当前闲置土地形成原因及处理建议

第一篇：当前闲置土地形成原因及处理建议

当前闲置土地形成原因及处理建议

土地是国民经济建设的基石。在全国耕地面积越来越逼近18亿亩“红线”形势下，中央加大了对土地的宏观调控，土地征用实行了严而又严的审批制度，征用土地成了众多用地企业、用地单位“焦头烂额”的头等大事，成了一些地方制约经济发展的重要“瓶颈”。然而，与此不相协调的是，在有些地方，部分土地征而未用，土地荒芜、土地闲置的现象大量存在。据国土资源部资料表明，截至2009年年底，全国仍然约有1万公顷闲置土地。如何清理和盘活这些“沉睡”的闲置土地，使之科学利用与管理，更好地服务经济建设，笔者就此谈几点初浅的看法。

一、闲置土地的概念及形成原因闲置土地是一个法定概念。1999年，国土资源部发布的《闲置土地处置办法》对闲置土地的认定进行了明确规定。闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。在实践中有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：一是国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；二是已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；三是法律、行政法规规定的其他情形。低效用地是指虽已开发建设，但未达到招商引资协议、土地使用权有偿使用合同等约定的投资强度、投资进度、产出效益的建设用地，或由于经营管理不善等原因，企业处于停产或半停产状态的建设用地。土地是稀缺资源，“闲置”是高效利用土地资源的“拦路虎”。据《中国证券报》消息称，国土资源部8月份对全国1457宗闲置土地统计调查，形成了《有关房地产开发企业土地闲置情况表》。其中，北京160宗、广州54宗、海南77宗、江苏48宗，四地闲置土地数量占全国的近四分之一，70%以上闲置土地性质为住宅用地，成为闲置土地“重灾区”。通过调查分析，笔者认为，造成土地闲置的原因主要有以下几个方面：

（一）地方政府成土地闲置主因。因政府原因闲置土地主要有三种情况：第一种是政府没有在约定期限内交地。第二种是城市规划多变，造成开发企业来不及做相应的规划调整。第三种情况，虽然是开发商自身原因造成了土地闲置，但拿地的开发商却是政府招商引资“求”来的。因此，政府部门很难忍痛割爱。根据国土资源部组织的房地产专项整治行动来看，由于《闲置土地处置办法》缺乏对地方政府导致的闲置的相关约束，在各地上报的2815宗闲置土地中，因毛地出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的约占六成以上。如闲置土地满1年的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费，对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价；满两年的，政府则可以无偿收回土地使用权等。但实际情况却是，这些政策在执行中都被严重地打了折扣，闲置时间超过一年以上的土地比比皆是，闲置时间超过5年的也不在少数。这些政策之所以没有能够发挥作用，很大程度上不在企业，而在政府，在于政府没有能够严格执行国家的法律法规与政策规定。而地方政府之所以有令不行、有禁不止，皆在于地方政府需要依靠土地生财、土地创造政绩，每一块闲置的土地，都有地方政府的影子。地方政府如果严格执行政策，就意味着土地财政会严重缩水，创造政绩的物质基础也大大减少。更重要的是，这些闲置的土地，有相当一部分是地方政府拆迁不到位、补偿不到位等方面的原因造成的。

（二）开发企业的原因。一是用地者资金回笼不到位,没有资金动工。开发商在土地拍卖会上你追我赶，竞相举牌，把地价炒得一个比一个高；把地价炒高之后，拿了地的开发商却又迟迟不愿开工建房，为的是等待房价涨得高些、再高些。但自国家宏观调控楼市以来，出台了很多新政策，楼市交易少了，开发商资金回笼少了，银行收紧银根，开发商因自身资金周转或经济实力发生变化，现已无力进行开发，或者有的项目土地开发手续早已完善，但其间开发企业之间相互转让，造成开发时间延误，从而造成土地闲置。二是用地者购地就是为了炒地皮,恶意囤积土地。一些开发企业取得一块土地后，对其投入尽可能少的资金，然后拿这块土地抵押后继续购入新的土地，如此循环，以有限的资金取得了更多的土地，这样就使他们的固定资产迅速增加，同时增加了上市的筹码，当开发商的企业上市后就可以迅速融资，然后用这笔钱迅速在去买地，土地越多，开发商就越会受到追捧，股价必然上涨，开发商将获得巨大的收益，他们看中的甚至不是土地的产出效应，而是土地的升值效应，从而造成了土地利用率低下、土地闲置。三是用地者推迟开发获得土地额外增值。土地是稀缺资源，从长远来看是有很好的增长预期，开发商正是看到了这一点，因此他们十分乐意囤地，只要不及时开发，将开发周期延长，那么就可以享受到高额的土地利润回报，因为地价的翻番是比建房、卖房更大、更快的暴利获取方式，而且这些土地不需要流转而升值，土地增值税无法对这类土地闲置行为进行调节，推迟开发可以使开发商获得更多的利润而无任何损失，却导致了土地的闲置。

（三）政策、体制的原因。一是由于现行的“重审批轻监管”的管理模式导致建设用地批而未供、闲置和粗放、低效利用现象时有发生。就当前我国的国土资源管理模式而言，其工作的重心主要设置在农用地转用和建设用地的供应环节，而对于土地开发利用的后续管理，至今仍缺乏有效的管理措施和管理手段。前期审批过程中的各项合同约定，后续监管中无法一一落实，仅限于宗地验收过程中的建筑占地面积的测定，而无法检查其合同约定的实施情况，合同也就成为一纸空文，从而形成了国土管理部门想管而无从入手的局面。后续监管的可操作性不强，土地闲置现象得不到及时有效的遏制。二是虽然《土地管理法》、《房地产管理法》等有规定，满一年未动工开发的土地应收取闲置费、连续两年未使用的土地无偿收回，但同时又规定：因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成的动工开发延迟除外。这个规定弹性很大，许多用地项目的土地闲置在土地管理部门查处时都能找到规避处置的种种借口。三是闲置土地查处机制没有形成，每一宗的闲置土地的出现，都涉及相应的人、财、物，牵涉错综复杂的社会关系。仅仅单一的依靠国土资源管理部门来认定、处置，很难达到目的，必须依靠当地的政府、法院、公安、财政、建设、规划、审计等多个管理部门。对于闲置土地的处置问题，因涉及地方政府前期的拆迁、人员的安置、土地的补偿、基础设施的配套、规划审批等多种问题，闲置土地的查处难的问题显而易见。此外，由于政策调整和规划变更等原因致使个别项目的审批程序上存在瑕疵，项目被搁置也在所难免，从而造成土地闲置。

（四）社会、市场机制的原因。我国正处于初步建立市场经济体制阶段，市场在土地资源配置上没有发挥基础性作用，土地自身的价值规律和价格杠杆作用被人为扭曲，未能有效建立土地价格的市场形成机制。前些年，土地资源的配置主要是以政府供应、协议出让为主，市场机制的土地资源配置未能在市场经济的大发展中起到价格的调节作用。在地方政府GDP经济增长模式作用下，土地自身的价值未能得到真正的体现，政府供应价和市场交易价之间存在每亩数万元的价差，成为各方竞相寻租购买的内在动力，从而形成了大量圈占土地和土地闲置。近几年，部分企业因对市场判断过于乐观，和过于激进的拿地导致过高的地价与当地周边房价几乎持平，部分地区地价甚至比周边房价还要高，正是这种“面粉贵过面包价”的怪现象使开发商不敢轻易进行开发，毕竟土地开发风险要比土地闲置大很多，因此开发商更加愿意囤地。此外，一些项目通过毛地出让，供地后，在拆迁过程中遇到阻碍，土地不能及时交付开发；一些项目在供地前司法纠纷和债务纠纷没能得到及时解决，从而造成土地闲置。

二、闲置土地的危害及清理面临的难点闲置土地不仅破坏土地市场秩序，影响房地产业健康发展，制约人民群众居住条件改善，而且严重阻滞城市建设步伐，与中央实施城镇化战略、加快城镇化进程的要求和地方赶超跨越的发展战略格格不入，极易引发社会矛盾。一是会造成土地资源浪费，闲置地占用了大量建设用地指标，而真正想开发土地的企业却无地可用。闲置土地占用了大量的建设用地指标，形成了无实力开发的企业占用土地，真正有开发实力的企业因没有土地而无法进驻的局面，既造成了土地资源的浪费，又造成了开发企业财力、精力的浪费。二是由于房地产开发企业囤积土地，大量的土地不能形成有效供应，造成人为的资源紧张，引起房价上涨。相当数量的土地被故意囤积或倒卖，开发企业通过炒作房价、地价赚取暴利，导致开发的房地产价格上升。三是会影响城市化进程。在城市中，有显著区位优势的土地闲置未开发，容易给外来投资客商及当地群众造成城市规划混乱、城市建设无序的印象，有大量土地闲置，势必影响城市形象和建设进程。清理闲置土地，目前遇到的主要问题，一是清理涉及电力、电信、规划等多个部门，非常复杂。在各地清理闲置土地的过程中，很多开发商借口规划调整等原因而逃避清理责任，因此仅依靠国土部门一家难以有效推进。二是由于历史遗留问题，有的地方土地闲置时间长达十几年，那么原定的政策和签订的合同是否执行？政策从新还是从旧？如果处理不好就要容易引起社会矛盾。三是闲置土地涉及补偿问题，涉及多方面的利益，相关部门处理措施力度相对不足，收回土地使用权遇到的压力和阻力比较大。

