三旧改造中集体建设用地权属的思考

第一篇：三旧改造中集体建设用地权属的思考

三旧改造中集体建设用地权属的思考

2009年广东省颁布《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，开始实施三旧改造试点工程，并在集体建设用地产权管理方面进行了有益的探索。然而在实际改造过程中，某些地方对于集建地不论其具体用途一律征为国有，并纳入土地储备系统，集中管理，统一供地。这不仅使集体土地自由流转受到阻碍，也使农户的利益受到侵害。文章主要针对这一问题提出集建地应保留集体性质，实行土地流转和自行改造相结合的政策。

2009年广东省开始实施三旧改造试点工程，同年广东省人民政府颁布《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（简称《意见》），作为“三旧”改造工作的指导性文件，《意见》不仅是“三旧”改造工作的法律依据，也是推进改造工作的精神纲领，一切改造工作都应该围绕《意见》展开。《意见》第十四条规定：“土地利用总体规定确定的城市建设用地规模范围内的旧村庄改造，原农村集体经济组织申请将农村集体所有的村庄建设用地改变为国有建设用地的，可依照申请报省人民政府批准征为国有。其中，确定为农村集体经济组织使用的，交由农村集体经济组织自行改造或与有关单位合作开发建设。”可以看出，对于纳入“三旧”改造范围的集体建设用地，《意见》没有规定必须征为国有后才能进行改造，而是“除属于市、县人民政府应当依法征收的外”，可由农村个体经济组织或者用地单位自行组织实施。然而，在实际改造过程中，有些地区对于集体建设用地不论改造后具体用途一律征为国有，并纳入土地储备系统，集中管理，统一供地，这有违“鼓励土地原使用权人自行改造的原则”，也不利农村集体经济的健康发展。由于集建地产权属性的特殊性，因此笔者不赞同某些地区不加限制地把“集建地征为国有”的做法，如不对这种做法加以限制和约束，土地征收制度的诟病将在“三旧”改造这块实验田中蔓延。

1对“集体建设用地征为国有”的质疑

集体建设用地流转是农村土地流转的重要组成部分，非农建设用地流转虽然没有正式得到法律的认可，但在广大农村实际已出现了形式多样的流转方式。据国土资源部的统计数据显示，农民集体建设用地的数量大约相当于国有建设用地的2.5倍，数目如此巨大的集体建设用地为非农建设用地流转提供了潜在的可能。从现实来看，目前集体建设用地大多是以超出国家规定的方式（如出让、转让、租赁、作价入股、使用权置换等）流转使用权的，而且在数量和规模上都有愈演愈烈之势，形成了可观的集体建设用地隐形市场。目前尚未出台规范农地流转的全国性法律规章，各地实际不同，对集建地产权归属、流转方式、收益分配等问题的处理方式也多种多样。以集建地产权归属为例，有的地区实行“转权让利”，即集体转归国有，土地收益大部分返还；有的地方集建地集体所有不变，土地收益大部分归集体，即实行“保权让利”；还有的地方则是以上两种方式相结合，在规划区内，实行转权让利，规划区外，则实行保权让利。

有些地方考虑到“三旧”改造中集建地产权归属混乱可能会造成很多管理上的麻烦，于是一律实行先征为国有，再统一供地，即“转权让利”模式。地方政府采取这种做法是出于以下考虑：集建地是集体经济组织成员共同所有的土地，如果集建地自由流转恐怕会损害集体和农户的利益；再者，土地流转不规范，市场秩序混乱，会对国有土地市场造成冲击。

事实上，地方政府的考虑不无道理，但是我们只要仔细分析土地流转状况，就可以找出这种做法的问题所在。首先，问题的根源不在于集建用地应不应该流转，而在于土地流转是否遵循法律规定的程序进行。广东省人民政府2005年在全国率先以政府令形式颁发了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（以下简称《办法》），根据《办法》第十二条规定，土地使用者必须支付出让价款才能从集体土地所有者取得集体建设用地使用权，同时以建设用地使用权作价入股（出资），与他人合作、联营等形式共同兴办企业的，视同使用权出让。第十三条规定，集体建设用地使用权出让、出租，应当签订书面合同。可见，《办法》确立了集体建设用地有偿使用的原则，保证了集体土地的有效利用和建设用地使用权的有效流转，从法律上保障了集体和农户的利益。其次，只要通过科学制定和严格实施规划，依照法定的权限和程序严格控制农地转为非农建设用地的数量，规范集建地流转市场主体行为，土地流转市场不仅不会对国有土地市场造成冲击，反而是国有土地市场的有力补充。国有土地使用权与集体建设用地使用权同属用益物权，它是所有权人以外的权利主体对土地占有、使用、收益，从而由土地的利用实现其经济目的的权利，而且随着城市资金下乡、外资引入和城乡间的合作，二者之间的主客体分界已被打破。如果能实现集体建设用地使用权与国有土地使用权的统一，将增加土地供给量，缓解目前各地建设用地紧张的局面。这里所说的供给量可以从增量供给和存量供给两方面去理解。集体土地使用权流转包括首次流转和再次流转，它可以增加土地供给“首次流转”的结果通常是增加建设用地的供给总量,而不是提高现有存量建设用地的利用率；而“再次流转”是对存量建设用地使用权的重新分配，其结果是使目前利用效率较低的土地资源得到更加充分、合理的利用，并不会增加新的建设用地。

集建地国有的弊端

集建地是“三旧”改造中比较特殊的地类，它包含在旧村庄和旧厂房改造中，由于其产权属性具有特殊性，且与农户利益密切相关，将其征为国有将会产生以下三方面严重的问题：

问题一：不利于土地的节约集约利用。

珠三角很多地区如东莞，在其发展早期，经济高速增长，为了促进招商，村镇一级拥有较高的土地权力，各类投资项目建设对土地的需求急剧膨胀，为降低前期投资成本，大量建设项目利用当时宽松的政策条件，通过挂靠、“租赁”等不规范形式使用集体用地。这种操作模式有效地解决了当时的土地供给问题，用地企业为珠三角经济的迅速起飞作出了巨大贡献。政府征收集建地，使土地使用权处于不稳定状态，土地所有权被国家统一收回，使用权也会随之灭失，企业要继续使用土地必须通过合法途径重新取得国有建设用地使用权，如此一来，企业的经营成本增加，土地使用权归属的不确定性增加企业长期稳定经营的风险，必然对企业长远、合理、高效地使用土地产生负面作用，不利于土地的节约集约利用，也有违“三旧”改造促进节约集约用地试点建设，确保经济社会又好又快发展的初衷。

问题二：提供权力“寻租”的空间。

不少企业之前购买了村集体土地，而又没办产权证，一是由于这类土地在法律上仍属于村集体自用的集体建设用地，不得转让；二是难以融资，《担保法》对集体建设用地使用权抵押进行了限制，制约了企业通过融资扩大再生产；三是存在严重的法律风险，企业和集体经济组织双方均缺乏法律保障。比如东莞因为这一历史遗留问题，全市估计有数千亿元的资金被“套”在里面。此次《意见》明确了有关土地管理政策的适用界限，重点对转型企业（如“三来一补”企业转为外商投资企业、民营企业解除集体“挂靠”等），明晰土地权属；项目扩建超占少量土地，补办用地手续。可以看出它对“三旧”改造中的历史遗留问题用地实行优惠政策，只要企业符合规定条件，就可以取得用地手续，盘活大量的土地和资金。而集建地一旦征为国有，就意味着原土地使用权人使用的土地获确权的机会丧失，土地使用者不得不花费巨大成本在国有土地出让市场或转让市场通过招拍挂等途径，再次获得土地使用权。在巨大的成本差异面前，土地使用者作为理性经济人，会通过非正当途径如贿赂地方政府官员，使得土地不被征收。可见，集建地国有容易滋生腐败，扭曲市场主体行为。

问题三：农民集体产权权益受损。

土地资产最基本的特征就是能够为土地所有者和土地使用者带来长期的经济收益。美国著名经济学R.T.伊利指出：“财产就意味着一种控制经济财货的专有权利”。从这个意义上可以说，地产是产权主体对土地的独占权或是产权主体对土地资源作为其财产的占有和排他性权利。集建地国有后，政府可以采取出让、出租等多种方式在土地市场上获得巨大的收益，农民集体能够得到的只有安置补偿费等少量的补偿。土地征收“与民争利”的特点使作为集建地的所有权人的农民集体，无法享有完整产权权能（以所有权为核心）带来的各项收益。

3集建地应保留集体所有

集建地保留集体所有，不仅可以避免因其国有带来的弊端，而且可以激励集体做出更合理的产权安排和产权收益分配，推动“三旧”改造多方参与局面的形成。因此笔者建议集建地产权保留集体所有。理由有四--

理由一：集建地集体所有，集体的产权主体地位得到认可，集建地产权具有排他性的特点，这“不仅意味着不让他人从一项资产受益，而且意味着资产所有者要排他性地对该资产使用中的各项成本负责，包括承担确保排他性的成本”。亦即赋予集体设定集建地产权安排的自主权，“使得所有者能通过收购、使用、抵押和转让资产的方式持有或处置某些资产，并占有在这些资产的运用中所产生的效益”。

理由二：集体拥有土地所有权，只要合理确定产权边界，就可以从土地产权中获取收益。从现实情况来看，“三旧”改造中的集建地，尤其在城乡结合部的集建地被企业使用后，产生了很多失地农民，这不仅是经济问题，也是严重的社会问题。怎样合理安置失地农民，保障其长远生计尤为重要。学界对失地农民的安置办法由早期简单的货币安置越来越倾向于留地安置，留地安置的核心思想是使农民具有收益能力，而非简单获得一次性的货币补偿，即使农村集体建设用地可以流转，若干年后，其使用权又回归农民集体。农民集体通过留地开发、出租物业，使被征地集体经济组织逐渐由地主变为业主，农民逐渐转变为工人或物业管理人员，实现再就业，给农民集体和个人提供永续的收益流，使失地农民长远生活有保障。

理由三：盘活存量土地。“三旧”改造的对象旧城镇、旧厂房和旧村庄，是对存量用地潜力的挖掘。早期，农村集建地由企业大量开发利用，如果由政府将集建地所有权收回，对企业发展和土地的永续利用都会造成极大的不利。然而，集建地归集体所有，企业可以与集体通过契约的方式，界定集体与企业的产权关系，有偿取得土地使用权、租赁权、抵押权等权利。《意见》第十七条规定，纳入“三旧”改造范围、符合土地利用总体规划和“三旧”改造规划、没有合法用地手续且已使用的建设用地，用地行为发生在1987年1月1日之前的，将获确权，办理国有建设用地确权登记发证手续；用地行为发生在1987年1月1日之后、2007年6月30日之前的，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并进行补偿，且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见的，可按照用地发生时的土地管理法律政策落实处理（处罚）后按土地现状办理征收手续。这样不仅企业正常经营不会受到影响，集体也通过土地流转获得了收益，更重要的是存量土地得到合理开发和集约利用，形成了三方共赢的局面。

