中山市闲置土地处理规定（精选5篇）

第一篇：中山市闲置土地处理规定

《中山市闲置土地处理规定》

发文单位：中山市人民政府

文

号：中府[2003]32号 发布日期：2003-2-28 执行日期：2003-3-1 火炬区管委会，各镇政府、区办事处，市属各单位：

现将《中山市闲置土地处理规定》印发给你们，请贯彻执行。

二○○三年二月十九日

第一条 为加强土地管理，盘活闲置土地，充分利用土地资源，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、国土资源部《闲置土地处理办法》以及省政府有关政策文件的规定，结合我市实际，制订本规定。

第二条 本规定适用于中山市行政区域内闲置土地的认定和处置。

第三条 市土地行政主管部门负责闲置土地的认定和处理工作。

市计划、规划、建设等行政主管部门按照各自的职责，协同市土地行政主管部门做好闲置土地处理的相关工作。

第四条 本规定所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过法律、法规规定或者有偿使用合同、划拨用地批准文件约定的动工期限未动工开发建设的出让用地、国有划拨用地和集体建设用地等非农建设用地。

有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：

（一）国有土地有偿使用合同或划拨用地批准文件未规定动工开发日期，自国有土地出让合同生效或划拨用地批准文件生效之日起满1年未动工建设的；

（二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%，且未经批准中止开发建设连续满1年的；

（三）城市房屋拆迁公告公布之后，其土地使用者在规定的拆迁期限满1年仍未实施房屋拆迁的；或者地上建筑物已拆平（含部分拆平）具备开工条件，但超过出让合同约定或批准用地文件规定的动工开发日期满1年未动工开发的；

（四）法律、法规规定的其他情形。

动工开发建设是指已领取施工许可证，并进场施工。

第五条 国有土地有偿使用合同约定或划拨用地批准文件规定分期开发的，按分期开发范围核定闲置土地面积。

第六条 因不可抗力原因或由于政府或政府有关部门的行为造成动工开发建设迟延而闲置土地的，顺延计算动工开发建设日期。

第七条 市土地行政主管部门每年应定期对闲置土地的情况进行清查、登记。对闲置土地，任何单位和个人都可以向土地行政主管部门举报。

第八条 市土地行政主管部门认定闲置土地时，应当通知土地使用者在30天内如实报告用地情况，土地使用者应当将闲置土地的范围、面积、闲置的时间和原因及闲置土地审批、抵押等有关资料，如实向市土地行政主管部门提供，接受调查处理。经审查确认为闲置土地的，市土地行政主管部门应通报市计划、建设、规划部门，并将认定的事实、依据通知土地使用者，闲置土地依法设有抵押的，还应通知抵押权人。

经认定为闲置土地的，市土地行政主管部门应将闲置的情况进行公布。

第九条 经认定的闲置土地，由市土地行政主管部门拟定处置方案，闲置土地已依法设定抵押的，应通知抵押权人参与处置方案的拟定工作。处置方案报经原批准用地的人民政府批准后，由市土地行政主管部门负责组织实施。

处置方案可以选择下列方式：

（一）政府收购进行土地储备；

（二）以出让方式取得土地使用权，土地使用者已全部支付土地有偿使用费，且开发建设前期工作准备就绪，资金落实，已基本具备开工建设条件并明确开发建设期限的，可一次性延长开发建设时间，并限期动工开发建设，延长期限最长不超过1年；

（三）以出让方式取得土地使用权，土地使用者已部分支付土地有偿使用费，按已支付的土地有偿使用费占应交地价款的比例折算土 地使用面积，确定相应土地给土地使用者，对重新确定的土地，可一次性延长开发建设时间，并限期动工开发建设，延长期限最长不超过1年。其余部分由政府无偿收回；

（四）改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；

（五）安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的，由市政府收取增值地价；

（六）置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设；

（七）采取招标、拍卖、挂牌竞价方式确定新的土地使用者，重新签订出让合同，确定新的使用年限，对原建设项目继续开发建设，并对原土地使用者给予补偿；

（八）土地使用者与市政府签订土地使用权交还协议书，将土地使用权交还给市政府，原土地使用者需要使用土地时，由市政府按照土地使用权交还协议书的约定供应与其交还土地等价的土地。

第十条 城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得的土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发期满1年未动工开发的，应当按规定缴纳土地闲置费；满2年未动工开发的，由市土地行政主管部门报原批准用地的人民政府批准后，无偿收回土地使用权。

用地者确因实际困难要求延长开发建设期限的，应提出申请，经镇区政府加具意见，报市土地行政主管部门审查，并按本规定第九条的规定处理。

第十一条 土地使用者应自收到市土地行政主管部门核发《征收土地闲置费决定书》之日起15日内，按规定缴纳土地闲置费。

土地闲置费按1年不超过该用地的出让地价（划拨用地按所在地当年的基准地价计算）的15%的标准计收。

第十二条 闲置的土地原为耕地，但已停止耕作或耕作条件已被破坏的，除按第十一条规定的标准征收土地闲置费外，由市土地行政主管部门责令土地使用者限期复耕或恢复农业用途，逾期不复耕或恢复农业用途的，按第十一条规定的标准加倍征收土地闲置费。