三、闲置土地清理处置的基本原则

（一）统筹规划、立足长远的原则。闲置土地的处置事关国民经济可持续发展的战略资源问题。因此，工作要避免随意性、简单化，应当在查清土地利用现状、闲置土地现状的前提下，从全局的高度对闲置土地提出科学、合理的处置方案。只有在政府的统一部署下，土地、规划、城建、计划等各有关部门共同协调，综合治理，把闲置土地的处置作为转变土地利用方式的突破口，才能有效地利用闲置土地，完善土地市场的管理机制。

（二）控制源头、依法规范的原则。对清理中查出的问题，本着“依法清理、逐级负责、统一政策、分类处置、限期完成、促进发展”的原则，依照土地出让合同和法律法规有关政策规定妥善处理。要严格控制建设用地供应总量，通过建立统一的建设用地供应市场，政府控制土地储备权的方法，防止新的闲置土地产生。对闲置土地和低效用地的处置，要严格遵守国家法律、法规的相关要求，按照法定程序，依法处置。

（三）积极消化、优先利用的原则。对闲置土地进行处置的主导思想，应该立足于有机地盘活土地资产，重新规划、利用。要坚持公平公正，体现公开透明，根据具体原因，分门别类予以处理，区别对待，同类问题则采取同类解决办法，不搞特殊，不循私情，实事求是地兼顾各方利益。采取有效措施加强政府对土地市场的统一控制，规范土地市场的运作机制，让闲置土地有序地流转起来，优先“活跃”利用起来。

（四）区别情况、妥善处理的原则。考虑闲置土地产生的客观原因以及经济建设发展的综合因素，结合《闲置土地处置办法》的规定，对闲置土地应区别不同情况采取不同方法妥善处理。目前的闲置土地，有一部分用地企业、土地开发商是利用银行贷款取得土地使用权，如果处置不当，不仅使企业失去了发展机会，损失也会转嫁给国家，给国家的金融秩序带来冲击。因此，在闲置土地的处置中既要贯彻“合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策，又要妥善协调保护土地使用者合理利益与维护社会稳定之间的关系，积极、稳妥地加大闲置土地的处置力度。

四、对科学盘活处理闲置土地的几点建议清理处置闲置和低效用地是全面落实科学发展观，贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》精神，坚持最严格的土地管理制度的具体举措。通过开展闲置及低效利用土地清理工作，充分挖掘存量用地潜力，“从存量中找增量”，实现投资扩大、效益提升、土地利用效率提高的目标。

（一）、维护政府信用，让土地不再“赋闲”。一是各级国土资源部门每年公布一次土地闲置和开发情况，借助社会和舆论的压力来监督闲置土地行为。与金融机构联手，对闲置土地的企业，应审慎贷款和核准融资，对违法用地项目及企业不批准贷款和上市融资。同时，建立和完善闲置地的市场退出机制，避免用地主体无力投资建设项目只有等满两年后被无偿收回土地使用权的情况。建议制定闲置地处置实施意见，明确地方相关部门在处置闲置地过程中的职、权、责；对闲置地要在法律、法规和规章间形成统一的认定标准，包括闲置的起算时间、有效计算时段、已投资数额、开发的面积，以及因司法裁决而转移的未利用土地的闲置情况认定标准等。二是对存量闲置地逐宗登记造册，在充分了解闲置原因的基础上，对多批少用、缺乏资金投入、人为圈地等不同类型采取“一地一策”的处置办法。定期发布存量闲置地的信息，为需要转让的单位和用地单位提供平台，增加交易机会。在创新土地登记机制方面，改变以往一律按照土地用途颁发相应年期土地证的做法，根据实际情况，对新出让的土地颁发临时的土地权证。这个临时的土地权证的有效期可以按照合同规定的开发周期来定，一般为两年。临时土地权证只可以在金融机构抵押一次，这样既可让开发企业获得银行贷款用以完成土地开发，又解决了开发企业数次抵押土地而不开发或延期开发的问题。临时土地权证因有效期短，一旦需要换证，就必须接受土地部门的审核检查。这将改变土地部门被动监管的局面，并极大地提高土地部门的监管效率。

（二）、完善相关制度，让闲置土地处置不再有“漏洞”。一是提高土地闲置费的征收标准。按现行规定，土地闲置满一年而不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。事实上，许多城市按此标准征收的闲置费，远远少于因囤地而获取的巨大收益。过低的违法成本，难以遏制开发商囤地的利益冲动。建议国家有关部门修改相关法规，明确规定按土地现行市场价格的50%～80%征收土地闲置费，让开发商闲置土地在经济上无利可图。二是完善土地市场退出机制。建议对土地闲置满两年、被依法无偿收回的开发商，实行“一次性死亡法”，即取消其以后在土地市场上的拿地资格，让那些闲置土地者付出沉重的代价。三是在制度执行方面，要严格执行土地出让价款50%的首付制度，加大开发商囤地成本，令其有所顾忌；其次要对处理或利用闲置土地未达标的城市，应当核减其下一年度的用地计划指标；对连续三年未达标的城市，应暂停审批其用地计划指标。此举可有效调动地方政府重视闲置地处置的积极性。

（三）、规范土地市场，严格执行“净地”出让政策。落实市场机制的土地资源配置，让市场在土地资源配置上更好地发挥基础性作用。通过市场机制的引入，使土地由无偿、无期限、无流动向有偿、有期限、有流动转变，有效地促进土地资源的优化配置。合理确定建设用地使用权出让的宗地规模，对出让的宗地规模进行科学论证，做到充分了解出让宗地的基本情况、基本价值，充分了解竞争主体的承受能力、可能的竞争对象、开发企业的实力以及社会的承载能力等。通过相关的调查了解，使土地出让做到知己知彼，有的放矢。防止开发企业因资金短缺、市场前景不佳而囤地观望造成土地闲置，同时通过招标、拍卖、挂牌方式出让土地使土地的价值得到充分体现，缩小了土地实际价值和出让价格的价差。严格落实好“净地”出让的政策是保证开发企业及时开工建设的首要保证。“净地”出让可以避免土地产权、安置补偿等经济纠纷，使开发企业能集中人力、财力和物力进行项目的开发建设。对未完成“净地”标准的，未完成通水、通电、通路、土地平整等前期开发工作的土地，相关部门不得办理土地的招拍挂和出让手续，防止新的闲置土地出现。

（四）健全查处体系，分类处置闲置土地。查处闲置土地，核心是提高土地的利用率，当前相关法律制度建设仍不完善，对闲置土地处理的相关法律过于刚性，对闲置土地的退还机制及途径，无论在立法精神上还是在条文上均未进行设置，缺乏完善的市场退出机制。对核准的闲置土地应加大处置力度，进行分类处理。对闲置土地不满一年的，责令土地使用者限期按规定使用；闲置土地满一年不满二年的，按规定征收土地闲置费；闲置土地满二年的，收回国有土地使用权。同时建议从那些拥有大量土地储备的上市公司入手，清理其手中的闲置土地和土地资源。对那些土地储备过量、开发能力不足的企业，要列入禁止拿地的“黑名单”，限期进行清理和加快开发进度。目前有些地方在闲置土地的查处上做的不是很到位，多是整改、发通知催促开工，真正处罚以及收回的极少，所以要建立健全闲置土地的查处体系，做到土地闲置费应缴尽缴、土地使用权应收尽收。