理由四：“三旧”改造资金来源渠道多元化。“三旧”改造是一项浩大的历史工程，不是一朝一夕能够完成的，需要投入大量的人力、物力、财力，单靠政府财政投入很难完成，必须拓宽资金来源渠道。集建地集体所有，企业历史用地获确权，这样企业便顺理成章地成为“三旧”改造的主体之一，从资金来源上为“三旧”改造提供了有力保障。

4集建地的产权安排应注意几个问题

制度经济学认为，制度提供的一系列规则，由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制所构成。产权制度是制度集合中最基本、最重要的制度。产权经济学强调了所有权、激励与经济行为的内在联系，产权会影响激励和行为，产权的发展是为了使外部性内在化。要保证“三旧”改造中集建地改造工作的顺利推进，必须赋予集体完整的土地产权，细化土地使用权权能，以达到界定土地产权收益的目的。集建地产权安排应注意以下问题--

问题一：集体享有的土地产权。所有权是产权的核心，拥有土地所有权就掌握了对土地的控制权。卢现祥等认为所有权包含以下几层含义：第一，它表明产权主体对客体的归属、领有关系，排斥他人违背其意志和利益侵犯的所有物；第二，所有者对其所有物可以设置法律许可的其他权利，即对其所有权进行分解的权利；第三，利用所有权能收到一定的经济利益。可见，赋予集体集建地所有权，才能体现其对土地的支配地位，是界定产权边界和产权收益的前提。

问题二：所有权主体确定后，使用权的分解就成为关键。我国国有土地使用权权能结构单一，反映在权利过渡上就是土地二级市场交易方式单一，仅有转让、出租、抵押几种方式，比起国外市场经济发达国家的土地交易市场，少了很多可供选择的土地产权交易形式，并且各种交易方式之间交易数量和成交额的差别也相当大。笔者对2006-2008年广东省国有土地使用权交易情况作了初步分析，2006年广东省土地二级交易市场上，国有土地使用权交易方式只有三类，从交易数量来看，土地使用权转让宗数占土地使用权总交易宗数的62.72%，土地使用权抵押宗数占总交易宗数的37.27%，土地使用权出租宗数仅占总交易宗数的0.01%。从交易面积来看，土地使用权转让面积占土地使用权总交易面积的32.4%，土地使用权抵押面积占总交易面积的67.58%，土地使用权出租面积仅占总交易面积的0.02%。从交易金额来看，土地使用权转让金额占土地使用权总交易金额的19.71%，土地使用权抵押价款占总交易金额的80.27%，土地使用权出租金额仅占总交易金额的0.02%。而这一数据在2007年和2008年分别变为：65.18%、34.8%、0.02%；22.79%、77.15%、0.06%；8.78%、91.21%、0.01%和60.88%、39.11%、0.01%；17.8%、82.18%、0.02%；11.09%、88.9%、0.01%。在全面实行社会主义市场经济的阶段，用地单位和个人所面临的情况是：无地则无权、无权则无市、无多元交换则无经济效益。因为产权只有在多个权利主体之间进行权利界定时，才有存在意义。权利界定给哪一方，则其相对于其他方来说就拥有产权；反之，其他方就不拥有产权。土地产权权能结构是否完整，权利细化是否充分，集建地用地单位和个人能享有哪些土地权利，这都与土地各权利主体切身利益息息相关。

问题三：集体、农户和用地单位和个人之间的利益分配。现代产权经济学认为，产权是由两部分基本内容即权能和利益构成的，利益是权能的目的，权能是获取利益的手段，只有在土地产权权能充分分解的基础上，利益分配才能被合理地界定。土地收益是土地利用的本质问题，是激励土地产权主体开发利用土地的动力因素，因此对参与“三旧”改造主体而言，合理界定的产权收益将对其自主改造产生巨大的激励作用。王璐等在分析了珠三角地区的中山市农村集体建设用地流转中收益分配的现状与问题的基础之上，提出土地流转收益应依照产权关系进行分配，其结论可供有关方面参考：国家作为管理者以税收方式对流转收益进行调整；作为管理者为流转提供的各种服务，可依服务成本收取费用；作为基础设施投资及相关环境建设的投资者，可以税的方式取得建设用地的增值收益分割额。农民集体作为土地所有者，所得收益就是农用地地租加上建设用地发展权所引起的价值增值收益；农民个人，从集体收益中分配利益，集体收益的分配由村民大会决定。关于利益分配机制的思考

“三旧”改造需解决的关键问题之一是土地权属，农村集体建用地产权问题又是权属管理中最复杂的，集建地国有会产生很多弊端，而集建地集体所有则会对推动“三旧”改造的顺利进行。土地产权问题的根本落脚点在土地权属登记。我们一定要把握“三旧”改造这样一个大好的历史机遇，明晰集建地产权，做好集建地权属登记工作。

另外，集建地产权收益在国家、“三旧”改造参与主体、农村集体之间是否合理分配，关系到社会民生和“三旧”改造的成效，尤其是做好农户利益的保障工作，应该成为我们关注的焦点和将来研究的重点。但目前对于土地产权收益分配理论研究尚缺乏，本文对此也仅是窥见一斑，希望能抛砖引玉，引发更多的讨论和思考。（作者系华南理工大学公共管理学院土地资源管理系副教授）

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第二篇：三旧改造专题

三旧改造专题研究

摘要：我国经济快速增长、城市化快速推进，与之相伴的是商品住宅供应紧张，房地产可供开发有效土地供不应求，和大量土地开发投入、土地低效利用。

城市中心区用地供需矛盾更是日趋紧张；与此同时许多旧区普遍存在布局混乱、容积率低、土地闲置、低效利用、市政和公共服务设施短缺、环境污染等弊病，严重阻碍了我国城市化和城市经济的进一步发展进程。因而积极推广“三旧”改造，挖掘土地利用潜力，使土地市场由增量土地向存量地土地转变，走内涵式发展道路，成为了目前实现我国城市土地利用由粗放型向集约型转变的客观要求和必然选择。对此，房地产开发向“三旧要地”也将成为一种普遍的发展趋势。

关键词：三旧改造 六本木新城 三方共赢

一、前言

2008年，国家出台“三旧改造”的有关政策，并在珠江三角洲地区及广东省试行。“三旧改造”是指旧城镇、就村庄、旧厂房的改造。全面推进“三旧”改造，既是化解人多地少矛盾的迫切需要，同时也是改善城乡人居环境、加快发展方式转变、激发城乡生机与活力的客观要求，对于加快城镇发展具有深远的历史意义和重要的现实意义。

二、三旧改造的优势

1、“三旧”改造可以拉动投资，推动经济持续增长。

2、节省新增建设用地的有偿使用费。

3、按规定完善历史遗留用地手续，不需要落实耕地占补平衡。现在

很多用地要求占补平衡，“三旧”用地改造则不用占补平衡。

4、地方政府集体可以获得土地出让收入。按照20%作为内部和公共设施用地，另外80%按照招拍挂，协议以后一半进入出让。

5、实现多方共赢，调动各方参与改造的积极性。为促进使用存量土地，鼓励原用地者支持改造，新政策允许纳入“三旧”改造范围、没有合法手续的用地，采用协议方式，完善供地手续。

6、有利于统筹城乡发展，推进旧村庄的改造。

三、三旧改造的模式

（一）政府主导模式

政府负责拆迁赔偿，进行土地整理，并投入资金主导建设，属于完全政府主导的公益型改造模式，主要适用于旧城镇和旧厂房改造，具体策略如下：

1．政府主导新建型：（1）政府利用零散地块，投资建设基础设施、公共服务设施，满足地区设施承载力的需要；（2）根据城市规划的功能布局，政府对不适应城市发展要求的旧城或失去功能的厂房用地进行改造，并为因改造产生的失业工人提供免费培训，为原改造范围内的居民提供最低生活保障；（3）政府统征统购被纳入城市建成区的农村用地，为失地农民提供全面的社会保障。

2．政府主导更新型：（1）政府统一对旧城区、旧厂房进行翻新、修葺，通过租金和税费的优惠吸引商业、生产性服务业进驻；（2）允许升级改造的工业区适度发展配套的生产性服务业。

3．政府主导改建型：（1）政府主导拆迁补偿等工作，统筹基础设施、公共服务设施和建筑改造的建设与资金投入；（2）政府制定合理补偿标准，并保证拆迁户的安置保障；（3）政府为村民提供社会保障和再就业培训。

4．政府主导整治型：（1）编制专门的保护规划，使新建筑的形式、色彩、层数和尺度与历史建筑保持协调统一；（2）成立改造工作专项部门，监管保护范围内的房屋兴建和修缮；（3）疏解旧城区人口压力，提升居民生活品质。

（二）政府与市场合作模式

政府前期负责拆迁赔偿、土地整理等工作，后期进行政策指导和规范市场行为，引入社会资金进行市场化运作，该模式适用于旧城镇和旧厂房改造，具体策略如下：

1．政府与市场合作新建型：（1）“政府主导、公众参与、市场化运作”相结合，进行“阳光拆迁”；规范拆迁流程、操作方法，建立监督渠道，实现拆迁过程的“全透明”；（2）政府出资进行旧城镇和旧厂房改造，保障一定资金进行过渡安置。

2．政府与市场合作更新型：（1）采用BOT等模式，政府与开发商共同进行拆迁、土地整理与重新建设；（2）引入市场资金发展休闲、生态旅游业，促进产业结构高级化。

3．政府与市场合作改建型：（1）政府主动调整用地功能，引入社会资金参与土地前期整备，共同进行土地开发经营与管理；（2）合理制定开发强度，平衡改造收益，降低改造难度。

（三）集体主导模式

由村集体成立经济发展公司进行改造，政府负责协作或给予扶持政策，可采用集体主导的公益型改造或者集体成立公司的自主性改造两种方式，该模式适用于旧村居和旧厂房改造，具体策略如下： 1．集体主导新建型：（1）集体利用村闲置地作为周转启动地块，建设公寓式新村；（2）对迁出腾空的部分旧村实施拆迁，建设公寓式住宅，用于安置旧村内其它村民；（3）政府予以相关配套设施和政策的支持。

2．集体主导改建型：（1）在完善股权设置和股份分配的基础上，由村集体统一改造，村民以其“宅基地”及其住房（合法补偿面积部分）作价入股筹集改造资金；（2）村民参与整个开发，并按照商议的比例分红，保证村民长期收入。