第十三条 土地闲置费实行收支两条线管理，市土地行政主管部门委托银行代收款，土地使用者应按规定的标准和期限，到指定的银行代收网点缴交，逾期缴纳土地闲置费的，从逾期之日起，按日加收应缴土地闲置费总额3‰的滞纳金。拒缴土地闲置费的，市土地行政主管部门可以申请人民法院强制执行。

第十四条 土地闲置费原则上不得减免。因自然灾害等不可抗力原因而使土地闲置，需缓缴、减免缴土地闲置费的，由土地使用者提出书面申请及有关证明文件，经市土地行政主管部门审核，报省国土、财政部门核准。

第十五条 市土地行政主管部门依法征收的土地闲置费，按市留45%、镇（区）留45%、上缴省10%的比例，分级安排使用。在市、镇留成使用的土地闲置费中，由市财政部门提取2%作为市土地行政主管部门的管理费用。

第十六条 土地闲置费必须专款用于土地保护、开发和管理。因实施土地保护、开发和管理需要使用土地闲置费的，由市土地行政主管部门提出具体的用款计划，报市财政部门审核同意后拨付。

第十七条 收回闲置土地，市土地行政主管部门按照下列程序进行：

（一）立案，调查取证，认定事实；

（二）告知土地使用者作出收回闲置土地决定的事实、理由和依据，闲置土地设有抵押权的，还应告知抵押权人；

（三）听取土地使用者的陈述和申辩，当事人要求听证的，应当举行听证；

（四）拟定收回闲置土地决定报原批准用地的人民政府批准；

（五）将收回闲置土地决定书送达当事人，同时告知当事人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利；

（六）撤销《建设用地批准书》或者终止国有土地有偿使用合同，注销土地登记和土地证书，同时通知市计划、规划、建设等部门撤销相关批准文件；

（七）向社会公告。

第十八条 被收回闲置土地的土地使用者，应当自收回闲置土地决定书送达之日起30日内，到市土地行政主管部门办理注销土地登记手续，交回土地使用权证书。逾期不办理注销登记手续、不交回土 6 地使用证书的，由市土地行政主管部门向社会公告后直接注销土地登记和土地使用证书。

第十九条 因处置闲置土地而致土地权属、土地用途发生变化的，土地使用者应在15日内到市土地行政主管部门办理变更登记手续，市土地行政主管部门应通知市计划、规划、建设等部门撤销或变更相关批准文件。土地使用者逾期不办理的，由市土地行政主管部门直接予以变更。

各镇区在引进项目时，应优先安排使用收回的闲置土地。

第二十条 市土地行政主管部门对依法收回的闲置土地，应当重新明确用途、设定使用条件、确定供地方式，并向社会公告。

（一）属国有闲置土地的，应当在土地利用总体规划确定的城市建设用地区内，按照土地利用总体规划和城市规划确定的用途安排建设项目或者其他临时用途；近期无法安排建设项目且耕种条件未被破坏的，可以组织耕种，不适宜耕种的，可采取绿地等方式作为政府土地储备。

（二）属集体闲置土地的，应当在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区内，优先用于本集体经济组织的其他建设项目；本集体经济组织近期无法安排建设项目的，可拟订置换方案，经镇政府（区办事处）同意，报市土地行政主管部门批准，依法安排其他建设项目，并对原集体经济组织给予补偿。

（三）规划用途为农用地，耕种条件未被破坏的，恢复耕种，不适宜耕种的，改为其他农用地。

第二十一条 市土地行政主管部门应当在地籍调查和土地变更登记的基础上，核实闲置土地的位置和面积等情况，建立闲置土地宗地档案，绘制闲置土地分布现状图，监督跟踪其利用情况。

第二十二条 市土地行政主管部门应当根据全市闲置土地的状况，依据土地利用总体规划和土地利用年度计划以及各项建设对用地的需求，优先安排使用闲置土地。建设用地能够使用闲置土地的，应当使用闲置土地，不得批准其占用农用地。

第二十三条 妨碍土地管理工作人员依法执行公务，情节严重的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十四条 土地管理工作人员在闲置土地管理过程中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十五条 本规定自2003年3月1日起施行，《中山市土地闲置费征收与使用管理实施办法》（中府[1999]102号）同时废止。

第二篇：闲置土地处理相关法律问题探析

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闲置土地处理相关法律问题探析

谢俊林 黄刚强

（广东智洋律师事务所，广东 广州 510095）

[内容提要]近年来，全国各地土地闲置情况日益严重。为切实保护耕地，加强土地资产管理，实现土地资源的可持续发展，中央和地方各级政府均采取严厉措施，加大对闲置土地的处理力度。闲置土地处理是一个比较新的政府行政行为，相关的法律、法规尚未完善，因此政府土地管理部门在相关工作中或多或少会遇到一些困难。为此，本文对如何认定闲置土地行为，如何在实体与程序上确保政府土地管理部门闲置土地行政处罚行为的合法性以及对非法定闲置土地的处理等问题进行了初步探讨。