（五）加强跟踪管理，健全建设用地动态监管制度。严格按照《国土资源部关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》的要求健全建设用地动态监管制度，加快运行建设用地“批、供、用、补、查”综合监管平台，重点对土地利用规划和计划执行、土地审批及土地征收、土地供应、项目用地开发利用等情况进行动态监管，切实预防和防止未批即用、批而未征、征而未供、供而未用等现象的发生。建议充分运用在线监测信息，建立以基层国土资源部门为主的日常督查制度，对建设项目用地开发利用全过程的检查跟踪，主动预防和及时查处土地闲置行为。同时，要制定利用存量闲置土地的优惠政策，积极鼓励企业通过内部挖潜，建设标准厂房，提高单位面积投资强度，提高存量土地利用率。要严格控制建设用地增量，着力盘活土地存量，新上建设项目首先要利用存量土地。制定和实施新的土地使用标准，完善相关税制，促进土地利用集约化，防止闲置浪费土地。参考文献：「1」王平朱月红荆门国土网「2」闲置土地处置办法.国土资源部令第5号.「3」关于促进节约集约用地的通知.[国发（08）3号]「4」顾正平盘锦国土网

第二篇：关于闲置土地存在的原因和建议

关于闲置土地存在的原因和建议

当前，在我国土地资源稀缺、供需矛盾突出，特别是在全国耕地面积越来越逼近18亿亩“红线”的严峻形势下，中央加大了对土地的宏观调控，土地征用实行了严而又严的审批制度，征用土地也成了一些地方制约经济发展的重要“瓶颈”。然而，在有些地方，部分土地征而未用，土地荒芜、土地闲置的现象却仍然大量存在，造成了资源和资产的浪费，阻碍了经济社会的可持续发展，整治清理闲置土地势在必行。

据国土资源部资料表明，在房地产用地专项整治过程中，发现违法用地面积近19万亩，其中闲置用地占九成以上。那么，造成有如此大数量的闲置土地的原因是什么呢？又如何清理和盘活这些闲置土地，使之科学利用与管理，更好地服务经济建设呢？就此谈几点初浅的看法。

一、闲置土地存在的原因分析

（一）由于原国有企业改制造成土地闲置。

随着经济体制改革的逐步深化，许多国有企业被兼并、重组或关闭，有的停产、转产或破产，从而造成大量土地闲置。企业原有部分划拨土地长期处于闲置或低效利用状态。大部分企业原来使用国有土地的方式是无偿划拨，后来又转移到个人名下，土地成本低廉，而政府又难以将这部分闲置土地收回重新处理。这些企业因资金和规划等原因，暂时不会新上项目，所占大量国有土地仍将继续闲置，继续影响土地管理的正常秩序。

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（二）尚未形成完善的闲置土地查处机制。

每一宗闲置土地的出现，都涉及相应的人、财、物，牵涉错综复杂的社会关系。仅仅单一的依靠国土资源管理部门来认定、处置，很难达到目的，必须依靠当地的政府、法院、公安、财政、建设、规划、审计等多个管理部门。对于闲置土地的处置问题，因涉及地方政府前期的拆迁、人员安置、土地补偿、基础设施配套、规划审批等多种问题，闲置土地的查处难的问题显而易见。此外，由于政策调整和规划变更等原因致使个别项目的审批程序上存在瑕疵，项目被搁置也在所难免，从而造成土地闲置。

（三）部分开发商存在囤地现象。

土地作为一种稀缺资产，具有保值和增值作用，从长远来看是有很好的增长预期，囤积和炒卖土地比正常的开发房地产要周期短、利润高，因此，一些开发商意识到地价的翻番是比建房、卖房更大、更快的暴利获取方式后，他们看中的便不再是土地的产出效应，而是土地的升值效应。取得一块土地后，对其投入尽可能少的资金，然后拿这块土地抵押后继续购入新的土地，采取推迟开发来获得更多的利润导致了土地的闲置。另外，部分企业由于自身资金周转或经济实力发生变化，大部分资金用于缴纳土地出让金，无法消化前期土地储备，或者随行就市放缓开发节奏，也导致了囤地现象的出现。有的项目土地开发手续早已完善，但开发企业之间相互转让，造成开发时间延误，从而造成土地闲置。

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（四）相关法律法规的不完善导致闲置土地处置难度大。

虽然《土地管理法》规定了满一年未动工开发的土地应收取闲置费，连续两年未使用的土地无偿收回，但同时又规定了因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成的动工开发延迟除外。这个规定弹性很大，许多用地项目的土地闲置在土地管理部门查处时都能找到规避处置的种种借口。而且法律法规对收回土地使用权和收取土地闲置费都没有明确可申请法院强制执行的条款，这就造成了闲置土地调查容易，执行难的现象。

（五）供地不及时造成部分闲置土地。

在征地过程中，不少农民对土地价格、补偿标准、利益分配等问题存有异议，影响和干扰征地工作，导致政府无法如期供地，造成不少建设用地闲置。还有一些项目由于缺少建设用地指标，无法向用地单位供地，以致一些建设项目搁置，有些农用地在进行了前期开发后难以有效利用。

二、处理闲置土地的对策及建议

（一）进一步加大宣传力度。

特别是加强对金融机构的土地政策宣传，如对房地产项目超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年，完成土地开发面积不足1/3或投资总额不足1/4的企业，应审慎贷款和核准融资，对违法用地项目不得提供贷款和上市融资。此外，政府部门应定期公布所有土地闲置、开发情况及闲置土地被依法处置的情况，将每一幅用地都置于公众监督之下，以借助社会和舆论的压力来监督和打击开发商的囤地行为。

（二）建立健全闲置土地共同查处机制。

由政府统一协调，组织专门班子，建立由发改、城建、规划、国土以及乡镇政府等多部门分工协作的共同查处机制，形成合力共同做好此项工作。对批而未供土地和闲置土地，请市政府向区政府下达限期整改处置通知书，督促按照国土资源管理规定和国家、省有关要求，依法限期对批而未供土地进行供应，对闲置土地处置到位，同时对新增建设用地供应和供地后跟踪管理情况建立联动管理制度，形成日常工作机制，加强日常巡查管理，保证土地及时供应和有效利用。

（三）通过金融手段减少企业囤地行为。

对于开发商自身原因造成的闲置，除了收回闲置土地，取消有严重闲置土地行为的发展商在土地一级市场上投标的资格外，还可以通过限制贷款和融资、收取税费等措施提高闲置土地的财务成本，从而加大开发商的财务风险、政策风险和市场风险等。国土部门与银行部门联手清查闲置土地，通过银行对房地产企业贷款加以控制，努力改善土地存量市场，督促开发商早日动工，减少囤地行为。

（四）加大执法力度，依法收回闲置土地。

市政府要加大土地执法力度，依法对土地闲置超过的用地单位征收土地闲置费；对开发面积不足三分之一或者已投资总投资额不足25%，除征收土地闲置费外，对建设单位的经济能力、土地实际需求量进行重新评估；对确因无力全面开发，切实做好协调工作，采取补偿的方式予以收回。要探索建立收回闲置土地的有效机制，对闲置超过的建设用地，应无偿收回。收回的国有土地要纳入储备，作为存量建设用地进行管理使用。

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（五）积极解决困难，及时做好供地工作。

加大对征地有关法律法规的宣传力度，努力营造良好的法制和社会氛围。深入基层，广泛听取村两委和被征地农民的意见，对征地工作中人民群众反映强烈的问题，认真研究解决，总结经验，破解难题。同时，切实做好失地农民保障工作，合力制定征地补偿标准，解决失地农民的后顾之忧。确保如期供地，加快经济发展。

第三篇：南郑县土地闲置形成的原因及解决办法的调研报告

南郑县土地闲置形成的原因及解决办法的调研报告

南郑县土地闲置形成的原因及解决办法的调研报告 核心提示：2014年5月15日，省政协副主席李冬玉携省国土厅副厅长李强同志及部分省政协委员来南郑县就闲置土地情况进行了调研，汉中市国土局局长汪宗礼等同志陪同进行了调研，南郑县国土局局长李军同志进行了专题汇报。南郑县位于陕西省汉中市西南部，南与四川省通江县、旺苍县接壤，西与陕西省宁强县、勉县为邻，东与城固县、西乡县毗连，北与汉中市汉台区隔江相望。全县辖22个镇，户籍人口55.8699万人，国民生产总值114.9亿元，县域总面积2823平方公里，全县耕地总面积74.87万亩，基本农田60.2万亩。一直以来，我县在土地管理工作中将“十分珍惜和合理利用每一寸土地”作为指导思想，通过控制增量、挖潜存量等手段，不断提高土地节约集约利用程度。现就我县闲置土地有关情况及我县在处置过程中遇到的问题和建议汇报如下：