3．集体主导整治型：（1）编制村庄整治规划和详细规划，指导建设；（2）集体提供资金进行改造整治；（3）提倡公众参与，尊重村民意愿。

（四）集体与市场合作模式

村民以土地入股形式与开发商共同改造旧村，享受利润分红。减少拆迁补偿和征地费用；或由村集体提供项目用地，由开发商垫资建设，建成后让开发商拥有数年的租赁经营权，年限到期后由村集体收回。该模式适用于旧村居改造和旧厂房改造，具体策略如下：

1．集体与市场合作新建型：（1）拆迁资金主要来源于市场，由村集体与开发商共同运作危旧房拆迁与安置工作；（2）村集体以土地入股的形式，与开发商对建成后物业赢利的分红；（3）改造后部分铺位无

偿租给开发商经营，将其他铺位的租金用于抵偿建设费用。2．集体与市场合作更新型：（1）引入市场投资获得启动资金，对村居进行改建、翻新，成为艺术家工作坊与休闲旅游基地；（2）利用集体经济的收益，开展村庄人居环境整治，实现村级经济良性循环发展。3．集体与市场合作改建型：（1）以集体土地产权置换开发商改造物业，获得补偿与利润分红；（2）不再另行补偿村民宅基地，只按照国家有关政策补偿村民住宅建设成本和拆迁安置过渡。

四、三旧改造的实施与组织程序

“三旧改造”是在符合土地利用总体规划、城乡规划的前提下对现有低效利用的建设用地进行“二次开发”，通过进行土地资源整合和统筹规划，提高土地资源利用效益，引导产业升级与集聚发展，充分拓展和适度预留城市发展空间，其操作过程基本可归纳为五个步骤(图1)。

其具体的组织管理模式则较为多样，可由政府纳入土地储备进行改造，也可在政府相关政策约束下由原土地使用权人自行改造，或者市场主体收购相邻多宗地块进行集中改造。但佛山市现有的“三旧改造”项目基本都是在“政府引导、市场主体”框架下进行的，即由政府通过制定相关政策引导市场主体参与，开发主体在符合土地规划和城市规划下灵活地选择改造方式，协调多方利益与共享价值增值的过

程。

五、三旧改造的运作机制

1、国有建设用地改造运作机制：“政府引导、社会参与，市场运作、三方共赢”

三旧改造主要是通过土地转让，引导市场主体对其进行二次开发，实现土地集约效益的提升和旧区物质更新。在其整理运作过程中政府通过优惠政策如税收减免、行政性收费减免、土地出让金返拨、专项基金支持等等扶持和鼓励市场主体(开发商)参与改造项目，其一方面减轻政府投入改造所需的巨额资金困难，有利于促进项目改造的全面推进；另一方面政府为市场主体(开发商)进入开辟的“绿色通道”，降低开发商的市场风险，增加了营利空间，增强了其参与开发的意愿与动力。而其整理结果将使政府通过公共基础设施建设和城市空间物质及其产业更新，实现规划发展意图；开发商则在政策扶持的有利条件下，通过经营收益回收成本并获取利润；居民则通过拆迁补偿收入或迁入新的社区，实现了住区环境的改善和收入的提高，从而 6

最终实现参与多方共享土地价值增值(图2)。如佛山祖庙东华里改造完全遵循这个机制，通过引入市场资本75亿元，由政府主导拆迁安置、开发商主导开发建新。佛山创意产业园创建则由开发商主导改造，引入新产业，实现了产业置换，也基本遵循这一机制。

2、集体建设用地改造运作机制：“腾换土地、自主改造”，“利益共享、联合开发”，“转为国有，市场运作”

集体建设用地改造运作机制较为复杂多样，其目前较为典型案例中主要分为集体建设直接更新、联合开发和转化国有土地后更新三种机制(图3)。除了都能获得政府相关政策扶持外，直接进行更新整理项目可以是通过村集体自主成立项目公司、投入资金改造，实现物业经济更新和壮大，利益由村集体分享的自主改造机制(图3上半部分)。如厦西村的改造整理方式：通过拆旧建新方式集中建设的农民公寓，拆旧建新腾出400多亩土地，将置换出来的土地建设广东夏西国际橡胶城，实现了村集体经济持续发展和壮大，提高了村民的收益和福利。也可以是由市场运作改造，开发商和村集村共同分享价值增值的市场主导改造机制(图3中间部分)。如凤池村“以地引资、以租抵建”BOT模式，市场的物业改造全部由开发商按设计标准垫资建设，建成后开发商拥有5年的租赁经营权。而转化为国有土地后更新改造的实为村集体以土地入股，市场出资的联合开发，所得利益按股分红的联合改造机制(图3下半部分机制)，如石头村通过引入市场资金，土地入股实施拆旧建新整体改造，村民不仅拆迁住房按照1比1得到了商品住宅补偿，人居环境也得到有效改善，还将分享项目经营的利

润，而开发商则节省了土地对于资金的占用，降低了投入和风险。

概括而言，集体建设用地改造运作机制可以分为“腾换土地，自主改造”和“利益共享，联合开发”、“转为国有，市场运作”三种方式。第一种方式需要村集体本身具有较强的经济实力，因而难以具备普遍的推广性。而第二种则避免了这一难题，具有较多的推广性，也是目前佛山市“三旧改造”中运作较多的一种方式。至于第三种方式转为国有土地后，市场运作，即类同于国有建设用地改造运作机制。

六、个案分析 六本木新城改造

六本木新城,原本是东京破旧的老城区,低矮的木制房屋鳞次栉比,街道狭窄得连消防车都无法通过, 而东京都政府及主要创建者森大厦株式会社经过17年时间、1000多轮与原业主的谈判,最终促成这一地区的再开发,使之成为旧城改造典范之作。开发完成后的六本木新城集办公、住宅、商业设施、文化设施、宾馆、豪华影院和广播中心等为一体,在这个区域里实现居住、工作、游玩、休憩、学习和 8

创造等多项功能。

六本木在旧城改造的过程中实现了两个目的,一个是老城区的二次城市化,另一个就是产业升级和转型。改造后的六本木不仅高楼林立,城市环境得到改善和美化,还成为东京中心的热门旅游区和商业办公区。

由于日本承认土地私有,六本木新城在拆迁中要面对400多位产权所有者,虽然这些原业主也希望改变破旧、不安全的居住环境,与六本木的开发商意愿达成了一致,但如何进行拆迁补偿,使得“大家都想做,大家又都受益”这是个难题。

六本木的开发商为解决这个难题,灵活采取了四种拆迁方案。第一种是货币补偿,由开发商直接买下土地所有权；第二种是新房换旧房,按协议换算办法,用新房换原业主的旧房；第三种是把六本木新城做成一个项目公司,让那些不愿要钱,也不愿要新房的,以土地折价入股,一起分享土地升值的好处。而第四种方案就是前三种办法的混合,原业主可以把一部分所有权出售后拿钱,一部分用来换新房,一部分所有权入股。

四种因人而异的方案成就了六本木新城没有钉子户和无人上访的典范地位。而为了这种多方共赢,六本木的开发商也花费了14年的时间,与原业主成立“恳谈会”、“协议会”,经过了1000多轮谈判,双方才达成一致。而东京都政府也在周边大大小小的改造规划中,都照顾到了这个在谈项目,给六本木新城留有建设空间。

“旧城改造”必然是投资者和原业主共同利益的实现,而利益双

方合作的达成,需要一个平衡点,达到平衡点这个过程要由市场来推动。东京都政府在六本木项目上,一直秉承协调人、仲裁者的角色,充分尽到了日本保护个人对土地的所有权的法律义务。而开发商和原业主上千轮的谈判,也就是市场推动下,博弈双方在寻求利益平衡点的过程。

当然,有的时候这个平衡点只在市场的推动下很难达到。“这时候,政府就要提供把蛋糕做大的条件,让双方都吃饱。”在六本木项目开发过程中,东京都政府确实通过征求民意等办法,反复调查改造范围和方式,不断修改开发计划,甚至把容积率破例提高到一个新水平上,以照顾开发商的利益。

七、三旧改造中开发商所面临的难题和潜在风险

（一）难题

1、拆迁改造问题：

旧址物业产权的复杂性，拆迁谈判的复杂性与长期性，开发商作为独立的经营个体，无法像政府一样有能力与时间去解决拆迁问题。

2、开发定位问题：

三旧改造因开发成本较高，地块容积率一般较高，且通常附有回迁安置要求，而改造后新建住宅往往需要更高更准的定位、定价来实现盈利。

3、开发模式问题：

三旧改造所涉及到的土地类型多样，问题复杂多变，必然要求其开发模式灵活多样以适用不同项目需要，其关键就是要促成经营效益

与社会效益双赢局面，实现项目的顺利开发。

（二）潜在风险

1、营运风险：

一是由于得不到充分的市场信息导致经营定位决策失误；二是由于不清楚三旧改造所涉及的众多的法律条文、城市规划条例、赋税规定等造成投资失败的可能性。

2、财务风险：

一旦将资金投入“三旧”改造开发，就很难转入其他投资领域，这样一旦开发商判断出现偏差，其投资收益将不能弥补支出。另一方面，在“三旧”开发投资中，投资周期往往很长，在开发过程中，由于建造成本不可预计的涨价因素或者获取贷款的利率提高，会直接增加开发成本，可能造成开发投资者不堪重负，欲罢不能。

3、市场风险：

旧改开发成本比较高，必然导致项目房价的提升，市场压力将大大增加，如果建成的物业不能及时出售，或者出租的空置率过高，将导致项目利润率不能实现或净收入低于期望值等。

4、社会风险和自然风险：

由于社会的、经济的较大变动或者冲击以及相应的规模、政策等因素的变动，引起房地产需求和价格的跌落，当社会经济发展处于高潮时期，房地产价格上涨，当各种政策调控和经济衰退时，原有发展规划改变，造成房地产需求下降进而引起房地产价格急剧下降。

八、结论

由以两种土地所有权属性质的三旧改造运作机制可以看出，三旧改造运作的核心问题和本质就是要实现政府、开发商、被拆迁人三方利益协调与共享土地价值升值的过程，而享有权益的同时，就必须履行相应的义务(如表1)。因此在此过程中，利益三方主体在享受三旧改造土地价值升值相关权益的同时，履行各方相应的义务，是保障三旧改造的顺利实施与成功的关键。

