土地闲置的原因及对策的研究

第一篇：土地闲置的原因及对策的研究

土地闲置的原因及对策的研究

黄

蛟

摘要：近年来，随着社会和经济的进步，我国房地产业的繁荣发展的同时，出现了大量的闲置土地，造成耕地质量下降、土地资产浪费、国有土地收益的大量流失、人地矛盾严重等一系列问题。为此，文章将分析土地闲置的原因，并提出管理闲置土地的相关措施。

关键词：土地闲置；原因；对策；

土地是一种珍贵而稀缺的资源，而我国又是一个人多地少的国家，土地后备资源不足是我国的基本国情，而我国却有大量土地闲置。据国土资源部的统计,截至2008年,供给给开发商的土地还有14.5万亩闲置,约占当年开发面积的近四成。根据国土资源部副部长贠小苏在国新办发布会上的数据显示，截至2009年底，全国仍然约有一万公顷闲置土地，其中企业自身原因造成闲置土地的占比46%，政府原因占比54%。最近（8月19日上午）国土资源部在房地产用地专项整治工作新闻通气会上公布的数据显示，截至5月底，全国共上报房地产违法违规用地宗数3070宗，面积约18.84万亩。其中，闲置土地宗数2815宗，面积16.95万亩，分别占上报总宗数和面积的91.69%和90%。这里统计的数据还没包括农村闲置的土地，如果一并算入一定是个惊人的数目。

我国现行的土地管理法律法规对闲置土地做了很多的规定，可是为什么闲置土地的数量还是居高不下呢？本文将阐述闲置土地的概念、相关的法律法规，并分析土地闲置的原因，提出自己对加强闲置土地管理的相关建议。一．闲置土地的定义及其相关法律法规 1.闲置土地的定义

闲置土地是指，空闲搁置而未及时利用的土地。根据我国1999年国土资源部出台的《闲置土地处理办法》(国土资源部令第5号)，第二条之规定：闲置土地，是指土地使用者依法取得士地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。根据作者朱林兴对闲置土地的看法认为，闲置土地还应分为农村闲置土地和城市闲置土地。

2.处理闲置土地的相关法律法规

为了盘活闲置土地，加大闲置土地的管理，我国先后出台很多相关法律法规，对闲置土地的处理做出了相关规定。如，“1994年，《城市房地产管理办法》对房地产开发

[收稿日期]2010年3月3日 闲置土地做出规定：超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，可以无偿地收回土地使用权。其中，由于不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或动工开发必需的前期工作造成动工开发延迟的除外。”

“1998年《中华人民共和国土地管理法》第37条规定:禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种;1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费;连续2年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用者的土地使用权;该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”

“2006年国务院办公厅转发了建设部等9部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(国办发[2006]37号)，要求加大对闲置土地的处置力度。对超出合同约定动工开发日期满1年未动工开发的，依法从高征收土地闲置费，并责令限期开工、竣工；满2年未动工开发的，无偿收回土地使用权。对虽按照合同约定动工建设，但开发建设面积不足1／3或已投资额不足1／4，按闲置土地处置。”

“2008年，国务院下发《关于促进节约集约用地的通知》(国发[200813号)，要求严格执行闲置处置政策，对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价。”等等法律法规。

“2009年，新《土地管理法》第六十一条规定：禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种。已经恢复耕种的，如果需要继续使用该土地进行建设，应当依法给予青苗补偿。”

从以上的法律法规的规定来看，国家似乎已经认识到闲置土地的严重性，对该行为的处理也作出许多的规定，为什么闲置土地的现象还是如此严重呢？接下来，笔者将分析闲置土地的原因。

二．闲置土地的原因分析

因为闲置土地分为农村闲置土地和城市闲置土地，本文将分别研究其土地闲置的原因。

㈠农村土地闲置的原因

1.国内经济快速发展，特别是工业进步较快，需要大量的劳动力，农民有了更多的就业渠道，大量的涌入城市，降低了农民对土地的依赖。

过去，农民的生活大多依赖于土地。自从中国实行改革开放以来，经济的快速发展，加快了中国城市化的进程，大量的企业也向雨后春笋般增加。由于信息的流通、交通的便利、农民意识的改变，他们不再向过去那样死死守几分薄田，特别是欠发达地区，他们认为农用土地经济效益低下，外出打工比在农村干活的收入高，所以纷纷将耕地闲置，开始追求和向往新的生活方式，从而出现了许许多多农民“弃农向工”的现象。所以农村大量土地闲置。

2.农民用地结构不合理，粮食作物占地多，而主要的农副产品价格下跌，经营成本相对较高，农业收益不甚理想，影响农民生产积极性。

我国很多农村的农业结构与土地利用结构协调程度低，耕地中粮食作物占地多、经济作物、饲料作物和绿肥占地比重小。加之，随着经济的发展，我国农产品市场由卖方市场过渡到了买方市场，农产品相对过剩，主要农产品价格下跌，农民收入下降,有的时候甚至要依赖于国家政策的扶持，农村流传一句话叫“政策好、粮价高，人努力、天帮忙”。农民种地的积极性受到严重打击。

由于农用生产资料价格的上涨，农产品新品种、新技术的成本高、效益低，土地投资边际成本的不断上升，农民税费负担沉重等因素的影响，导致我国农业生产成本连年上升，农业经营成本相对较高。面对“种粮越来越不划算”的现实，农民收入减缓，甚至负增长，农民生活苦难，农民的生产积极性低落，这是造成土地闲置的根本原因。①

