集体建设用地建设保障房的法律思考

第一篇：集体建设用地建设保障房的法律思考

公租房建设模式思考

作者：龚 伟

为了解决广大中、低收入阶层对住房的需求，中央要求各地方政府在近几年内加大对保障性住房项目的投资。一方面，由于受集体土地不能进行商品房开发的限制，导致大量的集体建设用地得不到有效利用；另一方面，随着城市人口的增加城市国有土地储备已所剩无几。因此，当前土地供应不足已经成为阻碍保障房建设的“瓶颈”，为破解该“瓶颈”难题，利用集体建设用地进行保障房建设已迫在眉睫。由于集体土地的法律性质所限，利用集体土地建设保障房，尚存一些法律盲区有待规范。笔者认为，必须从全面认识保障房项目和集体土地的性质入手。

一、利用集体土地建设保障房的背景

众所周知，根据土地所有权人的不同，我国的土地可以分为集体土地和国有土地。就两种不同性质的土地分布来说，城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。同时，为了有效保护耕地和稳定房地产市场的有序发展，国家严禁集体土地进行商品房开发，并规定集体建设用地建设的住宅仅能在本集体经济组织成员内部转让，这就限定了只能在国有土地上才能进行房地产开发。集体土地究竟能否建设保障房呢？这就要从分析保障房的具体性质来说。

保障房，又称社会保障性住房是指我国城镇住宅建设中较具特殊性的一种类型住宅，它通常是指根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划、统筹，提供给特定的人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起社会保障作用的住房。目前，保障房主要由经济适用房、公租房（包括廉租房）等两大类型。其中，经济适用房是指由政府直接开发或者政府在地价方面给予优惠，交由社会开发商进行开发后，按照成本价（或者明显低于市场的价格）出售给符合条件的中、低收入人群的一种商品房；公租房主要是指由政府（也可由政府引进社会力量）投资建设后，按照一定的价格（一般低于市场价）出租给符合条件的低收入群体。由此我们不难看出，具有一定的社会住房保障功能是经济适用房和公租房的共同特点，所不同的是，经济适用房建成后通过买卖的方式将所有权转让给了购房人，而公租房则不同，只租不售所有权不发生任何变化。由于集体土地上建设的住宅不能公开对外销售，利用集体土地建设经济适用房在目前的法律上并不具有可行性，因此所谓利用集体土地建设保障房，其实仅指利用集体土地建设公租房。

2011年，中央下达了1000万套保障性住房建设任务，保障性安居工程用地计划7.74万公顷，占住房用地供应计划的35.5％，与2010年计划（6.58万公顷）和实际供地（3.24万公顷）相比，分别增加17.6％和138.9％。这些硬性要求必然带来了用地量的刚性需要及地方财政支出的增加。地方政府为确保保障性住房供应目标的实现，按照高于需地量的比例追加了供地计划。但在一些经济发达城市，由于地价高及城市规划、政府财力有限等因素制约，导致与保障性住房建设任务相配的土地资源供应紧张。在政策压力下，为解决土地供应“瓶颈”不少地方开始探索利用农村集体土地增加保障性住房供给的方式，以此缓解公租房建设压力。

至此我们可以看出，利用集体建设用地建设保障房（公租房）不仅在法律上可行性，而且在事实上也具有一定的必要性。从一定意义上说，利用集体土地建设保障房是目前解决土地供应“瓶颈”的唯一可行途径。

二、引进社会力量参与保障房建设是快速推进保障房建设的必然选择 引进社会力量参与保障房建设，不仅可以解决政府资金不足的难题，而且还可以弥补政府房地产开发经验缺乏的问题。“无利不起早”乃商人的本性使然，按照广州社会力量参与“三旧”改造的做法，企业参与“三旧”改造的，除了可以通过提高容积率提高开发利润外，还可以将改造中大约7%的经营性公建配套分配给参与企业。但由于保障房本身具有一定的公益性，又加之集体土地所建房屋收到诸多的交易限制变现能力差。因此，照搬房企参与国有土地开发建设的模式很显然是行不通的，这就给引进社会力量参与保障房建设带来了新的挑战。如何才能克服这种挑战呢？笔者认为，可以从以下三方面着手：

首先，建立新的利益分配方式。不可否认，利益永远是企业参与保障房建设的最原始，也是最有利的动力，要想调动企业的参与积极性就必须有足够多的利益来刺激。除了可以参照“三旧”改造的利益分配模式——经营性公建配套分配给参与企业外，还可以考虑将若干期限内的房屋租赁收入归参与企业所有。另外，视实际情况，若通过上述两个方式企业回收成本仍然较慢的话，可以考虑该企业在本市一级土地市场“招拍挂”拿地时再给予适当的优惠。

其次，税收、财政优惠。对于积极参与保障房建设的企业，政府不仅要在保障房项目本身给予一定的税收、财政减免，还应在该企业的其他项目上再给予一定额度的优惠。这在理论上也是站得住脚的，企业替政府进了社会责任，政府自然也应给企业一定的反馈。只有这样企业政府之间形成良性互动，进而鼓励企业积极投身社会公益，多进社会义务。

最后，加强舆论宣传鼓励企业参与保障房建设。“名”和“利”对于企业家来说，是一个永恒的话题，几乎可以说，企业家的所有行为均与这两个字密切相连。政府应鼓励媒体大力宣传企业参与保障房建设的行为，树立参与企业的正面形象，进而激励更多的社会力量参与保障房建设。

三、调动集体经济组织及其成员积极参与是成败之关键

根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”集体土地属于村民集体所有，由村集体经济组织负责经营管理，因此只有调动集体经济组织及其成员的积极性，才能最终实现利用集体土地建设保障性住房的目标。欲调动调动集体经济组织及其成员的积极性，必须从以下三方面入手：

第一，建立合理的利益分配机制，激励集体经济组织及其成员参与利用集体土地建设保障房工作。土地是农民赖以生存的基础，要想使农民自愿拿出自己的土地参与保障房建设，就必须有足够的利益交换。农民没有理由拿着自己的土地/房屋低于市场价租给低收入家庭使用，因此笔者认为，应由政府在公租房建成后以市场价格从集体经济组织整体承租过来，然后再转租给符合条件的低收入人员居住。这样既解决的农民分散出租难以监督管理的问题，也可以解决农民担心不能收回成本的后顾之忧。

第二，健全社会保障机制，解决农民的后顾之忧。从某种意义上讲，农民的土地用来建设保障性住房后，土地的使用权已不再属于农民。要打消农民的各种担心、顾虑，必须健全社会保障机制，给农民购买社保、增加免费的职业培训，以提高其就业能力。否则，农民就不会真心拥护利用集体土地建设保障房的工作，从而又会影响该工作的正常进行。

第三，通过参与保障房建设，解决村集体建设用地中的历史遗留问题。据笔者走访广州市白云区了解到的情况，由于历史原因。目前相当多的集体建设用地由于用地手续不完备导致其无法正常利用，土地收益率极低，有的地块甚至常年处于“晒太阳”的闲置状态。如果能借助参与保障房项目建设，盘活闲置的集体建设用地将会大大调动集体经济组织和其成员的积极性。

