计划生育政策的执行分析案例分析

第一篇：计划生育政策的执行分析案例分析

计划生育政策的执行分析

我国南方某县的计划生育工作，多年来一直排在全省倒数几位。1995年，新一届县政府领导走马上任，为了完成上级政府下达的计划生育工作任务，采取了一项新的政策措施，即对计划外生育实行罚款：超生第二胎罚款两千元，第三胎罚款五千元，第四胎以上罚款一万元。县政府希望通过这项政策措施的实施来控制生育数量。考虑到计划生育工作的艰巨性，为了调动基层干部的积极性，也为了解决基层计划生育经费不足的问题，该政策还规定，罚款所得的收入，村、乡两级分别可提成30%。政策实施两年后，县政府发现，并未达到预期效果。由于重男轻女、传宗接代等传统观念在当地群众中还根深蒂固，许多人宁愿交纳罚款，也要生育第二胎、第三胎，即使需要借债来交罚款也在所不措。有的群众甚至认为，交纳罚款就是购买计划生育的权利，在未生育之前便预先把罚金交上去。另一方面，一些乡、村干部为了多“创收”，不管超生，只管罚款，甚至暗中鼓励计划外生育。

（可以从政策执行的手段、政策执行的影响因素等方面，分析这一案例中政策未得到有效执行的原因，以及如何使得该项政策有效执行。）

分析

1.政策执行的手段有：行政手段，法律手段，经济手段，思想政治教育手段，技术手段。本案例中，政府为了完成计划生育工作任务，主要应用了行政手段，法律手段和经济手段。主要体现在政府出台相关法律，颁布新的政策措施，同时对计划外生育实行罚款：超生第二胎罚款两千元，第三胎罚款五千元，第四胎以上罚款一万元。

2.影响政策执行的因素有4点（课本360页）。本案例中，（1）从政策本身看，该项计划生育政策目标模糊不清，导致目标与执行措施冲突，执行结果离目标相背离。此外，该政策质量不高。政策设计不合理，特别是村、乡从罚款收入中提成，实际上对村、乡干部鼓励计划外生育起到了诱导作用，结果导致一些群众甚至认为，交纳罚款就是购买计划生育的权利，在未生育之前便预先把罚金交上去。另一方面，一些乡、村干部也为了多“创收”，不管超生，只管罚款，甚至暗中鼓励计划外生育。

（2）从政策主体来看，政策执行主体素质不高。政策执行者欠缺职业素养，受经济利益驱动，其所作所为与原政策目标背道而驰。（3）从政策对象看，案例中的政策对象主要是南方某县的乡村群众，该政策对象观念落后，受传统思想观念的束缚，他们对政策目标缺少认识和理解。（4）从政策坏境看，该政策实施的坏境欠佳。政策执行的外部环境缺乏有效的监督机制与措施，没有相应的配套政策。

3.政策执行偏差产生的原因（课本

366页）。案例中，该政策在执行的过程中，准备工作不够完善，计划不足，且计划生育经费不足；而且执行者素质不高，受自身经济利益的驱动；还有政策的质量不高，目标模糊；以及目标人群存在文化障碍等等。这一系列因素都导致了该政策在执行过程中产生了偏差，从而使得该政策在实施两年后并未达到预期效果。

4.关于如何使得该项政策能够有效执行，我们可以从两方面入手：（1）在政策的执行过程中，应该做好各个阶段的工作。政策执行包括3个阶段：准备阶段，实施阶段，总结阶段。首先，在政策执行前要做好各项准备工作，要加强政策认知，制定执行计划，提供充分的财力和物力，还要注意制度配套。

其次，在政策执行的实施阶段，要加强对政策的宣传，统一人们的思想认识，使人们对计划生育政策有更深入的了解，然后再将该政策进行推广。

最后，再政策执行的过程中应该随时做好总结评估工作，加强对政策执行的监督，在执行过程中，如果发现政策有偏差，应该对现行的政策方案做及时的补充和修正。（2）有效执行的原则和机制。由发挥。）

369页，自己结合案例，自（课本

第二篇：公共政策分析第六章 《政策执行》之案例

第六章 政策执行

［案例1］

“定心丸”何以变成“闹心丸”

第二轮土地承包给广大农民吃了一颗“定心九”，对稳定农民的土地使用权，增加农民长期投入的积极性，保护耕地，都有较大的促进作用，但是在一些地方“定心九”却变成“闹心九”。

据山东省信访部门统计，在山东因土地纠纷引发的农民上访和冲突，已占到农村越级上访量的40％，并呈上升势头。河南省农调队最近对全省20个县的县、乡主要领导干部的问卷调查表明，土地纠纷与农民负担等成为当前一些农村的热点问题。强征承包地引发纠纷：

1997年，山东省商河县杨庄铺乡政府在没有征得群众同意的情况下，单方将几个村的数千亩土地有偿承包给山东天马置业公司，搞高效农业开发。村民多次上访，问题始终得不到解决。村民林富行不平地说：“俺家的两亩地被乡政府强行包给了天马公司，补偿一直都不给，这是啥道理?”

去年，河南省洛阳市所属的洛宁、宜阳、新安等县的一些乡镇，以产业结构调整为名，在不给任何经济补偿的情况下，强行让群众在承包地上种植烟叶，否则就收回群众的承包田，结果引发了群众上访。

不少乡村干部对第二轮土地承包存在错误认识，他们认为，“一定30年不变”不过走走形式，以前俺干部能动地，现在还能。

河南、山东两省的农业厅有关负责同志分析说，第一轮土地承包是个“包不包”的问题，而且大多数是口头协议，管理比较松散；而第二轮土地承包十分严格，承包地块、期限都是用书面合同的形式确定的，严格纳入了法制管理的轨道，如果基层干部再延用以前行政强迫命令的办法随便调地，势必引发大量土地纠纷。

中央的土地承包政策在基层得到广泛的拥护，但是在具体操作中会产生矛盾：一家一户承包与土地适度规模经营的矛盾。陕西省长安县探索出一种叫作“股份田”的新形式，即农民以承包土地入股且参与劳动经营，收益为土地股金和劳动者报酬；投资者以资金入股来经营管理，收益为经营利润和管理者报酬；科技人员以技术入股么技术服务，收益为技术服务指导费，三方皆大欢喜。河南省许昌市近年兴建了上百家高效农业开发公司，也大都采取土地入股的方式。仍搞“两田制”损害农民利益。

在第二轮土地承包之前，许多地方乡村干部将耕地分为经济田和口粮田两块，口粮田分给群众，而经济田则高价发包，变相加重农民负担，引起群众强烈不满。中央在第二轮土地延包中明确规定不能再搞“两田制”，但仍有一些乡村干部对此阳奉阴违，维护一己私利。

1999年10月中旬，已是麦播期，可河南省修武县王屯乡一千二百多亩地却一直荒着。原因是乡党委、政府下通知：“废止和收回1998年8月所有与农户签订的土地延包合同，全面调整土地。”不少村民在自己的承包田地刚种上麦，就被干部带人犁掉了，双方冲突不断，村民多次上访告状。

在付屯村，村民们拿出1998年8月18日才与村委会签订的承包期为30年的合同书，满腹委屈地说：“这合同刚刚签满一年，说不算就不算了。国家不让搞两田制，乡里这样搞，我们坚决不同意。”对此付屯村支书解释说：“1998年上面要求必须在麦播前把土地延包工作搞完，为应付检查验收，村里与村民们签订了合同。谁知，村民竟把这个合同当真了。乡里已专门下通知，要求废止已签的合同，重新制定承包方案。”在这里，合同竟被视为儿戏。

山东省临朐县月庄村支书李安兴1992年从村民手中收回大批耕地，以“两田制”办法发包出去，建起418亩樱桃园和上百亩苹果园。在国家土地承包30年政策出台后，这个村仍私自发包耕地180亩，致使村民人均只有0.33亩的口粮田，粮食根本不够吃。月庄村的村民说：“这樱桃园每亩收入高达数万元，大都被村干部包了，大伙儿就是觉得不公。”去年1月以来，月庄村村民多次越级上访，要求废除“两田制”，按中央政策均分土地。

人口变化引发人地矛盾：

1998年底，第二轮土地承包进入尾声，河南省商丘市不少群众来到省城上访，反映在延包中没有分到土地。原因是商丘市的一些县区自1978年“大包干”以来，直至1998年，没有根据人口增减变化调整过土地。

据调查，在这些县区，大包干后才出嫁的妇女和此后才出生的孩子都没有分到土地。在有的乡村，此类人口占人口总数近30％，导致“一个人种多人地、多个人种一人地”的情况十分普遍，在第二轮土地承包中，这批人十分迫切地希望能分到地。但是由于当地政府片面理解“土地顺延”和“大稳定小调整”的政策，加之没有地的村民又不足三分之二，不符合“小调整的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意”的有关规定，所以在第二轮土地承包中，这批人仍没有分到地，结果引发了大量矛盾。

在第二轮土地承包工作走在前列的河南省濮阳市，解决今后的人地矛盾主要是用以下四种方法：一是使第二轮承

包的起点尽量公平，不让以前出现的问题延续下去；二是利用好5％的机动地，解决人口较多、生计较少的农户对土地的需求；三是实行土地流转，如农户间依法进行转包、转让互换；四是实现劳动力向非农业转移，鼓励人地矛盾突出的农户，向外转移劳动力。

思考：

1．第二轮土地承包政策是要给广大农民吃上一颗“定心丸”，但是在一些地方“定心丸”却变成“闹心九”。其原因是什么?请从案例中找出某些地方干部在政策执行中，违反政策或政策走样的表现。

2．应如何理解行政执行的原则性与强制性特点?某些地方干部在土地承包问题上搞“强征承包”、“强迫命令”，是否由行政执行的原则性与强制性特点所决定，为什么? 3．要有效地执行政策，要求政策执行者必须具有哪些素质和能力?试结合这案例事实，分析“较高的思想政治觉悟和强烈的政策法律意识”，对保证政策有效执行的必要性。