[关键词] 闲置土地处理

闲置土地行为

闲置土地行政处罚

非法定闲置土地

人口多，人均耕地少，土地后备资源不足是我国的基本国情，但是建设用地粗放利用严重，甚至大量闲置，仍是我国土地利用的基本现状。因此，加强土地资产管理，调整土地利用结构，盘活土地存量，加大对闲置土地的处理力度，为经济发展提供必需的用地条件，势必成为各级政府地政工作的重心之一。然而，对闲置土地的处理涉及的我国土地管理制度中深层次的法律问题——如何做到既依法行政，又兼顾广大投资者的合法权益，维护社会的稳定，已成为政府土地管理部门面临的一个重大考验。

尽管我国现行的土地法律、法规对闲置土地行为规定了行政处罚措施，但处理闲置土地是一个比较新的政府行政行为，相关的法律、法规尚未完善，因此政府土地管理部门在相关工作中或多或少会遇到一些困难。本文作者有幸接受政府的委托，作为专项法律顾问全面参与了广州保税区、广州经济技术开发区闲置土地的处理工作。本文拟就闲置土地处理的相关法律问题做初步探讨，并将笔者在参与处理土地闲置工作过程中的一些心得体会与读者分享。

一、闲置土地行为的认定依据

正确认定闲置土地行为，是政府土地管理部门作出闲置土地行政处罚合法性的基础。早在1990年，国务院颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条就规定，土地使用者“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据文档

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情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”然而，“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的”的情形是否就是闲置土地？该行政法规并未明确指出。1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订后实施的《中华人民共和国土地管理法》第三十七条中规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，１年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；１年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续２年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用者的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。” 土地管理法也没有对闲置土地的内涵和外延作出规定，但却对两种闲置土地的情形，即已经办理审批手续的非农业建设占用耕地的闲置情形和以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，作出了处理规定。１９９５年１月１日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金２０％以下的土地闲置费；满２年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”房地产管理法补充了处理“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地”的规定，但仍未对闲置土地的定义作出明确的回答。

土地管理法和城市房地产管理法是为了加强土地管理，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地①，以及加强对城市房地产的管理，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产业的健康发展而制定的土地、房地产管理方面②的基本法律。因而，这两部法律仅对处理闲置土地的依据处理方式作了基本的、概括性的规定，然而现实中土地闲置的情形却远远超出法律规定的范围。针对各地区土地闲置行为日益严重的情况，为了依法处理和充分利用闲置土地，切实保护耕地，国土资源部于1999年4月26日以第5号令出台了《闲置土地处理办法》，办法中将闲置土地定义为“土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地”，同时，办法还以列举的方式将具有一定情形的土地界定为闲置 ①② 参见《中华人民共和国土地管理法》第1条的规定

参见《中华人民共和国城市房地产管理法》第1条的规定

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土地，具体包括：

（一）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满１年未动工开发建设的；

（二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足２５％且未经批准中止开发建设连续满１年的；

（三）法律、行政法规规定的其他情形。此外，各地政府也根据各地的土地闲置具体情况对闲置土地的界定和行政处罚等问题作出了相关的规定，如广州市人民政府于1997年8月1日公布的《广州市闲置土地处理办法》。

尽管《闲置土地处理办法》对“闲置土地”作出了定义，但在实际工作中认定和处理闲置土地时，却存在这样一个问题：除必须遵循法律、行政法规规定外，能否依据部门规章、地方政府规章认定闲置土地并作出相应的行政处罚？在这一问题上，学术界存在着较大分歧。依笔者看来，在对闲置土地的认定和行政处罚的法律适用上应正确理解“法”的外延。从理论上讲，部门规章、地方政府规章也是法律的重要渊源③，二者都是为了配合法律、法规的正确实施而制定的，但前提是二者不得与宪法、法律、行政法规相抵触；从实际情况看，由于我国目前的土地管理法律制度尚不完善，关于闲置土地管理的内容多在部门规章、地方政府规章中出现，排除部门规章、地方政府规章的适用，会使得许多土地闲置违法行为无“法”可依而不受制约，反而不利于对土地闲置违法行为的监督管理。因此，在对土地闲置违法行为进行认定和处罚时除遵循法律、行政法规的有关规定外，还应参照相应的部门规章、地方政府规章。

二、依法对闲置土地行为进行行政处罚

土地行政处罚，属于土地管理行政机关行政执法行为之一，是指政府土地管理部门依法惩戒违反土地法律、法规但尚未构成犯罪的行政相对人的一种行政强制措施。本文所讨论的“闲置土地行政处罚”衍生于土地行政处罚，针对的是行政相对人的闲置土地行为。在正确认定闲置土地的基础上，政府土地管理部门作出的闲置土地行政处罚并不必然合法。从处理闲置土地的法律实践上看，由于土地闲置违法行为的多样性、复杂性，造成土地管理部门执法过程中违法行政的情形很复杂。有的是行政主体违反了行政程序规则的同时，实体上也违法；有的是行政主体违反了行政程序规则，但实体上不违法，实体上并未侵害相对方合法权益。为了明确闲置土地行政处罚行为的规范运作，防止行政主体滥用权力、保护行政相对人的合法权益，极有必要建立一套法定的、科学的土地闲置 ③ 孙国华、朱景文主编，法理学[M]，北京：中国人民大学出版社，1999，第261页和第262页。