㈡城市土地闲置的原因

1.城市土地闲置是房地产商囤积土地，投机取巧赚取高额利润的结果。

土地资源是稀缺资源，它的有限性决定了其价值。它的可供应量是相对固定的，而需求却是不断增加的。这导致土地成为一种资产，一种财富的象征，它可为开发商带来巨大的利润，开发商以购置土地来实现其财富的保值升值。开发商购买到土地后，开发房产的周期是3—5年，而炒卖土地经常是瞬间的，因此许多开发商投机取巧，抢地却不开发，以至于大量土地闲置。

2.土地管理的法律法规有缺陷，闲置土地处罚力度不够，没能给土地投机者以痛击。根据《城市房地产管理办法》的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费。以一宗5000万的土地为例，一年未动工罚以20%的闲置费，也就是1000万处罚金。对于对于土地而言，由于它的珍贵和稀缺，是最具升值空间的资产，所以价格的上涨速度是惊人的，常常以每年20-30%的增长速度，有的土地地段好的话，甚至不止这个速度。如果按这样来说的话，有些房产商宁愿铤而走险，愿意交罚金而闲置土地，因为闲置土地给他们带来的利润比交罚金来的多。更何况，很多地方政府并未严格抓闲置土地的行为，大部分闲置土地都没有进行严格的查处，这更加助长了开发商囤积土地的行为。

3.有些政府谋求GDP增量纵容圈地，造成土地大范围闲置。

有些地方政府的收入主要依靠卖土地，甚至有的地方财政收入70%来源于房地产。有

①鹿存礼，《农村土地闲置原因浅析》，《齐齐哈尔大学学报》，（哲学社会科学版），2005年11月。时为了弥补财政和建设资金的不足，他们大量高价供应土地，这些土地均采用了超常手段，直接导致房地价开发成本增加。经济业内人士透露：当地政府要谋求通过房地产开发创造GDP增量，所以才有这种纵容行为的出现。如某省有关政策规定，税务部门要对房地产开发土地每年按4元／平方米收取土地闲置税，土地在开发商手里囤积的时间越长缴纳的税额则越多。但这项抑止土地闲置的重要手段，却被许多地方政府作为吸引投资的“大礼”献给开发商。①

4.政府对于出让的土地前期工作没到位，条件未成熟就进入市场，开发商拿到地后无法及时开发，致使土地闲置。

对于要出让的土地，政府及土地主管部门应做好规划设计、土地征用、土地拆迁、用地预审、三通等工作。而一些地方政府并未完全做这些工作就匆忙进入市场出让。有的政府土地出让时还未向老百姓征用，出让后才解决土地征用、百姓的土地补偿等事情，开发商虽然拿到地却不能及时开发。如上饶的一宗土地，土地面积为61905平方米(约９3亩)，与2006年就进入市场拍卖，直到07年才被江西一公司以7640万元竞得。该公司拍卖前交给政府保证金800万元，竞拍到该地后发现该地政府还没有完全向老百姓征收，该公司拒绝缴纳其余保证金，并向法院提起诉讼维护自己的权利。该案件直到2009年下半年才判决，政府败诉，退化该公司保证金。从这宗土地我们可以发现，政府并没有完全做好出让土地应该做好的前期工作，向一部分老百姓征收了土地，其余的土地没有和老百姓协调好就进入拍卖的程序。国家征收的这部分土地没有进行建设，老百姓也没有进行农业种植，完全可以说是闲置，这对于国家和百姓来说都是一大损失。三．闲置土地的管理措施

土地闲置不仅浪费宝贵的土地资源，也加剧了人地矛盾。同时，土地闲置会导致耕地质量的下降、制约经济与社会的发展、减少社会经济效益、诱发投机炒作，所以我们应该加强对闲置土地的管理，节约保护土地资源。以下是笔者提出的相关对策。

1.农村闲置土地管理的措施

第一，完善和健全农业生产服务体系建设，改善农村企业投资环境，增强农民种地的信心。建立比较健全的农业生产服务体系，提高农民提高劳动生产率，从而提高农民投资的经济效益，起到鼓励农民投资土地的积极性。从而吸引农民种植耕地，减少土地闲置的面积。

第二，优化农业用地结构，提高土地利用综合效益。为了提高土地利用综合效益，应按照区域特征，调整农业用地结构，精选主导产品，调整农作物和林业结构，形成具有区域特征的农产品生产基地，促进农业产业化。

2.城市闲置土地管理的措施

第一，加强土地的管理，加大闲置土地的处罚力度。在土地管理的整个过程中，政

①陈刃心.剖析土地闲置的内因及对策［J］.见：福建省土地学会2008年学术年会.2008年学术论文集［C］，2008年府都应该参与管理与监督，防止“虎头蛇尾”，不要只注重卖地而不管不顾买地者的地干什么了，注意跟踪后期管理。对于闲置的土地，一定要重拳出击，打在他们的痛处，否则就像“隔靴挠痒”，起不了作用。就像广州今年对于土地闲置的做法那样，严厉打击土地闲置，并修订新的《广州市闲置土地处理办法》。该《办法》规定“土地闲置满一 年的，按价款的20%征收闲置费，闲置的土地增值的要调整土地价款缴纳差价，逾期不缴纳土地闲置费的还要缴交滞纳金”。开发商赚不了差价，无利可图，闲置土地也就没有意义了；国家惩罚大了，他们也就不敢了。