一、批而未用土地情况为真实准确的了解全县土地批准、征收、供应、建设等情况，我县从去年下半年开始，开展了一次全县范围的土地大清理大清查。经统计，2007年以来，省政府批准我县农用地转用和土地征收土地中，有1752亩还未实施征地。这部分用地主要是由于汶川地震后，我县在灾后重建过程中部分灾后重建项目在用地批准后由于各种原因无法落地；另一方面，由于新一轮土地利用总体规划在编制过程中个别地块规划存在和灾后重建规划不相符的情况，由此造成此类地块无法供地使用。按照《陕西省人民政府办公厅转发省国土资源厅等单位关于盘活调整批而未用土地建设用地指标实施办法的通知》（陕政办发〔2013〕78号），我县对无法使用的批而未用土地进行了盘活，截至目前，1752亩批而未征土地中，已有1083亩（61.8%）通过上报省国土资源厅异地盘活进行了处置。

二、闲置国有建设用地情况全县已经办理了土地供应手续但尚未开工建设的共有249亩，其中供应时间超过两年的约24亩，这部分土地正在进行闲置土地认定。通过对我县闲置土地情况分析，主要成因有以下几个方面：一是项目建设资金不到位，特别是信贷配套资金未能落实，造成建设资金链断裂无法按期开工；二是地块的规划设计方案及建设设计图纸未能及时到位；三是安置补偿的途径比较狭窄，村民的搬迁迟迟不能结束，限制了开发商的预期建设；四是城市规划调整项目无法开工建设；五是因经济纠纷导致法院查封。针对闲置国有建设用地，主要存在以下几个问题：

1、批后监管难。土地批后监管制度是预防、认定和处置闲置土地的工作保障，随着我县经济社会不断发展，土地供应量年年增加。批后监管任务也变得非常的繁重，单纯依靠国土资源部门进行监管，一方面从机构、人员上难以得到保证，缺乏部门联动，另一方面，国土部门在用地批准后，缺乏对企业的制裁措施，很难按照《闲置土地处置办法》进行处置。

2、处置难度大。一方面部分闲置土地由于城市规划调整导致原先准备上马的项目无法实施；有的是由于城市基础设施尚未配套导致项目无法开工；还有的是由于正处于司法程序中被冻结等等。另一方面，虽然是由于用地单位自身原因造成闲置，但涉及土地的价值高，要想真正收回难度较大，很难落实。

三、闲置农村建设用地情况经初步统计我县农村建设用地9.7万亩，农村人均集体建设用地551平方米，农村人均住房47平方米。我县闲置农村建设用地3000亩，占农村总建设用地的3.1％。分析我县形成闲置农村建设用地，主要存在以下几个方面原因：

1、村庄规划滞后。一是老村庄缺乏规划，老宅基地布局较乱，房屋间隙小，出路狭窄。而许多村民抱着占风水、摆阔气、高人一等或“想致富、临公路”的狭隘心理，纷纷在村庄道路出口旁修房，导致东边六七家，西边八九户，村中空闲一大片。二是因村镇规划不完善，只注重新房的便利，住宅设计不合理，给采光、通风、排水等留下隐患，致使新建房屋过几年由于功能不完善又要搬迁重建。

2、修新不拆旧现象依然存在。一是旧村庄公用设施缺乏，在原址翻建没有太大价值，促使农民外迁建新房，把原老房视作祖基，修新不拆旧，造成了“空心村”现象。二是由于家庭人口增加，兄弟分家导致老宅基地被划分为小块，部分人户外迁修建新房、部分人户还在老宅基地居住，老宅基地因墙体共用，无法拆除宅基地交回村集体。

3、部分村办小学、卫生院、集体企业等撤并、搬迁或倒闭等，造成原来的集体建设用地闲置。通过对全县22个镇空闲公共管理与服务用地进行摸底调查，目前共清理出97宗空闲公共管理与服务用地，涉及17个镇，总面积212亩。按实际用途分类，村小学57宗162亩土地闲置占地比重最大，其次是村级基层建设用地35宗22亩，再次是行政事业单位4宗16亩，商业金融用地1宗12亩。一是教改政策性因素导致土地空闲。为实施教育改革，村级小学撤并，学生集中到镇级学校就学，从而导致大部分以前设立在各行政村的村级小学关闭而形成学校用地空闲，成为我县镇村空闲公共服务用地的主要类型。目前学校空闲用地的土地性质大部分为集体土地，当时土地是由村集体统一调拨、集体投资投劳兴建，地处分散，占地规模较小，多为砖木结构，除少部分交通条件较好的学校交由当地村委会作为村级办公场所外，部分学校用地已经出租用于其它用途，其余部分学校由于地处偏远、交通不便，年久失修，已成危房处于空闲状态。二是由于行政区划调整因素形成的空闲。近年来由于乡镇合并，撤组并村，造成原乡镇办公场所、旧村委会用地空闲。目前撤并后的乡镇办公机构所建房屋大多是在5.12地震后重新修建，多为框架结构，投资较大，地上资产价值远远大于土地价值，如处置价格低会造成国有资产流失，价格高则无人购买；撤村并组后的旧村部，多为土木，砖木结构，占地面积小，地处分散，利用价值小，现在除部分用于出租，其它处于空闲状态。三是由于规划调整，企业改制等因素形成的空闲。由于企业改制而造成粮站用地空闲，原国有粮食收购点，粮库等除少部分交通便利，地理位置好的粮站用地已经处置外，部分用地交由改制后的公司继续经营。大部分地处偏远，交通不便的粮站，由于资产处置价格较低，处置后会导致国有资产流失，暂无法进行处置，目前主要用于出租，出租资金用于解决退休职工的养老，工资等问题。农村建设用地闲置主要存在以下几个问题：

1、宅基地拆除难度大。一方面，传统观念根深蒂固。一些搬迁户将安置用房交由儿女居住，父辈仍然居住在旧居，给旧宅基地拆迁带来了困难。另一方面，目前移民搬迁实施的多为无土地安置，老百姓还在原来地方耕种土地，拆除后，生产生活受到影响，长远生计没有保障。再者，我县地处秦巴山区，大多数搬迁户位于偏远、高寒山区，分布零散，原宅基地利用价值低，拆迁复垦不能达到集中连片的要求，形成不了规模，实施成本和工作难度较大。

2、再次利用难。由于大部分农村闲置土地分布较分散，地块面积较小，而且交通不便，其利用的空间和价值非常小，也不利于进行成片开发或复垦，因而影响了农村闲置土地的有效利用。

3、空闲公共管理与服务用地资产处置难。空闲公共管理与服务用地土地多为集体性质土地，部分地上建筑为国有资产，由于产权不明晰，在处置过程中存在矛盾，导致部分空闲土地无法得到有效处置和利用，造成闲置。

四、对策和建议

1、批而未用土地：一是主动盘活建设用地指标。按照《陕西省人民政府办公厅转发省国土资源厅等单位关于盘活调整批而未用土地建设用地指标实施办法的通知》（陕政办发〔2013〕78号），对无法使用的批而未用土地进行盘活。二是提高供地率。加大征地、供地力度，提高工作效率，加快征地、供地进程。

2、闲置国有建设用地：一是加强批后监管。加大批后巡查制度，建立以政府为主导，多部门联动的监管体系。对项目的开竣工时间、建设进度、投资规模等，从国土、住建、规划、税务等多部门、多环节对其进行管理。避免再出现新的闲置土地。二是加大处置力度。由于闲置土地形成的原因非常复杂，如果一律按照超过两年无偿收回的办法进行处置难度较大。建议探讨有偿收回、延长开发建设年限等多种处置办法，既能加快闲置土地处置的速度，又能提高闲置土地处置的成功率。

3、闲置集体建设用地：一是尽快建立农村集体建设用地流转长效机制。深化农村集体土地流转政策，盘活建设用地资源，促进城乡土地合法有序流转。通过提高农村闲置土地的利用潜力，达到对其处置的目的。二是增加资金投入。不管是对搬迁农户的安置补偿，还是旧房屋的拆除与复耕都需要资金，但是该项工作省市没有配套任何资金，完全靠县级自筹解决，由于资金缺口较大，既影响了项目实施进度，也影响了项目实施在群众中的口碑，对以后项目的实施非常不利。建议省市财政安排专项资金，用于空心村治理。三是加大建设用地增减挂钩试点工作力度。通过大力实施城乡建设用地增减挂钩，在土地利用总体规划的范围内，将符合增减挂钩条件的地块，通过建新拆旧措施，优化城乡用地结构和节约集约用地，落实耕地占补平衡，推动农村集体建设用地的有效利用。四是加快陕南移民搬迁专项规划的编制和实施。扎实做好基础调查，分析建设用地复垦潜力，做好相关规划衔接，合理安排建新区的用地布局和规模，科学编制专项规划，强化措施，夯实责任，确保专项规划顺利实施。