综上所述，利用集体土地建设保障房对于解决供地不足的“瓶颈”问题具有非常重要的意义，在各参与主体之间建立合理的利益分配机制，又是顺利推进该项工作的重要保障。因此，厘清利用集体土地建设保障房中的各种法律关系，对解决目前遇到的困难将发挥着重要的作用。

作者简介：龚伟，律师，广州市房地产协（学）会专家委员，孙中山研究会理事，西南政法大学法学学士，西北大学工商管理硕士（MBA），自毕业以来一直在广州大型房地产公司和律师事务所从事法律工作。现工作单位：广东润科律师事务所

地址：广州市越秀区中山五路百汇广场6楼广东润科律师事务所

个人网址: http://gzfwjf.maxlaw.cn/

第二篇：集体建设用地入市的几点思考

集体建设用地入市的探索与思考

1.引言

推进集体建设用地入市，建立城乡统一同质同价的建设用地市场，对于贯彻落实十八届三中全会《决定》，促进经济社会可持续健康发展具有十分重要的意义。苏州作为全国最早的集体建设用地入市试点城市，历经20余年的探索实践逐步形成了国有土地和集体土地“两种产权、同一市场、统一管理”的土地流转典型模式，即“苏州模式”，在优化城镇土地资源配置、节约集约集体建设用地、维护集体土地所有权者合法权益、促进社会公平和谐发展中发挥了积极作用。本文通过分析常熟市集体建设用地入市的发展历程和操作实践，探讨目前集体建设用地全面入市面临的问题及矛盾，提出相关对策及建议，仅为完善和规范集体建设用地入市提供粗浅的理论参考。2.常熟市集体建设用地流转现状 2.1 常熟市集体建设用地流转的发展阶段

常熟市集体建设用地入市基本上是按照苏州市局统一部署与其他兄弟局同步进行的，其流转的发展历史归纳起来可概括为四个阶段：

（1）集体建设用地入市萌发阶段（隐形入市）。20世纪90年代，在乡镇企业产权制度改革中，不少被兼并或参与联营的乡镇企业将企业原有土地抵作固定资产作价入股，使企业所拥有的集体土地进行了事实上的流转，产生了庞大的“隐形市场”，为集体建设用地入市提供了一定条件。

（2）集体建设用地入市试行阶段（有限入市）。苏州市政府于1996年9月下发了《农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》(苏府[1996]87号),《办法》对集体建设用地（不含农民宅基地）实行使用权有偿和有限期流转制度，并对集体建设用地的产权代表、流转程序、审批权限和方式、流转收益的分配等作了详细规定，这一做法被专家们称为“苏州模式”。

（3）集体建设用地入市调整阶段（严格入市）。1997年中央下发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求用全世界最严格的土地管理制度严格保护耕地，严格控制建设用地。苏州市政府于1997年10月出台了《关于严格保护耕地实现耕地总量动态平衡的意见》。《意见》鼓励分散零星的建设项目和村庄迁移到规划区内集中建设，合理调整用地结构，并试行土地置换政策。

应总量的19.6%，有效缓解了全市经济社会发展中土地供需矛盾。2.3 集体建设用地市场与国有建设用地市场区别与联系 2.3.1 二者区别

近10 年，我市集体建设用地流转面积2.56万亩、流转合同金额（不含流转租赁合同金额）33.69亿元、亩均14.4万元，国有建设用地出让面积9.28万亩、出让合同金额642.34亿元、亩均69.2万元；国有建设用地中包括住宅、商业等经营性用地，集体建设用地流转中主要为工矿仓储用地，如果国有建设用地中扣除住宅、商业等经营性用地，供地面积为6.32万亩，合同金额109.04亿元，亩均17.2万元。通过以上数据可以看出，集体建设用地同国有建设用地相比，数量相对较少，出让单价及合同金额相对较低，但若仅计算工矿仓储用地，则价格差距不大。2.3.2 二者联系

集体建设用地是国有建设用地的有益补充。随着我市工业化进程的快速推进，国有建设用地市场越来越无法满足工业化进程需求，集体建设用地入市有效缓解了工业发展供地需求压力，在节约集约用地，推动土地资源合理配置，维护农民利益并提高农民收入，实现城乡协调发展中发挥了重要作用。

集体建设用地与国有建设用地交易平台共享。国有建设用地市场不可能与集体非农建设用地市场分割而孤立存在，二者只有统一才有利于市场发展和土地资源配置。集体非农建设用地市场是整个土地市场的有机组成部分，是城镇土地市场最终走向成熟和完善的必要前提。目前，我市在工业用途前提下，两者均可通过“招、拍、挂”的形式进行公开交易，其使用权不仅可以抵押、租赁、作价入股等，还可以通过二级市场进行再流通。2.4 我市集体建设用地流转中存在问题及原因分析

在不断探索实践中，我市的集体建设用地流转虽然逐步走向成熟，但在具体实施过程中，仍存在一些问题和瓶颈难题，制约了集体建设用地入市良性发展。2.4.1 用途管制方面

集体建设用地流转必须要以符合土地利用总体规划为前提，严格按照城市总体规划确定的用途来使用。这就造成了部分安置拆迁农民的集中居住区虽已建好多年，但由于不符合土地利用总体规划，至集体建设用地不能进行流转；部分建设用地虽然符合土地利用总体规划，但由于与城市总体规划、镇村布局规划有冲突，因此也不符合集体建设用地流转的要求，流转受限于用途管制。2.4.2 价格实现方面

设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

2014年，中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》(中发[2014]1号)指出，要引导和规范农村集体经营性建设用地入市。有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规。各地要按照中央统一部署，规范有序推进这项工作。

综上可以看出，中央在深化土地制度改革、推动集体建设用地入市上政策明朗、决策准确，并将其作为当前土地改革新的突破口，在2014重点推进、先行试点。当然，在具体操作上，由于农村土地制度变革是社会最敏感的神经，也是一个十分复杂的系统工程，这项改革必然是一个长期渐进的过程，有众多难题亟待破解，在态度积极、大胆探索的同时也要步子稳妥、操作规范。3.2 集体建设用地入市的现实需要

当前，集体建设用地的流转已成为农村经济甚至是社会经济发展的一个强大的推动力，它在一定程度上缓解了城市用地的压力，促进了城市经济的快速发展；另一方面促进了农村经济的发展，增加了农民的收入。其流转原因可以从经济、法律和制度等方面来解释。3.2.1 经济原因

随着我国市场化改革的深入推进和我市工业化、城镇化以及城乡一体化进程的不断加快，土地的价值越来越高，特别是城区地价的不断攀升与乡区地价的相对低廉，存在着越来越大的级差地租，于是农村集体建设用地就成了许多投资开发商追逐的对象，成了土地流转活跃的主因。同时一批改制的乡镇企业，由于建办时间较长，厂房已简陋破旧，存在安全生产隐患，加上集体租金偏低，迫切需要通过置换土地、盘活资产、改建厂房、提高租金，通过建立和完善集体土地市场，从而带动建设用地的流转、厂房设施的改善和租金收入的增加。