4.分析上述案例，指出“土地延包”政策在执行中存在的问题。

［案例2］

“面子工程”为何栽了面子

巨大的广场、宽阔的街道、林立的门市以及漂亮的别墅，如果不是亲眼所见，很难让人相信这就是苏皖一些传统农区的小城镇。而不少农民对此却颇有微词，他们抱怨说，加快小城镇建设本来是件好事，但现在却成了某些干部捞取政绩的“面子工程”。

领导脸上要贴金，牛不喝水强按头

一踏进号称“中华果都”的江苏丰县某镇，映入我们眼帘的是北方乡镇少见的气派景象，而最令人羡慕的莫过于丰黄公路旁那红瓦盖顶的别墅了。然而，当你走进这些别墅时，不由得为眼前所见而震惊：披着豪华外衣的别墅里面，大都是半拉子工程，有的连门窗都没有安装。屋里院外杂草丛生，粪便满地，臭气熏天。一位住在附近的群众告诉我们，由于没有人住，这里成了过往行人的“公厕”。

别墅变“公厕”，这是哪位款爷钱多得可以随便乱扔，还是哪位房地产商被深度“套牢”？出乎意料的是，这些房产的主人衣衫破旧，面容愁苦。他们根本不是什么富商巨贾，相反倒是一群负债累累甚至倾家荡产的国有果园职工，而陷他们于绝境的竟是镇政府的一个“城市梦”。

像该镇一样，苏皖农村的大多数县还是“吃饭财政”、“赤字财政”，政府拿不出多少钱来用于小城镇建设，于是不少地方把眼光不由自主地投向民间，提出要“借用民力”、“以地生财”。但是，在农村经济并不发达的地区，小城镇对农业人口的吸引力十分有限，农民不愿意远离自己的耕地到集镇建房落户。即使少数脱离了土地的农民，也宁愿到县级以上中心城市居住，因为那里有更多的谋生之路。

农民积极性不高，房子盖不起来，一些地方就采取行政命令逼着老百姓“挖掘潜力”。“中华果都”的领导们使用的手段颇为强硬，“不盖新房，就扒你老屋”，万般无奈之下，许多职工不得不拆掉自己本来不错的住房，举债盖楼。果园一分场职工年介田家里本来就穷，为了盖楼借高利贷2.5万元，共投资3.7万元才完成了土木工程，最后因还不起借款，刚盖好的新房又被抵押了出去。

在安徽省砀山县周寨镇，类似的情景也在上演。1996年初，镇领导率队到苏北参观学习后，为了加快小城镇建设，采取“非常措施”，拆房扩路，大干快上。有户姓葛的大家庭，共被扒掉28间瓦房，未获分文补偿，仅被批准花9000元购买了相当于原来5间房面积的地皮使用权，而且必须建成二层以上统一规格的楼房，留走廊，贴瓷砖，一切费用自付。全家因此损失4万多元，至今仍背着近3万元的债务，为此，葛家老人已经不知道哭过多少回了。

一位农民诗人目睹此情此景，忍不住写下了《山坡羊》的诗句：“为筑洋房，抠破钱囊，忍看农民拉饥荒。层楼起，债台长，束紧裤带奔小康。旧郭新城凭臆构，朝建煌煌，暮拆光光。”

急功近利建新城 短期行为搞规划

作为启动农村市场的突破口，小城镇的崛起在不少地方确实起了牵一发而动全身的作用。不少沉寂多年、发展滞后的小城镇一下子变成了大工地，短短几年时间里，一座座旧镇换了新颜。红红火火的表象背后，也有少数象“中华果都”一样的乡镇脱离实际、盲目跟风，致使群众怨声载道。一些县把小城镇新增多少建筑面积当作一项重要指标来考核，层层下指标，级级压任务，要求乡乡动工、镇镇建设。有的甚至还定出了时间表，提出5年再造一个新城。小城镇建设基本处于无序的、粗放的、盲目赶速度、上规模、扩总量的状态中。

安徽省阜阳市的一个县为了促进小城镇的繁荣，不仅强迫农民进城盖房，而且还把吸引农民进城的指标分解到机

关干部的头上，要求每个干部帮助1—5户农民进小城镇盖房，并且一律要盖楼房，迫于无奈，县直机关只好四处筹资建房，有的机关干部甚至自己掏出上万元来完成任务。

这种急功近利的短期行为，致使不少地方的小城镇建设缺乏科学、长远的规划，即使一些有规划的，也多停留在纸上画画、墙上挂挂，建几条街，盖几栋楼，内部工业、商业、住宅等各种功能区分不尽合理，混杂现象普遍。在建筑风格上，许多地方更是千篇一律的二层小楼，没有任何特点。“一条街，两张皮，鸭舌帽子一样齐”的临街建筑，以及“火柴盒式”的民房，成了一些地方小城镇建设的共同写照。这些一哄而上的低品位建筑，一时看起来还说得过去，可以写进某些领导的“政绩薄”，但几年或十几年一过，又要落后，随之而来的就可能是下一轮的大拆大建，这种社会资源的极大浪费，对农村经济发展有百害而无一利。

农民唱起“空城计” “面子工程”栽面子

兴业才能强镇。在小城镇建设中，一些地方只重视小城镇的基础设施硬件建设，却忽视了相关产业的发展。小城镇建设的过于超前和经济发展水平的相对滞后，使巨额投入并没有带来相应的回报，有的地方甚至唱起了“空城计”。苏北有一个乡曾经作过一次调查，全乡不算在建和准备建的房屋，光现有的房屋就有80%以上闲置。由于把有限的资金都投入到了基础设施建设上，许多拿不出钱来发展生产，不少人因为背负沉重债务，刚盖上新房有沦为新的贫困户。

强扭的瓜儿不甜。近几年来，“中华果都”由于将内部银行、农村合作基金会存款中的大量资金投入到不切实际的小城镇建设上，使本想成为城镇一景的“面子工程”变成了人见人烦的“败笔”。投资数十万元安装的路灯因为没钱买电，只为外地的参观者亮过几次，平日只能在白天看得见。投资上百万元的大观园，更是门可罗雀。更为严重的是，由于镇里的财力耗尽，负债累累，导致果园退休职工养老金、教师及干部工资不能正常发放，人们上访不断，弄得领导彻底没了面子。

在小城镇建设中，为什么“领导热、群众冷”？“领导要政绩，群众要小康”是一个重要原因。诚然，地方上要人们进小城镇盖房也是出于好意，可以有效地节约耕地，方便人们购物、就医、上学。当时当“好意”一旦被某些人当作捞取政绩的筹码时，就会变成百姓的灾难。有识之士呼吁，小城镇建设要真正做到量力而行、实事求是，领导干部必须树立正确的政绩观，多做前人栽树、后人乘凉的实事，少做表面好看、热闹一时的文章。

［案例3］

“川气东送”之时回顾当年“川气出川”的教训

中石化“一号工程”的“川气东送”项目原定2009年10月气就可抵达上海，但因管道需要升压和做各种调试，现在，具体的供气时间还没定。但阻碍“川气东送”的，并不仅仅是技术因素。

这条总投资600多亿元，始于四川达州普光气田，由西向东途经四川、重庆、湖北、安徽、江苏、浙江、上海五省二市，全长2203公里的天然气大动脉，规划输气量120亿立方米/年，供应量与中国陆上第一条天然气长输管道——西气东输一线，大致相当。

反面案例：“川气出川”工程不了了之

20世纪70年代中期，我国曾实施了一项引起全国震动的“川气出川工程”。即经过5年努力，实现四川省年产天然气300亿立方米的计划。然后铺设长达2940公里的管道，使年产一半的天然气沿长江而下，穿巴蜀，过鄂中，经江苏，直抵上海。到时，中国的能源结构将发生巨大变化，并将带动中国经济的发展。然而到了1980年，这项引人注目的“川气出川”工程便偃旗息鼓。已铺设的管道全部作废，大口径专用钢管厂只好停产，从国外定购来的天然气脱硫装置，其中13套锁在了仓库里，向国内100多个单位定购的专用设备也都压在库里，到1980年底统计，有4亿多元的物资压在四川石油管理局仓库。计委估算为“川气出川”工程修公路铺管道等共耗资3．7亿元。由于改变经济格局而造成的损失则更大。那么，这项错误的决策是怎样出台的呢？

1973年燃化部主要领导人提出，国家要改变能源构成，四川应找天然气，搞到年产300～500亿立方米。四川石油管理局按照燃化部领导人的指示，组织30多名技术人员到北京汇报四川天然气资源初步勘测的情况。汇报会上，燃化部有关领导听了四川的汇报之后，批评四川局的技术人员“思想不解放，右倾”，于是汇报会改为务虚会。大谈全国大好形势，不务出年产500亿立方米天然气的储量依据就不能过关。在这种情景下，四川石油管理局的技术人员就违心地算出1万亿、10万亿两个神仙数字。他们还在汇报书上把这些数字分成了三级，就是可采储量、尚待验证储量、没经钻探储量；但这不符合燃化部领导人的胃口，结果开始升级——把三级改为二级，把二级提为一级。1975年1月国家计委、建委根据燃化部的汇报，向国务院作报告。就这样，把专家技术人员们用压降法计算出来的一级可采储量1千亿立方米扩大为1万亿立方米。后来四川石油管理局地质处在每年呈报天然气储量的报告中，如实汇报，并分别呈

报燃化部和计委。燃化部一副部长见后严厉批评四川局搞翻案，说这是“政治事故”，四川局只好将报告重新修改上报。这样一个务虚出来的数字使“川气出川”工程的决策出台了。

为实施这一“宏伟”工程，国家确定预算40多亿元。决定从国外引进一批天然气化工厂的设备并决定铺设川气出川的管道长2940公里。为此将耗钢材150万吨、水泥12万吨及数千个大型机电设备。1975年工程全面展开，从重庆到上海专用公路破土了，附属设施的建设动工了，几百个研究课题飞向四机部、邮电部、一机部等等。为了专用公路的修建，动用全国150多个单位，900多个工厂，在沙市和资阳工地投资1．2亿元建设专门生产大口径的钢管厂。给国家造成极坏的政治影响和重大经济损失。