第二，要转变建设用地需求配置方式，节约集约用地。必须转变建设用地需求配置方式，即对建设用地需求配置应立足于对闲置地的回收和利用上。改变过去粗放经营，大手大脚，以征用农地占用新地作为建设用地需求的配置方式这种配置方式。这种方式既有悖于人多地少耕地资源短缺的国情，且易滋长乱占滥用土地，以及易导致土地投机行为、耕地锐减、土地利用结构不合理和产出率低，土地浪费以及严重损害失地农民利益成为影响社会安定制约社会经济持续发展的重大障碍。

第三，要完善法律法规。可以说，这么多年以来我国陆续出台了一系列土地管理法律法规并逐渐趋向完善，但是当前有些问题值得注意。一是法规不配套；以土地闲置为例，国家对闲置土地收回的规定虽然已提出多年并写到中华人民共和国土地管理法中，但至今没有一个实施细则，导致这一规定形同虚设。近几年，中央出台了一系列强化土地资源管理的法规政令，其数目之多对违法违规用地者言辞之重不谓不严厉仍以土地闲置问题为例尽管一再说地要严肃处理，但至今也没有收回多少闲置土地。一些地方政至今无所顾忌顶风作案，违法批地占地卖地成风。因此，为解决以上两个问题，当务之急是应努力完善法规，从立法上对闲置土地、囤积土地及其炒作等作科学的界定并制定颁布实施细则。

第四，规范政府行为,避免政府的任意行为。许多地方土地的闲置是由于政府原因所造成的，如拆迁不到位、土地征收补偿没协调好、规划随意调整、资金没到位等等。因此，必须规范政府的行为，建立政府约束机制。对于由于政府因素造成的土地闲置，不仅仅是收回土地，而且应追究相关政府部门的责任。

参考文献：

［1］李帅,段建南,曾敏.闲置土地成因及盘活的对策思考［J］.国土资源导报,2009:071-072 ［2］王小印.健全机制 让闲置土地不闲［J］.中国土地,2005,(8):10-11 ［3］朱林兴.土地闲置问题的严重性、成因及其处置［J］.探索与争鸣,2006(11):8-12 ［4］陈刃心.剖析土地闲置的内因及对策［J］.见：福建省土地学会2008年学年年会.2008年学术论文集［C］，2008年

［5］鹿存礼.农村土地闲置原因浅析［J］.齐齐哈尔大学学报，哲学社会科学版，2005（11）［6］周红升.我国欠发达地区农村可耕土地闲置原因及解决对策［J］.农村经济,2005年第3期,177-178 ［7］谢俊林.闲置土地处理相关法律问题探析［J］.西南民族学院学报,哲学社会科学版,第10期,2002:(10),25-26

第二篇：关于闲置土地存在的原因和建议

关于闲置土地存在的原因和建议

当前，在我国土地资源稀缺、供需矛盾突出，特别是在全国耕地面积越来越逼近18亿亩“红线”的严峻形势下，中央加大了对土地的宏观调控，土地征用实行了严而又严的审批制度，征用土地也成了一些地方制约经济发展的重要“瓶颈”。然而，在有些地方，部分土地征而未用，土地荒芜、土地闲置的现象却仍然大量存在，造成了资源和资产的浪费，阻碍了经济社会的可持续发展，整治清理闲置土地势在必行。

据国土资源部资料表明，在房地产用地专项整治过程中，发现违法用地面积近19万亩，其中闲置用地占九成以上。那么，造成有如此大数量的闲置土地的原因是什么呢？又如何清理和盘活这些闲置土地，使之科学利用与管理，更好地服务经济建设呢？就此谈几点初浅的看法。

一、闲置土地存在的原因分析

（一）由于原国有企业改制造成土地闲置。

随着经济体制改革的逐步深化，许多国有企业被兼并、重组或关闭，有的停产、转产或破产，从而造成大量土地闲置。企业原有部分划拨土地长期处于闲置或低效利用状态。大部分企业原来使用国有土地的方式是无偿划拨，后来又转移到个人名下，土地成本低廉，而政府又难以将这部分闲置土地收回重新处理。这些企业因资金和规划等原因，暂时不会新上项目，所占大量国有土地仍将继续闲置，继续影响土地管理的正常秩序。

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（二）尚未形成完善的闲置土地查处机制。

每一宗闲置土地的出现，都涉及相应的人、财、物，牵涉错综复杂的社会关系。仅仅单一的依靠国土资源管理部门来认定、处置，很难达到目的，必须依靠当地的政府、法院、公安、财政、建设、规划、审计等多个管理部门。对于闲置土地的处置问题，因涉及地方政府前期的拆迁、人员安置、土地补偿、基础设施配套、规划审批等多种问题，闲置土地的查处难的问题显而易见。此外，由于政策调整和规划变更等原因致使个别项目的审批程序上存在瑕疵，项目被搁置也在所难免，从而造成土地闲置。

（三）部分开发商存在囤地现象。

土地作为一种稀缺资产，具有保值和增值作用，从长远来看是有很好的增长预期，囤积和炒卖土地比正常的开发房地产要周期短、利润高，因此，一些开发商意识到地价的翻番是比建房、卖房更大、更快的暴利获取方式后，他们看中的便不再是土地的产出效应，而是土地的升值效应。取得一块土地后，对其投入尽可能少的资金，然后拿这块土地抵押后继续购入新的土地，采取推迟开发来获得更多的利润导致了土地的闲置。另外，部分企业由于自身资金周转或经济实力发生变化，大部分资金用于缴纳土地出让金，无法消化前期土地储备，或者随行就市放缓开发节奏，也导致了囤地现象的出现。有的项目土地开发手续早已完善，但开发企业之间相互转让，造成开发时间延误，从而造成土地闲置。