目前我国城市正处于快速发展和加速城市化的进程中，耕地不断减少与建设用地不断增长的人地矛盾日益加剧，如何有效推进旧区改造，挖掘城市发展新空间和提高土地利用效益、改善城乡空间环境，己成为了一个急需解决的难题，一方面是由于其改造过程中改造资金的数额巨大、筹措困难；另一方面是被动迁者的激烈抵触行为、使改造难以进行。而 “三旧改造”通过引入市场资本、多方主体参与有效的解决改造资金的筹措困难，通过“政府-原居民-开发商”共享价值增值，构建了较好的利益平衡机制，具体而言，在国有建设土地整理中，通过“政府实现旧区更新-居民居住条件和环境得到改善-开发 12

商经营收入”实现利益协调；在集体建设土地整理中，通过“政府实现城乡统筹发展-村民村集体物业更新、收入增加-开发商利润分成”实现利益协调，从而得到绝大数居民支持和开发商的积极参与，减少了政府政财负担，实现了规划意图。因“三方共赢”保证了“三旧改造”的有效开展。

参考文献

（1）关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定及3个相关指导意见的通知（2007年6月28日 佛府[2007]68号）

（2）关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见（2009年8月25日 粤府[2009]78号）

（3）佛山市“三旧”改造专项规划（2009-2020）

第三篇：三旧改造

惠州市“三旧”改造用地协议出让缴交土地出让金办法

印发《惠州市“三旧”改造用地协议出让缴交土地出让金办法》的通知 惠府办〔2012〕38号

各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

《惠州市“三旧”改造用地协议出让缴交土地出让金办法》业经十一届7次市政府常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到的问题，请径向市国土资源局反映。

惠州市人民政府办公室

二○一二年七月四日

惠州市“三旧”改造用地协议出让缴交土地出让金办法

为确保我市“三旧”改造工作规范、有序运行，根据省人民政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）等有关规定，结合我市实际，制定本办法。

一、适用范围

符合城乡规划、“三旧”改造专项规划和实施计划的“三旧”改造项目，改造方案经市、县人民政府批准实施，由改造单位具体负责征收拆迁、安置补偿等事宜，且相关安置补偿等费用由其承担支付而不需政府予以审核支付，市、县人民政府依法以协议方式出让“三旧”改造用地使用权涉及缴交土地出让金的，适用本办法。

以招标、拍卖、挂牌等公开方式出让“三旧”用地使用权，缴交土地出让金的，不适用本办法。

二、土地出让金缴交标准

（一）旧城镇改造用地。

根据拆迁改造项目规划确定的总容积率等规划指标评估确定改造项目用地市场楼面地价，再分段按比例计算改造单位应缴纳的土地出让金：

容积率2.0（含2.0）以下的部分，缴交10%；容积率2.0以上至2.5（含2.5）部分，缴交40%；容积率2.5以上至3.5（含3.5）部分，缴交60%；容积率3.5以上的部分，缴交100%。

（二）旧厂房改造用地。

1．旧厂房改造范围内，工业用地在符合城乡规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。

2．旧厂房改造范围内，在符合城乡规划要求的前提下，利用旧厂房改造为文化创意产业项目的，土地用途和使用权人可暂不变更。

3．旧厂房改造范围内，改造单位申请将原工业用地改变为商业、居住等经营性用地（不含物流园用地）的，根据拆迁改造项目规划确定的总容积率等规划指标评估确定改造项目用地市场楼面地价，再分段按比例计算改造单位应缴纳的土地出让金：

容积率1.2（含1.2）以下的部分，缴交10%；容积率1.2以上至2.0（含2.0）部分，缴交40%；容积率2.0以上至2.5（含2.5）部分，缴交50%；容积率2.5以上至3.0（含3.0）部分，缴交60%；容积率3.0以上的部分，缴交100%。

4．旧厂房改造范围内，改造单位申请将原工业用地改变为物流园用地的，对其中仓储部分用地同属工业用地性质不再增收土地出让金，对其中非仓储部分如商业、办公及其它功能，根据拆迁改造项目规划确定的总容积率等规划指标评估确定改造项目用地市场楼面地价，再分段按比例计算改造单位应缴纳的土地出让金：

容积率1.2（含1.2）以下部分，缴交10%；容积率1.2以上部分缴交30%。

（三）旧村庄改造用地。

根据拆迁改造项目规划确定的总容积率等规划指标评估确定改造项目用地市场楼面地价，再分段按比例计算改造单位应缴纳的土地出让金：

容积率2.0（含2.0）以下部分，缴交10%；容积率2.0以上部分，缴交40%。

（四）其他。

1．同一改造项目范围内涉及多种改造类型的，以各改造类型用地面积占改造项目总用地面积的比例分别按上述标准，计算应缴交的土地出让金；但对于一种改造类型用地面积占改造项目总用地面积的比例小于20%的，不单独计算应缴交的土地出让金，按照主要改造类型用地缴交土地出让金标准计算应缴土地出让金。

2．在“三旧”改造项目范围内，规划确定的改造项目计算容积率指标用地红线以外的城镇公共基础设施用地上的建构筑物，市、县人民政府要求由改造单位代征代拆的，由市、县人民政府按有关规定给予合理补偿。

3．对于改造单位在按本办法规定的标准缴交了改造项目用地的土地出让金后，经市、县人民政府批准调整改造项目建设用地性质、容积率须补缴土地出让金的，不得再按本办法规定的标准补缴土地出让金，须严格按照国家和省、市有关建设用地改变性质、调整容积率补缴土地出让金的法规、政策规定执行。

三、监督检查职责

对于采取协议方式出让“三旧”改造用地使用权和按上述办法计收土地出让金的，必须经市、县 “三旧”改造工作领导小组集体研究确定，并报市、县人民政府批准，在监察、审计部门的监督下实施，严禁未经集体研究决定擅自采取协议方式出让土地使用权和确定土地出让金缴交标准，一经发现，将严肃处理，并按有关法律法规规定追究相关责任人的责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

四、本办法自发布之日起施行，省政府停止执行“三旧”改造政策后，本办法相应自行废止。

第四篇：广东省三旧改造

三旧改造

目录

概述

三旧改造介绍

广东三旧改造是指广东省特有的改造模式，分别是“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造。“三旧”改造是国土资源部与广东省开展部省合作，推进节约集约用地试点示范省工作的重要措施。开展“三旧”改造的项目，必须符合城市土地利用总体规划、城乡总体规划，纳入“三旧”改造总体规划、计划，已纳入省“三旧”改造监管数据库，需制订改造方案，并且通过市（县）人民政府的批准。

三旧改造来源

三旧改造一词来源于广东，早在2008年7月,刚刚来广东主政的汪洋就给广东佛山出了一道考题:产业转型、城市转型和环境再造,争当探索科学发展模式的排头兵。领命出征的佛山祭出了“三旧改造”的大旗,并探索出为全省、全国瞩目和赞誉的“三旧改造佛山模式”。1506创意城的惊艳亮相、祖庙东华里片区岭南文化广场的出现、禅城石头村的变迁……无一不是“三旧改造”的典范。而今,“三旧改造”已经上升为广东全省的发展战略。在前不久举行的中共广东省委全会上,汪洋就发出动员令:到2012年,“三旧改造”将增加1000多亿元投资和超过2000公顷建设用地。各地都要积极行动起来,不仅政府要投入,还要创新开发模式和运营方式,引导社会资金进入,掀起共建共享美好宜居城乡的热潮,确保一年见成效、三年大改观,努力走出一条有广东特色的“三旧”改造新路子,为全国“三旧”改造提供新鲜经验。

2009年，随着迎亚运整饰工程在广州火热开展，广州市的“三旧改造”也进入轰轰烈烈的开展热潮。对“旧城镇、旧厂房、旧村居”的改造已不仅仅限于建筑的外墙装饰整修，还有从内部经营、文化内涵等多方面着手改造，为旧物业引入新内容。在海珠区旧城改造中，广州市环海集团就为洪德路旧街区引入广府文化与动漫创意文化元素，打造中国第一条“骑楼下的动漫街区”，以欧洲“昂格雷姆国际漫画节”举办地意大利城市的创意模式与美国“小镇大街”的商业形态为模板，把广府最具岭南特色的街道——“骑楼街”打造成为汇集动漫原创、衍生品研发、游戏软件开发制作等多家企业，同时集聚产品的研发、制作、推广、销售、娱乐等多功能于一体的街区式动漫产业园，为广州旧城改造注入新的发展活力。

三旧改造特点

“三旧”改造是国土资源部给予广东省的特殊政策。在粤府[2009]78号文中，“三旧”改造的实施意见对现行的国土资源政策有六大突破：一是简化了补办征收手续；二是允许按现状完善历史用地手续；三是允许采用协议出让供地；四是土地纯收益允许返拨支持用地者开展改造；五是农村集体建设用地改为国有建设用地，可简化手续；六是边角地、插花地、夹心地的处理有优惠。由于是试行的特殊政策，因此在完善历史用地手续方面，也只给了3年的时间，到2012年为止。

广州模式

在城中村改造方面，将确定符合广州实际的城中村改造规划指引，用于指导具体各村改造方案的编制。目前这一指引正在编制中。

指引中确定了城中村改造的4种模式，这也将是未来广州138条城中村改造可以套用的模式：

公开出让融资模式

一是公开出让融资实施全面改造，也被称为猎德模式。

猎德村改造采取公开出让融资实施全面改造的模式，于2007年拍卖融资46亿元启动改造。目前已经基本建成新猎德村(安置区)，由37栋高层住宅、一所九年制义务教育学校和一所幼儿园组成，总建设用地13.1万平方米，总建筑面积约68.7万平方米，集中迁建祠堂、整治河涌，延续历史文脉。

自行改造、协议出让融资模式

二是自行改造、协议出让融资实施全面改造，例如林和村。

位于天河区广东火车东站边上的林和村，人口共约2416人，总用地面积为69470平方米，原有各类房屋共计583栋。林和村采取自行改造，协议出让融资的方式实施全面改造。目前房屋已全部拆平，计划3年内可建成回迁。

滚动开发模式

三是滚动开发实施全面改造，例如花地村。

位于荔湾区芳村地区的花地村，位于白鹅潭经济圈核心区域，村户籍人口3366人，改造用地面积44.4公顷，建筑面积46.13万平方米。花地村采取“搬积木”滚动式的方式进行全面改造，总投资约20亿元。花地村第一期改造项目于2008年7月动工，目前已经基本完成，为第二期的改造安置提供腾挪空间。

环境建设带动综合整治

四是人居环境建设带动综合整治的改造，例如西塱裕安围。

位于荔湾区芳村地区的裕安围，是西塱村8个自然村之一，也是广州起义的策源地。用地面积13.67公顷，现状建筑面积11.84万平方米，公共服务设施较为完善。裕安围采用综合整治方式进行改造，改造保留6.34万平方米的原有建筑，打通消防通道、富余地块建设旧村改造安置房、改善居住环境。改造后总建筑面积为18.40万平方米，改造总投入约2.5亿元。