案例评析：

“川气出川”工程决策尽管是特殊年代的产物，已经成为历史。但是其决策过程中所反映出来的一些问题却是很典型的，对今天的领导者仍有警示作用。

1．决策者掌握的信息不真实、不准确。信息是决策的物质基础和重要资源，是决策者认识决策对象的中介和桥梁，是控制决策实施的依据，也是检验决策是否科学合理的尺度。信息的生命力在于它的真实性和准确性，只有真实、准确的信息，才能作为领导决策的依据。而川气工程的决策层恰恰在这个最基础的问题上出现错误。四川省地质结构复杂，对天然气的勘探比较困难。据四川石油管理局的技术人员所掌握的材料来看，四川天然气可采储量并不多。而川气能否出川，决定因素是准确掌握可采储量。恰恰在这个可采储量上，国家有关部门掌握的四川1万亿立方米及远景为10万亿立方米的天然气的数字是在“务虚会”上务出来的，是没有客观根据的。事实证明，在通常的情况下，决策的科学性、准确性，与决策所需要的信息的质量成正比。信息越真实、越准确、越及时，决策的基础就越坚实，决策过程中思维的广度和深度就越大，决策科学化程度就越高；如果信息失真，就会对决策者产生错误的导向，导致决策者判断错误，造成决策失误，酿成严重后果。“川气出川”决策的依据恰恰是失真的信息资料。

2．有关部门领导的主观主义，严重脱离实际。决策的对象是客观的，是不依人们的意志为转移的。天然气实际储量到底多少要靠事实说话，它不会因人们的主观臆断或增多或减少。作为上级主管部门的燃化部领导者，在向专业技术人员了解情况过程中，不是以实事求是的态度对待客观实际，做到主观与客观实际相符合，而是企图使客观实际服从主观意愿，随心所欲、主观臆造，按照个人意愿划定框框和范围要求专业技术人员的进行有倾向性的论证，甚至不惜采用高压手段迫使其就范——这是导致虚拟数字出台的主要原因。这也是造成“川气出川”工程决策失误的关键所在。实际上，影响决策质量的因素是多方面的，但带有根本性的问题是世界观的问题，从实际出发，实事求是是领导决策总的指导思想，以现实情况作为分析问题、制定决策的基础，有的放矢，排除违反客观规律的主观主义和唯心主义，是科学决策的根本要求。任何决策如果脱离实际，违反客观规律，就是主观主义的蛮干、瞎干，必然会使决策发生重大失误。“川气工程”决策就是很好的实证。

3．从根本上违背了决策民主化科学化的原则。决策者进行决策所需要的信息，除了通过深入实际、调查研究直接获取外，还要靠畅通的民主渠道，使基层的意见、群众的呼声及时畅通的反馈给决策机关和决策者。因此，必须造成一种宽松和谐的民主氛围，形成“上不塞耳，下不箍口”的言论环境。而燃化部的某些领导却独断专行，压制不同声音。确切地说，“川气工程”实际上就是某些领导者“拍脑袋”的产物，根本谈不上科学的程序、科学的方法和科学的论证，其失误也就在所难免。

［案例4］

“集体抵制”医药政策引人深思

自今年4月份以来，医药行业便迎来了一个密集的“政策期”，与往常不同的是，几乎每一项政策的出台都在行业内引发了强烈的争议，“集体抵制”现象高涨，并导致这些政策不得不推缓执行。

这种“自下而上”的抵制不能不引起人们的思考。至少，在一定程度上说明了这个产业内部存在一些矛盾。

4月底，国家发改委关于22种抗生素的降价消息一传出，立即引来抗生素生产企业的集体抗议。全国21家医药行业协会联名上书要求降低降价幅度，原定6月1日执行的降价规定不得不暂缓；6月中旬，国家食品药品监督管理局(SFDA)出台的《医疗器械翻新规定》也遭到了行业协会的抵制，中国医疗器械行业协会联合深圳医疗器械行业协会召开研讨会，并上书商务部要求废除或更改规定，原定7月1日执行的规定也暂缓；7月初，国家发改委关于的OTC定价下放的规定也遭到以中国非处方药协会的抵制。而在早些时候，SFDA关于“丁基胶塞全面替代天然胶塞”的规定也从原先1月1日执行被推迟到7月1日，目前仍未完全得以实施。

由此引发的另一个独特现象则是医药行业的“囤货、断货现象”。

来自生产企业的消息是，由于抗生素降价令迟迟未下，商业企业已开始减少一些传闻中降价幅度较大的抗生素品种进货量和库存量。而过去一年对医院购入药品金额的绝对值统计表明，对那些降价品种，医院极可能选择了价格更高的替代品。没有了医院的“宠幸”，一些降价品种在医院消失了。

由于生产企业、商业公司以及医院大量囤积使用天然胶塞的输液产品，山东地区的基础输液生产企业已经出现产品断货现象。这对于长年处于供大于求的大输液行业来说非常少见。据业内人士介绍，由于7月1日更换丁基胶塞已成事实，因此，医院和商业企业都在大量地囤积采用天然胶塞的基础类输液产品，企业意图提高大输液玻璃瓶的价格。

2004年制药行业的平均毛利率为34%，为近年来的最低水平。能源和原材料涨价、出口退税、GMP改造成本、连年的药品降价，是造成利润下滑的主要原因。

根据相关的统计，近年经过13次的政策降价，降价金额已接近200亿元。在这中间，医药不分家现状下药品价格形成的畸形和有关部门对价格成本审核的信息不对称已经给行业造成了损伤。

难怪在医药行业，“政策的不确定性因素”都被列为医药企业和研究专家对行业分析的重要因素，每一次政策的出台都使医药工业进入了一个绵长的消化期，而企业似乎已习惯了“上有政策，下有对策”的操作方式。

另一方面，“抵制政策现象”也暴露了这个产业的硬伤：小、散、乱。虽然经过了一轮GMP的淘汰，全国仍有5000多家生产企业，10000多家商业企业和高达90%以上化学仿制药。

原料药产业的产能盲目扩张，导致成本高企、下游抗生素产品的恶性竞争；国产医疗器械企业的弱小导致国内低端市场一放开即面临“生死存亡的危机”；大输液行业的产能过剩，无序竞争，使得“一瓶输液比不上一瓶矿泉水”。

医药行业频频出现的“政策抵制现象”告诉我们，医药产业升级还有很长的一段路要走。（第一财经日报 邢少文）思考：

1.请评价抵制政策执行行为，并分析原因。2.试分析医药行业管理政策执行的影响因素。

3.假如你接受了一项政策执行任务，你将如何保证政策的正常执行？

第三篇：大学生村官政策执行分析

大学生村官政策执行分析

大学生村官即大学应届毕业生通过考核后下基层农村担任职务，受到社会各界的广泛关注。2008年，中共中央组织部、教育部、财政部、人力资源和社会保障部四部门联合下发《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见（试行）》，决定从2008年开始，用五年时间选聘10万名高校毕业生到村任职。这是继2005年中央办公厅国务院下发《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的实施意见》后，党中央加快推进社会主义新农村建设的又一重大决策。从1995年江苏省丰县的“雏鹰工程”至今，有关“大学生村官”的探索已进行了14年，现今“大学生村官”计划己基本普及到全国的各个省市。

一、大学生村官政策的背景分析

（一）农村的发展问题

中国社会发展到今天，农村的发展已然成为一个迫切的问题。中国农村的发展正影响和左右着中国的发展，农村不发展、占中国人口60%左右的农民不富裕，中国也是谈不上强大和富裕。近年来，“三农问题”一直是我国政府和全社会高度关注的问题，这一点在历年的中央一号文件中都有体现，每年的中央一号文件都是有关“三农问题”的。农村发展问题之所以日益凸显，最直观的原因是与城市发展相比较，中国农村的发展日益滞后。而造成中国农村与城市发展之间的差异原因是多种多样的，既有历史原因，也有现代原因，既有观念原因，也有政策因素。而在这众多的问题和原因之中，许多人认为农村人才和精英的严重流失，是制约农村发展的关键因素。

（二）大学生的就业问题

当前，我国大学生就业形势日益严峻，就业问题是当前大学毕业生面临的最大难题。自从实行大学扩招以后，我国的大学毕业生数量呈现逐年递增的趋势，2001-2007年全国高校毕业生分别为145，212，280，338，413，495万人，2008年毕业生人数达到559万人，而2009年的毕业生人数更是将达到历史新高610万人。另外，据最近三年全国高校的就业率调查统计，平均每年有25%左右应届毕业生未能就业，这些往年积压的“相对过剩”的未就业大学生也将加入每年的就业竞争中。1一个国家的就业问题本身就是其社会问题中比较凸显的一个问题，它关系到经济的持续发展，关系到社会的稳定和谐。我国政府一直以来就非常重视社会就业问题，尤其是担当振兴中华民族大任的青年大学生毕业后的就业问题。为了解决这一问题，我国政府采取了相当多的政策措施，大学生村官计划就是其中之一。

二、大学生村官政策执行分析

（一）大学生村官执行现状

1.大学生村官计划日趋扩大

从目前情况看，大学生村官数量逐年增多，大学生村官计划逐年扩大。1995年，江苏省率先实行“雏鹰工程”，1999年海南省推出大学生村官计划，从2005年起，北京、四川、江西、福建、青海、辽宁等省市先后启动“大学生村官计划”。截至2008年2月底，全国共有28个省市区启动大学生“村官”计划，其中17个省市区启动了村村有大学生“村官”计划。

2.大学生村官政策实施情况因地而异

北京：与乡镇政府签订劳动合同的3年期限内，第一年的月薪2000元,第二年2500元，1 蒋旭平.大学生就业难现状、特征及成因分析[J].科技风.2008，(05).95-96

第三年3000元，并由政府缴纳各类社会保险；外地生源的“村官”只要连续两年考核合格，就可以办理北京户口；3年合同期满后,可以续签合同，也可以另行自主择业；北京市政府为“卸任”后的大学生村官提供了一系列优惠待遇：机关招考公务员优先录取、村官推荐免试读研。