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（四）相关法律法规的不完善导致闲置土地处置难度大。

虽然《土地管理法》规定了满一年未动工开发的土地应收取闲置费，连续两年未使用的土地无偿收回，但同时又规定了因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成的动工开发延迟除外。这个规定弹性很大，许多用地项目的土地闲置在土地管理部门查处时都能找到规避处置的种种借口。而且法律法规对收回土地使用权和收取土地闲置费都没有明确可申请法院强制执行的条款，这就造成了闲置土地调查容易，执行难的现象。

（五）供地不及时造成部分闲置土地。

在征地过程中，不少农民对土地价格、补偿标准、利益分配等问题存有异议，影响和干扰征地工作，导致政府无法如期供地，造成不少建设用地闲置。还有一些项目由于缺少建设用地指标，无法向用地单位供地，以致一些建设项目搁置，有些农用地在进行了前期开发后难以有效利用。

二、处理闲置土地的对策及建议

（一）进一步加大宣传力度。

特别是加强对金融机构的土地政策宣传，如对房地产项目超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年，完成土地开发面积不足1/3或投资总额不足1/4的企业，应审慎贷款和核准融资，对违法用地项目不得提供贷款和上市融资。此外，政府部门应定期公布所有土地闲置、开发情况及闲置土地被依法处置的情况，将每一幅用地都置于公众监督之下，以借助社会和舆论的压力来监督和打击开发商的囤地行为。

（二）建立健全闲置土地共同查处机制。

由政府统一协调，组织专门班子，建立由发改、城建、规划、国土以及乡镇政府等多部门分工协作的共同查处机制，形成合力共同做好此项工作。对批而未供土地和闲置土地，请市政府向区政府下达限期整改处置通知书，督促按照国土资源管理规定和国家、省有关要求，依法限期对批而未供土地进行供应，对闲置土地处置到位，同时对新增建设用地供应和供地后跟踪管理情况建立联动管理制度，形成日常工作机制，加强日常巡查管理，保证土地及时供应和有效利用。

（三）通过金融手段减少企业囤地行为。

对于开发商自身原因造成的闲置，除了收回闲置土地，取消有严重闲置土地行为的发展商在土地一级市场上投标的资格外，还可以通过限制贷款和融资、收取税费等措施提高闲置土地的财务成本，从而加大开发商的财务风险、政策风险和市场风险等。国土部门与银行部门联手清查闲置土地，通过银行对房地产企业贷款加以控制，努力改善土地存量市场，督促开发商早日动工，减少囤地行为。

（四）加大执法力度，依法收回闲置土地。

市政府要加大土地执法力度，依法对土地闲置超过的用地单位征收土地闲置费；对开发面积不足三分之一或者已投资总投资额不足25%，除征收土地闲置费外，对建设单位的经济能力、土地实际需求量进行重新评估；对确因无力全面开发，切实做好协调工作，采取补偿的方式予以收回。要探索建立收回闲置土地的有效机制，对闲置超过的建设用地，应无偿收回。收回的国有土地要纳入储备，作为存量建设用地进行管理使用。

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（五）积极解决困难，及时做好供地工作。

加大对征地有关法律法规的宣传力度，努力营造良好的法制和社会氛围。深入基层，广泛听取村两委和被征地农民的意见，对征地工作中人民群众反映强烈的问题，认真研究解决，总结经验，破解难题。同时，切实做好失地农民保障工作，合力制定征地补偿标准，解决失地农民的后顾之忧。确保如期供地，加快经济发展。

第三篇：公共资金闲置的原因和对策

公共资金闲置的原因和对策

公共资金闲置的原因和对策

今年的中央审计工作报告显示,资金“睡大觉”顽症仍待根治：在扶贫审计抽查的50.13亿元扶贫资金中，8.43亿元闲置超过1年，其中2.6亿元闲置超过2年，最长逾15年；保障房审计也发现，有748个市县结存结转专项资金共计603.55亿元，其中478.6亿元闲置逾1年„„

闲置折射出的是公共资金利用率低下，资金政策的运转不灵和执行不力，相关部门的慢作为和不作为。众所周知，资金只有流转和使用，才能不断创造价值，也才能保值增值和发挥效用。如果大量闲置，既增加了资金占用成本，也面临着自然贬值的风险，同时也影响了国家宏观政策措施的落实效果，损害了群众利益。为什么会有如此大规模的资金闲置？就连扶贫资金、保障房资金这些“保命钱”、“救急钱”也会“趴窝”？其原因无非在四个方面：

一是决策失误。一些地方、部门在专项资金项目立项上缺乏科学决策意识，一味地贪大求洋，不顾地方实际和群众意愿，不进行充分调查研究，拍脑袋决策，关门搞规划，以领导意图代替专家论证。结果事与愿违，争取来的项目不是无法执行，就是因配套资金无法落实或者资金超过项目执行实际需要而大量闲置于财政、项目主管部门。在其他资金上,由于预算安排的不科学、不完整，对有些资金的用途不明确、不细化、不具体，也是造成资金闲置的重要原因。