另一方面，《土地管理法》规定，集体建设用地要先征为国有土地才可以流转。因建设用地土地出让金与土地征用成本之间存在巨大差异，使得农村土地转用产生了可观的经济利润，而这些高额的土地收益中，流向农民的所占比重不高，不仅损害了农村集体土地所有人和使用人的权益，引起农民群众的不满，激发农村经济矛盾，而且也容易助长政府对征地的热衷，过度依赖“土地财政”。只有建立城乡统一的建设用地市场，实现集体建设用地与国有建设用地同权同价，才能提高百姓获益，有效破解城乡二元结构，推进新型城镇化健康有序快速发展。3.2.2法律原因

我国《土地管理法》等现行法律很多是在计划经济的背景下制定的，虽几经修订，仍与

现有的投资模式，有效缓解政府面临的债务风险，促进城市的均衡和可持续发展。如果能够用活集体建设土地存量，允许土地用于抵押，城乡结合部农村集体将有更大的财力或者更灵活的方式来增加基础设施领域的投入。基础设施投资主体的多元化，也可以缓解政府作为单一投资者带来的资金压力，同时又因地制宜地实现了城市公共设施的升级。

第五，增加农民收入，扩大消费需求。在集体建设用地上展开的工业化、城市化，实际上创造了不同于当前政府主导的征地城镇化模式的利益分配机制。农村集体建设用地直接进入非农使用领域所创造的土地级差收益将被保留在农村集体经济组织内部，由于保有土地集体所有权，农民能长久享有土地级差收入。4.深化集体建设用地入市改革的制度举措研究

农村集体建设用地使用权流转，早在1993年，原国家土地局就开始部署专题调研，并在广东、湖南等地试点，1999年国土资源部批准在安徽芜湖开展试点，接着又在江苏苏州、浙江湖州、河南安阳、福建古田等多个地方试点。4.1集体建设用地入市的几种模式

各地立足自身实际，形成了以出让、出租、作价入股、联营为方法和途径的、各具特色的几种集体建设用地流转模式，较具代表性的主要有下列几种：

（1）苏州模式实现了国有和集体土地“两种产权、同一市场、统一管理”。

（2）古田模式允许依法取得的集体非农建设用地进行有偿有限期转让、出租、抵押等。（3）准国有化模式明确城市建成区内的大部分土地所有权仍为集体所有，但集体已不能自行决定其土地使用权的流转，而必须在国土局的统一安排下进行流转。4.2 不同入市模式对比分析

“苏州模式”特点：对依法取得的农村集体非农建设用地使用权可以在不改变集体土地所有权的前提下进行转让、出租和作价入股，但流转的集体建设用地不得举办大型娱乐和高档房地产开发项目。

“古田模式”特点：在本集体内部流转，则不改变集体土地所有权，只需经所有者同意并到国土局办理变更登记即可；在本集体外部流转，则需将集体土地所有权转为国家所有。同时规定，进入流转的建设用地不得用于房地产项目开发。

“准国有化模式”特点：政府对流转集体土地按国家征地方式向集体和农民进行补偿。土地所有权仍归属集体，但国土局将其按国有土地管理，土地流转纳入城镇国有土地流转市场中，其大部分收益也由当地政府所得。

4.3 实现城乡建设用地“同价、同市、同权”的关键。

为新的难题。

5.3 集体建设用地交易市场行为如何得到有效规范

依据苏府[1996]87号等文件精神，集体建设用地一旦合法流转，其使用权必须通过登记变更为获得集体建设用地使用权者。集体建设用地使用权可通过二级市场流转，双方签订流转合同，由土地管理部门根据国家法律、法规，参照国有土地出让合同文本，针对土地流转方式，相应制定集体建设用地转让、作价入股和出租等统一规范的土地流转合同文本，并对合同履约情况进行监督检查。

在我市，土地使用者通过公开交易方式取得集体建设用地使用权后，除与所有权单位签订集体建设用地使用权转让合同外，还要与市国土局签订集体土地开发利用协议书。在协议书中，对土地使用者取得土地使用权后的开工时间、竣工时间、规划指标、投资强度以及相应的违约责任作了规定和明确，确保职能部门对土地使用者开发使用集体土地有监管的抓手和依据。下一步，我市将大力培育和发展城乡统一建设用地市场信息公开、交易代理、市场咨询、地价评估、土地登记代理、纠纷仲裁等服务机构，以有效保护土地交易双方的合法权益，规范监管所有权者和使用权者的履约行为，依法追究合同违约方的应有责任。5.4集体建设用地入市对现有土地市场的影响

允许集体建设用地进入市场，必然触及政府经营土地制度，并对这一制度下形成的利益格局产生冲击。5.4.1 对土地储备的影响

土地储备制度所赋予政府的土地一级市场唯一垄断权是当前“土地财政”、“房价高涨”等社会问题的根源所在，因而集体建设用地直接入市，打破土地一级市场中政府的垄断地位将是解决目前土地储备制度尴尬局面的根本途径，势必直接影响土地储备制度未来的发展走向。

5.4.2对土地公开交易的影响

允许集体经营性建设用地“平等入市”意味着今后集体土地所有权进入土地一级市场将不再必须经过国家收购这一环节，城乡集体土地与国有土地产权性质将逐步趋于平等，以往“为卖而储”、肆意扩大对集体土地征收范围的行为将被逐渐遏制，增量土地征收工作将会减少，征地对象将转为以城市存量土地为主。5.4.3对土地二级市场的影响

企业与企业之间的土地流通，构成了土地的二级市场，而集体建设用地入市，由于其代表了数额巨大的潜在供应量，是土地二级市场的重要补充。因此集体建设用地进入市场，即

地的无序扩张，引发基本农田及自然资源的乱占滥用。另一方面，由于缺少项目的可行性论证和详细的土地利用总体规划，一些污染企业也可能趁虚而入。土地的无序利用、粗放利用或过度开发，不同程度上将破坏农村生态景观，甚至造成土壤资源和地下水资源的破坏。5.6宅基地入市与新农村建设中城乡增减挂钩联系与矛盾

宅基地入市中主要针对的是农村闲置的一户一宅的宅基地。一方面，宅基地入市后，在市场上进行自由买卖，那么很有可能会成为富裕的城里人下乡度假的别墅，这就本质上违反了土地用途管制制度，也就意味着城市规模边界的荡然无存，耕地红线也必然守不住。农村宅基地的功能布局有其历史的合理性，但与现代城市建设用地的布局要求显然不符，从城市规划角度看，城市近郊的宅基地必然存在布局散乱问题。如果允许宅基地入市，由于土地具有天然垄断性，那么城市规划管控必将落空。另一方面，城乡建设用地增减挂钩拆除的也主要是符合土地利用总体规划和土地整治规划的农村废弃或闲置的宅基地。依据“先垦后用”的原则，在编制实施规划时落实的建新地块也要符合土地利用总体规划和城市总体规划，这有利于加强对土地用途的管制。而且有利于优化城乡用地结构，提高节约集约用地，还能提高耕地质量，更好地落实耕地保护红线。5.7与现行法律之间的矛盾