重庆：每月至少有1000元工资；考核等次为称职以上的将给予3000元的奖励；连续3年考核优秀的大学生村官，将获2万元奖励；公务员选拔时将获优先资格。

河南：到国家和省定贫困县的贫困乡教育、卫生、农技、扶贫等单位服务的大学生志愿者，在两年扶贫工作期间，给予每人每月研究生800元、本科生600元、专科生500元的生活补贴。2

新农村建设需要人才，大学生就业难也要解决，但两者的联系与对接能够在多大的程度上解决彼此的问题，还需考量。海南大学生村官计划的失败，安徽凤阳辞退两名大学生村官，大学生村官计划执行中的高流失率、大学生村官的身份困惑以及后续管理等问题都说明，目前的大学生村官计划在选人、管理、退出等环节存在诸多问题，政策目标与政策结果存在相当程度的偏差。

（二）大学生村官政策执行中的主要问题

1.大学生村官自身的问题

首先，适应农村生活和基层工作的能力比较差。大学生普遍经历单纯，缺乏农村生活的经历，对农村政策不够了解，在处理村民纠纷等问题上能力不够，对农村生活和基层工作难以适应。其次，农业常识的缺乏和实践经验的不足。到农村的大学生村官中专业对口的并不多，村官选拔时并没有限制专业，除农学和计算机专业的毕业生可以发挥专业的优势之外，大多数大学生村官所从事的工作与所学知识没有很多的联系。再次，大多数大学生村官只是把这个工作当做“跳板”。大学生到村就职，不少是出于就业压力、村官待遇及优惠政策的考虑，真正愿意在农村成就一番事业的村官并不多见。3

2.政治身份不明，社会地位不高

《村民委员会组织法》明确规定“村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生。任何组织和个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”因此，从法律角度看，大学生担任的并不是真正意义上的村官，充其量只能担任村党支部书记助理或村委会主任助理等职务。政治身份的模糊使得“大学生村官”处于“非官、非农”的尴尬处境，很大程度上影响了“大学生村官”开展工作。再加上不少学生家长、亲朋好友对寄予殷切希望的“跳出农门”的大学生回乡做“村官”的做法很不理解，甚至认为是没有出息的表现，以及部分村干部与村民对“大学生村官”的不认可。致使“大学生村官”在农村的社会地位低下，心理上承受了巨大的社会压力。

3.大学生村官的高流失率

农村工作的清苦和某些地区的待遇偏低，使得各个省市的大学生村官不同程度的存在流失，有些地区还很严重，“难以扎根”已经成为大家普遍关注的一个问题。它反映出当前的大学生村官计划中存在的一系列问题，比如：大学生村官的身份认同、工资待遇、管理机制、激励政策等等的缺失与不完善。当然其中也有大学生本身的原因和村官计划的政策诱惑。优惠政策的本意是为了留住大学生,但实际上，这与“留得住”的愿望是相悖的，致使许多大学生把做“村官”当作“跳板”，以实现曲线就业。

4.政策未落实，后期管理不到位

大学生村官的优惠政策与措施在具体的落实方面还是存在一定的差距，在当前严格控制2马爱玲.“大学生村官”计划的公共政策分析[J].湖南第一师范学报.2009,(2)中国农业大学中国村社发展促进会大学生“村官”课题组.2008年大学生“村官”发展研究报告(节选)[ J].中国大学生就业, 2008,(10)

乡镇机关、事业单位编制的情况下，大学生村官的“身份”问题难以落实下来，一些地方承诺的报考公务员优先、可提拔乡镇副职等在现行的干部管理制度下很难实现。此外，一些地方只重视前期选拔，后期管理没有跟上，经常性的联络机构没有建立或发挥作用不力，由此导致日常管理中缺乏必要的经验交流、心理沟通、考核激励，使大学生村官基本处于“无人管”的状态。

（三）大学生村官政策执行中存在问题的原因分析

1.大学生村官计划不完善

政策的内容是相对稳定的，但是现实的条件和问题却是不断变化的，政策作为主管范畴在执行期间与客观实际出现偏差和矛盾是在所难免的。大学生村官政策从实行至今一直在不断完善，但从目前来看，大学生村官计划本身存在很多问题，这些问题的存在首先是因为大学生村官政策问题本身的影响。大学生就业和新农村的发展这两个普遍性的社会公共问题，在两方面制约着大学生村官计划，首先是大学生村官计划问题本身所涉及的范围，在现实中，这一政策涉及范围较广，因此制定和执行计划本身就是件难事。其次这些问题本身的复杂程度导致大学生村官计划不完善，表现在：问题形成的原因复杂，如新农村发展的问题，这类问题有历史的原因又有现实的原因。解决这类问题需要各方面的共同努力；问题本身的影响广泛，如大学生村官计划不止牵扯到大学生就业、新农村发展的问题，长远来看，甚至关系到国家经济的发展；问题的关联性，这一计划中牵扯到的各种社会问题是相互关联的；问题的顽固性，大学生就业和新农村发展的问题并非一朝一夕能完成。

2.大学生村官行为的短期性

政府在推行大学生村官制度时做出了解决户口、优先安排读研等一系列优惠政策，这些政策在解决大学生村官的后顾之忧的同时，也使得大学生当村官的行为的短期性更加明显。大学生村官大多以三年为期，三年的任期内，很难保证让这些村官专心于本职工作，期满可以续约也可以走人，缺乏长远的制度规划。

3.大学生村官政策实施过程中的复杂性

公共政策执行受到多方面的影响和制约，如果缺乏一定的物质资源和人力资源，政策执行就不能进行。在一般的情况下，实际的公共政策执行应当具备诸如执行经费、信息资源、权威资源、政策保障方面的资源，从目前大学生村官计划执行的现在来看，其执行经费和政策保障显然是不足的。另外，大学生村官政策在实施过程中的复杂性还表现在政策执行主体和政策作用对象的多层次性，增加了大学生村官计划执行中的复杂性。

4.大学生村官政策缺乏配套的操作性强的制度

地方的经济实力与经济发展状况与大学生村官计划实施成功与直接相关，大学生村官的工资主要由地方支付，地方财政的好坏、财政收入的多少直接决定了他们待遇的高低。一些地方的大学生村官流失严重，之所以出现如此的结果，究其原因：一是这些地方实施大学生村官计划的条件并不成熟；其二是基层农村确实需要人才，却缺少安置人才和留住人才的物质保障，因此也就缺乏与大学生村官计划相配套的操作性强的制度。

三、完善大学生村官政策的路径选择

（一）适当改进大学生村官政策目标

知识分子到农村去的角色可以起到协助者的作用，或者说可以在新农村建设中发挥一些参谋作用。但是因为农村的情况十分复杂，而且随着市场经济的发展，市场经济已经成为支配农村运转的根本性规则。造成当前农村问题的原因都是一些根本性的结构性因素，是下乡的知识分子无法解决的问题。4当然这并不是对大学生村官计划的否定，而是认为大学生村官计划的政策目标应该更加具体详细，应该在综合前阶段大学生村官计划在各地实施的情4 朱云生.大学生与新农村建设的对接模式[J].当代青年研究, 2006,(12)

况，通过调查分析，建立更确切，更详细的大学生村官计划的政策目标，而且大学生村官计划本身就是一项实验性的政策计划，通过实践经验的总结反过来促进计划的完善是我们应当做的。

（二）健全大学生村官的筛选机制

针对当前的大学生村官选拔筛选机制中的问题，如不限制专业等，造成了大学生村官在农村的作用没有充分发挥，对农村的经济发展也没有起到明显的作用。因此，在今后的大学生村官的选拔考试中，要重视选拔标准的合理化和科学化，增强选拔过程的透明度，增加关于农村基层现状、农业生产的知识测试，在尊重大学生意愿、择优选拔的基础上，使真正有思想、有能力、有志于带领广大农民致富的大学毕业生脱颖而出。要以选拔那些把建设新农村作为自己人生理想的有抱负的优秀的有志青年作为“大学生村官”选拔工作的指导方针，让更多对“三农”具有深厚情感的大学毕业生加入建设社会主义新农村的队伍。

（三）政策上为大学生村官进行准确的身份定位

大学生村官政策已历时十几年，但目前尚无一部这方面的法律法规出台。缺少了法律法规的保障，大学生村官在农村事务中的身份困惑将长期存在，各种保障和激励措施也很难到位。制定大学生村官制度方面的法规,明确大学生村官法律地位势在必行。目前《村民委员会组织法》及各省的“实施办法”都没有关于大学生村官问题的明确规定，因此，目前起码应对《村民委员会组织法》予以修改，给予经过党委政府选聘的大学生村官和愿意回村干事创业的大学生合法的选民资格，使其能够参与村委会主任、副主任或支书兼主任的竞争，并在待遇和工作条件上予以保证，以确保大学生村官模式实施的实效。5

（四）加强大学生村官的后期管理

1.优惠政策落到实处

目前，大部分大学生选择到农村去做村官是为大学生村官计划的一些优惠政策所吸引，如保留城市户籍、提供较高的工资待遇、公务员考试和考研加分、减免学费和助学贷款等。要为大学毕业生到农村就业创造必要的工作、生活条件,提供相应的资金支持、安全保障和社会保障,，解除他们到农村创业的后顾之忧，形成大学生争相下乡、努力到基层的局面。6

2.完善相关体制

制度建设最具有根本性。吸引大学生到农村的广阔天地发挥才干，是一项有长远意义的举措。实施大学生村官模式是社会主义新农村建设的需要，但要长期实施，一定要有长效机制。在政治待遇、经济待遇、激励机制、淘汰机制、评价机制等方面都要制订相应的管理办法，让大学生村官引得进、留得住、用得好。