二是执行不力。有些资金和项目管理部门对项目的执行力度不够，重立项轻执行，重分配轻管理，重上马轻推进，导致项目不能按计划进展，项目完工后未及时组织检查验收，导致项目资金不能及时到项目而闲置.三是私欲作宠。不排除有些单位利用闲置资产、资金管理上的漏洞，化专款为经费，化公共资产为小团体“蛋糕”，甚至化公为私，从中渔利的问题。还有的地方、部门在项目申报环节，就存在弄虚作假，故意多报、虚报、重报问题，意图多争取资金。但资金争取后又因为没有具体项目而用不出去，只好趴在账上。

四是机制欠缺。如何加强闲置资金的管理，如何对造成大量资金闲置的行为进行问责等等，都还没有比较成熟的办法。以致有些地方没有及时将资金结余纳入下计划和预算，造成资金长期沉淀。

解决资金闲置问题，必须对症下药：

一是把好立项和预算关。加强对项目的立项管理，实行部门协作、专家论证、民意筛选，增强立项决策的科学性，确保项目符合群众需求，符合经济社会发展实际。在项目资金上也应按照全面考虑、事实求是，按照需要多少申报多少的原则进行，并严格审核把关，避免多报、重报、虚报。同时，要加强预算管理，进一步细化预算，明确各项资金的用途、执行进度。

二是把好执行关。对已批复执行的项目和预算，项目主管部门、财政、审计等相关部门要跟踪监督，督促项目按计划按要求推进，资金按进度拨付。对于已完工项目应及时组织检查验收，对不合要求的项目及时督促整改到位，并办理决算；财政部门对其他资金的预算执行情况也应加强监督，及时督办提醒，提高预算执行效率。

三是把好闲置资金处理关。要将资金结余纳入下预算管理或由财政部门收回统筹安排、整合使用，禁止有关单位自行管理或利用闲置资金获利。

四是改革和完善制度机制。要不断完善相关法律法规，进一步从制度上预防和减少资金闲置问题。比如，实行项目执行绩效考评和预算执行绩效考评，对资金闲置过多的责任单位和责任人进行问责制度等。强化相关部门和责任人的责任意识，主动作为，提高资金使用效率。

第四篇：当前闲置土地形成原因及处理建议

当前闲置土地形成原因及处理建议

土地是国民经济建设的基石。在全国耕地面积越来越逼近18亿亩“红线”形势下，中央加大了对土地的宏观调控，土地征用实行了严而又严的审批制度，征用土地成了众多用地企业、用地单位“焦头烂额”的头等大事，成了一些地方制约经济发展的重要“瓶颈”。然而，与此不相协调的是，在有些地方，部分土地征而未用，土地荒芜、土地闲置的现象大量存在。据国土资源部资料表明，截至2009年年底，全国仍然约有1万公顷闲置土地。如何清理和盘活这些“沉睡”的闲置土地，使之科学利用与管理，更好地服务经济建设，笔者就此谈几点初浅的看法。

一、闲置土地的概念及形成原因闲置土地是一个法定概念。1999年，国土资源部发布的《闲置土地处置办法》对闲置土地的认定进行了明确规定。闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。在实践中有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：一是国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；二是已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；三是法律、行政法规规定的其他情形。低效用地是指虽已开发建设，但未达到招商引资协议、土地使用权有偿使用合同等约定的投资强度、投资进度、产出效益的建设用地，或由于经营管理不善等原因，企业处于停产或半停产状态的建设用地。土地是稀缺资源，“闲置”是高效利用土地资源的“拦路虎”。据《中国证券报》消息称，国土资源部8月份对全国1457宗闲置土地统计调查，形成了《有关房地产开发企业土地闲置情况表》。其中，北京160宗、广州54宗、海南77宗、江苏48宗，四地闲置土地数量占全国的近四分之一，70%以上闲置土地性质为住宅用地，成为闲置土地“重灾区”。通过调查分析，笔者认为，造成土地闲置的原因主要有以下几个方面：

（一）地方政府成土地闲置主因。因政府原因闲置土地主要有三种情况：第一种是政府没有在约定期限内交地。第二种是城市规划多变，造成开发企业来不及做相应的规划调整。第三种情况，虽然是开发商自身原因造成了土地闲置，但拿地的开发商却是政府招商引资“求”来的。因此，政府部门很难忍痛割爱。根据国土资源部组织的房地产专项整治行动来看，由于《闲置土地处置办法》缺乏对地方政府导致的闲置的相关约束，在各地上报的2815宗闲置土地中，因毛地出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的约占六成以上。如闲置土地满1年的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费，对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价；满两年的，政府则可以无偿收回土地使用权等。但实际情况却是，这些政策在执行中都被严重地打了折扣，闲置时间超过一年以上的土地比比皆是，闲置时间超过5年的也不在少数。这些政策之所以没有能够发挥作用，很大程度上不在企业，而在政府，在于政府没有能够严格执行国家的法律法规与政策规定。而地方政府之所以有令不行、有禁不止，皆在于地方政府需要依靠土地生财、土地创造政绩，每一块闲置的土地，都有地方政府的影子。地方政府如果严格执行政策，就意味着土地财政会严重缩水，创造政绩的物质基础也大大减少。更重要的是，这些闲置的土地，有相当一部分是地方政府拆迁不到位、补偿不到位等方面的原因造成的。