一是上位法和下位法不统一。《土地管理法》是全国人大常委会制定的法律，其第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”可见，在法律层面，农民集体土地在不改变所有权性质的前提下是禁止入市流转的，这从根本上限制了集体建设用地合法进入市场。集体建设用地的使用主体受到严格限制，集体建设用地使用权流转也被牢固束缚，既违背了企业资产合理流动的基本经济规律，也不符合经济社会发展的实际情况，更是滞后于当前集体建设用地流转大量发展的客观现实。党的十七届三中全会《决定》提出建立城乡统一的建设用地市场，只是政策层面的指导，缺乏法律支持。虽然一些试点省份的人民政府制定了各省的集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法，但也只是规章。在规章和法律规定不一致的情况下，按照法理，应当遵循法律的规定。下位法与上位法形成冲突，限制了集体建设用地的入市流转的进一步推进。

二是农民财产权不完整。按照我国 2007 年颁布并施行的《中华人民共和国物权法》的规定，集体土地的所有权人——农民应当享有对集体土地直接支配的权利，集体土地应当享有和国有土地同样的法律地位和发展权利。然而现实中，相对于国有土地所有权，集体土地

1免“硬着陆”冲击国有建设用地市场。

（1）积极完善农村建设用地流转的环节。一是流转的平台必须是整个土地市场的统一，不能仅仅局限在农村集体经济组织内部，按照城乡建设用地统一规划的要求，在城乡之间建立城乡建设用地流转平台，构建城乡统一的土地流转市场；二是除了土地实物资本化之外，要积极实现土地指标资本化，为城乡建设用地增减挂钩提供平台支持，挂钩指标按照适当集中的原则，保证建设用地指标集约高效使用；三是要完善相关技术支撑和相应的制度，促进其市场化、合理化、有序化流转，达到农村土地资本化的目标。

（2）积极培育集体建设用地交易市场。允许集体建设用地通过各种方式上市交易，构建城乡统一的土地市场，对不同类型的农村建设用地，区别对待、分步推进。一方面，对于农村公益性建设用地，包括村庄建设规划划定的公益性建设用地，原则上不允许入市交易。另一方面，对于合法认定（承认现状）的农村经营性建设用地，纳入统一登记后，可以出让、出租、入股、联营等多种方式进入市场流转。流转后办理变更登记，按规划用途使用的，应受法律保护。

（3）先部分放开,逐步过渡。先允许城市规划区范围外的经营性项目，采用购买、租用、入股等方式，直接使用集体建设用地，不必把土地征为国有，在一定程度上缩小征地范围。其效果，一方面使广大城乡接合部的农村、农民能够凭借土地财产成为市场主体，为农村的发展注入新的活力；另一方面，也对政府经营土地构成一定的限制。6.4 强化基层民主监督，规范入市的程序和形式，明确收益分配

制定有效的土地收益分配政策，将城乡结合部的高额土地利润，平衡给升值空间相对较小的农村，以实现社会公平。

首先，确定民主监督的角色。农村集体土地所有权归农村集体经济组织，该集体经济组织由各村民小组组成，实际使用者是村民小组中的各成员，他们使用经营这部分土地，清楚所属土地面积、分布及土地质量等情况，最具备监督、管理的能力，也清楚集体土地流转过程中产生的价值效益。

其次，规范入市的程序和形式。随着城镇化的进一步发展，农村集体建设用地的资产价值已经充分地显现出来。以公开、规范的方式转让农村集体建设用地土地使用权，可以防止因政府行政干预影响集体土地的流转价格，有利于充分挖掘集体建设用地的巨大潜力，有利于形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。

再次，建立公开合理的收益分配机制。流转收益分配应把保障农民土地权益和保障农民利益作为重要标准，兼顾国家、集体、农民三方利益，确定农村集体经济组织和土地使用权

3得到释放。因而农村建设用地与城镇建设用地在定价原则上应当一致，相同用途的土地，其价格高低取决于区位、用地条件、规划限制等因素，而非土地性质。

作为估价机构，在集体建设用地价格评估方法上应当与时俱进，积极探索适应新的土地政策的评估体系。目前，集体建设用地的估价思路主要是用同等国有土地的价格扣除集体土地变更国有的相关费用，扣减后的价格即集体建设用地的价格。在新政策出台后，估价总体思路上可直接参照国有建设用地的估价思路。

要建立一个公平开放的城乡统一的土地市场需要过程，集体建设用地入市必须以法律为依托，以规划为向导，以产权明晰为条件，其价值认定不能一刀切。要学习借鉴重庆等地“全面放开农村融资抵押物限制”等先行做法，逐步构建产权明晰、价值明确、流转便捷、融资高效、资源市场化配置的农村集体建设用地权属登记及流转管理、资产评估、融资认定与抵押登记服务三大体系及配套制度、办法。7.结语

“三农”问题的核心是土地问题，土地问题带有全局性、基础性和根本性，事关改革、发展、稳定大局，因此，土地制度改革复杂而艰巨。《决定》作出的“建立城乡统一的建设用地市场”和“实行集体土地与国有土地同等入市、同权同价”的规定，彰显了党中央对推进新一轮土地改革的勇气和决心。集体建设用地入市，不仅是打破城乡二元结构，释放土地改革红利，提速城乡一体化发展的客观要求，也是我市率先实现现代化的奋斗目标的重要抓手。作为“碧溪之路”发源地、城乡一体化改革试验区，常熟将继续在集体建设用地入市方面先试先行，积极探索完善集体建设用地入市相关政策，规范有序推进集体建设用地入市工作，在土地制度改革实践上再创辉煌。

第三篇：集体建设用地案例

【案情】

2008年10月黄屯村委会与外县的连发铸造厂某签订一份《厂房租赁合同》。该合同约定，黄屯村委会将其在本村辖区内的占地14亩的废旧村办铸造厂区租赁给连发铸造厂使用（合同所涉土地于2001年取得了有关土地管理部门颁发的集体建设用地使用证，用途为工业用地），租赁期限10年，自2008年10月1日起至2018年10月2日止，每年租金为2.5万元，租赁到期后，连发铸造厂在该租赁地上所新建厂房及大型设备折价变卖给黄屯村委会。2011年10月，黄屯村新一届村委会以《厂房租赁合同》违反法律规定为由起诉到法院，请求法院判处《厂房租赁合同》无效，并要求连发铸造厂限期拆除新建厂房。连发铸造厂则认为《厂房租赁合同》合法有效，要求黄屯村新一届村委会继续履行合同。

【争议】

该案争议的焦点就是《厂房租赁合同》是否有效。在案件的审理过程中出现了两种不同的意见：

第一种意见认为，黄屯村委会将14亩的废旧村办铸造厂区租赁给连发铸造厂改建办厂,实质是将集体建设用地出租给连发铸造厂使用，《厂房租赁合同》实为集体建设用地租赁合同。该租赁合同违反了《土地管理法》第六十三条关于“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”的规定，根据《合同法》第五十二条第（五）项“违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效”的规定，该《厂房租赁合同》无效。