3.建立健全对“大学生村官”的评价监督制度

由于当前各地的“大学生村官”计划实施时间都不长，理论、制度方面缺乏保障，对“大学生村官”在基层工作岗位中干得怎么样、群众满不满意等一些具体工作的评价还缺乏科学评估标准。因此，可尝试建立系统的“大学生村官”监督评价体系，以监督、规范、指导、评估“大学生村官”的具体实践工作。针对当前对“大学生村官”的管理现状，可以从以下几个方面把握：一是分期评估，循序渐进。大学生融入到基层实践工作是一个渐进的过程，应该在其工作的适应期、成熟期及其发展期进行相应的效绩评价。二是注重过程，加强监督。既要重视对政绩结果的结论性评价，更要重视日常工作过程的监督，对工作中存在的缺点或错误及时提出改进意见。三是综合评价，客观透明。每由上级党委、村级“两委”、当地群众共同对其进行考评，并公开考评结果、建立业绩档案。要通过综合评价保证结果的客观性。7 5史亚军.大学生村官计划的发展思考[J]农村工作通讯, 2008,(10)赵小群.论新农村建设中新型农民的培养[J].湖南第一师范学报, 2007,(02)7 王艳艳.“大学生村官”计划的公共政策分析.湖南师范大学硕士论文,2009,(5)

参考文献：

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[2] 刘斌,王春福.政策科学研究[M].人民日报社.2000.12.[3] 冯锋,李庆均.公共政策分析:理论与方法[M].安徽:中国科学技术大学出版社，2008

[4] 陈庆云.公共政策分析[M].北京:中国经济出版社，2000.[5] 刘伯龙等.当代中国农村公共政策研究[M].上海:复旦大学出版社，2005.12.[6] 李文腾,陆文聪.谈大学生“村官”在和谐农村建设中的作用[J].浙江青年专修学院学报，2007(3).[7] 李包庚，黄斌，魏娜.“大学生村官”现状调查与思考[J].青年研究，2007(9)

[8] 胡建兵，吴雪琪.“接力工程”缘何成了“半拉子工程”[J].政府法制，2002(6).[9] 雷传江,宋月红.社会主义新农村建设中大学生“村官”培养的思考[J].安微农业科学，2007(5).[10] 吕书伯，李超英，杨荣富.大学生进村当“村官”[J].中国公务员，1999(11).[11] 张家智.“大学生村官”热中的冷思考[J].调研世界，2007(8).[12] 万银锋.“大学生村官”:一种值得推广的制度安排[J].中州学刊，2007(4).[13] 李晓玉，李晓宁.关于完善“大学生村官”计划的思考川.湖北广播电视大学学报，2007(10)

第四篇：正确执行计划生育政策

正确执行计划生育政策

尊重公民的知情选择权

河口乡政协联络组闫 冬

《中华人民共和国人口与计划生育法》第十九条规定： 实行计划生育，以避孕为主。国家创造条件，保障公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施。实施避孕节育手术，应当保证受术者的安全。《山西省人口和计划生育条例》第二十三条： 计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗保健机构及其技术服务人员，应当指导公民知情选择安全、有效、适宜的避孕、节育措施，预防和减少非意愿妊娠。育龄夫妻应当接受计划生育技术服务指导，自觉落实避孕、节育措施。已有一个子女的，提倡一方采取长效节育措施；已有两个子女的，提倡一方采取绝育措施；不符合本条例规定怀孕的，应当采取补救措施。

根据上述法条的规定：计生服务对象在接受避孕、节育等措施服务的时候，有知情选择权。提倡采取绝育措施。然而近年来个别市县在计划生育工作中，行政主管部门逐级向下级下达四术任务数。任务数的下达是通过科学的方法计算出来的，然而这个科学的方法算出的任务数在部分地方却不合理，不切合当地实际。四术中，绝育手术任务数作为硬性指标来考核行政部门，导致基层行政部门在计生工作中，强迫计生服务对象采取绝育手术，有的地方甚至因此而发生恶性事件，这与上述的公民的知情选择权是相违背的。

为此笔者建议：计划生育工作应以人为本，取消对绝育手术任务数的下达和考核，从技术上给予指导服务，通过倡导少生、优生，加大奖扶计策对象力度的办法来达到计划生育的目的。

二00八年十二月

第五篇：政策工具案例分析(完整版)

政策工具案例分析

2014.04 政策工具的研究：

政策工具成为20世纪90年代西方政策科学研究的一个焦点，并正在成长为一个新的学科分支或主题领域。它并不是一个全新的、突然出现的话题。社会科学的各学科特别是经济学、政治学以及行政学等领域早已关注这一问题。

经济学领域，经济政策工具历来构成经济政策研究的一个重要方面，工资、价格、利率等往往被当作政策工具看待。二战后，在西方社会科学领域中，政策工具成为各学科关注的问题。

政治学领域，达尔和林德布洛姆在《政治、经济和福利》(1953年)已论及政策工具的基本原理，在此之后，政治学中的政策工具研究沿着两个不同的方向发展—— 一是注重对工具的政治属性的研究，它以政治文化及意识形态的研究为基础；另一个发展方向是沿袭结构—功能传统，力求通过对工具的研究来确定公共政策功能。

公共行政学领域，行政工具及行政方法也早已构成一个重要的理论主题。

法学领域，法律法规也往往被当作一种社会控制的工具。

理论基础阐释：

“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段。” ——奥斯本、盖布勒《改革政府》

一、政策工具的内涵

政策工具是人们为解决某一社会问题，或达成一定的政府目标而采用的具体方式和方式。注意理解一下五点：

★政策工具是具体的，是实现特定目标的途径，其作用是实现既有的政策目标。

★政策工具仅仅是手段，而不是目的本身，政策工具的范围相当广泛，对工具的选择具有相当大的灵活性。

★政策工具的主体不仅仅是政府，而是包括政府在内的多元主体。★政策工具的运用会改变政策过程，因而具有某种制度安排的性质。★政策工具的实际运用会受到具体政策环境的影响，同一种政策工具在不同的政策环境中可能发挥完全不同的作用。

二、政策工具的类型（一、）自愿性政策工具

自愿性政策工具的特征是它没有或很少有政府参与，其作用是在社会群体自愿提供的基础上实现的。（1）家庭和社区 ——优点：

※公共成本低而产出质量高（不花政府的钱）； ※在许多服务领域（如残疾人的照顾），家庭和社区比其他工具更合适；（时旺可说说居家养老）

※这种工具容易受到广泛的政治支持。

——缺点：

※在解决复杂的社会问题上常常虚弱无力，它们往往只能作为一种辅助工具来使用； ※规模经济效应也要求由政府集中提供公共服务； ※依赖这种工具来解决公共问题可能产生不公平。

（2）自愿性组织：既不是政府强迫成立也不是以赢利为目的的组织。

——优点（时旺谈谈台湾的慈济基金会）※提供的服务质量较高且成本较低； ※具有较强的灵活性和回应性；

※减少对政府的行动的需要，或减轻政府的负担。——缺点：

※应用范围有限，大量的经济与社会问题不能通过这种手段来处理； ※志愿者组织也容易蜕化而变成准官僚机构，从而降低它的效能和效益； ※许多社会成员没有充足的时间和足够的资源去从事公益劳动。（3）私人市场 ——优点：

※市场在提供大部分私人物品上是富有效力和效率的手段。

※在某些公共物品和服务领域，市场工具也可能是改进效率和效益的一种有效途径。——缺点：

※不能充分提供大部分公共政策旨在解决的那些纯公共物品； ※由于存在不同类型的市场失灵，市场在提供各类收费的俱乐部物品和公共池塘资源时也存在困难；

※市场是一个高度不公平的政策工具，因为它仅仅满足那些有支付能力的人们的需求。（二、）混合型政策工具（1）信息和劝诫

信息：由政府向社会公布，期望社会群体按照政府的意愿改变他们的行为。

劝诫：政府试图说服人们去做或不做某类事情，力求改变被说服者的偏好和行动，但不通过强制性的奖惩来使行为发生。（如日本福岛核泄漏事件中的沿海地区抢盐事件）

——优点：

※对于政府处理那些尚没有明确解决办法的问题来说，是一个良好的出发点； ※成本较低，容易实施且比较稳定；

※如果找到了更优的政策工具，很容易就能改变或者禁止倡导、劝诫的政策； ※可以减少其他强制性工具的使用，也是一种民主的手段。——缺点：

※这种工具是一种相对虚弱无力的工具，它只希望或要求人们做某事，而没有强制人们做某事。如果没有其他工具配合，这种工具的效果往往是有限的。

（2）补贴：由政府或由政府指定的机构赋予个人、企业及其他社会团体以一定数量的财政转移，目标是让得到补贴者采取政府所希望发生的行为，包括拨款、税收减免和担保等形式。（比如目前有大学生就业补贴，可以分析一下）

——优点：

※如果政府的期望偏好与目标群体的意愿偏好相吻合，补贴便易于确立并容易实施； ※由于个人可以根据不断变化的情况来决定如何对补贴做出回应，因此补贴是一种灵活的政策工具（如鼓励创新）；

※由于存在潜在的受益者，管理、执行与实施的成本较低； ※具有较高的政治可行性。

——缺点：

※补贴需要财政资金，而要钱总是困难的；

※获得关于补贴是否达成目的（即所希望的行为是否发生）方面信息的成本是昂贵的； ※由于补贴是间接地起作用，因此存在时滞问题，不适用于危机处理； ※一旦补贴建立起来就难以取消；

※在即使没有补贴也能产生预期行为的情况下，补贴可能是多余的。

（3）产权拍卖：政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品和服务领域建立起市场（比如上海的车辆牌照拍卖）。

——优点：

※创造了市场，将竞争机制引入公共物品及服务的提供；

※只须政府设定一个上限，其余的事情则留给市场机制去解决，因此比较容易确立； ※是一种灵活的政策工具，政府可以根据其需要来确定不同的上限； ※即使在政府政策不变的条件下，产权拍卖的对象也可以根据不断变化的情境来调适自身行为。

——缺点：

※可能会助长投机行为的产生，甚至产生欺诈行为； ※产权拍卖是一种不公平的工具，它依据支付能力而不是需要来配置资源，由于购买产权者必须承担额外成本，因此产权拍卖常常遭到支付能力不足而又确实需要的人们的强烈反对。