第四篇：闲置土地处理相关法律问题探析

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闲置土地处理相关法律问题探析

谢俊林 黄刚强

（广东智洋律师事务所，广东 广州 510095）

[内容提要]近年来，全国各地土地闲置情况日益严重。为切实保护耕地，加强土地资产管理，实现土地资源的可持续发展，中央和地方各级政府均采取严厉措施，加大对闲置土地的处理力度。闲置土地处理是一个比较新的政府行政行为，相关的法律、法规尚未完善，因此政府土地管理部门在相关工作中或多或少会遇到一些困难。为此，本文对如何认定闲置土地行为，如何在实体与程序上确保政府土地管理部门闲置土地行政处罚行为的合法性以及对非法定闲置土地的处理等问题进行了初步探讨。

[关键词] 闲置土地处理

闲置土地行为

闲置土地行政处罚

非法定闲置土地

人口多，人均耕地少，土地后备资源不足是我国的基本国情，但是建设用地粗放利用严重，甚至大量闲置，仍是我国土地利用的基本现状。因此，加强土地资产管理，调整土地利用结构，盘活土地存量，加大对闲置土地的处理力度，为经济发展提供必需的用地条件，势必成为各级政府地政工作的重心之一。然而，对闲置土地的处理涉及的我国土地管理制度中深层次的法律问题——如何做到既依法行政，又兼顾广大投资者的合法权益，维护社会的稳定，已成为政府土地管理部门面临的一个重大考验。

尽管我国现行的土地法律、法规对闲置土地行为规定了行政处罚措施，但处理闲置土地是一个比较新的政府行政行为，相关的法律、法规尚未完善，因此政府土地管理部门在相关工作中或多或少会遇到一些困难。本文作者有幸接受政府的委托，作为专项法律顾问全面参与了广州保税区、广州经济技术开发区闲置土地的处理工作。本文拟就闲置土地处理的相关法律问题做初步探讨，并将笔者在参与处理土地闲置工作过程中的一些心得体会与读者分享。

一、闲置土地行为的认定依据

正确认定闲置土地行为，是政府土地管理部门作出闲置土地行政处罚合法性的基础。早在1990年，国务院颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条就规定，土地使用者“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据文档

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情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”然而，“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的”的情形是否就是闲置土地？该行政法规并未明确指出。1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订后实施的《中华人民共和国土地管理法》第三十七条中规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，１年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；１年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续２年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用者的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。” 土地管理法也没有对闲置土地的内涵和外延作出规定，但却对两种闲置土地的情形，即已经办理审批手续的非农业建设占用耕地的闲置情形和以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，作出了处理规定。１９９５年１月１日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金２０％以下的土地闲置费；满２年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”房地产管理法补充了处理“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地”的规定，但仍未对闲置土地的定义作出明确的回答。

土地管理法和城市房地产管理法是为了加强土地管理，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地①，以及加强对城市房地产的管理，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产业的健康发展而制定的土地、房地产管理方面②的基本法律。因而，这两部法律仅对处理闲置土地的依据处理方式作了基本的、概括性的规定，然而现实中土地闲置的情形却远远超出法律规定的范围。针对各地区土地闲置行为日益严重的情况，为了依法处理和充分利用闲置土地，切实保护耕地，国土资源部于1999年4月26日以第5号令出台了《闲置土地处理办法》，办法中将闲置土地定义为“土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地”，同时，办法还以列举的方式将具有一定情形的土地界定为闲置 ①② 参见《中华人民共和国土地管理法》第1条的规定

参见《中华人民共和国城市房地产管理法》第1条的规定

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土地，具体包括：

（一）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满１年未动工开发建设的；

（二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足２５％且未经批准中止开发建设连续满１年的；

（三）法律、行政法规规定的其他情形。此外，各地政府也根据各地的土地闲置具体情况对闲置土地的界定和行政处罚等问题作出了相关的规定，如广州市人民政府于1997年8月1日公布的《广州市闲置土地处理办法》。

尽管《闲置土地处理办法》对“闲置土地”作出了定义，但在实际工作中认定和处理闲置土地时，却存在这样一个问题：除必须遵循法律、行政法规规定外，能否依据部门规章、地方政府规章认定闲置土地并作出相应的行政处罚？在这一问题上，学术界存在着较大分歧。依笔者看来，在对闲置土地的认定和行政处罚的法律适用上应正确理解“法”的外延。从理论上讲，部门规章、地方政府规章也是法律的重要渊源③，二者都是为了配合法律、法规的正确实施而制定的，但前提是二者不得与宪法、法律、行政法规相抵触；从实际情况看，由于我国目前的土地管理法律制度尚不完善，关于闲置土地管理的内容多在部门规章、地方政府规章中出现，排除部门规章、地方政府规章的适用，会使得许多土地闲置违法行为无“法”可依而不受制约，反而不利于对土地闲置违法行为的监督管理。因此，在对土地闲置违法行为进行认定和处罚时除遵循法律、行政法规的有关规定外，还应参照相应的部门规章、地方政府规章。

二、依法对闲置土地行为进行行政处罚

土地行政处罚，属于土地管理行政机关行政执法行为之一，是指政府土地管理部门依法惩戒违反土地法律、法规但尚未构成犯罪的行政相对人的一种行政强制措施。本文所讨论的“闲置土地行政处罚”衍生于土地行政处罚，针对的是行政相对人的闲置土地行为。在正确认定闲置土地的基础上，政府土地管理部门作出的闲置土地行政处罚并不必然合法。从处理闲置土地的法律实践上看，由于土地闲置违法行为的多样性、复杂性，造成土地管理部门执法过程中违法行政的情形很复杂。有的是行政主体违反了行政程序规则的同时，实体上也违法；有的是行政主体违反了行政程序规则，但实体上不违法，实体上并未侵害相对方合法权益。为了明确闲置土地行政处罚行为的规范运作，防止行政主体滥用权力、保护行政相对人的合法权益，极有必要建立一套法定的、科学的土地闲置 ③ 孙国华、朱景文主编，法理学[M]，北京：中国人民大学出版社，1999，第261页和第262页。

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违法行为行政处罚程序规则。在一定意义上讲，依法行政除要遵循相关的实体法律制度外，主要是依法定程序行政，下面分而述之。

（一）闲置土地行政处罚行为合法性的实体要件

1、行政处罚主体是否适格

依《土地管理法》的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，因土地闲置违法行为行使收回国有土地使用权的行政处罚机关是县级以上人民政府。④为提高土地管理行政机关制裁土地闲置违法行为的效率，依据《行政处罚法》的规定，具有行使行政处罚权的县级以上人民政府土地管理部门可以依据法律、法规和规章的委托规定，以委托机关名义对土地闲置违法行为实施行政处罚。可见，除土地管理法律、法规和规章有明文规定外，对土地闲置违法行为行使行政处罚的行政主体可以是县级以上人民政府，也可以是县级以上人民政府土地管理部门，但后者必须取得县级以上人民政府的授权或者委托，否则，对土地闲置违法行为相对人作出的行政处罚行为将会因行政主体不适格而导致无效。

2、行政处罚是否符合行政处罚的法定理由

土地闲置违法行为的依法行政包括依据法律、法规和规章的规定认定土地闲置违法事实，以事实为依据，以法律为准绳。行政处罚的依据和理由必须符合法律规定，作出的行政处罚决定必须证据确凿、处罚适当。所谓，法无明文规定不处罚，⑤否则，处罚决定将因处罚内容、依据不当而导致行政处罚行为否定性的法律后果。例如，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定，土地使用者“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”根据这一规定，市、县人民政府土地管理部门有权收回土地使用权，其法定理由是：（1）土地使用者未按合同规定的期限开发、利用土地的。（2）土地使用者未按合同规定的条件开发、利用土地的。只有当上述事由出现时，土地管理部门才能对土地使用者施以收回土地使用权的处罚。行政机关如以土地使用者未缴清土地使用权出让金而实施行政处罚则无法定理由，其结果必然导致在接受司法审查时被司法机关撤销行政处罚行为的法律后果。

3、行政处罚的相对人是否适格

行政处罚的相对人是行政机关作出具体行政行为所对应的、直接或者间接承受行政处罚内容的民事主体。土地闲置违法行为中，多数情形是单一主体的原因造成，但有些情况下也会涉及两方或 ④⑤ 参见《中华人民共和国土地管理法》第66条的规定。

张正钊主编，行政法与行政诉讼法[M]，北京：中国人民大学出版社，1999，第159页。

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者三方相对人。例如，在一些情况下，土地使用权受让人将土地使用权转让给次受让人后，次受让人未缴清土地转让款之前就对土地进行了投入开发，并因某种原因停止开发建设，造成土地闲置。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条规定，土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。这种情况下，土地使用权次受让人应当视为尚未取得该土地使用权，行政处罚的相对人应包括土地使用权受让人和次受让人。如该土地使用权已依法设定抵押，抵押权人也应一并作为行政处罚的相对主体，土地管理部门在作出行政处罚决定之前，应告知其享有要求听证的权利。

