相符，是否有重复内容；重点审核价高、工程量较大或子目容易混淆的项目，保证工程造价准确。二是审核综合单价的正确性。除合同另有约定外，由于设计变更引起工程量增减的部分，属于合同约定幅度以内的，应执行原有的综合单价；工程量清单漏项或由于设计变更引起新的工程量清单项目、设计变更增减的工程量属于合同约定幅度以外的其相应综合单价由承包方提出，经发包人确认后作为结算的依据。审计时以当地的预算定额确定的人工、材料、机械台班消耗量为最高控制线，参考当地建筑市场人、材、机价格，根据施工企业报价合理确定综合单价。三是审核计算的准确性。计算公式的数字运算是否正确，是否有故意计算、合计错误以及笔误等等。

（四）审核变更及隐蔽工程的签证

一是对工程变更，首先要核查原施工图的设计、图纸答疑和原投标预算书的实际所列项目等资料是否有出入，对原投标预算书中未做的项目要予以取消；其次核增变更中的项目。二是变更增加的项目是否已包括在原有项目的工作内容中，以防止重复计算。三是变更签证的手续是否齐全，书写内容是否清楚、合理。含糊不清和缺少实质性内容的要深入现场核查并向现场当事人进行了解，核查后加以核定。

（五）审核规费、税金及其他费用

一是审计费率计算是否正确，计算基础是否符合规定，有无错套费率等级情况；二是审核费率的采用是否正确；三是审查各项独立费的计取是否正确。

（六）审核施工企业资质

严格审核施工企业的资质，对挂靠、无资质等级及无取费证书的施工企业，应降低综合单价或审计确定综合单价及造价。

（七）审核工程合同

工程合同审计是投资审计的一项重要内容，必须仔细查阅相关文件资料是否齐全、合法合规。

第四篇：10KV及以下工程竣工结算审计浅析

农网改造升级35KV及以下工程

竣工结算审计浅析

背景：我国自从1998年启动农网改造已经分别经历了一期、二期农网改造工程、县城电网改造工程、户户通电工程、农网完善工程、扩大内需工程，新一轮农村电网升级改造工程已经正式启动。由于农网工程很强的政策性和风险性，因此竣工结算审计就显得尤为重要。本人从1998年起就一直直接或间接地参与农村电网改造前后在农电科、生产技术部、农网办及监察审计部工作，通过对十多年工作经验的归纳总结，我主要谈谈县级供电企业农网改造升级35KV及以下工程竣工结算的审计的一些看法。

一、审计工作主要过程

（一）、审计前准备工作

1、建立组织机构

为了保证农网改造升级工程审计工作的顺利进行，应建立专项审计组织机构，领导小组组长由单位局长或纪委书记担任，由监察审计部、生产技术部、农网办、物流中心、财务部和施工单位相关人员组成。

2、正式审计前先进行审前调查，完成审前调查报告的编制。

3、向被审部门下发审计通知书。

正确。

5、审查各项费用的计取。建筑安装工程取费标准，应按合同要求和项目建设期间与计价定额配套使用的建安工程费用定额及有关规定。在审查时，应特别审查各项费率。

（三）、综合整理审计资料，并与生产技术部、农网办、物流中心、财务部及施工单位交换意见，编制审计报告、审计项目总结、审计意见（决定）、被审计单位整改报告及审计成果运用评价等相关资料。

1、审计组就竣工结算审计中发现的问题与生产技术部、农网办、物流中心、财务部及施工单位交换意见，征求相关单位的意见。

2、审计组编制审计报告，含专题报告及竣工结算签证单。

3、审计组向农网工程项目管理单位下达《审计意见书》。

4、农网工程项目管理单位牵头对有关问题进行整改，并书面报告整改情况。

5、审计组编制审计项目总结。

6、审计组编制审计成果运用评价报告。

二、审计内容和重点

按照全面审计，突出重点的原则，农网改造升级35KV及以下工程竣工结算审计着重做好以下几方面工作：

1.审核竣工结算编制依据

编制依据主要包括：工程竣工报告、竣工图及竣工验收报

(3)审查隐蔽工程验收记录。验收的主要内容是否符合设计及质量要求，其中设计要求中包含了工程造价的成份达到或符合设计要求，也就达到或符合设计要求的造价。因此，作好隐蔽工程验收记录是进行工程结算的前提。

在审查农网工程隐蔽工程的价款时，一定要严格审查验收记录手续的完整性、合法性。验收记录上除了监理工程师（甲方工地代表）及有关人员确认外，还要加盖建设单位公章并注明记录日期，防止事后补办记录或虚假记录的发生。保证农网工程隐蔽工程价款的准确性。

(4)审查工程定额的套用。主要审查工程所套用定额是否与工程应执行的定额标准相符，结算书所列各分项工程预算定额与设计文件是否相符，工程名称、规格、计算单位是否一致。正确把握预算定额套用，避免高套、错套和提高工程项目定额直接费等问题。