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违法行为行政处罚程序规则。在一定意义上讲，依法行政除要遵循相关的实体法律制度外，主要是依法定程序行政，下面分而述之。

（一）闲置土地行政处罚行为合法性的实体要件

1、行政处罚主体是否适格

依《土地管理法》的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，因土地闲置违法行为行使收回国有土地使用权的行政处罚机关是县级以上人民政府。④为提高土地管理行政机关制裁土地闲置违法行为的效率，依据《行政处罚法》的规定，具有行使行政处罚权的县级以上人民政府土地管理部门可以依据法律、法规和规章的委托规定，以委托机关名义对土地闲置违法行为实施行政处罚。可见，除土地管理法律、法规和规章有明文规定外，对土地闲置违法行为行使行政处罚的行政主体可以是县级以上人民政府，也可以是县级以上人民政府土地管理部门，但后者必须取得县级以上人民政府的授权或者委托，否则，对土地闲置违法行为相对人作出的行政处罚行为将会因行政主体不适格而导致无效。

2、行政处罚是否符合行政处罚的法定理由

土地闲置违法行为的依法行政包括依据法律、法规和规章的规定认定土地闲置违法事实，以事实为依据，以法律为准绳。行政处罚的依据和理由必须符合法律规定，作出的行政处罚决定必须证据确凿、处罚适当。所谓，法无明文规定不处罚，⑤否则，处罚决定将因处罚内容、依据不当而导致行政处罚行为否定性的法律后果。例如，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定，土地使用者“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”根据这一规定，市、县人民政府土地管理部门有权收回土地使用权，其法定理由是：（1）土地使用者未按合同规定的期限开发、利用土地的。（2）土地使用者未按合同规定的条件开发、利用土地的。只有当上述事由出现时，土地管理部门才能对土地使用者施以收回土地使用权的处罚。行政机关如以土地使用者未缴清土地使用权出让金而实施行政处罚则无法定理由，其结果必然导致在接受司法审查时被司法机关撤销行政处罚行为的法律后果。

3、行政处罚的相对人是否适格

行政处罚的相对人是行政机关作出具体行政行为所对应的、直接或者间接承受行政处罚内容的民事主体。土地闲置违法行为中，多数情形是单一主体的原因造成，但有些情况下也会涉及两方或 ④⑤ 参见《中华人民共和国土地管理法》第66条的规定。

张正钊主编，行政法与行政诉讼法[M]，北京：中国人民大学出版社，1999，第159页。

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者三方相对人。例如，在一些情况下，土地使用权受让人将土地使用权转让给次受让人后，次受让人未缴清土地转让款之前就对土地进行了投入开发，并因某种原因停止开发建设，造成土地闲置。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条规定，土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。这种情况下，土地使用权次受让人应当视为尚未取得该土地使用权，行政处罚的相对人应包括土地使用权受让人和次受让人。如该土地使用权已依法设定抵押，抵押权人也应一并作为行政处罚的相对主体，土地管理部门在作出行政处罚决定之前，应告知其享有要求听证的权利。

（二）闲置土地行政处罚行为合法性的程序要件

现代行政法制要求行政主体在行使行政权力时必须遵循法定程序规则，违反行政处罚程序将直接导致行政处罚无效的法律结果。我国《行政处罚法》第三条规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。同样，在对闲置土地作出认定和行政处罚决定时，也必须严格遵循法定程序规则。

根据闲置土地行政处罚程序的构成要素，土地管理部门在认定闲置土地并对之作出行政处罚决定时应在四个方面把握其程序上的合法性：

1、步骤的合法性

步骤就是“完成某一程序的若干必经阶段”⑥。任何行政程序，无论多么简单，都必须经过若干不同的阶段。如果对土地闲置违法行为进行行政处罚的行为违反法律规定的步骤，就构成步骤违法。步骤违法主要有两种表现形式，一是随意增加法定步骤，二是减少或遗漏法定步骤。减少或遗漏法定步骤是步骤违法的主要表现形式，也是最明显的步骤违法。例如，《行政处罚法》第42条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销营业许可证或者执照，处以较大金额罚款等行政处罚前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。处罚土地闲置违法行为一般涉及的金额标的都比较大，如果行政机关在作出行政处罚决定前不告之当事人有要求举行听证的权利，或者当事人要求举行听证而行政机关不组织听证便作出行政处罚的，就导致步骤违法。

2、顺序的合法性

土地闲置违法行为行政处罚的顺序主要是指各个程序步骤之间的先后次序。比如，在实施土地闲置违法案件行政处罚过程中，土地管理部门应先表明身份，后实施监督；先听证，后处理；先取证，后裁决；先裁决，后执行等。行政处罚行为中的法定顺序不能随意颠倒，它是行政行为客观需 ⑥ 辞海，上海辞书出版社，1989。