（二）闲置土地行政处罚行为合法性的程序要件

现代行政法制要求行政主体在行使行政权力时必须遵循法定程序规则，违反行政处罚程序将直接导致行政处罚无效的法律结果。我国《行政处罚法》第三条规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。同样，在对闲置土地作出认定和行政处罚决定时，也必须严格遵循法定程序规则。

根据闲置土地行政处罚程序的构成要素，土地管理部门在认定闲置土地并对之作出行政处罚决定时应在四个方面把握其程序上的合法性：

1、步骤的合法性

步骤就是“完成某一程序的若干必经阶段”⑥。任何行政程序，无论多么简单，都必须经过若干不同的阶段。如果对土地闲置违法行为进行行政处罚的行为违反法律规定的步骤，就构成步骤违法。步骤违法主要有两种表现形式，一是随意增加法定步骤，二是减少或遗漏法定步骤。减少或遗漏法定步骤是步骤违法的主要表现形式，也是最明显的步骤违法。例如，《行政处罚法》第42条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销营业许可证或者执照，处以较大金额罚款等行政处罚前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。处罚土地闲置违法行为一般涉及的金额标的都比较大，如果行政机关在作出行政处罚决定前不告之当事人有要求举行听证的权利，或者当事人要求举行听证而行政机关不组织听证便作出行政处罚的，就导致步骤违法。

2、顺序的合法性

土地闲置违法行为行政处罚的顺序主要是指各个程序步骤之间的先后次序。比如，在实施土地闲置违法案件行政处罚过程中，土地管理部门应先表明身份，后实施监督；先听证，后处理；先取证，后裁决；先裁决，后执行等。行政处罚行为中的法定顺序不能随意颠倒，它是行政行为客观需 ⑥ 辞海，上海辞书出版社，1989。

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要的、带有规律性的合理排列，违反了法定程序，也构成程序违法，而且可能是严重的程序违法，如行政处罚法规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。若土地管理部门违反了闲置土地处罚行政程序中的先听证，后处理规则作出行政行为，依据行政诉讼法的规定，则要承担败诉后果。

3、方式的合法性

土地闲置违法行为行政处罚的方式是指行政行为采取的方法和形式。法律规定要求土地闲置违法行为行政处罚行为必须采取某种特定的方式作出，而行政机关没有采取法定方式；或者行政机关采取法律禁止采取的方式作出行政行为，则违反方式的合法性。比如，《行政处罚法》第三十九条规定，行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。又如《闲置土地处理办法》第五条规定，依照本办法第四条规定收回国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有上地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书。如果土地管理部门实施土地闲置行政处罚行为时没有制作《收回国有土地使用权决定书》，即为违反法定的方式。

4、期限的合法性

土地闲置违法行为行政处罚的期限是指法律所规定的土地管理部门作出或者完成行政处罚行为必须遵循的时间限制。期限也是行政处罚程序的基本要素，违反法定期限的行政处罚行为也属于程序违法，这也是土地闲置行政处罚程序违法中最普遍的表现。例如，《行政处罚法》第四十二条规定，当事人要求举行听证的，行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点。超过上述通知期限的，即属于期限违法。

三、如何处理已经闲置但不符合法定闲置土地定义的土地

如上文所述，所谓“闲置土地”是指“土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地”。是否属于闲置土地，必须满足以三个要件：

一、必须是建设用地；

二、土地使用者必须依法取得土地使用权；

三、土地使用者没有得到原批准用地人民政府的同意，超过规定时间未动工开发建设。然而，在实践中却存在着这样的一种情形，即土地使用者并未取得土地使用权，但却获得人民政府的准许使用土地，最后由于该土地使用者的自身的原因致使土地被闲置了。为了方便讨论，本文且将此种闲置土地的情形称为“不符合文档

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法定闲置土地定义的闲置土地”（以下简称非法定闲置土地）。那么，非法定闲置土地到底是如何产生的呢？构成非法定闲置土地的前提是土地使用者没有依法取得土地使用权。而土地使用权的取得方式一般有两种：划拨取得和出让取得。以划拨方式取得土地使用权，由于其出让金一般非常低廉，土地使用者只须履行法定手续即可取得土地使用权，因而一般不会出现什么问题；而以出让方式取得土地使用权，由于其出让金是根据市场实际情况来拟定的，且一般价格不菲，因而问题也就常常发生。根据《城镇国有土地出让和转让暂行条例》、《土地管理法》、《房地产管理法》的规定，以出让方式取得国有土地使用权必须同时具备以下几个条件：

一、土地使用者于市、县人民政府的土地管理部门签订了书面出让合同；

二、土地使用者必须按照出让合同约定的数额，在合同签订后六十日内支付全部土地使用权出让金；

三、应当向县以上土地人民政府土地管理部门办理登记、取得同级人民政府颁发的土地使用权证书。在这三个要件当中，第二个条件应属重中之重。然而，一些地方政府在经济工作中，片面追求高速度，急于求成，在土地使用者在法定期限内尚未缴清全部土地使用权出让金，不能申请登记取得土地使用权证书的情况下，就准许土地使用者使用土地进行开发建设，如向土地使用者颁发建设用地许可证；同时，还准许土地使用者在法定期限外的一定期限内，如一年到两年不等，补交所欠的土地使用权出让金，之后再申请登记，取得土地使用权证书。如果土地使用者能够政府宽限的期间内补交齐土地使用权出让金，并能继续进行土地开发建设，则各方都相安无事。然而，一旦土地使用者的经济状况出现问题，不能在政府宽限的期间内补交齐土地使用权出让金，当然，如果连土地使用权出让金都不能交齐就更别谈继续进行土地的开发建设了。其结果是，土地使用者不能依法取得土地使用权，土地开发也不能如期完成。非法定闲置土地就在这种情形下出现了。目前，我国法律对非法定闲置土地尚无明确的处理规定。有人提出，根据《城镇国有土地出让和转让暂行条例》第十七条的规定来处理。如上文所述，《城镇国有土地出让和转让暂行条例》第十七条规定，市、县人民政府土地管理部门有权收回土地使用权，其法定理由是：（1）土地使用者未按合同规定的期限开发、利用土地的。（2）土地使用者未按合同规定的条件开发、利用土地的。只有当上述事由出现时，政府土地管理部门才能对土地使用者施以收回土地使用权的处罚。然而不能忽略这样一个前提条件，即土地使用者已依法取得土地使用权。如果土地使用者不享有合法的土地使用权，政府土地管理部门又凭什么作出“警告、罚款直至无偿收回土地使用权”的行政处罚呢？而对于非法定闲置土地的情形，土地使用者根本就不享有合法的土地使用权，因而《城镇国有土地出让和转让暂行条例》第十七条的规定显然是不能适用的。

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还有人提出，根据《城镇国有土地出让和转让暂行条例》第十四条的规定，由政府土地管理部门依职权解除合同，并要求违约赔偿。《城镇国有土地出让和转让暂行条例》第十四条规定，“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可要求违约赔偿。”所谓解除合同，是指合同有效成立以后，当解除的条件具备时，因当事人一方或双方的意思表示，使合同关系自始或仅向将来消灭的行为。根据《城镇国有土地出让和转让暂行条例》第十一条的规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则订立。这些原则明显具有民事合同的特征。因此，城镇国有土地出让合同本质上属民事合同。既然如此，城镇国有土地出让合同的解除必须按照我国民事诉讼法规定的方式进行，即经协商解除，如果协商不成，交由仲裁机关或人民法院裁决解除。第十四条所规定的有权是指民事权利，而非行政权力。因而，政府土地管理部门作为民事合同的一方当事人，与另一方当事人地位平等，不能依仗其行政权力擅自解除合同。此外，在土地使用者获得政府准许延期交纳土地使用权出让金，甚至获颁发建设用地许可证的情形下，政府的行为可视为对原合同内容的变更，而这一变更也得到了对方当事人的同意。因而这一情形属合同双方协商一致变更合同内容的行为，仍属民事合同范畴。有关纠纷应提请仲裁机关或人民法院根据相关民事法律，如《民法通则》、《合同法》等来处理。笔者认为，从目前我国关于闲置土地处理的立法现状来看，根据《城镇国有土地出让和转让暂