（二）开发企业的原因。一是用地者资金回笼不到位,没有资金动工。开发商在土地拍卖会上你追我赶，竞相举牌，把地价炒得一个比一个高；把地价炒高之后，拿了地的开发商却又迟迟不愿开工建房，为的是等待房价涨得高些、再高些。但自国家宏观调控楼市以来，出台了很多新政策，楼市交易少了，开发商资金回笼少了，银行收紧银根，开发商因自身资金周转或经济实力发生变化，现已无力进行开发，或者有的项目土地开发手续早已完善，但其间开发企业之间相互转让，造成开发时间延误，从而造成土地闲置。二是用地者购地就是为了炒地皮,恶意囤积土地。一些开发企业取得一块土地后，对其投入尽可能少的资金，然后拿这块土地抵押后继续购入新的土地，如此循环，以有限的资金取得了更多的土地，这样就使他们的固定资产迅速增加，同时增加了上市的筹码，当开发商的企业上市后就可以迅速融资，然后用这笔钱迅速在去买地，土地越多，开发商就越会受到追捧，股价必然上涨，开发商将获得巨大的收益，他们看中的甚至不是土地的产出效应，而是土地的升值效应，从而造成了土地利用率低下、土地闲置。三是用地者推迟开发获得土地额外增值。土地是稀缺资源，从长远来看是有很好的增长预期，开发商正是看到了这一点，因此他们十分乐意囤地，只要不及时开发，将开发周期延长，那么就可以享受到高额的土地利润回报，因为地价的翻番是比建房、卖房更大、更快的暴利获取方式，而且这些土地不需要流转而升值，土地增值税无法对这类土地闲置行为进行调节，推迟开发可以使开发商获得更多的利润而无任何损失，却导致了土地的闲置。

（三）政策、体制的原因。一是由于现行的“重审批轻监管”的管理模式导致建设用地批而未供、闲置和粗放、低效利用现象时有发生。就当前我国的国土资源管理模式而言，其工作的重心主要设置在农用地转用和建设用地的供应环节，而对于土地开发利用的后续管理，至今仍缺乏有效的管理措施和管理手段。前期审批过程中的各项合同约定，后续监管中无法一一落实，仅限于宗地验收过程中的建筑占地面积的测定，而无法检查其合同约定的实施情况，合同也就成为一纸空文，从而形成了国土管理部门想管而无从入手的局面。后续监管的可操作性不强，土地闲置现象得不到及时有效的遏制。二是虽然《土地管理法》、《房地产管理法》等有规定，满一年未动工开发的土地应收取闲置费、连续两年未使用的土地无偿收回，但同时又规定：因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成的动工开发延迟除外。这个规定弹性很大，许多用地项目的土地闲置在土地管理部门查处时都能找到规避处置的种种借口。三是闲置土地查处机制没有形成，每一宗的闲置土地的出现，都涉及相应的人、财、物，牵涉错综复杂的社会关系。仅仅单一的依靠国土资源管理部门来认定、处置，很难达到目的，必须依靠当地的政府、法院、公安、财政、建设、规划、审计等多个管理部门。对于闲置土地的处置问题，因涉及地方政府前期的拆迁、人员的安置、土地的补偿、基础设施的配套、规划审批等多种问题，闲置土地的查处难的问题显而易见。此外，由于政策调整和规划变更等原因致使个别项目的审批程序上存在瑕疵，项目被搁置也在所难免，从而造成土地闲置。

（四）社会、市场机制的原因。我国正处于初步建立市场经济体制阶段，市场在土地资源配置上没有发挥基础性作用，土地自身的价值规律和价格杠杆作用被人为扭曲，未能有效建立土地价格的市场形成机制。前些年，土地资源的配置主要是以政府供应、协议出让为主，市场机制的土地资源配置未能在市场经济的大发展中起到价格的调节作用。在地方政府GDP经济增长模式作用下，土地自身的价值未能得到真正的体现，政府供应价和市场交易价之间存在每亩数万元的价差，成为各方竞相寻租购买的内在动力，从而形成了大量圈占土地和土地闲置。近几年，部分企业因对市场判断过于乐观，和过于激进的拿地导致过高的地价与当地周边房价几乎持平，部分地区地价甚至比周边房价还要高，正是这种“面粉贵过面包价”的怪现象使开发商不敢轻易进行开发，毕竟土地开发风险要比土地闲置大很多，因此开发商更加愿意囤地。此外，一些项目通过毛地出让，供地后，在拆迁过程中遇到阻碍，土地不能及时交付开发；一些项目在供地前司法纠纷和债务纠纷没能得到及时解决，从而造成土地闲置。

二、闲置土地的危害及清理面临的难点闲置土地不仅破坏土地市场秩序，影响房地产业健康发展，制约人民群众居住条件改善，而且严重阻滞城市建设步伐，与中央实施城镇化战略、加快城镇化进程的要求和地方赶超跨越的发展战略格格不入，极易引发社会矛盾。一是会造成土地资源浪费，闲置地占用了大量建设用地指标，而真正想开发土地的企业却无地可用。闲置土地占用了大量的建设用地指标，形成了无实力开发的企业占用土地，真正有开发实力的企业因没有土地而无法进驻的局面，既造成了土地资源的浪费，又造成了开发企业财力、精力的浪费。二是由于房地产开发企业囤积土地，大量的土地不能形成有效供应，造成人为的资源紧张，引起房价上涨。相当数量的土地被故意囤积或倒卖，开发企业通过炒作房价、地价赚取暴利，导致开发的房地产价格上升。三是会影响城市化进程。在城市中，有显著区位优势的土地闲置未开发，容易给外来投资客商及当地群众造成城市规划混乱、城市建设无序的印象，有大量土地闲置，势必影响城市形象和建设进程。清理闲置土地，目前遇到的主要问题，一是清理涉及电力、电信、规划等多个部门，非常复杂。在各地清理闲置土地的过程中，很多开发商借口规划调整等原因而逃避清理责任，因此仅依靠国土部门一家难以有效推进。二是由于历史遗留问题，有的地方土地闲置时间长达十几年，那么原定的政策和签订的合同是否执行？政策从新还是从旧？如果处理不好就要容易引起社会矛盾。三是闲置土地涉及补偿问题，涉及多方面的利益，相关部门处理措施力度相对不足，收回土地使用权遇到的压力和阻力比较大。