佛山模式

佛山旧城改造（指国有土地上房屋的改造）的改造模式主要分政府主导和土地权属人自行改造两种模式。其中，政府主导模式主要是指政府根据规划的需要，对片区进行连片改造整体开发。自行改造就是土地权属人有拆迁意愿，愿意自行改造，通过项目单位或者成立业主利益主体发起拆迁项目以完成开发的。

政府主导项目模式

政府主导的拆迁项目指的是在省市规划计划内，根据城市建设规划要求和政府所批准的用地文件，依法对计划用地范围进行改造开发的模式。除开对拆迁范围限定在“三旧”范围内，其他的手续和流程都是和传统拆迁相仿。

自行改造项目模式

土地权属人自行改造的模式指的是由土地权属人主动采取土地权属人自行改造的模式。在流程上需要有项目单位向拆迁办提交“三旧”改造申请，再通过各级审批，最后按照文件及文件批复执行操作。而项目申请主体（如业主委员会或居委会）需要在项目启动前，充分征询全体业主意见，再按照有关法律法规中涉及业主利益事项按有关规定进行表决，表决同意通过由申请主体向项目所属街道办提出改造申请。街道办事处再会同社区居委会及相关部门，确定改造用地范围，编制改造规划、拆迁补偿安置方案和实施计划，报区“三旧”改造协调领导小组联合审核，再上报区政府批准。

基本知识

“三旧”指什么？

“三旧”改造是广东特有的旧城改造办法。三旧分别指的是：旧城镇、旧厂房、旧村居。旧城镇

主要是指各区、镇（街道）城区内国有土地的旧民居、旧商铺、旧厂房等。包括因产业调整而搬迁或者停产的工业所留下的旧厂房、旧仓库；上世纪80年代及以前的棚户、简屋、单层砖混结构等建筑结构简陋、外观环境差的危旧居民用房；物业价值低于土地价值的旧商铺等。改造项目应确定最小面积，以体现整体改造效益，其最小面积应由每个地区因地制宜确定。如佛山确定为：低层建筑应不小于500平方米，多层建筑不小于1000平方米，中高层、高层居住建筑不小于2000平方米，高层公共建筑不小于2500平方米。

旧厂房 主要指镇（街道）、村和工业园区内的旧厂房以及严重影响城市观瞻的临时建筑。包括上世纪90年代及以前建设的临时建筑、单层简易结构旧厂房；容积率低于0.6的旧厂房；与土地利用规划、城市总体规划用地性质不符，占用滩涂、农田等生态用地的违章建设厂房；地均产出低于100万元/亩的低效工业工地；国家禁止类和淘汰类产业的旧厂房；废水、二氧化硫、粉尘、烟尘等工业污染物排放未100%达标的旧厂房；能耗和水耗高于国家和省规定的产品能耗、水耗限额标准的旧厂房等。

旧村居

主要指城市规划控制区范围内的城中村；大量用地被城市工业区、物流园等产业园区占据的园中村；不再适宜生活居住，村民须逐步迁出或整体搬迁形成的“空心村”。具体包括上世纪80年代及以前的砖土结构建筑；不符合国家规范和地方技术标准的各项指标的城中村、园中村；违法违章建筑、单家独户的旧村居；水、电等基础设施，体育、卫生等公共服务设施，交通、消防、生态环境等严重滞后的，不适宜居住的空心村、园中村等。

三旧改造相关指示文件

关于贯彻省政府推进“三旧”改造促进节约集约用地若干意见的实施意见 佛山市人民政府办公室文件佛府办〔2009〕261号 各区人民政府，市政府有关部门、直属有关机构: 为深入贯彻落实省政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号，以下简称《若干意见》），确保我市“三旧”改造工作规范有序推进，实现严格保护耕地和节约集约用地的目标，经市政府同意，并结合我市实际，提出如下实施意见：

一、进一步提高对“三旧”改造工作重要性和紧迫性的认识

推进“三旧”改造工作，是我市经济社会实现可持续发展的必然选择。改革开放以来我市用3倍的建设用地增加率换取30倍的经济增长，土地资源对经济社会的快速发展起着关键的支撑作用。但是，目前我市国土资源开发强度已达到33%，不可能继续沿用土地规模扩张换取经济发展的老路子。与此同时，我市已利用土地普遍存在着低效、粗放的用地现象，通过“三旧”改造，激活土地的再次利用，进一步提升土地集约化利用水平，这必将成为我市经济发展的二次动力，对加快实现“现代制造基地、产业服务中心、岭南文化名城，美丽富裕家园”的发展目标，实现经济社会的可持续发展有的重大的现实意义。省委、省政府高度重视大力推进“三旧”改造工作，出台了《若干意见》，为我市推进“三旧”改造工作指明了方向。我市是广东省“三旧”改造试点市，国土资源部主要领导也要求我市坚定不移地走下去和先行先试。因此，我市各级党委、政府要积极组织宣传发动，层层召开动员大会和经验交流会，学习贯彻《若干意见》精神，在原有工作的基础上，进一步加强领导，强化责任，落实目标任务，全力以赴推进“三旧”改造工作向纵深发展。

二、总体要求和基本原则

（一）总体要求

以科学发展观为指导，按照经济社会发展总体规划的要求，围绕提升经济社会发展承载能力和综合竞争力的需要，切实转变发展观和用地观。着力盘活存量建设用地，进一步挖掘潜力，节约集约利用土地。遵循“全面探索、封闭运作、结果可控”的原则，在不突破土地利用总体规划确定的耕地保有量、基本农田面积和建设用地总规模的前提下，积极稳妥推进“三旧”改造工作。将“三旧”改造与农村土地整治有机结合，统筹规划、全面推进土地综合整治。以推进“三旧”改造工作为载体，实现建设用地“二次开发”，统筹城乡发展，优化人居环境，改善城乡面貌，完善城市功能和提升城市形象，努力建设生产发展、生活富裕、生态良好、文化繁荣、社会和谐、人民群众充满幸福感的新佛山。

（二）基本原则

1、政府引导，市场运作。政府统一组织，制定专门政策，充分调动政府、集体、土地原使用权人及相关权利人的积极性，吸引社会各方广泛参与，实现多方共赢，确保国有、集体资产的保值、增值。政府要正确引导，加强监管，确保改造规范推进。

2、明晰产权，保障权益。调查摸清“三旧”现状，做好“三旧”土地的确权登记工作。属于“三旧”改造的房屋和土地，未经确权、登记，不得改造。正确处理“三旧”改造过程中的经济、法律关系，切实保障土地权利人的合法权益，维护社会稳定。

3、统筹规划，有序推进。统筹经济社会发展和资源环境保护，依据国土规划、主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划，科学制定“三旧”改造规划，并强化规划的统筹管控作用。严格界定“三旧”改造范围，对列入改造范围的，必须编制控制性详细规划和改造方案，有序推进。严禁擅自扩大“三旧”改造政策的适用范围。

4、节约集约，提高效率。通过市场运作和公开规范的方式，强化市场配置土地，促进土地高效利用。严格执行土地使用标准，提高土地使用强度。创新机制方法，强化土地资源、资产、资本“三位一体”管理，实现土地利用效益的最大化。

5、尊重历史，客观公正。既要做好与国家法律政策的衔接，防止发生新的违法违规用地行为，又要兼顾各地发展历史和土地管理政策的延续性，妥善解决历史遗留问题。要科学合理地制定改造方案和配套政策，改造利用与完善手续相挂钩，做到公开、公平、公正。

三、合理确定“三旧”改造范围

（一）合理确定“三旧”改造范围

围绕产业结构调整和转型升级、城市形象提升和功能完善、城乡环境改善、建设社会主义新农村等战略目标，在有利于耕地保护、土地进一步节约集约利用、产出和效益进一步提高的前提下，我市下列土地列入“三旧”改造范围：

1、根据城市规划建设需要，进行城中村改造的用地；

2、因城市基础设施和公共设施建设需要或实施城市规划要求，进行旧城镇改造的用地；

3、布局分散、土地利用效率低下和不符合安全生产和环保要求的工业用地；

4、产业“退二进三”企业的工业用地；

5、须按产业调整、城市规划、消防、环保等要求进行改造的集体旧物业用地；

6、国家产业目录规定的禁止类、淘汰类产业转为鼓励类产业或以现代服务业和先进制造业为核心的现代产业的原厂房用地；

7、布局分散、不具保留价值、公共服务设施配套不完善的村庄；

8、因城乡规划已调整为商服用地或其他用途，不再作为工业用途的厂房（厂区）；

9、国土资源部“万村土地整治”示范工程确定的示范村或列入“村居整治”工程的村；

10、城乡建设用地增减挂钩试点中农村建设用地复垦区域；

11、其它经区级或以上人民政府认定属“三旧”改造范围的用地。

（二）“三旧”改造项目的认定应同时符合以下条件

1、拟改造项目用地符合土地利用总体规划和实施计划、“三旧”改造专项规划、城镇规划和我市产业发展规划及环境保护要求；

2、拟改造项目属于“三旧”改造或属于市或区人民政府认定的“节能减排”范围；

3、拟改造项目用地在土地利用现状图或卫星影像图（或航片、正射影像图）上显示为已有上盖建筑物的建设用地。

四、科学编制“三旧”改造规划和实施计划

（一）开展全市“三旧”用地的调查摸底工作，将每宗“三旧”用地在土地利用现状图和土地利用总体规划图上标注，并列表造册，建立数据库。

（二）根据“三旧”改造工作总体要求和原则，市人民政府负责组织编制《佛山市“三旧”改造专项规划》。各区人民政府要根据《佛山市“三旧”改造专项规划》认真组织编制“三旧”改造地区的控制性详细规划和改造方案，以指导“三旧”工作的开展。今后，根据实际情况确需对“三旧”改造专项规划作局部调整或修改的，由区人民政府报市人民政府批准后实施。

（三）各区人民政府根据“三旧”改造专项规划编制“三旧”改造实施计划。各区“三旧”改造计划报市“三旧”办备案。

（四）“三旧”改造不涉及完善土地征收手续和集体建设用地转为国有土地的，“三旧”改造方案由区人民政府审批；“三旧”改造涉及完善土地征收手续和集体建设用地转为国有土地以及城乡建设用地增减挂钩的，“三旧”改造方案由区人民政府编制，逐级上报审批。程序如下：