第二种意见认为，黄屯村委会与连发铸造厂鉴定的《厂房租赁合同》实为集体建设土地租赁合同。《土地管理法》第六十三条中所说的 “农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”是指农民集体所有的农用地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设，而不包括农民集体所有的非农建设用地使用权，因为集体建设土地的用途本身就是用于非农建设的。《土地管理法》第六十三条的规定在于防止炒卖农民所有的农用土地造成农用地的不当流失和使集体组织的利益受损，而不是禁止非农建设用地使用权的依法流转。因此，《厂房租赁合同》并未违法《土地管理法》的规定，该合同有效。

【评析】

笔者同意第二种意见。

要判断该案双方所签订的《厂房租赁合同》是否有效，关键是要弄清该合同是否违反了《土地管理法》第六十三条中“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”的强制性规定。那么要弄清该合同是否违反了《土地管理法》第六十三条的强制性规定，最重要的就是要厘清《土地管理法》第六十三条中的“农民集体所有的土地”所涵盖的范围。

按照《土地管理法》的规定，我国农民集体所有的土地也可三大类：第一类是农用地，是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。我国对于农用地的保护是非常严格的，例如《土地管理法》在第一条规定了要“切实保护耕地”，在第四条第二款规定了“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”在第三十四条规定了“国家实行基本农田保护制度”，在三十六条规定了“ 非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地。”第二类是集体建设用地，是指经依法批准用于非农业建设的土地，包括乡（镇）村企业建设用地、乡（镇）村公用设施和公益事业建设用地以及村民宅基地。依据《土地管理法》第十一条第二款的规定，集体建设用地也可表述为“非农业建设用地”。第三类是未利用地，是指农用地和建设用地以外的土地。

农民集体所有的建设用地到底能否发生流转，虽然我国现有法律没有明确的规定，但对此却未从根本上进行否定。例如《土地管理法》第二条第三款规定 “任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》（国发（2004）28号）第（十）条规定 “在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”，2006年8月《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）第六项规定“农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内”等等。综合上述及相关法律、国务院行政规定的精神，笔者认为，我国并没有禁止农村集体建设用地的合法流转。《土地管理法》第六十三条中“农民集体所有的土地”所涵盖的范围不应包括原本就具有非农业建设性质和功能用途的的集体建设用地，对此条文的理解应做限制性理解。该条文的目的并非禁止农民集体土地使用权依法流转的行为，而是为了防止在农民集体土地使用权流转中出现以土地流转的形式将农用地非法变更为建设用地的现象，以贯彻维护我国土地用途管制制度及耕地保护制度的立法目的。笔者认为，第一种意见忽略了农民集体所有的土地的分类体系，混淆了农民集体建设用地与农民集体农用地的区别，认为农村集体建设用地不能发生流转用于非农建设的观点有失偏颇。

该案中，连发铸造厂租用黄屯村闲置废弃地增资建厂，不仅有利于盘活或发挥农村闲置地的功效为农村增收，而且符合中央关于新农村建设政策。因此，连发铸造厂作为租用人与集体经济组织签订了集体建设用地使用权租赁合同，不但不违反法律的强制性规定，而且还符合国家的新农村建设的政策，应当认定为有效，并受法律所保护。

第四篇：农村集体建设用地

政策和法规

陕西省实施《中华人民共和国土地管理法》办法

第四条 农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的设区的市、县（市）土地行政主管部门或者其派出机构提出土地登记申请，由设区的市、县（市）人民政府登记造册，核发《集体土地所有证》，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的设区的市、县（市）土地行政主管部门或者其派出机构提出土地登记申请，由设区的市、县（市）人民政府登记造册，核发《集体土地使用证》，确认建设用地使用权。

《中华人民共和国土地管理法》

第十一条 农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。

第十二条 依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。

第十四条 农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。

第六十三条 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

第八十一条 擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》

第六条 依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上

建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。

依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。

陕西省人民政府关于推进节约集约用地的实施意见

陕政发〔2008〕17号 2008年4月18日

四、加强农村集体建设用地管理，推进农村集体建设用地节约集约利用

（十四）强化农村村庄建设管理。按照统筹规划、节约集约用地的原则，结合我省新农村建设要求，因地制宜，加快编制乡（镇）土地利用总体规划和乡（镇）规划、村庄规划。利用农民集体所有土地进行非农建设的，必须符合乡（镇）土地利用总体规划和乡（镇）规划、村庄规划。坚决贯彻“一户一处宅基地”的法律规定，宅基地的面积不得超过我省规定的标准，防止产生超面积占用宅基地。农村新增宅基地要优先使用村内空闲地、废旧老宅基地和未利用土地。凡村庄内有空闲地、废旧老宅基地和未利用土地的，不得批准新增宅基地占用农用地。规划明确撤并的村庄，除危房改造外，停止审批新建、重建和改扩建住宅。对因国家建设拆迁安置需要建设住宅的和因土地整理涉及村民建设住宅和农民新村建设的，应当统一规划建设农村住宅小区。

（十五）全面开展农村集体建设用地专项整治工作。各地要按照国务院办公厅《关于严

格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发[2007]71号）和《陕西省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于加强农村集体建设用地管理促进社会主义新农村建设意见的通知》（陕政办发[2007]4号）要求，结合第二次土地调查，集中力量组织开展对农村“空心村”、公路沿线和城乡结合部建设用地的专项清理整治。全面掌握农村宅基地和公路沿线、城乡结合部建设用地的情况，尽快建立和完善农村宅基地和公路沿线、城乡结合部建设用地管理台帐等信息系统。对农村建房布局不合理、建新不拆旧等形成的“空心村”、以兴办“乡镇企业”、“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”为名，在公路沿线、城乡结合部非法占用（租用）农民集体所有土地进行非农建设等问题，要结合实际制定切实可行的措施，依法采取经济、行政和法律手段进行综合整治，并进一步完善和创新管理制度，落实责任，加强监管。

各地要按照土地利用总体规划和乡（镇）规划、村庄规划，结合新农村建设要求，有计划地开展农村集体建设用地整理。对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，各地可给与奖励或补助。

（十六）依法盘活利用农村集体建设用地。对符合土地利用总体规划和乡（镇）规划、村庄规划，权属合法，界址清楚，已经依法批准为建设用地的农村集体建设用地，在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，经依法批准，允许以转让、租赁、作价出资(入股)等方式进行流转，确定给单位或个人有偿使用。严禁擅自将集体农用地和未利用土地变为建设用地。严禁集体建设用地用于商品住宅开发。不符合土地利用总体规划和乡（镇）规划、村庄规划的农村集体建设用地，不得以流转方式确定给其他单位或个人使用，其地上建筑物、构筑物不得改建、重建、扩建。

五、加强监督检查，努力推进节约集约用地工作的开展

陕西省国土资源厅

陕西省农村工作领导小组办公室 陕 西 省 建 设 厅 陕 西 省 农 业 厅

陕国土资发〔2009〕40号

关于开展《国务院办公厅关于严格执行 有关农村集体建设用地法律和政策的通知》 贯彻落实检查情况的报告

国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、住房和城乡建设部、农业部：

国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、住房和城乡建设部、农业部《关于开展<国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知>（国办发[2007]71号）贯彻落实情况检查工作 的通知》（国土资发[2008]188号）及检查工作方案下发后，我省高度重视，迅速安排部署，认真组织开展了全省贯彻落实情况的检查工作。现将有关工作情况报告如下：