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要的、带有规律性的合理排列，违反了法定程序，也构成程序违法，而且可能是严重的程序违法，如行政处罚法规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。若土地管理部门违反了闲置土地处罚行政程序中的先听证，后处理规则作出行政行为，依据行政诉讼法的规定，则要承担败诉后果。

3、方式的合法性

土地闲置违法行为行政处罚的方式是指行政行为采取的方法和形式。法律规定要求土地闲置违法行为行政处罚行为必须采取某种特定的方式作出，而行政机关没有采取法定方式；或者行政机关采取法律禁止采取的方式作出行政行为，则违反方式的合法性。比如，《行政处罚法》第三十九条规定，行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。又如《闲置土地处理办法》第五条规定，依照本办法第四条规定收回国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有上地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书。如果土地管理部门实施土地闲置行政处罚行为时没有制作《收回国有土地使用权决定书》，即为违反法定的方式。

4、期限的合法性

土地闲置违法行为行政处罚的期限是指法律所规定的土地管理部门作出或者完成行政处罚行为必须遵循的时间限制。期限也是行政处罚程序的基本要素，违反法定期限的行政处罚行为也属于程序违法，这也是土地闲置行政处罚程序违法中最普遍的表现。例如，《行政处罚法》第四十二条规定，当事人要求举行听证的，行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点。超过上述通知期限的，即属于期限违法。

三、如何处理已经闲置但不符合法定闲置土地定义的土地

如上文所述，所谓“闲置土地”是指“土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地”。是否属于闲置土地，必须满足以三个要件：

一、必须是建设用地；

二、土地使用者必须依法取得土地使用权；

三、土地使用者没有得到原批准用地人民政府的同意，超过规定时间未动工开发建设。然而，在实践中却存在着这样的一种情形，即土地使用者并未取得土地使用权，但却获得人民政府的准许使用土地，最后由于该土地使用者的自身的原因致使土地被闲置了。为了方便讨论，本文且将此种闲置土地的情形称为“不符合文档

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法定闲置土地定义的闲置土地”（以下简称非法定闲置土地）。那么，非法定闲置土地到底是如何产生的呢？构成非法定闲置土地的前提是土地使用者没有依法取得土地使用权。而土地使用权的取得方式一般有两种：划拨取得和出让取得。以划拨方式取得土地使用权，由于其出让金一般非常低廉，土地使用者只须履行法定手续即可取得土地使用权，因而一般不会出现什么问题；而以出让方式取得土地使用权，由于其出让金是根据市场实际情况来拟定的，且一般价格不菲，因而问题也就常常发生。根据《城镇国有土地出让和转让暂行条例》、《土地管理法》、《房地产管理法》的规定，以出让方式取得国有土地使用权必须同时具备以下几个条件：

一、土地使用者于市、县人民政府的土地管理部门签订了书面出让合同；

二、土地使用者必须按照出让合同约定的数额，在合同签订后六十日内支付全部土地使用权出让金；

三、应当向县以上土地人民政府土地管理部门办理登记、取得同级人民政府颁发的土地使用权证书。在这三个要件当中，第二个条件应属重中之重。然而，一些地方政府在经济工作中，片面追求高速度，急于求成，在土地使用者在法定期限内尚未缴清全部土地使用权出让金，不能申请登记取得土地使用权证书的情况下，就准许土地使用者使用土地进行开发建设，如向土地使用者颁发建设用地许可证；同时，还准许土地使用者在法定期限外的一定期限内，如一年到两年不等，补交所欠的土地使用权出让金，之后再申请登记，取得土地使用权证书。如果土地使用者能够政府宽限的期间内补交齐土地使用权出让金，并能继续进行土地开发建设，则各方都相安无事。然而，一旦土地使用者的经济状况出现问题，不能在政府宽限的期间内补交齐土地使用权出让金，当然，如果连土地使用权出让金都不能交齐就更别谈继续进行土地的开发建设了。其结果是，土地使用者不能依法取得土地使用权，土地开发也不能如期完成。非法定闲置土地就在这种情形下出现了。目前，我国法律对非法定闲置土地尚无明确的处理规定。有人提出，根据《城镇国有土地出让和转让暂行条例》第十七条的规定来处理。如上文所述，《城镇国有土地出让和转让暂行条例》第十七条规定，市、县人民政府土地管理部门有权收回土地使用权，其法定理由是：（1）土地使用者未按合同规定的期限开发、利用土地的。（2）土地使用者未按合同规定的条件开发、利用土地的。只有当上述事由出现时，政府土地管理部门才能对土地使用者施以收回土地使用权的处罚。然而不能忽略这样一个前提条件，即土地使用者已依法取得土地使用权。如果土地使用者不享有合法的土地使用权，政府土地管理部门又凭什么作出“警告、罚款直至无偿收回土地使用权”的行政处罚呢？而对于非法定闲置土地的情形，土地使用者根本就不享有合法的土地使用权，因而《城镇国有土地出让和转让暂行条例》第十七条的规定显然是不能适用的。