⑧

⑦行条例》第十四条的规定，依民事途径来处理非法定闲置土地相对比较合适。然而，要根本解决非法定闲置土地的问题，更重要的是杜绝非法定闲置土地的产生，这关键在于人民政府本身。试想一下，如果政府及有关部门能够严格按照法律、法规的规定进行国有土地使用权出让，非法定闲置土地的情形还会发生吗？此外，政府也可以着手进行相关的立法以便亡羊补牢。据笔者了解，广州市政府已经组织有关方面人士进行了多次研究讨论，准备拟订新的闲置土地处理办法，其中一个主要内容就是扩大闲置土地的定义。笔者相信如果该部新的规章出台，将会对广州市的闲置土地处理工作起到极大的促进作用。以上仅仅是笔者对政府处理闲置土地工作的一些浅薄之见。而笔者感受最深的是，在我国的社会主义法治事业尚处于起步阶段，法治理念尚未在全社会普及的现状下，人民政府应当严格依法办事。无论是处理闲置土地还是非法定闲置土地，人民政府应当坚持以事实为依据，以法律为准绳的原则，真正做到依法行政。

⑦⑧ 崔建远主编，合同法[M]，北京：法律出版社，2000，第195页。

参见《中华人民共和国合同法》第93条和第96条。

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[主要参考文献] 1.孙国华、朱景文主编，法理学[M]，北京：中国人民大学出版社，1999。2.张正钊主编，行政法与行政诉讼法[M]，北京：中国人民大学出版社，1999。3.刘光远、王志彬主编，新编土地法教程[M]，北京：北京大学出版社，1999。4.符启林著，城市房地产开发用地法律制度研究[M]，北京：法律出版社，2000。

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第五篇：闲置土地基本情况及今后工作建议

市区闲置土地工作情况及今后工作建议

一、市区闲置土地概况

2009年，分局依据批后土地管理档案，开展对市区范围内批后建设用地的管理，先后调查了214宗地块，基本查清经营性用地的闲置情况，并依法作出处置。同时，还调查了部分工业性用地。由于从2009年9月份起，市开发区国土分局着手对工业用地进行查处，因此下面，在简要汇报我分局去年9月份前，对工业用地的查处情况后，重点汇报汇报一下对经营性闲置土地的查处情况，具体如下：

（一）查出的工业用地闲置情况

2009年前9个月，我分局调查工业用地共计40宗，分别为发区35宗，云区4宗、州开发区1宗。其中，尚未开工建设的共计17宗。在此17宗未建的工业用地中，共有3宗地块是为2009年批出，尚未超过一年期，其余14宗地块为2008年批出，目前大部分已成为闲置土地。

（二）经营性用地的闲置情况

截至现在，我分局查处经营性闲置土地，共计67宗，总计面积为407.62449公顷。分别是城区25宗，面积共计104.86475公顷；云区22宗，面积共计99.82421公顷；开发区20宗，面积共计为202.93553公顷。各区经营性闲置土地的面积，占市区经营性闲置土地总面积的比例分别为：城区占26%、云区占24%、开发区占50%。

（三）处置情况

对于此67宗经营性闲置土地，依据《闲置土地处置办法》，分局

分别以下列方式进行处置：一是对其中33宗闲置土地，作出以收取闲置费方式的处置。二是与3宗地块的法人，依法签订延期开工协议，限期开发。三是对闲置原因介于政府和用地单位之间的18宗地块，正在进一步地查证。四是对于13宗完全是因政府原因造成闲置的地块，依法作出免于处置的决定，同时积极协调各有关方面、督促其尽快开工建设。

二、闲置土地成因分析

经过近几年的工作，发现闲置土地的成因既有地方政府及其政府工作部门方面的原因也有用地单位方面的原因，而且还有我们国土管理部门自身的原因。

（一）政府及政府工作部门原因造成土地闲置

这方面主要表现为一是政府用土地来融资，目前，这一部分土地在批出以后，基本上为闲置状况。如市东方资产投资公司在工业园的许多地块、置业有限公司下属的天峻、天乾、天行健房地产公司，在临港产业区的闲置土地，其闲置原因都为这一类。二是政府应做的基础设施不到位，造成用地单位，无法按照约定时间开工建设，形成土地闲置。三是政府部门的原因造成土地闲置，如规划调整、报批时间过长等。此外，还有政府或政府部门答应负责拆迁的，最后是到了约定开工日期，还没有拆完的地块，也成为闲置土地。

（二）用地单位自身原因造成闲置

这方面主要表现是，一是有些用地单位，不懂得土地批出以后，国土部门还要依法对其进行批后监管，也不懂得多长时间以后即为闲

置土地，更不懂得土地闲置以后还有个处置的问题，其结果是前期准备工作做得不很积极，过了一年期以后才开工建设，形成事实上的土地闲置。二是有些是用地单位自身负责拆迁的地块，由于有“钉子户”等情况的影响，延缓了拆迁的进度，形成土地的闲置。三是部分用地单位对土地闲置问题不够重视。特别是少数大企业，拿地较多，在已开发部分地块的情况下，对于有些宗地，一时还不想动工，总认为土地闲置以后没有多大关系，在国土部门查到以后，还根本不以为然，有找上面讲情的心理依赖。其次是有些用地单位本身就是政府或政府的下属部门，对于拿到手的土地是否闲置问题，更是不在乎，用他们话说：缴纳闲置费就好比是从政府的左口袋掏钱，再交到政府的右口袋，没必要。此外，还有部分单位在土地闲置后，对国土部门的处置极不配合，比如蓝天置业，在我们对其闲置土地进行督促、调查、处置时不理不睬，甚至歪曲说我们的管理，是干扰了企业计划的正常实施，是影响投资软环境建设等等。从这几方面，不难看出他们对土地闲置问题的不够重视。四是还有的房地产企业，在前几年房地产市场行情好时，不顾自身实力盲目拿地，后期由于资金不足等方面的原因，想开发也开发不了。甚至有的企业，还有囤地的嫌疑。

（三）国土管理部门自身原因而造成闲置

这方面主要表现为：一是有部分宗地，国土部门迟迟交不了地，用地单位自然也就不能按照合同约定期限开工建设，二是有的宗地即使交地给了用地单位，但答应给予拆除的宗地上的原有建筑物等设施，迟迟未拆，这样也造成企业开不了工。根据批后土地管理规定，认定批后土地是否为闲置的依据，是以合同约定开工时间的一年之后，或者为合同签订时间的一年之后，像这样超过一年未开工建设的，当然也属于闲置土地。三是管理上还存在着死角。由于信息不共享，有些宗地在批出后，资料不能为分局所及时掌握，形成管理上的不全面。此外，开展对批后土地的管理，需要多次上门做督促、检查等工作，工作量很大。由于分局工作人员较少，对部分宗地的检查、督促还不够。这样在检查、督促不到位，检查、督促勤度不够的情况下，加之部分用地单位，有的在等行情、有的前期开发的准备工作做得不积极等等，最终也形成一部分闲置土地。四是由于管理体制混乱，存在着漏管的现象。过去几年来，有的分局也在进行闲置土地处置工作，在此情况下，少数用地单位钻空子，在分局进行前期管理时不予配合，说其他分局也在对其管理或处置，结果是耽误了管理，造成土地的闲置。

三、市区现行工作体制

目前，我市的闲置土地查处体系既有其一般特性，又有其特殊性。用现行的查处体系，去用于当前正处在大开发、大建设、大发展时期我市的土地批后监管，显然是有些不适应。下面，就我市闲置土地的查处体系及其存在问题，作些分析。

（一）我市现行的闲置土地查处体系

从整体上看，目前，我市闲置土地查处体系分两部分，一是各县国土资源局，负责对自己县域内的闲置土地进行查处，二是由直属分局负责，对市区范围内的闲置土地，进行查处，市局用地处上报查处

出的闲置土地数据。而在市区范围内，事实上，其它分局也在进行闲置土地处置工作。

分局的查处程序及方式是：第一步是收集批后土地资料。每年，分局同志都不定期地从市局储备中心、东区储备分中心、开发区国土分局、市局用地处和档案室等相关单位，收集批后国有建设用地的资料，建立批后土地管理档案，完善批后土地跟踪管理卡。争取最大限度地将每一宗批后土地，都纳入批后管理的范围，为争取使所有的闲置土地，能得到及时地处置，而作好准备。紧接着的工作是巡查、了解宗地的实际情况，督促按照合同的约定，按期开工建设。为了便于在土地闲置以后，有依据地开展处置工作，还对每宗地块不同时期的开发条件、建设状况等，进行拍照存留。在土地闲置后，立即依照法定程序，下发《闲置土地调查通知书》，对其闲置原因开展调查、做好笔录，建立并完善各方面的调查资料。当确定是用地单位自身原因造成闲置的，立即下达《闲置土地认定通知书》、拟定处置方案并上报市局，经批准后，再下达《缴纳土地闲置费通知书》，催缴闲置费。或者是建议市局收回土地使用权。