一、加强领导，认真安排部署

按照国家四部门检查通知和检查工作方案的要求，我们成立了由省国土资源厅主管领导任组长，省国土资源厅、省农村工作领导小组办公室、省建设厅、省农业厅相关人员参加的检查工作领导小组，加强检查工作的组织领导。同时，结合我省实际，及时制定下发了国办发[2007]71号文贯彻落实情况检查工作实施方案（陕国土资发[2008]134号），就检查的内容范围、方法步骤作了具体的安排，提出了明确要求，对检查工作进行了全面的安排部署。据了解，各市对这次检查工作非常重视，成立了相应的领导小组，迅速安排部署。有的市还组织召开了国土、建设、农业和农村工作领导小组办公室等部门联席会议，明确任务，研究抓好检查工作的具体措施，要求相关部门密切配合，搞好工作衔接，认真履行职责，确保不折不扣地完成好这次检查工作任务。

二、突出重点，严格自查自纠

这次检查工作重点以市、县两级的自查自纠为主，我省相关部门组成联合检查组对各市、县（区）贯彻落实国办发[2007]71号文件情况的自查自纠、总结整改工作进行全面的检查、督促，抓好落实。

从我们检查和各市上报的自查情况看，各市、县能严格按照国土资发[2008]15号、陕国土资发[2008]7号等文件的要求，认真抓好国办发[2007]71号文件的贯彻落实，注意加强文件的学习宣传，提高思想认识；切实加强集体土地的用途管制；严格依法办理集体土地的使用手续；坚决制止和查处乱占农用地进行非农业建设的违规违法行为。结合这次国办发[2007]71号文贯彻落实情况检查活动，按照检查工作方案确定的检查范围、主要内容和要求，对辖区内农村集体建设用地使用情况进行了全面检查，同时加强对重点地区的监督检查，加强对违法违规用地情节严重、群众反映强烈的案件的查处及督办工作。经检查发现，个别市、县在农村集体建设用地管理中，存在农村宅基地管理混乱、“以租代征”非法使用农村集体土地进行非农业建设，以及借农业园区建设，违反土地利用总体规划，擅自改变农用地用途进行非农建设等问题。对检查中发现的问题逐宗进行调查核实，统一登记填表；对查出的问题，按照土地管理法规和有关文件规定及时进行处理和纠正。据检查统计，我省农村建设圈占土地2658.75亩，其中耕地面积343.755亩,经批准的2289.01亩,未批准的369.74亩；实际使用面积2088.51亩,其中耕地面积343.755亩;用于农业开发用地475.03亩,其中耕地409.44亩,经批准的77.93亩,未批准的397.1亩;“以租代征”面积846.68亩,实际占地面积764.4亩,其中耕地面积500.67亩,不符合规划面积267.33亩。截止目前，在本次检查中查出的违规用地问题已全部得到纠正和处理。

三、认真总结整改，完善制度措施

针对贯彻落实国办发[2007]71号文件检查活动中查找出的问题，我们要求各市、县认真总结农村集体建设用地使用与管理的经验教训，分析查找存在问题的原因，认真进行整改，在摸清情况、查清问题、依法处理的基础上，制定整改措施，完善相关制度。省国土资源厅等相关部门加强督促检查，努力抓好市、县整改工作的落实，对违法违规用地行为纠正不力、整改不彻底的地区，责令限期整改，限期整改期间省国土资源厅暂停该地区农用地转用和土地征收审批。同时明确了下一步的工作思路：

一是加大集体建设用地政策宣传力度。进一步加强国办发[2007]71号、国土资发[2008]15号两个文件精神的学习宣传，切实提高广大群众特别是各级领导的依法用地、节约集约用地的责任意识。

二是加大集体建设用地政策的执行力度。加强调研，准确掌握情况，提前介入，加强批后监管。研究制定对各级政府执行农村集体建设用地法律和政策的考评办法，把农村集体建设用地管理情况列入政府领导政绩考核内容。对违法违规用地行为大量发生、造成严重后果的地区，实行问责制和通报批评。

三是加大集体建设用地执法监察力度。协调各市政府进一步建立和落实土地联合执法机制，促使监察、公安、法院等部门积极配合国土资源管理部门及时查处土地违法案件，切实规范农村集体建设用地管理，坚决制止乱占农用地进行非农建设的违法违规行为。

《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》

国办发〔2007〕71号

二、严格规范使用农民集体所有土地进行建设

当前一些地方在使用农民集体所有土地进行建设的过程中，擅自扩大农民集体所有土地的使用范围，违法提供建设用地的问题比较严重。《中华人民共和国土地管理法》规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设可以使用农民集体所有土地。对这三类用地的范围，法律和政策都有准确界定，必须严格执行。按照《中华人民共和国乡镇企业法》规定，乡镇企业必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的企业。要严禁以兴办“乡镇企业”、“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”为名，非法占用（租用）农民集体所有土地进行非农业建设。

按照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，任何建设需要将农用地和未利用地转为建设用地的，都必须依法经过批准。兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、村民建住宅需要使用本集体经济组织农民集体所有土地的，必须符合乡（镇）土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划（以下简称乡（镇）、村规划），纳入土地利用计划，并依法办理规划建设许可及农用地转用和建设项目用地审批手续。农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地，兴办企业或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业的，必须符合土地利用总体规划和乡（镇）、村规划，并纳入建设用地计划管理；涉及占用农用地的，必须先依法办理农用地转用审批手续，用地规模必须符合有关企业用地标准。

农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

其他任何单位和个人进行非农业建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。不符合土地利用总体规划和乡（镇）、村规划，没有土地利用计划指标的，不得批准用地。任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，要依法追究刑事责任。

三、严格控制农村集体建设用地规模

一些地方借农民集体所有建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩等名义，擅自扩大建设用地的规模。严禁以各种名义，擅自扩大农村集体建设用地规模，以及通过“村改居”等方式，非法将农民集体所有土地转为国有土地。

严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业发生破产、兼并等情形时，所涉及的农民集体所有建设用地使用权方可依法转移。其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。

依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》，土地整理新增耕地面积只能折抵用于建设占用耕地的补偿，不得折抵为建设用地指标，扩大建设用地规模。城乡建设用地增减挂钩试点，必须严格控制在国家已经批准的试点范围内。试点必须符合土地利用总体规划、城市规划和乡（镇）、村规划，必须确保城乡建设用地总量不增加，农用地和耕地面积不减少。不得以试点为名违背农民意愿大拆大建、强制搬迁，侵害农民权益。

《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》

对需要流转的农用地，要尽快完成集体土地所有权确权登记工作，并与土地承包经营权流转做好登记发证衔接；对需要流转的集体建设用地，要重点开展集体所有权和使用权确权登记，特别要开展集体经营性用地的认定和确权，为集体建设用地流转提供条件。

在全国范围内启动“万村整治”示范工程建设，以村为单位，按照“农民自愿、权属清晰、改善民生、因地制宜、循序渐进”的总要求，开展土地整治活动，实行“全域规划、全域设计、全域整治”。部重点抓好1000个国家级示范点，各省(区、市)开展9000个省级整治示范工程建设。