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还有人提出，根据《城镇国有土地出让和转让暂行条例》第十四条的规定，由政府土地管理部门依职权解除合同，并要求违约赔偿。《城镇国有土地出让和转让暂行条例》第十四条规定，“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可要求违约赔偿。”所谓解除合同，是指合同有效成立以后，当解除的条件具备时，因当事人一方或双方的意思表示，使合同关系自始或仅向将来消灭的行为。根据《城镇国有土地出让和转让暂行条例》第十一条的规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则订立。这些原则明显具有民事合同的特征。因此，城镇国有土地出让合同本质上属民事合同。既然如此，城镇国有土地出让合同的解除必须按照我国民事诉讼法规定的方式进行，即经协商解除，如果协商不成，交由仲裁机关或人民法院裁决解除。第十四条所规定的有权是指民事权利，而非行政权力。因而，政府土地管理部门作为民事合同的一方当事人，与另一方当事人地位平等，不能依仗其行政权力擅自解除合同。此外，在土地使用者获得政府准许延期交纳土地使用权出让金，甚至获颁发建设用地许可证的情形下，政府的行为可视为对原合同内容的变更，而这一变更也得到了对方当事人的同意。因而这一情形属合同双方协商一致变更合同内容的行为，仍属民事合同范畴。有关纠纷应提请仲裁机关或人民法院根据相关民事法律，如《民法通则》、《合同法》等来处理。笔者认为，从目前我国关于闲置土地处理的立法现状来看，根据《城镇国有土地出让和转让暂

⑧

⑦行条例》第十四条的规定，依民事途径来处理非法定闲置土地相对比较合适。然而，要根本解决非法定闲置土地的问题，更重要的是杜绝非法定闲置土地的产生，这关键在于人民政府本身。试想一下，如果政府及有关部门能够严格按照法律、法规的规定进行国有土地使用权出让，非法定闲置土地的情形还会发生吗？此外，政府也可以着手进行相关的立法以便亡羊补牢。据笔者了解，广州市政府已经组织有关方面人士进行了多次研究讨论，准备拟订新的闲置土地处理办法，其中一个主要内容就是扩大闲置土地的定义。笔者相信如果该部新的规章出台，将会对广州市的闲置土地处理工作起到极大的促进作用。以上仅仅是笔者对政府处理闲置土地工作的一些浅薄之见。而笔者感受最深的是，在我国的社会主义法治事业尚处于起步阶段，法治理念尚未在全社会普及的现状下，人民政府应当严格依法办事。无论是处理闲置土地还是非法定闲置土地，人民政府应当坚持以事实为依据，以法律为准绳的原则，真正做到依法行政。

⑦⑧ 崔建远主编，合同法[M]，北京：法律出版社，2000，第195页。

参见《中华人民共和国合同法》第93条和第96条。

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[主要参考文献] 1.孙国华、朱景文主编，法理学[M]，北京：中国人民大学出版社，1999。2.张正钊主编，行政法与行政诉讼法[M]，北京：中国人民大学出版社，1999。3.刘光远、王志彬主编，新编土地法教程[M]，北京：北京大学出版社，1999。4.符启林著，城市房地产开发用地法律制度研究[M]，北京：法律出版社，2000。

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第三篇：长沙市闲置土地处理办法

第一条为了加强土地管理，促进土地有效利用，依法处理闲置土地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条本市行政区域内闲置土地的处理适用本办法。

第三条市、县（市）人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内闲置土地处理工作，组织实施本办法。

发展改革、规划、监察、财政、住房和城乡建设、国有资产等行政主管部门按照各自职责协助实施本办法。

闲置土地所在地的区、镇（乡）人民政府、街道办事处应当协助土地行政主管部门做好闲置土地的处理工作。

第四条市、县（市）人民政府土地行政主管部门应当建立闲置土地检查制度，对土地利用状况进行监督检查。

单位和个人可以对土地闲置行为进行举报或者反映情况。

第五条本办法所称闲置土地是指土地使用权人依法取得土地使用权后，未经有批准权的人民政府同意，超过规定期限未动工开发建设或者虽已动工开发建设但投资额或者开发建设土地面积等不符合规定要求的建设用地。

第六条具有下列情形之一的，认定为闲置土地：

（一）未经有批准权的人民政府同意，超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者国有土地划拨批准文件规定的期限未动工开发建设的；

（二）国有建设用地使用权有偿使用合同未约定或者国有土地划拨批准文件未规定动工开发建设日期的，自合同生效或者批准文件颁发之日起满12个月未动工开发建设的；

（三）已动工开发建设但开发建设的土地面积占应动工开发建设土地面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25％，且未经批准中止开发建设连续满12个月的；

（四）法律、法规规定的其他情形。

第七条因延迟交付土地、城乡规划调整（因土地使用权人申请调整国有建设用地使用权有偿使用合同约定的规划条件的除外）、市政基础设施建设等政府及政府有关部门的行为造成土地未按规定开发建设的，土地使用权人应当向市、县（市）人民政府土地行政主管部门提交相关书面证明文件，经市、县（市）人民