三、闲置土地清理处置的基本原则

（一）统筹规划、立足长远的原则。闲置土地的处置事关国民经济可持续发展的战略资源问题。因此，工作要避免随意性、简单化，应当在查清土地利用现状、闲置土地现状的前提下，从全局的高度对闲置土地提出科学、合理的处置方案。只有在政府的统一部署下，土地、规划、城建、计划等各有关部门共同协调，综合治理，把闲置土地的处置作为转变土地利用方式的突破口，才能有效地利用闲置土地，完善土地市场的管理机制。

（二）控制源头、依法规范的原则。对清理中查出的问题，本着“依法清理、逐级负责、统一政策、分类处置、限期完成、促进发展”的原则，依照土地出让合同和法律法规有关政策规定妥善处理。要严格控制建设用地供应总量，通过建立统一的建设用地供应市场，政府控制土地储备权的方法，防止新的闲置土地产生。对闲置土地和低效用地的处置，要严格遵守国家法律、法规的相关要求，按照法定程序，依法处置。

（三）积极消化、优先利用的原则。对闲置土地进行处置的主导思想，应该立足于有机地盘活土地资产，重新规划、利用。要坚持公平公正，体现公开透明，根据具体原因，分门别类予以处理，区别对待，同类问题则采取同类解决办法，不搞特殊，不循私情，实事求是地兼顾各方利益。采取有效措施加强政府对土地市场的统一控制，规范土地市场的运作机制，让闲置土地有序地流转起来，优先“活跃”利用起来。

（四）区别情况、妥善处理的原则。考虑闲置土地产生的客观原因以及经济建设发展的综合因素，结合《闲置土地处置办法》的规定，对闲置土地应区别不同情况采取不同方法妥善处理。目前的闲置土地，有一部分用地企业、土地开发商是利用银行贷款取得土地使用权，如果处置不当，不仅使企业失去了发展机会，损失也会转嫁给国家，给国家的金融秩序带来冲击。因此，在闲置土地的处置中既要贯彻“合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策，又要妥善协调保护土地使用者合理利益与维护社会稳定之间的关系，积极、稳妥地加大闲置土地的处置力度。

四、对科学盘活处理闲置土地的几点建议清理处置闲置和低效用地是全面落实科学发展观，贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》精神，坚持最严格的土地管理制度的具体举措。通过开展闲置及低效利用土地清理工作，充分挖掘存量用地潜力，“从存量中找增量”，实现投资扩大、效益提升、土地利用效率提高的目标。

（一）、维护政府信用，让土地不再“赋闲”。一是各级国土资源部门每年公布一次土地闲置和开发情况，借助社会和舆论的压力来监督闲置土地行为。与金融机构联手，对闲置土地的企业，应审慎贷款和核准融资，对违法用地项目及企业不批准贷款和上市融资。同时，建立和完善闲置地的市场退出机制，避免用地主体无力投资建设项目只有等满两年后被无偿收回土地使用权的情况。建议制定闲置地处置实施意见，明确地方相关部门在处置闲置地过程中的职、权、责；对闲置地要在法律、法规和规章间形成统一的认定标准，包括闲置的起算时间、有效计算时段、已投资数额、开发的面积，以及因司法裁决而转移的未利用土地的闲置情况认定标准等。二是对存量闲置地逐宗登记造册，在充分了解闲置原因的基础上，对多批少用、缺乏资金投入、人为圈地等不同类型采取“一地一策”的处置办法。定期发布存量闲置地的信息，为需要转让的单位和用地单位提供平台，增加交易机会。在创新土地登记机制方面，改变以往一律按照土地用途颁发相应年期土地证的做法，根据实际情况，对新出让的土地颁发临时的土地权证。这个临时的土地权证的有效期可以按照合同规定的开发周期来定，一般为两年。临时土地权证只可以在金融机构抵押一次，这样既可让开发企业获得银行贷款用以完成土地开发，又解决了开发企业数次抵押土地而不开发或延期开发的问题。临时土地权证因有效期短，一旦需要换证，就必须接受土地部门的审核检查。这将改变土地部门被动监管的局面，并极大地提高土地部门的监管效率。

（二）、完善相关制度，让闲置土地处置不再有“漏洞”。一是提高土地闲置费的征收标准。按现行规定，土地闲置满一年而不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。事实上，许多城市按此标准征收的闲置费，远远少于因囤地而获取的巨大收益。过低的违法成本，难以遏制开发商囤地的利益冲动。建议国家有关部门修改相关法规，明确规定按土地现行市场价格的50%～80%征收土地闲置费，让开发商闲置土地在经济上无利可图。二是完善土地市场退出机制。建议对土地闲置满两年、被依法无偿收回的开发商，实行“一次性死亡法”，即取消其以后在土地市场上的拿地资格，让那些闲置土地者付出沉重的代价。三是在制度执行方面，要严格执行土地出让价款50%的首付制度，加大开发商囤地成本，令其有所顾忌；其次要对处理或利用闲置土地未达标的城市，应当核减其下一的用地计划指标；对连续三年未达标的城市，应暂停审批其用地计划指标。此举可有效调动地方政府重视闲置地处置的积极性。