（4）税收和使用费

税收：一种法律上规定的由个人和公司对政府的强制性支付，引发政府所希望的行为或限制所不希望的行为（比如对奢侈品征收高额税费）。

使用费：政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由使用者或行为者支付这种费用。——优点：

※二者容易确立；

※对减少不期望的行为来说，税收与使用者付费提供了一个持续不断的财政激励； ※有助于创新，因为能够促使公司致力于寻求更廉价的替代方案；

※是一种灵活的政策工具，政府持续不断地调整税率直到找到合适 的基点；

※由于它将减少目标活动的责任留给个人和公司来承担，这减少了官僚机构的执行任务。——缺点：

※要求大量信息来确定引发预期行为的正确税率和费额，因此难以准确确定； ※资源在获得最优收费标准的实验过程中可能被错误配置； ※不能用作处理危机的工具； ※行政管理成本较高且较为繁杂。（三、）强制性政策工具

强制性工具：也称直接性工具，它借助国家或政府的权威和强制力，迫使目标群体采取或不采取某种行为。（如小煤矿的关停和小炼钢厂的关停）。

（1）管制：政府要求个人和社会履行一定的行为程序或行动方案，政府则通过特定的职能机构来进行全程管理。分为经济性和社会性管制两种。

——优点：

※所需的信息较少； ※较容易实施和管理，运行管理比其他工具更有效率，并且不存在其他工具所涉及的不确定的问题；

※相对于其他工具来说，管制更适用于危机管理；

※管制比其他工具（例如补助或者税收）的财政成本更低；

※采取管制措施能够表现出政府部门的快速行动，对公众而言具有政治感染力。——缺点：

※经常扭曲志愿部门或私人部门的活动，从而导致经济无效率；

※会抑制创新和技术进步； ※缺乏灵活性；

※管制所引起的社会服从成本会比较高。

（2）公共企业：可以看作一种强制性工具，其强制性有时比管制还强。其特点是具有公共所有权，受到政府控制或直接管理，收入与成本之间必须保持有某种平衡。——优点：

※弥补市场失灵，提供公共物品和服务，是一项有效率的经济政策工具； ※所必需的信息比管制或自愿性工具少；

※可以简化行政管理，并可以补充公共支出的不足。

——缺点：

※政府难以对其加以有效的控制；

※运作效率往往较低，由于连续亏损并不导致破产，公共企业可能是无效的； ※易于造成垄断，并将负担转嫁到消费者身上。

（3）直接提供：由政府机构及其雇员直接提供公共物品或服务。——优点：

※直接提供所要求的庞大机构规模使其能够获得高度工作绩效所必需的资源、技巧和信息（所需的信息成本小，且容易获得）；

※能够避免间接提供所出现的效率损失，如谈判、讨论以及较高的信息需求； ※允许交易内部化，从而使成本最小化。——缺点：

※官僚机构的直接提供往往僵化刻板且反应迟缓；

※官僚机构对自身利益的追求往往导致将更多的资源用于自身利益满足而不是公共服务； ※由于缺乏竞争机制，官僚机构容易因缺乏成本意识而造成浪费；

※政府机构内部机构之间以及跨部门之间的某些冲突往往会导致某些服务供给无效。

三、影响政策工具选择的因素：政策目标，政策工具自身的特征，政策工具选择的环境，以前选择的限制，意识形态因素。

（一）政策目标

政策目标是政策制定者希望通过政策实施所达到的效果。政策目标为政策工具规定了方向，为判断政策工具的有效性提供了评判标准。

※如果目标是单一的，就要明确目标是什么。

※如果目标是多重的，就要明确目标构成。

※政策工具在执行一段时间后，要考虑政策目标是否已发生

转变。

（二）政策工具自身的特征 ※每种工具有其自身优缺点。

※不同工具有其不同的适用范围，被用于解决不同问题，运用于不同组织环境。

（三）政策工具选择的环境 ※执行组织

某项政策工具的实施会对执行组织产生正面的或负面的影响。如果某项政策工具能使执行机构受益，执行机构就会积极支持该项政策工具。如果某种工具的选择会降低执行机构的 4

地位，改变组织结构，影响组织成员的利益，这种工具就会遭到抵制。

※目标团体

是政策直接作用、影响的对象，因此政策工具的实施对目标团体有直接影响。目标团体会抵制对自身不利的政策工具，使其无法开展；同时会通过各种手段使对自身有利的政策工具继续下去。

※其他工具

工具并不是孤立地发挥作用的，不同工具间会相互关联，相互影响，甚至相互冲突。

※政策领域的其它因素（如相关法律、环境）

（四）以前选择的限制

※工具在运用一段时间后被内化于组织之中。改变工具需要改变组织的文化。※工具的选择代表一种递增的发展，旧的范式依然有影响。※行动者在选择政策工具时不仅考虑其效果，而且受传统、路线和特定的思考和行动方式支配。

（五）意识形态因素：不同的意识形态倾向于使用不同的政策工具。

※西方国家“新公共管理”关于政府治理工具选择主张的基本特征：亲市场而远政府。※我国政府在尝试选择和实践运用多种工具的过程中还需要进行观念创新。

四、政策工具选择的5I模型:

(1)观念（Ideas）

观念与意识型态影响了政策工具的选择。例如，根深蒂固的全能政府观念就对中国很多地方公共事业的民营化改革进程有着显著的影响。由此，民营化工具很多时候难以成为政府面对公共事业改革时的可能选择。(2)利益（Interests）

政治学理论是以利益为基础的。基本逻辑就是政治是由行动者的利益所带动的，这些行动者企图在政治过程中实现其自身的目的。

基于利益的考虑，相关的政治行动者往往致力于影响政策过程，以期政府选择使其受益最大而成本负担最小的政策工具。(3)个人（Individuals）

——某些个人对于政策工具的选择，扮演了较具影响力的角色。中国的情境下，个人影响政策工具选择的路径也有很多，但多数都是非制度化的。由于没有科学民主的决策机制，政府官员个人成为能够影响工具选择的最重要群体。近年来很多决策失误的案例都是由于“拍脑袋”决策继而造成工具选择失误带来的。

——在目前的体制下，公民自下而上通过个人努力影响政府决策和工具选择的路径仍然非常有限。一些曝光比较多的经典案例也有相当的偶然性。（4）制度（Institutions）

在特定的制度下可能形成对于政策工具的偏好，这种偏好可能缘于过去的历史背景因素、学习经验、专业训练等因素。（政策风格）再者，政府一般都偏好所熟悉的工具，因为能够预期其运用的结果，并且相信它能达成所设定的目标。因此，制度因素有助于说明为什么不同的公共管理问题，同一组织却常选择使用类似的工具。（5）国际环境（International Environment）

由于信息科技的进步，因特网的兴起与普及，政治意识型态传播更加密集，国内政治与国际政治的互动更趋密切，甚至国内政策与国际政策间的界线日愈模糊。因此，来自于其它国家、国际组织或国际协议的国际压力已经成为公共管理的一项关键因素，也影响了政府对于工具的选择，国际环境也具体地影响政府对于政策工具的选择。（如中国金融政策工具的选择变化）

案例选择缘由：

一、案例选取意义：

我们案例的选择是清水江流域治污。

（一、）对目前的现实具有借鉴性。十八大报告提出要大力推进生态文明建设。在当前及今后一段时期内，我国的各种环境污染仍比较严重，诸如沙尘暴肆虐、雾霾、水体污染、水土流失等影响恶劣的生态事件频频爆发，“局部好转，整体恶化”的趋势仍然没有扭转。环境污染和生态破坏日益成为我国经济和社会发展的重要制约因素。建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，因此我们尝试以环保这一热点问题作为切入点，分析政策工具的使用，对今后解决类似环境问题起借鉴作用。

（二、）环境治理中的政策工具使用具有典型性。国外公共政策最经典的实践领域就是环境保护，如德国莱茵河、英国泰晤士河的治理等，充分运用了多种政策工具，起到良好的环保效果。在国内的公共管理实践中，环保领域也蕴含着很多鲜活的政策工具，因此分析环保行政和环保政策是认识政策工具的一条“捷径”。

（三、）环境作为一种特殊的公共物品，它的有效供给需要政府干预。亚里士多德曾经断言：凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。1968年英国科学家哈丁在《科学》杂志上发表《公用地的悲剧》一文，以公用地放牧为例描述了理性追求最大化利益的个体行为导致公共利益受损的故事。我们知道环境生态属于纯粹的公共物品，它具有公共产品的两个特征，即使用的非排他性和消费的非竞争性。在信奉公有物自由的社会中，每个人均追求自己的最大利益，正因为如此，一些企业、甚至一些地区在追求经济利益最大化的驱使下，无节制地排放污染物，上演了“公用地悲剧”，破坏了生态平衡。市场机制对这类公共物品的供应往往不足且效率低下，存在市场失灵的问题，因 6

此要解决这个问题，主要需要依靠政府的积极干预。而环境污染问题的出现往往是生态效益无法抗衡短期经济利益的结果，政府是否愿意“积极”干预，是否愿意牺牲经济效益来换取环境的改善，这本身就很具有现实意义。

（四、）环境治理的整体性、多元性、多样性决定了这是一项综合性工程。尤其是流域治理，是一项长期的工作，一般来说都有着十几年甚至几十年的时间，流域范围也涉及多个地市，其良好效果的取得不可能仅由一个地方政府、一个部门全权负责管理，也不可能仅由一项政策工具使用到底，因此选取环境治理案例来分析其中的政策工具，可以帮助我们直观的了解各类政策工具，同时也有助于我们探讨不同类型政策工具的组合使用。

（五、）在清水河治污的议题上，政府面对的选择情境很多。在对高污染且屡教不改的排污企业问题上，强制性的直接关停显然是最合理的工具选择。对于很多有意愿进行技术改造降低排污但受制于资金有限的企业，政府资助（Subsidy）则应是最优的。而对于很多治污效果良好的企业，为了给予其一定回报，环境友好企业项目等志愿工具则应该会有好的绩效。但是从现实来看，当前清水河的治理效果并不十分理想，治理的速度比不上污染的速度。这一现象十分值得思考，显然，如果公共管理问题仅仅是这些情境的简单集合，那么工具的组合应该可以实现最优，但是如何解释清水河治理花费了大量财力物力和时间之后不但没有明显效果，反倒出现反弹的现实？这反映出清水河治污，政治、经济、社会的多重约束是巨大的，同时一些传统政策工具的不合时宜，新的符合经济社会发展的政策工具亟需补充和完善。因此我们引用此案例，也希望抛砖引玉，和大家共同总结相关政策工具的实践经验，探讨相应政策工具的制定与完善。