（二）存在问题

与外地相比，我市目前的闲置土地查处体系，尽管有在市区范围内有专门机构负责的优点，但从整体结构及运行细节来看，还存在以下几个方面的不足：

一是缺乏一个整体的自上而下的管理体系。就全市而言，目前，既没有一个能给下级下达处置目标的上级管理部门，也没有一个

能对下级进行业务指导、督促的督导部门，就是说，还没有形成一个管理体系。因此，不能够开展如对处置工作的监督、实施业绩考核、奖优惩劣等工作，甚至也不能根据国家对闲置土地处置越来越重视的宏观背景，以及闲置土地处置工作越来越复杂的客观实际，及时地对工作人员开展思想教育、组织经验交流、进行业务培训等工作。

二是制度不健全，信息不共享，没有形成完善的处置机制。闲置土地查处第一步便是“查”的问题，而前去巡查、调查的依据，即是以批后土地的批复、合同等资料。过去，市局曾有过要求，即要求市储备中心以及连云分中心、开发区国土分局，在批出土地后，要立即将批出土地所签订的合同等材料，传送一份给直属分局，但在这方面，执行得还不够坚决。几年来，一直是直属分局不定期地从内网、档案室等，收集这方面的资料，这样就容易形成批后管理的滞后、容易出现对闲置土地处置不及时的问题，甚至还会出现部分闲置土地，有遗漏查处的现象。

其次，开展闲置土地查处工作，一定要是查处的主体有权、范围明确、程序规范，以及处置方式得当。而目前，市局虽然要求直属分局查处市区范围内的闲置土地，但没有明确的行文授权，这是主体不明。市区范围内的其他分局，偶尔也参与对闲置土地的查处，这是范围不清。在处置的调查、听证、拟定处置方案、实施处置，以及在对象不配合处置，例如拒缴闲置费等情况下，如何进行救济等方面，还没有一个可操作的《细则》或制度，来用于规范和执行。此外，在实施强制执行、走法律途径进行处置方面，对起诉的主体、人员、责任

等都缺乏规定。这些，不光是处置程序、处置方式的不严肃，也是处置机制的不健全。

三是查处手段落后、处置力度不大，威慑力不强。一定区域内的闲置土地，具有动态性的特点，随着一些闲置土地被处置，还会有新的批后土地，其中部分会形成闲置土地。为了满足查处及时性的要求，直属分局每年需要花大量的人力、财力去做经常性的巡查、调查，这样既花费大量的人力财力，又容易出现漏查。上海市的做法是：在加大处置力度的情况下，利用处置的威慑力，要求用地单位，在即将闲置但仍不能开发的情况下，或者是已经闲置的情况下，主动向国土部门上报土地批后的建设情况，否则，一经被国土部门查出为闲置土地，将依法着重处置，较好地减轻了在“查”这一环节上的工作压力，效果很好。当然，这样做的前提是处置的力度一定要足够的大。

过去我市的闲置土地处置，多以缴纳闲置费、有偿收回土地使用权、限期开工建设等方式进行处置。至今，还没有一宗闲置土地是以无偿收回的方式进行处置。即便是以缴纳闲置费的方式进行处置，宗地年所缴纳的闲置费都没有超过10%。至于以土地有偿收回的方式进行处置，对于用地单位来说，更是几乎没有损失。因此，上述两种处置方式的威慑力不大。一些用地单位，为了追求利益的最大化，完全是根据房地产市场的行情，来决定开工时间，根本不考虑闲置问题。在这样的情况下，开展处置工作所带来的影响，对于抑制闲置土地的形成，效果不是很明显，处置的最终目的，也很难达到。

四是执行难，闲置土地处置工作还存在软肋。在我市的闲置土地

处置过程中，还遇到执行难的问题。即便是最终能征收到一定的闲置费，那也是在反复催缴、不断上门做工作的情况下，才得以完成。特别是个别单位，如2008年的天连工控有限公司、2009年的中复联纵有限公司等，拒不缴纳土地闲置费；又如景立房地产有限公司，从调查到处置的各个阶段，都是不予配合、不予理睬。面对这样的情况，需要走法律途径去解决，但是，目前还缺乏一些制度来对应诉的主体、程序、责任等方面进行规范，所以无法操作，这是处置环节上存在的最大软肋。

五是缺乏奖惩措施，处置的合力不强。目前，在市区范围内，处置所缴纳的闲置费全部上缴市财政，国土系统不留一分钱。而对闲置土地的查处，既需要花费大量的人力，又要耗费巨大的财力，如车辆维护、油耗、电话费、公告费、做影像留存的开支等，都需要大量的费用。此外，在调查的过程中，还需与基础国土所、区国土局、规划，建设等相关部门，做一些协调、取证等工作。因此，目前在既无责任追究，又无物质激励，而闲置土地处置部门又要付出很大支出的情况下，各方面的主观能动性自然受到一定的影响。尤其是在查处的过程中，政府的其他工作部门、区国土分局、基础国土所等工作人员，在没有利益驱动的情况下，往往是配合得不够积极，有时，还在帮助用地单位说情，甚至是利用目前一些政策方面的漏洞，替处置对象出点子，企图逃避处置。

四、今后工作建议

在充分了解闲置土地成因和我市现行闲置土地处置体系的基础

上，结合实际工作需要，为加大对闲置土地的处置力度，促进闲置土地的盘活使用，现提出以下几点建议：

（一）成立闲置土地处置工作领导小组

闲置土地的处置涉及的部门多、利益重，甚至直接关系到当地的经济发展和社会稳定，综合外地的优秀经验，在我市有必要成立闲置土地处置工作领导小组，成立由市长任组长，分管副市长任副组长，．发改、规划、建设、税务、金融、国土等相关部门主要负责人为组员的闲置土地处置工作领导小组；各区县政府和市国土资源局也应成立工作小组，并对闲置土地的清查处置进行合理的分工，明确各自的职责。从而形成了形成主要领导亲自抓，分管领导具体抓，部门领导协同抓、组织队伍专职抓的格局，使闲置土地的处置工作在组织上、制度上、技术上得到了保证。国土部门应积极谋划、认真研究、精心操作，制定切实可行的工作方案，积极稳妥予以推进；发改委、规划、建设、税务、金融、纪检监察等相关部门要充分履行职能作用，密切配合，形成工作合力，共同推进闲置土地处置利用工作。

（二）建立自上而下的监督机制

为加大闲置土地处置的工作力度和工作效果，有必要建立一套自上而下的监督机制，对地方政府和国土部门的处置工作进行监督，确保闲置土地处置工作不走过场。在国土系统内部，由直属分局负责对四县闲置土地处置工作进行监督，市局对直属分局的处置工作进行监督；在地方政府，通过加大闲置土地处置工作在考核工作中的力度来进行监督。

（三）建立考核与激励制度

为充分调动区县地方政府的积极性，要明确区、县地方政府是处置闲置土地、盘活存量土地的第一责任人，国土部门对全市闲置土地实行重点动态监控。根据各区、县闲置土地数量、地类、时间、原因等情况，然后由市政府与各区、县签订“处置闲置土地责任状”，明．确年内盘活利用存量土地的数量和征收土地闲置费的金额。对完成和超额完成任务的区、县，由市政府予以奖励；对未完成目标任务的，考核扣除相应的土地管理考核分和核减下一的建设用地计划指标。对于征收的土地闲置费，应明确国土部门与各地方政府的分配比例，专项用于土地开发、闲置土地处置工作费用。

（四）完善闲置土地处置体系

在我市现有闲置土地处置体制下，通过明确职权、规范程序、推动执行等方面加以完善，其中需要重点完善的是市区闲置土地处置体制，首先要明确直属分局的定位和职能，明确直属分局是在市局领导下的专门部门（可以考虑挂市建设用地批后监管中心的牌子），归口管理全市的闲置土地处置工作，四县闲置土地处置工作由各县国土资源局负责，直属分局负责对四县闲置土地处置工作进行监督。其中市区范围内闲置土地的调查、处置有两套方案，第一是由直属分局全面负责，各辖区分局负责建设用地批后资料的收集与整理，配合直属分局的调查与处置。为充分发挥基层国土所的作用，土地日常巡查与初步调查工作由国土所负责。第二套方案是各分局负责辖区内闲置土地的资料收集、调查，并提出拟处置方案上报直属分局，直属分局负责

定期召开闲置土地处置联合办公会议，核定各分局上报的处置方案并组织实施。

（五）在全市开展一次闲置土地专项清理活动

为摸清闲置土地状况，全面掌握我市闲置土地基本数据，建议在全市开展一次闲置土地专项清理行动。通过本次专项清理行动，全面掌握我市闲置土地基本情况，在市政府领导下，坚决处置一批闲置土地，在全市形成全面打压的态势。