1、各区根据“三旧”改造专项规划按项目或分片区制订“三旧”改造具体实施方案报市人民政府审核；

2、市人民政府将各区的“三旧”改造方案单独或汇总报省人民政府审批；

3、改造方案批准后，各区根据批准的方案分类办理供地手续，有关供地方案报市国土资源局备案。

五、因地制宜，采用多种运作方式进行“三旧”改造

（一）政府为了城市基础设施和公共设施建设或实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地的，由政府依法收回、收购土地使用权，纳入政府土地储备。纳入土地储备的具体程序、价格确定，按市及各区有关文件规定执行。

（二）旧城镇改造范围内，在符合土地利用总体规划、城乡规划和“三旧”改造规划的前提下，鼓励原土地使用权人自行进行改造。但原土地使用权人须拥有改造范围内全部土地权属才能申请。自行改造方案由区“三旧”办牵头组织各成员单位审核同意后报区人民政府批准。涉及的划拨土地使用权和改变土地用途（包括经营性用途）以及延长土地使用年限可免土地收购储备和公开交易，采取协议出让方式出让，并按现行规定缴纳土地出让金。规划、国土、建设等部门根据区政府的批复意见分别办理相关手续。

（三）旧城镇改造范围内，在符合土地利用总体规划、城乡规划和“三旧”改造规划的前提下，各地块的使用权人可共同成立项目公司联合自行改造；或市场主体与其他土地权利人协商签订土地转让合同，在落实相关补偿安置措施的前提下，自行收购改造范围内的多宗地块及地上房屋建筑后，申请对收购的地块取得拆迁许可后进行集中改造，改造的相关规定和办理程序与上述原土地使用权人自行改造一致。区以上国土资源部门根据收购人的申请，将分散的土地归宗，为收购人办理土地变更登记手续。收购改造范围内的多宗地块涉及出让年限不一致的，应统一出让年限，涉及补交地价款的按规定办理。

（四）属于“三旧”改造和“节能减排”项目的旧厂房在符合规划前提下改为经营性用途的，原用地单位可向区“三旧”办提出自行改造的申请，改造的相关规定和办理程序参照上述原土地使用权人自行改造规定办理。

（五）“三旧”改造涉及收回或者收购土地的，原则上以货币方式补偿，确实需要以置换方式置换土地使用权的，由区国土资源部门审核同意并报区人民政府批准后实施。

（六）土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内的旧村庄改造，农村集体经济组织申请将集体建设用地转国有的，经村民（代表）大会表决同意后向区国土资源部门申请，按程序逐级上报省人民政府批准。区人民政府根据“三旧”改造规划组织实施。其中，确定为农村集体经济组织使用的，在建新必须拆旧的前提下，交由农村集体经济组织依照规划自行改造或与有关单位合作开发建设。

（七）土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围外的旧村庄改造，在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，除属于市、区人民政府应当依法征收的外，可由农村集体经济组织或者用地单位在建新必须拆旧的前提下依照规划自行组织实施，并可参照旧城镇改造的相关政策办理。

（八）旧村庄改造涉及拆旧建新腾挪的合法用地，确能实现拆旧复耕的，可根据国土资源部的相关规定，纳入城乡建设用地增减挂钩试点，涉及新增建设用地和占用农用地（耕地）的，由市国土管理部门安排专用周转指标。周转指标的具体使用和管理按照国家和省的规定办理。

（九）“三旧”改造涉及的农村集体建设用地用于房地产开发的，必须转为国有土地并按规定缴纳土地出让金；该房地产用地转让时（包括联建合建），按规定须在土地交易中心公开交易。

（十）农村集体自行出资开发其名下的集体建设用地和国有建设用地，或其名下的集体建设用地和国有建设用地过户到该农村集体全资拥有的项目公司名下时，在村民（代表）大会表决同意的前提下，经区“三旧”办牵头有关成员单位讨论同意并报区人民政府批准后，可免公开交易。

（十一）经批准自行改造的“三旧”改造项目，工程未竣工验收前不得转让（包括股东变更）。确实无法完成的，由政府按改造前土地用途的基准地价收回建设用地使用权。

六、关于分类完善“三旧”改造中涉及的各类历史用地手续问题

（一）没有合法用地手续且已使用的建设用地

1、用地行为发生在1987年1月1日之前，依照原国家土地管理局1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权，经公告无异议后直接办理建设用地确权登记发证手续。

2、用地行为发生在1987年1月1日至1998年12月31日之间，用地时已与农村集体经济组织或农户签订征地协议，且未因征地补偿安置等问题引发纠纷，迄今被征地农民无不同意见的，依照1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》有关规定，落实处理（处罚）后按土地现状完善征收手续。

3、用地行为发生在1999年1月1日至2007年6月30日之间，按照1998年修订、2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》有关规定，落实处理（处罚）后按土地现状完善征收手续，凡用地行为发生时法律和政策没有要求听证、办理社保审核和安排留用地的，在提供有关历史用地协议或被征地农村集体同意的前提下，无需听证、办理社保审核和安排留用地。

4、完善各类用地手续的处罚标准

“三旧”改造中涉及的各类历史用地，凡用地行为发生在1987年1月1日之后至2007年6月30日之前的，完善用地手续时按下列标准进行处罚：

（1）禅城、南海、顺德区按用地面积不低于5元/平方米；（2）三水、高明区按用地面积不低于3元/平方米。

（二）农村集体建设用地转为国有建设用地

原农村集体申请将农村集体所有的有合法用地手续的建设用地转为国有建设用地的，在农村集体提出自愿改变为国有申请和村民代表大会表决同意的前提下，办理征收手续。

（三）完善“三旧”改造中涉及的各类历史用地手续工作应当在2012年完成。2007年6月30日之后发生的违法用地不适用上述办法完善用地手续。

七、关于“三旧”改造涉及边角地、夹心地、插花地等问题的处理

“三旧”改造中涉及的边角地、夹心地、插花地以及旧村庄改造中的空闲地，可一并纳入“三旧”改造。

现状为建设用地的边角地、夹心地、插花地，以单块面积3亩为标准，3亩以下（含3亩）由区人民政府处理：属原批文范围的直接确权，不属原用地批文范围而属于集体性质的，由区国土资源部门审核后报区政府批准给农村集体组织使用；不属原批文范围但无法证明是集体性质土地的，均认定为国有建设用地，由区国土资源部门审核后报区政府直接批准使用，也可以收回后重新公开交易或以协议方式出让。单块面积超过3亩或多块累计面积大于改造总面积10%的边角地、夹心地、插花地按规定办理有关用地手续。

现状为农用地的边角地、夹心地、插花地，以单块面积1亩为标准，1亩以下（不含1亩）、多块累计面积小于或等于改造总面积10%的边角地、夹心地、插花地由区人民政府处理并报市人民政府备案；面积1亩以上、多块累计面积大于改造总面积10%的边角地、夹心地、插花地按规定办理农地转用、完善用地手续和转为国有土地审批手续，并可在“三旧”改造方案中一并报批。

八、关于“三旧”改造涉及土地置换问题的处理

为满足“三旧”改造需要，允许在符合土地利用总体规划和控制性详细规划的前提下，通过土地位置调换等方式调整使用原有存量建设用地。“三旧”改造范围内土地之间或“三旧”改造范围内、外地块之间土地的置换，包括集体建设用地与集体建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间、国有建设用地与国有建设用地之间的土地置换。土地置换手续由区以上国土资源部门办理，办理时限为7个工作日。

九、关于“三旧”改造中涉及的土地出让金优惠政策及财政扶持政策

（一）农村集体使用的集体建设用地或国有建设用地（留用地），在符合城市规划和土地权属不发生转移的前提下，农村集体可按城市规划用途自行开发使用，且可以采用划拨方式供地。集体建设用地依法改变用途且土地使用权不发生转移的，只要土地使用者与土地所有者一致，也享受本条规定的优惠政策。

（二）农村集体将国有留用地或集体转为国有的土地自行开发或通过招商引资合作开发而发生土地使用权转移的，转移部分应按规定办理土地出让手续，缴纳土地出让金。政府按规定收取的土地出让金全部上缴财政后，在扣除按规定计提的农业土地开发资金、出让业务费等专项资金后，余额最高不超过60%按《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综〔2006〕68号）有关规定，由财政列支，专项用于包括保证被征地农民原有生活水平补贴支出、补助被征地农村居民社会保障支出以及农村基础设施建设支出等。

（三）市、区人民政府通过征收农村集体建设用地实施旧村庄改造进行经营性开发的，土地出让纯收益可按最高不超过60%的比例返拨给原农村集体经济组织。

（四）鼓励、支持“2+5”组团城市规划城区内效益差、能耗高、污染大的企业搬迁。搬迁企业用地由当地政府依法收回后通过招标、拍卖、挂牌方式出让的，在扣除收回土地补偿费用后，其土地出让纯收益可安排部分专项支持企业发展，具体由各区人民政府结合实际情况制定。

（五）对“三旧”改造涉及的城市（城镇）公共基础设施建设，应从土地出让金中安排相应的项目资金予以支持改造。

（六）鼓励各地探索利用社会资金开展“三旧”改造，政府组织实施的“三旧”改造项目，在拆迁阶段可通过招标方式引入企业单位承担拆迁工作，拆迁费用和合理利润可以作为收（征）地（拆迁）补偿成本从土地出让收入中支付；也可在确定开发建设的前提下，由政府将拆迁及拟改造土地的使用权一并通过公开交易方式确定土地使用权人。

（七）工业用地在符合城乡规划、改造后不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。

（八）属政府产权的公共建筑面积，不参加容积率计算，不收取土地出让金。

（九）在符合城乡规划和“三旧”改造专项规划前提下，经区“三旧”办报区人民政府批准，企业在原厂房内设立区域总部、研发中心、科研机构以及产品设计和动漫制作产业，不视为改变土地用途。

十、加强对“三旧”改造的检查监督

市监察局对市三旧改造办、市相关职能部门履行职责情况以及各区政府开展“三旧”的情况进行监督检查；各区监察局对辖区内的改造办和相关职能部门履行职责的情况进行监督检查。各区要将“三旧”改造项目审批纳入电子检察系统进行管理，并作重点标注，以便监察机关履行监督。市相关职能部门要认真对照本实施意见对各区“三旧”改造进行监督，发现违反“三旧”改造规定的行为要及时进行纠正。凡是弄虚作假，擅自将不符合“三旧”改造范围的用地纳入改造范围或不按“三旧”改造报批程序进行报批的，由市、区监察机关依照有关规定严肃查处。