政府土地行政主管部门核实并报同级人民政府认定后，受影响时段不计入土地使用权人土地闲置时限。

第八条政府及政府有关部门的行为造成土地未按规定开发建设的，监察部门应当就相关工作人员的履职情况进行调查；有未依法履职情形的，依法追究相关责任人员的行政责任。

第九条闲置土地的处理以宗地为单位。

已动工开发建设土地面积达到应动工开发建设土地面积1/3或者已投资额占总投资额达到25％的建设项目，因土地使用权分户、分割登记后未开发的土地重新登记土地使用权的，以重新登记的宗地面积认定闲置土地面积，其土地闲置时间自重新登记之日起计算。

第十条国有建设用地使用权有偿使用合同约定、国有土地使用权划拨批准文件规定或者其他建设用地批准文件规定分期建设的，按分期建设的范围认定闲置土地面积。

第十一条市、县（市）人民政府土地行政主管部门应当按照下列程序处理闲置土地：

（一）调查取证；

（二）告知当事人已认定闲置土地的事实、理由和依据；

（三）听取当事人的陈述和申辩；当事人要求听证的，应当举行听证；

（四）拟定闲置土地处理方案。闲置土地处理方案应当报有批准权的人民政府批准。闲置土地上依法设立抵押权或者采取保全措施的，应当通知抵押权人或者采取保全措施的机关参与处理方案的拟订工作；

（五）作出闲置土地处理决定；

（六）送达闲置土地处理决定书。

第十二条市、县（市）人民政府土地行政主管部门开展闲置土地调查，应当向土地使用权人发出闲置土地调查通知书。土地使用权人应当自闲置土地调查通知书送达之日起15日内，将土地使用情况、闲置原因及土地后续利用意见报送市、县（市）人民政府土地行政主管部门。

市、县（市）人民政府土地行政主管部门依法开展闲置土地调查，可以采取下列措施：

（一）询问当事人；

（二）现场勘测、拍照、摄像；

（三）查阅、复制有关资料。

第十三条除本办法第七条规定的情形以外，土地使用权人闲置土地时间在12个月以上的，市、县（市）人民政府土地行政主管部门可以按照下列标准征收土地闲置费：

（一）闲置土地时间满12个月不满18个月的，按照土地使用权出让金的7%-10％征收土地闲置费；

（二）闲置土地时间满18个月不满24个月的，按照土地使用权出让金的12%-15％征收土地闲置费；

（三）闲置土地满24个月的，按照土地使用权出让金的17%-20％征收土地闲置费。

土地使用权人应当在规定的期限内缴纳土地闲置费，拒不缴纳的，市、县（市）人民政府土地行政主管部门可以申请人民法院强制执行。

第十四条除本办法第七条规定的情形以外，经认定的闲置土地时间满12个月不满24个月的，除依照本办法第十三条规定征收土地闲置费外，还可以按照以下方式处理：

（一）签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任（重新约定的延长动工开发期限最长不得超过12个月）；

（二）协议收回土地使用权；

（三）国家规定的其他方式。

土地使用权人接到闲置土地处理决定书后5日内未选择处理方式的，市、县（市）人民政府土地行政主管部门应当按照国有建设用地使用权有偿使用合同的约定追究其违约责任。

第十五条除本办法第七条规定情形以外，经认定的闲置土地时间满24个月的，除依照本办法第十三条规定征收土地闲置费外，还可以按照以下方式处理：

（一）未动工开发建设的，依法无偿收回土地使用权；

（二）已动工开发建设的，按照本办法第十四条第一款第一项规定的方式处理。土地使用权人拒绝签订补充协议的，市、县（市）人民政府土地行政主管部门应当按照国有建设用地使用权有偿使用合同的约定追究其违约责任。

第十六条依照本办法第十四条、第十五条规定，采用签订补充协议方式处理闲置土地的，不得改变原国有建设用地使用权有偿使用合同约定的容积率、限高等规划指标。

第十七条依法无偿收回土地使用权的，原土地使用权人应当自闲置土地处理决定书送达之日起30日内按照闲置土地处理决定书的要求移交土地。拒不交还继续占用土地的，按非法占地依法予以处理；逾期不办理土地注销登记手续、不交回土地使用证书的，由市、县（市）人民政府土地行政主管部门注销土地登记。

第四篇：闲置土地方案

衡东县闲置土地清理处置工作实施方案（草案）

为进一步增强节约集约用地意识、科学合理配置土地资源、加强对建设用地批后监管、提高土地利用率，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》、《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）等有关规定，特制定本方案。

一、组织领导

（一）成立衡东县闲置土地清理处置工作领导小组，由县长任组长，主管国土副县长任副组长，纪委（监察局）、财政局、国土资源局、规划局、法院等相关单位主要负责人为成员。领导小组下设办公室（办公室设在县国土资源局），由县国土资源局局长兼任办公室主任。

领导小组主要负责领导、指导和协调闲置土地清理整顿工作，解决闲置土地处置过程中遇到的各种问题，研究批准闲置土地的处置方案。办公室具体负责宗地档案材料的收集、闲置土地的认定、闲置土地处置方案的起草、执行等日常工作。