各地在集体建设用地出让转让等流转活动中，要按照“初次分配基于产权、二次分配政府参与”的原则，出台和试行集体建设用地有偿使用收益分配办法。部将研究建立集体建设用地有偿使用有关税费征缴和分配办法，保障集体土地所有权人和使用权人在集体建设用地有偿使用和流转等活动中的土地权益

各市、县国土资源管理部门要在省级下达的农村建设用地指标中，单列宅基地指标，保障农村居民住宅建设用地。

凡未使用建筑材料硬化地面或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续，由市、县政府审批，报省级国土资源管理部门备案，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标。

《意见》强调，规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场。一是明确土地市场准入条件，规范集体建设用地使用权流转。今年，在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。近期，国土资源部将下发农村集体建设用地使用权出让和转让办法。二是完善土地资源配置机制，构建城乡统一建设用地市场。各地要充分依托已有的国有土地市场，加快城乡统一的土地市场建设，促进集体建设用地进场交易，规范流转。三是制定集体土地收益分配办法，增加农民财产性收入。各地在集体建设用地出让转让等流转活动中，要按照“初次分配基于产权，二次分配政府参与”的原则，总结集体建设用地流转试点经验，出台和试行集体建设用地有偿使用收益的分配办法。国土资源部将积极与相关部门沟通，研究建立集体建设用地有偿使用有关税费征缴和分配办法。

《意见》要求，完善设施农用地和农村建设用地管理，改善农民生产生活条件。一是完善设施农用地管理，支持设施农业发展。除了设施农业附属的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，须依法办理农用地转用审批手续，按照建设用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续。由市、县政府审批，报省级国土资源管理部门备案，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标，但涉及占用

耕地的要落实补充任务。

陕西省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于加强农村集体建设用地管理促进社会主义新农村建设意见的通知

陕政办发 〔2007〕4号

8.推进农村集体建设用地整理。我省农村建设用地总量较大，利用效率不高，要积极采取多种措施，用好现有的农村建设用地。各地要科学制订旧村庄改造、归并村庄整治的计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和村庄土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。开展农村建设用地的整理，要按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，积极稳妥推进，以盘活村庄现有存量建设用地为主，搞好内部挖潜，提高利用率。

11.稳步推进农民集体所有建设用地使用权流转。对于通过农村建设用地整理节省出来的存量建设用地，要按照土地利用总体规划和村庄建设规划，结合我省正在实施的农村集体建设用地流转工作要求，在符合规划和依法取得建设用地的条件下，引入市场化机制，积极消化利用和盘活；农村集体建设用地流转收益，主要用于新农村建设中村内公共基础设施建设和改造；要努力探索农村建设用地流转和管理的新机制，缓解农村建设用地矛盾，增加农民收入，保护农民集体土地合法权益，促进农村集体经济的发展。

第五篇：2016土地管理基础：农村集体建设用地法律和政策

2016土地管理基础：农村集体建设用地法律和政策

一、单项选择题（共 25题，每题2分，每题的备选项中，只有1个事最符合题意）

1、已知甲、乙两块土地，面积和肥沃程度相同，生产投入均为300元，产量相同，但距离市场远近不同，运费分别是30元和45元，按平均利润率为20%计，甲地的个别生产价格是__元。A．396 B．450 C．330 D．390

2、主管全国的城市房屋拆迁工作的部门是__。A．国务院建设行政主管部门 B．省人民政府

C．市级房地产行政主管部门 D．国务院土地行政主管部门

3、建设用地的__是指建设用地能够从现有的建设用地即存量建设用地中经过再开发重新获得。A．无限性 B．再生性 C．空间性 D．实体性

4、行政处罚是以__为目的，具有制裁性质的具体行政行为。A．惩戒违法 B．劝导 C．教育 D．提高

5、中发[1997]11号文件规定，原有建设用地的土地收益__，专款用于城市基础设施建设和土地开发、中低产田改造。A．全部上缴中央 B．全部留给地方

C．上缴中央30%，留给地方70% D．上缴中央70%，留给地方30%

6、采用剩余法评估土地价格，其结果的可靠性取决于是否遵循了__。A．预测原则和替代原则 B．供求原则和协调原则

C．预测原则和最有效使用原则 D．竞争原则和贡献原则

7、基准地价修正系数表是基准地价在条件下修正为宗地地价的系数体系。A：相同因素 B：不同区域 C：相同区域 D：不同因素 E：时间因素

8、在进行地籍调查时，勘丈绘制宗地草图应在时完成。【2004年考试真题】 A：准备工作 B：权属调查 C：地籍测量 D：面积量测

E：调节消费结构

9、路线价估价法是根据路线价，再配合__和其他修正率表评估宗地价格的方法。A．宽深比修正表 B．深度指数表 C．容积率修正表 D．宽度修正表

10、房地产行业从业人员2002-2008年间各年的人均年收入是一个__。A．时期数列

B．相对数时间数列 C．平均数时间数列 D．时点数列

11、从价值的变化特点来看，是随着时间的推移而减少的。A：原始价值 B：账面价值 C：市场价值 D：投资价值 E：时间因素

12、若开发费以当地收取的基础设施配套费标准计算，则开发费的计息期按照__确定。

A．整个开发费为基数，计息期为开发周期的一半 B．以整个开发费为基数，计息期为整个开发周期 C．以开发费一半为基数，计息期为开发周期的一半 D．以开发费一半为基数，计息期为整个开发周期

13、土地整理开发规划的内容不包括__。A．进行土地整理开发潜力分析 B．确定土地整理开发的目标和任务 C．安排土地生态建设和环境保护用地 D．制订实施规划的措施

14、甲公司出租房屋100平方米，房屋租赁合同签订年租金为110元/平方米，则甲公司每年应交纳的房产税为（）元。A．120 B．132 C．1200 D．1320

15、某临街店铺占地面积300平方米，建筑物面积600平方米，建筑物重置成本为1200元／平方米，耐用年限50年，已使用10年，残值为0．每月租金为50000元，出租方出租管理费为租金的10％，维修费为房屋重置价的2％，保险费率为1．5‰，房产税为房屋原值的70％的1．2％，则房地产年房地纯收益为万元。【2004年考试真题】 A：23．69 B：50．43 C：51．87 D：51．96 E：时间因素

16、__是划分城市和乡村的主要标志之一。A．经济规模 B．人口规模 C．用地规模 D．商业聚集度

17、按照工作程序，地籍调查工作可分为（）等阶段。A．准备工作、权属调查、地籍测量和检查验收 B．准备工作、地籍测量、地籍管理和检查验收

C．准备工作、权属调查、地籍测量、检查验收和文字总结 D．准备工作、权属调查、地籍测量、文字总结和检查验收

18、非农业建设经批准占用耕地，占用者应按照__的原则，负责开垦与所占用耕地的数量与质量相当的耕地。A．“占多少、垦多少” B．占多少、补多少” C．“补多少、垦多少” D．“垦多少、补多少”