(5)审核工程类别，工程类别的审核是保证工程取费合理的前提，确定工程类别，应按照国家规定的规范认真核对。

(6)审查各项费用的计取。建筑安装工程取费标准，应按合同要求和项目建设期间与计价定额配套使用的建安工程费用定额及有关规定。在审查时，应主要审查各项费率、价格等是否符合要求。

(7)防止各种计算误差。工程竣工结等是一项非常细致的工作，由于结算的子项目多，工作量大，内容繁杂，不可避免地

列入结算，内容如下：

①审查变更签证管理是否履行三级审核程序，即施工与设计管理－现场监理（甲方工地代表）－业主审定；

②审查变更时效性，即发生变更14天内应完成变更与造价变化的审签获批手续；

③审查落实变更因素真实与准确性； ④审查变更费用与造价。６.深入实施工程结算审计

①审查项目工程结算管理工作是否完整、到位、及时； ②审查形成工程结算成本的量、价、费构成是否准确；

三、审计工作的要求

1、审计底稿的编制

实施审计程序的每一审计事项以及支持审计事项的相关事项，应编制审计工作底稿，工作底稿的描述和论证应明确简洁，事实清楚，依据充分，原始资料充足。

2、审计事项核定

重视细节，善于分析，发现问题后及时汇报，并主动向被审计调查单位进行进一步了解核实，可采用灵活多样的审计方法和技巧，如：谈话交流、询问等，对问题结果不表态，不同意见不争论，基本核定情况、确定事实后，及时形成底稿，提交组长。不得擅自向被审计调查单位表示审计意见。

3、审计质量控制

89目名称、审计事项、审计结论、索引号、附件等信息。

（7）还要把好工程结算审计报告关，正确表达审计意见。工程结算审计报告阶段是审计人员基于审计实施阶段的工作成果，对工程结算项目的适当性、合法性和有效形成正式评价的一个过程，也是形成书面形式审计报告的过程。其控制措施将直接影响工程结算审计结果的正确反映和有效利用。把好工程结算审计报告关，从报告编制过程讲，应注意控制所引用的有关资料是否可靠适当、所做的判断是否有理有据、最终的结论是否恰当；从报告本身讲，应当客观、完整、清晰、及时，并体现重要性原则。具体包括：实事求是地反映审计事项，按照规范的格式及完整的内容进行编制，突出重点，简明扼要，易于理解，及时编制等。

第五篇：《工程竣工结算审计必备资料清单》

工程竣工结算审计必备资料清单

阶

段

序

号

资料名称

必备资

料

其他说明

建

设、、之，刖

期

阶

段

项目立项报告、立项批复

■

可提供复印件，原件备查

项目建议书、可行性研究报

告及批复

■

可提供复印件，原件备查

规划部门的规划测绘批准手

续（规划许可）

■

可提供复印件，原件备查

土地管理部「丁下达的土地划

拨或审批文件

■

可提供复印件，原件备查

建设用地许可证（用地许可）

■

可提供复印件，原件备查

工程原始地形地貌和高程的测量图

提供纸质件及电子版

地勘报告

■

设计概算、概算调整及批复

■

提供纸质件及电子版；概算批

复可提供复印件，原件备查；

相对应的概算书。

施工图及审查文件

■

提供纸质件及电子版；

施工图预算书（限价/标底）

■

提供纸质件及软件版

工程项目招标投标文件及答

疑文件（包括相关的施工组

织设计或方案等资料）、非公

开招投标项目提供审批文件

■

评标过程资料、中标资料、中标通知书

■

中标负料含技术标（施工方

案）、商务标（报价和工程量计

价清单）、投标承诏书、投标补

充函等；提供纸质件及软件版

监理公司《任命书》

工程施工合同及补充协议

■

施工许可证

■

工WF工「

■

经批准的施工组织设计（或

施工力条）

■

监理日志、监理工作总结

■

施

工

材料、设备等的认质核价

■

按相关规定提供认质核价过程

资料。

过

按时间顺序整理装订成册；按

程

变更依据、变更现场签证

■

相关变更程序规定提供变更会

阶

议纪要、专家意见等过程资料

段

现场签证资料

■

隐蔽验收记录

■

提供影像资料，含照片、摄像、水日寺

工程洽商及会议纪要

■

工程竣工验收报告

■

工程进度款支付资料

■

须财务部签章确认

经双方确认的工程竣工结算

书

■

提供纸质件及软件版

结

竣工图（含电子版）

■

提供纸质件及电子版

算

阶

委托中介初审结算资料及委

托咨询合同

■

如果肩委托就提供

段

与工程相关的影像资料

包含影像资料，含照片、摄像、水日寺

汪忠：

.标注■”为必备资料，如无法提供，应在自查报告中说明原因

所有施工过程阶段的资料，须签章齐全。

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