（二）成立闲置土地清理处置工作小组。清理处置闲置土地以纪委（监察局）为牵头单位，国土资源局、财政局、、规划局、法院抽调专门的工作人员参加。

二、清理范围和对象

（一）2012年7月25日前出让、划拨的国有建设用地 1.国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权出让合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

2.国有建设用地使用权人虽已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五且中止开发建设满一年的国有建设用地。

（二）被改制企业在重组、兼并、收购等改制成功以后的闲置土地。土地闲置时间自企业停产歇业之日起计算。

（三）法律、法规、规章规定的其它情形。

三、工作步骤

（一）调查摸底（2013年8月1日至8月15日）

清理领导小组办公室组织专门工作人员集中时间对2012年7月25日前供地情况进行摸底造册，形成《国有建设用地出让疑似闲置情况摸底表》、《国有建设用地划拨情况表》。

（二）调查阶段（2013年8月16日至9月15日）根据《国有建设用地出让疑似闲置情况摸底表》、《国有建设用地划拨情况表》，逐宗地核实动工开发情况。查清土地位置、面积、动工开发时间等情况，并填好《闲置土地调查情况表》上报清理领导小组办公室。清理领导小组办公室对核实的情况进行初步审核，根据不同性质，区别不同情况，依法认定，拟出处置方案。

（三）依法处置阶段（2013年9月15日至11月15日）

清理领导小组办公室将处置方案报闲置土地清理领导小组审批，审批通过后，由县国土资源局依法作出处理决定，清理领导小组办公室协调各相关单位依法负责执行到位。

（四）总结表彰（2013年11月下旬）

清理领导小组办公室根据情况认真总结我县在土地管理中存在的问题和经验，并对今后土地供应、监管提出建设性建议，进一步完善长效管理机制。领导小组对在清理过程中工作突出的个人、单位给予表彰和奖励。

四、处置方式

（一）对符合《闲置土地处置办法》第八条规定的情形，属于政府、政府有关部门的行为造成土地闲置的，选择以下方式处置：

1.延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年。2.调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。

3.由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年。

4.协议有偿收回国有建设用地使用权。

5.置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地。

6.国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方案。

（二）不符合《闲置土地处置办法》第八条规定情形，不属于政府及政府部门的行为造成土地闲置的，按照以下方式处置：

1.未动工开发满一年的，按照土地出让或划拨价款的20%征缴土地闲置费。

2.未动工开发满两年的，无偿收回国有建设用地使用权。

（三）闲置土地未按照《闲置土地处置办法》处理完毕的，国土资源部门不得受理该国有建设用地使用权人新的用地申请，不得办理闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。同时，将国有建设用地使用权人闲置土地的信息抄送金融监管、住建、规划、房产等部门，上述部门要积极配合闲置土地的处置工作。

五、工作要求

（一）宣传发动、营造氛围。召开全县清理闲置土地领导小组工作会议，统一思想，明确工作任务；充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，进行广泛的宣传报道，在全县形成闲置土地清理处置工作氛围。

（二）明确责任、通力协作。各成员单位应把此次闲置土地的清查处置当作一件大事来抓，必须加强协调配合，形成合力。各有关部门、单位要认真履行职责，发挥职能优势，密切沟通协作。

（三）加强督察、严格追责。领导小组办公室要加强工作调度，开展督促检查，掌握了解工作情况。各有关部门、纪检监察机关要切实履行职责，强化督导检查，对在清理工作中瞒报、漏报、弄虚作假的，将追究有关人员的责任。

（四）加大投入、提供保障。闲置土地清理处置工作涉及面广，面临的情况复杂，需投入大量的人力、物力和财力，县财政要拨付专项经费，确保此项工作顺利推进。

第五篇：闲置土地买卖合同

土地买卖合同

卖方：_______________________________（以下简称甲方）买方：_______________________________（以下简称乙方）

一、为土地买卖有关事宜，经双方协商，订合同如下：甲方自愿下列土地卖给乙方所有：

1.土地 座 落

土地面积（）用途

2.该土地使用权取得方式“√”：出让（）、划拨（）。

二、甲乙双方商定成交价格为人民币________元，（大写）_____佰_____拾_____万_____仟_____佰_____拾元整。

乙方在__________年_____月_____日前分_____次付清，付款方式：

三、甲方在__________年_____月_____日将上述土地交付给乙方。该土地占用范围内土地使用权同时转让。

四、出卖的土地如存在产权纠纷，由甲方承担全部责任。

五、双方愿按国家规定交纳税、费及办理有关手续。未尽事宜，双方愿按国家有关规定办理。如发生争议，双方协商解决；协商不成的，双方愿向（___________）仲裁委员会申请仲裁。

六、本合同一式四份，甲、乙双方及税务部门各一份，房管部门一份。

七、双方约定的其它事项：_____________________________________ 甲方（签名或盖章)_______________ 乙方（签名或盖章）_______________ 监证机关：_______________

证明人（签名或盖章）_____________________ 代理人（签名或盖章）______________________

签订日期：___________年____月____日