十一、其它

（一）各区可以按照本意见精神，结合自身实际制定具体实施办法。

（二）本意见发布前，市政府、政府各有关部门和各区已公布的一系列“三旧”文件中，其它方面的优惠政策与本意见无冲突的，仍然适用。

（三）本意见发布前，各区人民政府根据先行先试原则已经审核确认的“三旧”改造项目和方案有效，无需再另行报批。

附件：1.“三旧”改造方案申报表 2.“三旧”改造项目用地情况表 3.“三旧”改造项目申请、审批流程 4.报批“三旧”改造方案需提交的材料

5.分类完善“三旧”改造中涉及的各类历史用地手续需提交的资料 6.置换土地报批需提交的材料

第五篇：三旧改造认识

认识“三旧”、理解“三旧”、思考“三旧”，集思广益、共创辉煌

为推进“三旧”改造工作，广东省政府先后出台了相关的配套政策，惠州市政府“关于推进“三旧”改造工作的实施意见”也即将制定完成。马安阅粮畜牧场“三旧”改造项目自申报以来，在集团领导的亲自指挥下，迅速投入人力、物力、财力，目前该项目已获市“三旧”办初审通过。为使集团公司广大干部职工更好地认识“三旧”、理解“三旧”、思考“三旧”，在集团公司内部掀起大讨论，集思广益，促进集团公司大发展，现将有关政策文件及马安阅粮畜牧场“三旧”改造项目介绍如下：

一、广东省人民政府“三旧”改造政策文件

（一）广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见（粤府〔2009〕78号）：

各地级以上市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门、各直属机构：

为深入贯彻落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》和《中共广东省委广东省人民政府关于争当实践科学发展观排头兵的决定》，切实推进我省旧城镇、旧厂房、旧村庄(以下简称“三旧”)改造工作，促进节约集约用地试点示范省建设，确保经济社会又好又快发展，提出如下意见。

1、充分认识推进“三旧”改造工作的重要性和紧迫性

(1)改革开放以来，我省经济社会快速发展，综合实力实现历史性跨越，连续23年经济总量排名全国第一。在经济高速发展的同时，也消耗了大量的土地资源，粗放的土地利用方式已难以为继，土地资源供求矛盾日益突出，严重制约我省可持续发展。立足土地资源省情，大力推进节约集约用地，千方百计盘活存量土地，统筹保障发展和保护资源，是当前和今后一个时期我省深入贯彻落实科学发展观，确保经济社会又好又快发展必须着力解决的迫切而重大的课题。

(2)“三旧”改造是我省在土地资源供需矛盾日益突出的情况下，拓展建设空间、保障发展用地的重要途径，是推进节约集约用地试点示范省建设的重要内容。必须进一步解放思想，深化改革，通过制度创新和政策完善，有效破解“三旧”改造的难题，在新增建设用地逐年减少、单位建设用地产出逐年提高的条件下，统筹利用有限的土地资源，切实提高建设用地利用效率，力争在节约集约用地方面为全国探索出一条新路。

(3)珠江三角洲地区是我国改革开放的先行地区和重要的经济中心区域，在全国经济社会发展和改革开放大局中具有重要地位。贯彻实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》，落实好科学发展、先行先试的要求，必须深化重要领域和关键环节的改革。大力推进“三旧”改造，是继续深化土地管理制度改革，进一步解放土地生产力的具体体现，不仅有利于节约集约用地、优化土地资源配置，也有利于促进产业结构调整升级、转变经济发展方式，保障和促进科学发展。

2、明确“三旧”改造的总体要求和基本原则

(4)总体要求。以科学发展观为指导，围绕提升综合竞争力和资源承载能力，切实转变发展观和用地观。遵循“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”的原则，在不突破土地利用总体规划确定的耕地保有量、基本农田面积和建设用地总规模的前提下，积极稳妥推进“三旧”改造工作。将“三旧”改造与农村土地整治有机结合，统筹规划、全面推进土地综合整治。以推进“三旧”改造工作为载体，促进存量建设用地“二次开发”，统筹城乡发展，优化人居环境，改善城乡面貌，努力建设生产发展、生活富裕、生态良好、文化繁荣、社会和谐、人民群众充满幸福感的新广东。

(5)基本原则。

——政府引导，市场运作。政府统一组织，制定专门政策，充分调动政府、集体、土地原使用权人及相关权利人的积极性，吸引社会各方广泛参与，实现多方共赢，确保国有、集体资产的保值、增值。在按市场化运作的同时，政府要正确引导，加强监管，确保改造规范推进。

——明晰产权，保障权益。调查摸清“三旧”现状，做好“三旧”土地的确权登记工作。属于“三旧”改造的房屋和土地，未经确权、登记，不得改造。正确处理“三旧”改造过程中的经济、法律关系，切实保障土地权利人的合法权益，维护社会稳定。

——统筹规划，有序推进。统筹经济社会发展和资源环境保护，依据国土规划、主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划，科学制定“三旧”改造规划，并强化规划的统筹管控作用。严格界定“三旧”改造范围，对列入改造范围的，必须编制控制性详细规划和改造方案，有序推进。严禁擅自扩大“三旧”改造政策的适用范围。

——节约集约，提高效率。通过市场运作和公开规范的方式，强化市场配置土地，促进土地高效利用。严格执行土地使用标准，提高土地使用强度。创新机制方法，强化土地资源、资产、资本“三位一体”管理，实现土地利用效益的最大化。

——尊重历史，客观公正。既要做好与国家法律政策的衔接，防止发生新的违法违规用地行为，又要兼顾各地发展历史和土地管理政策的延续性，妥善解决历史遗留问题。要科学合理地制定改造方案和配套政策，改造利用与完善手续相挂钩，做到公开、公平、公正。

3、围绕经济社会发展战略部署，合理确定“三旧”改造范围

(6)各地要紧紧围绕产业结构调整和转型升级、城市形象提升和功能完善、城乡人居环境改善、社会主义新农村建设等战略部署，在有利于进一步提高土地节约集约利用水平和产出效益的前提下，确定“三旧”改造范围。下列土地可列入“三旧”改造范围：城市市区“退二进三”产业用地；城乡规划确定不再作为工业用途的厂房(厂区)用地；国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；不符合安全生产和环保要求的厂房用地；布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇和村庄；列入“万村土地整治”示范工程的村庄等。

(7)“三旧”改造以土地开发程度较高、“三旧”分布相对集中的珠江三角洲地区为重点，兼顾其他条件具备的地区。各地要根据本地实际，因地制宜确定“三旧”改造的起步范围，先行试点，积累经验后再逐步推开。

4、科学规划，统筹推进“三旧”改造

(8)开展“三旧”改造的地方，要认真进行“三旧”用地的调查摸底工作，将每宗“三旧”用地在土地利用现状图和土地利用总体规划图上标注，并列表造册。要根据土地利用总体规划和城乡规划等，围绕本地区经济社会发展战略实施要求，对“三旧”改造进行统一规划，优化土地利用结构，合理调整用地布局。通过统筹产业发展，加快商贸、物流等现代产业或公益事业的建设，增加生态用地和休闲用地，优化城乡环境。

(9)依据“三旧”改造规划，制定实施计划，明确改造的规模、地块和时序，并纳入城乡规划实施计划。涉及新增建设用地的，要纳入土地利用计划，依法办理农用地转用或按照城乡建设用地增减挂钩政策规定办理。通过“三旧”改造，进一步推进土地利用总体规划、城乡规划以及产业发展规划的协调和衔接，优化城市功能布局和促进产业转型升级。

5、因地制宜，采用多种方式推进“三旧”改造

(10)市、县人民政府为了城市基础设施和公共设施建设或实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，由市、县人民政府依法收回、收购土地使用权，纳入土地储备。土地使用权收购的具体程序、价格确定，由市、县人民政府依法制定实施办法。

(11)在旧城镇改造范围内，符合城乡规划、“三旧”改造规划和实施计划的，鼓励原土地使用权人自行进行改造。自行改造应当制订方案，经土地行政主管部门和城乡规划部门同意后报市、县人民政府批准实施。所涉及的划拨土地使用权，可采取协议方式补办出让手续，涉及补缴地价的，按地级以上市人民政府的统一规定办理。

(12)在旧城镇改造范围内，符合城乡规划的，市场主体根据“三旧”改造规划和实施计划，可以收购相邻多宗地块，申请进行集中改造。市、县土地行政主管部门可根据收购人的申请，将分散的土地归宗，为收购人办理土地变更登记手续。收购改造应当制订改造方案，经土地行政主管部门和城乡规划部门同意后报市、县人民政府批准实施。涉及补缴地价的，按地级以上市人民政府的统一规定办理。

(13)旧城镇、旧村庄改造涉及收回或者收购土地的，可以货币方式向原使用权人补偿或支付收购款，也可以置换方式为原使用权人重新安排用地。置换的土地其使用权价额折抵不足的，可以货币补齐。

(14)土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内的旧村庄改造，原农村集体经济组织申请将农村集体所有的村庄建设用地改变为国有建设用地的，可依照申请报省人民政府批准征为国有，由市、县(区)、镇人民政府根据“三旧”改造规划和实施计划分别组织实施。其中，确定为农村集体经济组织使用的，交由农村集体经济组织自行改造或与有关单位合作开发建设。

(15)土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围外的旧村庄改造，在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，除属于市、县人民政府应当依法征收的外，可由农村集体经济组织或者用地单位自行组织实施，并可参照旧城镇改造的相关政策办理，但不得用于商品住宅开发。

(16)“三旧”改造涉及拆旧腾挪的合法用地，确能实现复耕的，可根据国土资源部的相关规定，纳入城乡建设用地增减挂钩试点，由省土地行政主管部门根据各地级以上市的情况安排周转指标。周转指标的使用和管理按照国家和省的规定办理。

6、分类处置，完善“三旧”改造涉及的各类历史用地手续

(17)纳入“三旧”改造范围、符合土地利用总体规划和“三旧”改造规划、没有合法用地手续且已使用的建设用地，用地行为发生在1987年1月1日之前的，由市、县人民政府土地行政主管部门出具符合土地利用总体规划的审核意见书，依照原国家土地管理局1995年 3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权后，办理国有建设用地确权登记发证手续；用地行为发生在1987年1月1日之后、2007年6月30日之前的，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并进行补偿，且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见的，可按照用地发生时的土地管理法律政策落实处理(处罚)后按土地现状办理征收手续，属于政府收购储备后再次供地的，必须以招标拍卖挂牌方式出让，其他可以协议方式出让。凡用地行为发生时法律和政策没有要求听证、办理社保审核和安排留用地的，在提供有关历史用地协议或被征地农村集体同意的前提下，不再举行听证、办理社保审核和安排留用地。