二、中国治理河流污染主要政策工具：

80年代：主要是罚款、排污收费、制定标准、限期治理、限期整改、直接关停等。90年代：资助清洁生产、帮助污染企业技术改造、总量控制、综合环境影响评价制度，环境标志制度，清洁生产制度、生态环境补偿费、加大舆论宣传造势等。

近年来：税收优惠与惩罚性税收、排污许可证制度等、排污权交易、环境友好企业项目等。

案例分析过程：

一、清水江流域概况

（一）自然环境概况。

清水江流域（贵州段）位于贵州省东南部，地处云贵高原向湘桂丘陵地过渡的斜坡地带，地势向东、东南倾斜，是洞庭湖沅江水系的上游干流河段。清水江在贵州境内长459km，流域面积17145k㎡。清水江流域包括黔南苗族布依族自治州、黔东南苗族侗族自治州内3市12县的全部或部分地区。

（二）清水江流域的水污染状况。

1、.工业排放。

清水江流域环境污染主要为水污染，其中工业废水是清水江流域水环境的主要污染源。流域区政府为发展当地经济，势必要依赖当地得天独厚的自然条件，特别是在清水江流经区域，一些耗水工厂随之建立，推动了地方经济的发展。但这些高耗水企业，在生产的过程中将大量的“废水、废气、废渣”排入清水江中，造成了上游排污、下游遭殃的现状。清水江流域的工业污染源分布在化工、化肥、机械制造电力、建材、轻工、食品、采治等行业，主要分布在福泉市、都匀市和凯里市。其中化工、化肥、建材、食品、采冶行业的废水排放量占 7

到整个流域废水排放量的83%以上。

含剧毒物质的工业废水未经任何处理，便直接排放清水江

2、生活污水排放。

随着清水江流域人口增长和生活水平的提高，生活用水量和污水排放量急剧上升。生活污水排放量的大幅度增加掩盖了工业点源污染治理所带来的环境改善成效。同时由于目前清水江流域生活污水处理率不足30%，流域内各城市基本没有建立起单独的生活污水管道系统，使得生活污水排放的任意性加大，生活污染成为清水江流域水环境污染的另一重要因素。同时，农业化肥农药过量和不合理施用、养殖污染、洗涤剂的大量使用也是清水江流域生态环境恶化的重要原因。

清水江干流监控断面监测结果显示，5个断面水质几乎月月为劣五类水质，水体中总磷、氟化物超标现象很突出，重安江大桥断面水质总磷浓度最大超标倍数更是高达213倍，水污染形势十分严峻。

2000年以来，沿江两省一市四县（保守估计有8个乡镇）的十余万民众在不知晓的情形下，饮用被污染的河水，许多人因此罹患肾结石、胆结石、癌症以及毒疮等不知名的怪病。

2003 年初，由某镇镇政府主持，以“受污染群众”的名义，给中央去信反映了清水江的污染情况。不久，国家环保总局派出一名官员到清水江一带视察，当时茶峒镇隘门村村长华如启等5人以群众代表的身份参与了座谈，并提出“还清水江清白，及沿江两岸人民良好的生产生活氛围”的诉求。但是，这些厂子在环保总局官员到达前半个月就停产了，“不但停产了，就连厂区里里外外都打扫得干干净净”。很显然，有人走漏了风声，自然此次视察收效甚微。

2004年7月，群众要求治理的呼声更加强烈。当时由花垣县茶峒镇党委书记吴带队，县人大代表、政协委员以及环保局官员一行进入清水江上游的万吨级电解锰厂进行视察。当时一致得出结论：工厂处理污水的设备并不能将剧毒致癌物质六价铬还原达标。

2005年4月22日，重庆市贵邓村和湖南省太平乡、矮车坝等乡镇的村民集合千余人，将当地产生剧毒烟雾的钒厂砸了。2005年5月9日，花垣县茶峒镇上潮水、下潮水和磨老三个村的几百名村民，砸了该县猫儿乡200多家选钼矿的厂子。而如果政府仍然不作为，更大的砸厂行动一触即发。

2007年贵州省政府要求对流域范围内的43家化工、酿造、制药等企业下达限期整改任

务，要求贵州宏福实业开发有限总公司、开磷集团剑江化肥有限责任公司等排水大户对生产废水进行治理后全部循环利用，最迟在2008年6月底前完成；其他企业要做到生产废水循环利用或达标排放，消除污染隐患，时间是2007年底前完成。逾期未完成整治任务或整治效果达不到要求和环保标准的单位，环保部门将依法予以处罚。

2009年贵州省人民政府出台了《贵州省清水江流域水污染补偿办法》。

二、清水江治理中的5I模型：

（一）清水江治污中的5I模型—利益（Interests)

任何一个公共问题，都会涉及或多或少的利害关系，而每一种利害关系都会涉及某些人或者团体，涉及不同的利益群体。不同的利益群体受政策工具的影响，同时利益群体也会影响政策工具的运用。政策工具的运用必须考虑到多元利益群体，进行多元利益群体分析。在流域治理的过程中，中央政府、地方政府、涉水部门、涉水企业、公众、第三部门等利益群体都据以不同的利益出发点谋取自身利益的最大化。这种基于部门利益最大化的做法在很大程度上不利于流域的良性发展，给流域的生态环境造成了难以估量的后果。

（1）中央政府。

流域治理的整体性、多元性、多样性决定了流域治理不可能实现由一个部门全权负责管理，而必须实现多部门间的协作管理，这就必须要有一个从宏观视角进行综合规划，统一布署的机构。

中央政府正是从宏观管理，制定法律法规及流域综合管理入手发挥其主导作用。《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《渔业法》等都规定了相应的主管部门和协调部门，对这些监督、管理部门的具体监督管理职权做出了具体的规定，分清权限、职责，避免各管理机构间趋利避害、推诿扯皮。

（2）地方政府。

对于流域的治理，地方政府往往会陷入“上有政策、下有对策”的治理困境。一个流域往往由几个地方政府分段管辖，但由于地方保护主义与利益的驱动，以及政府部门内在的“官僚本位”思想，流域内各利益群体之间形成一种极强的官僚层级关系，且各地方政府之间难以沟通或沟通常归于无效，使得流域开发治理的规划方案难以有效的发挥作用。

（3）涉水部门。

政府是流域治理的主体，如果政府在机构设置与职能划分上存在不足，那再完美的政

策都无法实现其预期价值。在清水江流域治理过程中省级层面的涉水机构有水利厅、环保局、林业厅等部门，在清水江段一个涉水事务，涉及到水利局、环保局、林业局、发改委、税务局、工商局等各个部门，增加了流域治理的复杂性。

（4）涉水企业。

流域区内丰富的资源，是流域区发展得天独厚的优势。但流域区在经济发展的同时，也给流域的生态环境造成了无法估量的破坏。最大的问题是直接或间接排入河流的污染物造成的流域水污染。而水污染源主要来自于流域区内的重点企业。自2000年以来，清水江流域就不时的受到沿江重工企业的污染，曾一度引发“村民集体砸厂”事件，“村干部集体辞职”事件。

清水江流域的环境问题主要在于上游重工企业的三废排放。许多不达标的污染源直接排入江中，而这些企业又是地方政府的缴税大户，政府对他们有一定的依赖性，使得政府在对等重污染企业的排放污染源上“睁一只眼闭一只眼”。在一些污染比较严重的河段，如果民众的反映不能引起高层的注意，这种污染情况仍会继续。如2006年，由于清水江流域水质污染极其严重，受到高层注意，国家环保总局派专员督办此事，才使得一些严重污染企业整顿停业。

（5）公民参与。

公民参与是公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为。在现实的行政过程中，公民多是在“无知之幕”下被动的接受公共政策。在清水江流域治理开发过程中，在涉及水权、林权、矿权等问题时也多通过公民参与的形式解决，使得公民的意愿得以表达，公民的利益得以体现。但这些仅是停留在表面层次。而在参与的深度、广度、向度上还有待于提升。当然，也应该看到我们所反映的公众由于自身条件的限制，其参政的能力也有限。

（6）第三部门。

清水江流域治理开发的过程中，第三部门也发挥了积极的作用，如环境保护协会、青年志愿者协会、动物保护协会倡议保护清水江生态环境，建设原生态清水江。当然，我们也应看到，这些组织多来自高校，其成员以在校学生为主，但多数情况下被公共部门所忽视或是当作点缀，作用可想而知。

（二）清水江治污中的5I模型——制度(institutions)我国现行环保系统实行双重管理体制!即地方各级环保部门一方面在业务上受上级环保部门的指导!另一方面却在人、财、物等方面受制于当地政府。其结果是：作为一个事关国家长远发展的部门，对外不能独立、对内不能自治，就很容易成为地方政府狭隘和短视的牺牲品。

此外，《中华人民共和国水污染防治法》规定的罚款限额不构合理。最高罚款限额为100万元，使企业违法成本远低于守法成本。从而导致部分企业一而再、再而三的超标排污，而政府在现有体制内却束手无策。在这种情况下，政策工具的选用本身都快要失去了意义。

（三）清水江治污中的5I模型——观念（Ideas）、个人（Individuals）传统的发展观和政绩观是污染难治的思想根源。长期以来，不少政府官员缺乏对“政绩”内涵的正确理解和把握，误以为政绩就是较快的经济增长。发展是硬道理被片面地理解成经济增长是硬道理。在这种发展观和政绩观的支配下，官员的政绩考核体系被扭曲，官员政冶上的晋升更多的只是与所在区域的经济发展绩效相挂钩，唯GDP论从观念上导致了一些地方政府对环境污染不够重视，甚至暗中帮助排污企业。