19、如下图所示，某临街宗地为正三角形土地，高9m，临街地深度指数见下表，里地线为18M,根据路线价计算得该宗地单价为元／㎡． A：1000 B：1200 C：1250 D：1300 E：时间因素

20、《城乡规划法》规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理__。A．选址意见书

B．建设用地规划许可证 C．施工许可证

D．建设工程规划许可证

21、影响土地区位的行政因素有。【2008年考试真题】 A：城市拆迁 B：城市规划 C：用地审批 D：规划审批 E：时间因素

22、在耕地保护过程中，要做到的四个坚持是__。A．坚持耕地总量动态平衡

B．坚持加快经济发展，提高经济效益 C．坚持最严格的国土资源管理制度

D．坚持在保护中开发，在开发中保护的原则 E．坚持开发和节约并举，以节约为主的方针

23、采用市场比较法评估求得的土地价格，称为__。A．积算价格 B．参考价格 C．交易价格 D．比准价格

24、会计处理中，固定资产净值亦称折余价值，是指固定资产的。A：重置价值 B：原始价值

C：重置价值减去已提折旧后的余额 D：原始价值减去已提折旧后的余额 E：土地

25、根据当前房地产市场的租金水平，与所开发不动产类似的不动产月租金水平为200元/建筑m2，其中维修费、管理费等出租费用为30%，该类不动产的还原率为8%，总建筑面积为40000m2，可出租率为85%，则所开发不动产的总价为（）万元。A．70000 B．71000 C．71400 D．80000

二、多项选择题（共25题，每题2分，每题的备选项中，有2个或2个以上符合题意，至少有1个错项。错选，本题不得分；少选，所选的每个选项得 0.5 分）

1、关于国有土地租赁和土地使用权出租，下列说法正确的是__。

A．国有土地租赁是以国家所有者为出租人，属于国有建设用地使用权的原始取得

B．土地使用权出租是以出让建设用地使用权人为出租人，属于建设用地使用权部分权能的传来取得

C．国有土地租赁权涉及两种登记，即初始登记和变更登记 D．土地使用权出租发生在土地一级市场 E．国有土地租赁发生在土地二级市场

2、采用贡献原则来估算土地价格时，可采用的土地估价方法有__。A．路线价估价法 B．市场比较法 C．收益还原法 D．剩余法 E．成本逼近法

3、在路线价估价法中，标准深度是指__。A．标准宗地的深度

B．各宗地临街深度平均值

C．道路对土地利用价值影响为零的深度 D．城市规划确定的道路红线深度

4、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31号)规定，国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行__管理。A．“收支一条线” B．“收支两条线” C．“收支平衡” D．“收支不平衡”

5、无形资产的摊销一般应．【2002年考试真题】 A：冲减其账面价值 B：计入制造成本 C：计入管理费用 D：计入财务费用 E：前期费用

6、土地市场供需调控的措施中，财政政策在调节土地市场发展速度和供求关系上发挥着重要的作用，主要有。A：地租政策 B：税收政策

C：财政投资政策 D：管理政策 E：金融政策

7、在房地产开发项目投资估算中，（）的建设费用不应计入公共配套设施建设费。

A．幼儿园 B．储蓄所 C．停车场 D．居委会

8、房地产市场研究的主要内容包括。A：项目经济分析 B：竞争对手分析 C：经济形势分析 D：居民购买力分析 E：地理位置分析

9、一般情况下，对房地产开发项目投资效益的变化影响最大的因素是__。A．开发成本 B．开发周期 C．建筑面积 D．销售价格

10、一般情况下，土地使用权的受让人可以是__。A．境外的公司、企业 B．境内的公司、企业 C．境外个人 D．境内个人

11、居住用地的选择一般考虑的要求有__等方面。A．有良好的自然条件 B．用地数量与形态的适用性 C．文化娱乐条件齐全 D．留有发展余地 E．城市繁华地区

12、国家指导下的竞争性价格形成的特征是。A：自发调节性 B：计划控制性 C：国家指导性 D：竞争性

E：经济激发性

13、下列关于市场经济特征的表述，__是错误的。A．从信息传递方式看，市场经济以信息横向传递为主 B．从决策的方式看，市场经济以集体决策为主 C．从调节方式看，市场经济以自我调节为主

D．从经济联系方式看，市场经济是一种开放的经济系统

14、作为一种经济杠杆，利率在经济生活中具有重要的作用，主要表现在__。A．影响社会投资数量 B．影响社会资金的供给量 C．调节宏观经济的政策工具 D．筹集和融通资金

E．支配市场运作的前提

15、一般情况下，用清算价格法评估整体资产价格时__。A．清算价格＞市场价格 B．清算价格=市场价格 C．清算价格＜市场价格

D．续用清算价格=市场价格

16、应用对照法评估建筑物主要步骤正确的是。A：确定待估房屋建筑物结构等级 B：对照标准查房价 C：对基础房价进行调整 D：确定房产评估价格 E：检查房屋磨损部位

17、国家融资项目的范围包括。

A：使用国家发行债券所筹资金的项目 B：使用各级财政预算资金的项目 C：使用国家政策性贷款的项目

D：使用国家对外借款或者担保所筹资金的项目 E：使用国家对外征收的所得税的项目

18、市场经济的直接对立物包括__。A．公有制 B．自然经济 C．产品经济 D．计划经济 E．概念经济

19、《征用土地公告办法》规定，征收土地公告应当包括下列内容。A：征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途 B：被征收土地的所有权人、位置、地类和面积 C：征地补偿标准和农业人员安置途径 D：办理征地补偿登记的期限、地点 E：公告的注意事项

20、下列关于土地市场的特质描述正确的是。【2008年考试真题】 A：土地交易实质是土地产权契约的交易 B：流通方式的多样性是土地市场特有的

C：土地市场是有形的土地和无形的权益、信息、咨询服务等的统一体 D：土地作为一种特殊形态的商品，其市场不具有一般市场的规定性

E：不同地区由于经济发展水平不同，土地市场产生和发展的动力也不完全相同

21、在土地估价中，需要将影响土地价格的因素条件修正到估价期日的水平，是依据土地估价的__进行的。A．替代原则 B．供需原则 C．变动原则

D．预期收益原则

22、省级人民政府在耕地占补偿制度中的职责是。A：制定开垦耕地计划

B：对建设单位开垦耕地进行监督 C：组织开垦耕地 D：组织土地整理

E：对县、市人民政府开垦耕地进行监督

23、耕地保护的重要性体现在__。A．耕地保护关系到人民生活生产需求 B．耕地保护事关我国经济社会可持续发展 C．耕地保护事关我国社会稳定 D．耕地保护事关我国的粮食安全

E．保护耕地关系国计民生、国家发展全局和民族安危

24、关于地租的表述正确的是__。A．地租是自然对人类的赐予 B．地租是投入土地的资本利息 C．地租是资本主义特有的

D．地租是土地经营者从利润中扣除并付给土地所有者的部分

25、耕地保护的重要性主要体现在。A：耕地保护关系到国家粮食安全 B：耕地保护关系到土地的合理利用

C：耕地保护事关我国经济社会可持续发展 D：耕地保护事关我国社会稳定

E：耕地保护对生态环境保护具有重要作用