(18)纳入“三旧”改造范围，没有合法用地手续的土地，符合土地利用总体规划而又保留为集体土地性质的，参照第十七条进行集体建设用地确权登记发证。

(19)“三旧”改造中涉及的边角地、夹心地、插花地等，符合土地利用总体规划和城乡规划的，可依照有关规定一并纳入“三旧”改造范围。允许在符合土地利用总体规划和控制性详细规划的前提下，通过土地位置调换等方式，对原有存量建设用地进行调整使用。

(20)纳入“三旧”改造范围、需完善征收手续的土地，由当地市、县人民政府制订改造方案，报省人民政府批准后实施；供地手续由市、县人民政府按本意见办理。

(21)完善“三旧”改造中涉及的各类历史用地手续工作应当在2012年前完成，之后第十七、十八、十九、二十条不再执行。2007年6月30日之后发生的违法用地不适用上述完善用地手续的意见。

7、加大财政支持力度，拓宽“三旧”改造筹资渠道

(22)市、县人民政府应保障开展组织实施“三旧”改造工作经费。对“三旧”改造涉及的城市(城镇)公共基础设施建设，应从土地出让金中安排相应的项目资金予以支持。

(23)在旧城镇改造中，需要搬迁的国有企业用地由当地人民政府依法收回后通过招标拍卖挂牌方式出让的，在扣除收回土地补偿等费用后，其土地出让纯收益可按不高于60%的比例，依照有关规定专项用于支持企业发展。在旧村庄改造中，市、县人民政府通过征收农村集体建设用地进行经营性开发的，其土地出让纯收益可按不高于60%的比例，依照有关规定专项用于支持原农村集体经济组织的发展。具体操作办法由市、县人民政府根据当地实际制订。

(24)对现有工业用地改造后不改变原用途，提高容积率的，不再增缴土地价款。

(25)鼓励各地探索利用社会资金开展“三旧”改造。除鼓励土地权利人自行改造外，对由政府统一组织实施“三旧”改造的，可在拆迁阶段通过招标的方式引入企业单位承担拆迁工作，拆迁费用和合理利润可以作为收(征)地(拆迁)补偿成本从土地出让收入中支付；也可在确定开发建设条件的前提下，由政府将拆迁及拟改造土地的使用权一并通过招标等公开方式确定土地使用权人。市、县人民政府可以探索引入市场主体参与“三旧”改造的具体方式。

8、切实加强“三旧”改造工作的组织领导

(26)推进“三旧”改造工作是我省贯彻落实科学发展观、建设节约集约用地试点示范省的重大举措，关系到经济社会发展大局，政策性强，关联度高。各级政府要从战略高度，将这项工作摆上重要议事日程，统筹谋划，周密部署，建立目标责任制，切实加强组织领导。各相关职能部门要主动服务，优化程序，凡涉及“三旧”改造项目的审批事项，应当采取提前介入、并联审批等方式加快办理，切实提高工作效率，为“三旧”改造工作营造高效的行政服务环境。

（二）广东省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于“三旧”改造工作实施意见(试行)的通知（粤府办[2009]122号）：

各地级以上市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门、各直属机构：

省国土资源厅《关于“三旧”改造工作的实施意见(试行)》业经省人民政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到的问题，请径向省国土资源厅反映。

关于“三旧”改造工作的实施意见(试行)

省国土资源厅

为贯彻落实《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府[2009]78号)，确保我省“三旧”改造工作有序推进，现就“三旧”改造工作提出如下实施意见。

1、认真编制“三旧”改造规划及实施计划

开展“三旧”改造工作的县级以上人民政府应组织城乡规划、建设、国土资源等部门，结合当地经济社会发展实际和产业发展需求，根据当地土地利用总体规划、城乡规划，编制“三旧”改造规划及实施计划；有条件的镇(街、开发区)人民政府(办事处、管理委员会)经上一级政府同意也可组织编制。“三旧”改造规划由地级以上市人民政府批准实施，实施计划由县(市、区)人民政府批准实施。

“三旧”改造规划为期5年，分实施。实施计划依据“三旧”改造规划编制，纳入城乡规划实施计划。

2、符合条件的旧村庄集体建设用地经申请转为国有建设用地

纳入“三旧”改造规划的旧村庄集体建设用地，符合下列条件的，有关农村集体经济组织可向所在地县级以上国土资源管理部门申请转变为国有建设用地。

(1)该集体建设用地在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内且符合城乡规划。

(2)土地权属清楚，无争议。

(3)经本集体经济组织(或村民代表大会)2／3以上人员同意。

(4)已纳入“三旧”改造实施计划。

旧村庄集体建设用地申请改变为国有建设用地的，由县级以上国土资源管理部门负责审查后报同级人民政府审核，并由国土资源管理部门逐级上报省国土资源厅；省国土资源厅审核并报经省人民政府同意后批复地级以上市人民政府。

3、完善历史用地手续

(1)制订改造方案。纳入“三旧”改造范围、需完善征收手续的历史用地，由当地县级以上人民政府组织制订改造方案。改造方案包括如下内容：

①.基本情况：改造涉及的土地位置、面积，需完善征收手续的具体范围、面积，用地发生的时间及涉及的所有权人，土地确权、登记情况。需继续保留自居自用集体建设用地的，还应明确其范围、面积。

②.规划情况：改造涉及的土地是否符合土地利用总体规划和城乡规划，是否符合“三旧”改造规划并纳入实施计划。

③.土地利用现状情况：土地用途、面积、已使用年限，地上建筑物的面积、容积率，土地产出率等。

④.协议补偿情况：是否已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并作了补偿，是否有因征地补偿安置等问题引发纠纷，是否按用地发生时的土地管理法律政策进行处理(处罚)。

⑤.拟改造情况：改造后的土地用途和产业安排、建筑面积、容积率，拟投入的改造资金、建设改造主体、供地方式，完成改造后的综合效益等。

(2)审查审批。有关改造方案由地级以上市人民政府汇总上报省人民政府，同时抄送省国土资源厅。省国土资源厅会同省住房和城乡建设厅、发展改革委对改造方案进行审查后报省人民政府审批。省人民政府批准后，由省国土资源厅批复地级以上市人民政府。

4、安排“三旧”改造用地周转指标

在实施“三旧”改造工作中，涉及建设用地腾挪需利用城乡建设用地增减挂钩政策的，可按《国土资源部关于印发(城乡建设用地增减挂钩试点管理办法)的通知》(国土资发[2008]138号)、《关于印发(广东省城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作管理办法)(试行)的通知》(粤国土资发[2006]179号)的有关规定，由地级以上市国土资源管理部门向省国土资源厅申请使用周转指标。周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则，由县级以上国土资源管理部门单列管理。各地级以上市国土资源管理部门应于每年12月31目前向省国土资源厅报告周转指标使用情况。

5、边角地、夹心地、插花地的处理

(1)定义。

边角地是指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划要点、被“三旧”改造范围地块与建设规划边沿或者线性工程控制用地范围边沿分隔(割)、面积小于3亩的地块。

夹心地是指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划要点、被“三旧”改造范围地块包围或者夹杂于其中、面积小于3亩的地块。

插花地是指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划要点、与“三旧”改造范围地块形成交互楔入状态、面积小于3亩的地块。

(2)“三旧”改造中涉及的边角地、夹心地、插花地(以下简称“三地”)，如符合土地利用总体规划和城乡规划，且累计面积不超过改造项目用地面积10％，经改造主体提出申请，按下列方式分类处理：

①.“三地”为国有建设用地的，可按照协议方式办理出让手续。

②.“三地”为集体农用地，需办理农用地转用或土地征收手续的，由各地按批次报批方式，经同级人民政府审核后，逐级上报省人民政府审批。

③．“三地”属集体建设用地的，由各地将“三地”纳入需完善征收手续的“三旧”改造方案一并上报。

“三地”处理中涉及土地征收的，在提供有关证明材料的前提下，可不再举行听证、办理社保审核和安排留用地。有关用地计划指标及耕地占补平衡由市、县级人民政府负责落实。涉及林地的，应依法向县级以上林业行政主管部门申办使用林地手续。

6、分散土地归宗

根据“三旧”改造规划和实施计划，“三旧”改造实施主体在符合下列条件的前提下，可申请将分散的土地归宗：

(1)拟收购归宗的土地，已全部办理了土地确权登记。

(2)收购人与有关土地权利人已签订土地使用权转让合同，并落实了相关补偿安置措施。

(3)土地权属性质相同。

(4)收购已办理土地使用权抵押、地役权登记的土地，必须分别征得土地抵押权人、地役权人的同意，并办理注消土地抵押权、地役权登记的相关手续。

(5)拟收购的土地使用权不属于法律法规限制权利的类型。

(6)涉及补缴地价的，己按地级以上市人民政府的统一规定办理完毕。

办理归宗登记时，土地使用权转让方和受让方必须共同到土地登记机构申请办理土地使用权变更登记。土地登记申请人除按《土地登记办法》规定提交土地权属来源等有关证明文件外，还应提交拟收购合并归宗前宗地权属分布图和各宗地的权属状况列表(含权利人、权属性质、土地坐落、宗地面积、用途、使用期限、土地证书编号等内容)。土地合并归宗后按规定重新编制地号。

7、明确部门职责

各县级以上人民政府对本地区的“三旧”改造工作负总责，各相关部门各司其职，共同推进。发展改革部门负责“三旧”改造中涉及投资项目的立项和产业政策制定；规划部门会同国土资源部门负责指导、组织编制和审查“三旧”改造规划和近期改造片区的详细规划，提供项目的规划设计条件，及时办理项目有关手续；国土资源部门负责办理农用地转用、征收土地等用地手续，负责土地确权、登记，组织国有建设用地使用权招标、拍卖、挂牌等工作；建设部门负责“三旧”改造中房屋的拆迁管理，工程项目建设监管；财政、税务、监察、农业、社会保障、环境保护、林业、文化、公用事业管理、人防、公安等相关部门要各负其责，做好配合、服务工作，共同推动“三旧”改造。

8、加强监督检查

各地不得借“三旧”改造的名义，擅自扩大完善历史用地手续的范围；不得将未使用和不进行改造等不属于“三旧”改造范围的用地按照“三旧”改造特殊政策办理有关用地手续。各地级以上市人民政府应对纳入“三旧”改造范围的用地手续相关材料的真实性、合法性负责，每年年底前对本行政区域内的“三旧”改造工作进行自查，及时对“三旧”改造情况进行总结，尤其要认真总结“三旧”改造对推动产业结构升级、经济发展方式转变的成效，于第二年2月底前专题报告省人民政府。

涉及“三旧”改造的供地，属政府收购储备后再次供地的，必须以招标拍卖挂牌方式出让，其余则可以协议方式出让。以协议方式出让的，必须经市、县人民政府领导班子集体研究决定，并进行公示，具体操作程序由各地级以上市人民政府制定。