三、清水江流域治理基本政策工具

在对清水江流域治理的研究中，地方政府主要采取了以下基本政策工具：

（一）管制。

管制是由政府作出的，它们必须为目标团体及个人所遵守、服从，不遵守或不服从将受到惩罚。在清水流域治理过程中，地方政府针对出现在的问题采取了相应的管制措施。

贵州省环保厅出台文件规定，凡河流新建项目必须填报严格的申请表格，获得环保部门批准后方可投入生产，并定期向环保部门报告企业环境污染情况及技术更新状况；对涉水公共物品价格作出相应规定；对涉及危害流域区人民生命、财产安全的现象作出强制措施。为改善清水江流域河流水质，省政府于2007年3月28日对该流域范围内的43家企业下达了限期整治任务。省环保局随即下发了《关于认真组织实施清水江流域污染源限期整治项目的通知》和《关于加强清水江流域水污染防治工作的通知》，对各地环保局和有关单位提出了明确要求。

2009又推出加大老污染治理力度、从源头上严格控制污染、严格执行排污总量控制制度三措施推进清水江流域水污染治理。

根据清水江流域环境容量和环境保护目标，核定排污单位的排污总量控制指标，分解落实排污总量削减任务，力争用3至5年时间使清水江贵州出境断面水质达到规定水质类别标准。

（二）直接供给。

直接提供是由政府机构及其工作人员直接提供公共物品或服务，这是一种容易为人们所忽略的也是被广泛运用的政策工具。地方政府在清水江流域治理过程中为流域区居民提供一系列服务。如天柱县在清水江流域区水资源开发过程常为当地居民提供养殖技术服务、林业培育服务，无偿为居民提供技术指导，定期义务进行技术宣传教育等到。麻江县政府在2010年政府工作报告中明确指出投资1400万元的县城污水处理厂建成并投入使用，建设污水主支管网27.888公里，日处理污水3000吨，基本实现了县城区„雨污分流‟，进一步推进了节能减排工作，提高了县城环境质量”。

（三）政府资助。

地方政府、公民、社会组织及其他政府涉水部门提供资金，用以保障流域治理工作的顺利推进。其中资金的来源多为政府预算，社会捐赠，部门费用收入等。政府资金的用途主要体现在以下几点：一是政府涉水部门的资金分配，这部分资金主要是涉水部门如水利部门、环保部门在日常工作的运转中所用到的部门资金项目。如贵州省环保厅建立专项基金项目用于补贴清水江流域污染的补偿。二是政府的资助项目。对于流域的开发不仅体现在流域生态环境的良好发展上，更主要的是流域生态环境的综合利用上。2008年，锦屏县在清水江边举行了鱼类人工增殖放流活动，包括青鱼、鲤鱼、鲫鱼、草鱼四大品种共100万尾鱼苗放入清水江中。天柱县、麻江县加大资金投入营造经济林，落实天保工程，维护清水江流域自然生态环境。

（四）家庭与社区。

在任何社会中，政府都会有意识地扩展家庭与社区在达成政策目标上的作用。如在调研中，贵州省清水江段出境口瓮洞镇的清水江沿江居民，多是靠江水生活，他们从小就养成了保护清江水源的习惯，自发的维护本区域清水江的生态平衡。据瓮洞镇政府人员介绍，由于瓮洞镇与湖南省交界，经常有人在这一带捕杀野生动物，带来了恶劣的影响，由于是两省交界管辖地段，政府的执行力有限，而两地乡级政府的“联合执法”也往往流于形式。

（五）志愿者组织。

志愿者组织是指由志愿贡献个人时间及精力，在不为任何物质报酬的情况下，为改善社会服务，促进社会进步而提供服务的个人所组织的具有一定约束力的组织。志愿者组织的活动免受国家强制力和经济利益分配的约束。在清水江参加活动的志愿者组织主要有两类，一 11

是高校志愿者组织，如青年志愿者协会，青禾公关协会等。他们多是进行义务宣传教育，向人们展示流域污染所带来的危害，及维持流域生态平衡，保持流域生态系统健康良性发展应采取的措施。二是各政府部门下的志愿者服务，如环保、计生志愿者组织，消防、应急、防灾志愿者组织等，他们多是针对其服务的具体事项，定期到相应区域进行服务。

四、清水江流域污染治理成效：

据官方数据，贵州省加强清水江流域污染治理，通过采取推进工业污染治理，加快城镇污水和垃圾处理设施建设，控制农业面源污染，强化建设项目环境管理等一系列有效措施，清水江流域污染治理成效明显。2007年10月监测数据显示清水江流域出境断面总磷、氟化物浓度已降到1.2mg/L和0.59mg/L，与2005年同期相比，分别降低了45.4%和53.2%。

案例的主要启示：

§1 当前存在的问题

一、政策工具的价值选择悖论

改革开放以来，我国经济迅速发展。然而，包括生态破坏、环境污染和资源浪费等在内的次生环境问题进一步恶化。我国社会人口增加、经济发展、社会转型是不可逆转的大趋势，在传统的发展模式下，资源环境保护所面临的压力将越来越大，甚至有崩溃之虞。但倘若只顾及保护环境资源，则又会阻碍经济的发展，这已成为一个难解的悖论，那么，如果在资源保护与经济发展中进行政策工具的选择呢？

二、政策工具运用主体的多元化及目标的异化

地方政府跨区域合作治理是指若干个政府基于共同面临的公共事务问题和经济发展难题，依据一定的协议章程或合同，将资源在地区之间重新分配组合，以便获得最大的经济效益和社会效益的活动。地方政府跨区域合作治理已成为我国区域发展和地方治理的重要途径，是我国区域开发从传统的“自上而下”拉动型发展向“自下而上”的促动型发展转换的主要模式。目前，跨区域性公共事务问题也超载了体制性的地理界限，对特定地区或邻近地区的公众产生普遍的影响，虽然各地方政府已采取了一系列措施促进横向合作与治理，但总体上说，存在着许多使地方政府间跨区域合作治理难以进一步深入的障碍，这些障碍既有意识上的，也有体制上和措施上的。清水江流域流经渝贵湘三省，在贵州境内长496KM，流域面积17145KM，这就需要在治理的过程中，要处理好全局与局部、整体与个别、眼前与长远之间的利益。

三、政策工具的运用受功利意识驱使

政策主体和政策执行者的自身利益、需求和行为影响着其对公共政策的有效执行。各项政策的最终执行者是由有着自身利益追求和行为倾向的人来完成的。同时，由人所组成单位与部门也会形成固定的小集体利益意识与部门利益规则，要使政策执行者在执行政策和运用政策工具的过程中始终保持绝对的“价值中立”实际上是难以做到的。如果一项公共政策或者某项政策工具的使用威胁到自身利益，那么公共政策执行者无论出于公心或者私心，都有可能抑制这一政策工具，因面就使得该项政策很难顺利有效地得到执行，就难以实现既定的政策目标。

四、政策工具的运用效果缺乏有效评估

政策工具的运用效果应从效率、效益、公共责任和社会公众满意程度等方面来判断，对政策工具运用的投入、产出、中期成果和最终成果进行评定。而我国的政策工具的运用往往只注重其即时性，针对问题的出现而采用政策工具，一旦问题得到解决，政策工具就会失去 12

其效用。如在清水江流域贵州与湖南交界地区，采石掏沙现状较为严重，而对于越境采石掏沙的采沙船，地方政府采取的方式是，一经发现，立即进行抓捕，而一旦采沙船逃至临省管辖范围，则停止追捕。湖南方面亦是如此。

§2 有益的启示：

一、正确界定政府的地位与作用

自愿性政策工具有自身的优势，但是并不意味着其会适应任何的领域与行业。在自愿性政策工具行不通的地方政府可以以命令者和管理者的身份出现，但是在自愿性政策工具的运用中政府一定要摆正自己的位置，不是大包大揽，而是做好服务。并不是自愿就是企业、社会组织和公民自愿行动，政府不做任何事情。相反政府此时的工作将更为繁重，不仅是要履行强制性政策工具中的政府责任，此外还应为自愿性环境政策工具运用的其他主体提供服务与支持，营造全民生态治理的良好氛围，做好相关配套设施的建设和完善。这一点贵州政府做的比较好，能够做好服务者，这看起来容易其实很难，需要政府拥有敏锐的观察力和灵活的协调力。

二、提供外在技术条件的支持

经济的高速发展这也为自愿性政策工具能够在贵州顺利实施提供了条件。贵州省经济的高速发展带来的是先进的技术和科学的理念，这两者缺一不可。自愿性政策工具的运用是建立在自愿的基础上的，如果没有一定的经济保障，与贫困相比生态往往被忽视，所以经济的快速发展使得公民和企业更加容易接受自愿生态环境保护的理念。

三、重视企业、非营利组织、公民的自愿行动

企业、非营利组织、公民的自愿行动是自愿性政策工具得以实现的最为重要的因素。前面两点经验所涉及的都是在主体之外的外部氛围的营造，真正的实施还是要靠主体的实际行动。自愿性政策工具的运用虽然是在政府的倡导之下，但是政府只是作为服务者的身份出现，对于企业、非营利组织、公民没有硬性的要求也不具有相关的处罚权力。这就决定了自愿性环境政策工具运用的好与坏关键在于企业、非营利组织、公民的认同度以及执行力情况。贵州在清水江治理过程中可以说企业、非营利组织、公民都做出了非常大的贡献，虽然自愿性政策工具的运用无论从广度上还是深度上都存在一些问题，但是全民参与生态治理的共识已经达成，这成为贵州省自愿性政策工具发挥作用的重要前提与支点。

§3 考虑因素总结：

政策工具选择中需要考虑的因素主要有七个方面： ——各种政策工具都有其优缺点，并无绝对的优劣。——在选择政策工具时，公共利益是基本的出发点。

——政策工具的选择必须是理性的，而且必须以多元理性为基础。

——在选择和评估不同政策工具时，其标准也应该是多元的。——政策工具的选择必须考虑到多元利益相关者。

——不同工作的效果取决于各种因素，并不完全取决于工具本身。——在当代社会，公共问题的复杂性，使得任何单一的政府治理工具都不足以完全解决某一公共问题。

谢谢！