（三）、规范土地市场，严格执行“净地”出让政策。落实市场机制的土地资源配置，让市场在土地资源配置上更好地发挥基础性作用。通过市场机制的引入，使土地由无偿、无期限、无流动向有偿、有期限、有流动转变，有效地促进土地资源的优化配置。合理确定建设用地使用权出让的宗地规模，对出让的宗地规模进行科学论证，做到充分了解出让宗地的基本情况、基本价值，充分了解竞争主体的承受能力、可能的竞争对象、开发企业的实力以及社会的承载能力等。通过相关的调查了解，使土地出让做到知己知彼，有的放矢。防止开发企业因资金短缺、市场前景不佳而囤地观望造成土地闲置，同时通过招标、拍卖、挂牌方式出让土地使土地的价值得到充分体现，缩小了土地实际价值和出让价格的价差。严格落实好“净地”出让的政策是保证开发企业及时开工建设的首要保证。“净地”出让可以避免土地产权、安置补偿等经济纠纷，使开发企业能集中人力、财力和物力进行项目的开发建设。对未完成“净地”标准的，未完成通水、通电、通路、土地平整等前期开发工作的土地，相关部门不得办理土地的招拍挂和出让手续，防止新的闲置土地出现。

（四）健全查处体系，分类处置闲置土地。查处闲置土地，核心是提高土地的利用率，当前相关法律制度建设仍不完善，对闲置土地处理的相关法律过于刚性，对闲置土地的退还机制及途径，无论在立法精神上还是在条文上均未进行设置，缺乏完善的市场退出机制。对核准的闲置土地应加大处置力度，进行分类处理。对闲置土地不满一年的，责令土地使用者限期按规定使用；闲置土地满一年不满二年的，按规定征收土地闲置费；闲置土地满二年的，收回国有土地使用权。同时建议从那些拥有大量土地储备的上市公司入手，清理其手中的闲置土地和土地资源。对那些土地储备过量、开发能力不足的企业，要列入禁止拿地的“黑名单”，限期进行清理和加快开发进度。目前有些地方在闲置土地的查处上做的不是很到位，多是整改、发通知催促开工，真正处罚以及收回的极少，所以要建立健全闲置土地的查处体系，做到土地闲置费应缴尽缴、土地使用权应收尽收。

（五）加强跟踪管理，健全建设用地动态监管制度。严格按照《国土资源部关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》的要求健全建设用地动态监管制度，加快运行建设用地“批、供、用、补、查”综合监管平台，重点对土地利用规划和计划执行、土地审批及土地征收、土地供应、项目用地开发利用等情况进行动态监管，切实预防和防止未批即用、批而未征、征而未供、供而未用等现象的发生。建议充分运用在线监测信息，建立以基层国土资源部门为主的日常督查制度，对建设项目用地开发利用全过程的检查跟踪，主动预防和及时查处土地闲置行为。同时，要制定利用存量闲置土地的优惠政策，积极鼓励企业通过内部挖潜，建设标准厂房，提高单位面积投资强度，提高存量土地利用率。要严格控制建设用地增量，着力盘活土地存量，新上建设项目首先要利用存量土地。制定和实施新的土地使用标准，完善相关税制，促进土地利用集约化，防止闲置浪费土地。参考文献：「1」王平朱月红荆门国土网「2」闲置土地处置办法.国土资源部令第5号.「3」关于促进节约集约用地的通知.[国发（08）3号]「4」顾正平盘锦国土网

第五篇：闲置土地方案

衡东县闲置土地清理处置工作实施方案（草案）

为进一步增强节约集约用地意识、科学合理配置土地资源、加强对建设用地批后监管、提高土地利用率，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》、《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）等有关规定，特制定本方案。

一、组织领导

（一）成立衡东县闲置土地清理处置工作领导小组，由县长任组长，主管国土副县长任副组长，纪委（监察局）、财政局、国土资源局、规划局、法院等相关单位主要负责人为成员。领导小组下设办公室（办公室设在县国土资源局），由县国土资源局局长兼任办公室主任。

领导小组主要负责领导、指导和协调闲置土地清理整顿工作，解决闲置土地处置过程中遇到的各种问题，研究批准闲置土地的处置方案。办公室具体负责宗地档案材料的收集、闲置土地的认定、闲置土地处置方案的起草、执行等日常工作。

（二）成立闲置土地清理处置工作小组。清理处置闲置土地以纪委（监察局）为牵头单位，国土资源局、财政局、、规划局、法院抽调专门的工作人员参加。

二、清理范围和对象

（一）2012年7月25日前出让、划拨的国有建设用地 1.国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权出让合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

2.国有建设用地使用权人虽已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五且中止开发建设满一年的国有建设用地。

（二）被改制企业在重组、兼并、收购等改制成功以后的闲置土地。土地闲置时间自企业停产歇业之日起计算。

（三）法律、法规、规章规定的其它情形。

三、工作步骤

（一）调查摸底（2013年8月1日至8月15日）

清理领导小组办公室组织专门工作人员集中时间对2012年7月25日前供地情况进行摸底造册，形成《国有建设用地出让疑似闲置情况摸底表》、《国有建设用地划拨情况表》。

（二）调查阶段（2013年8月16日至9月15日）根据《国有建设用地出让疑似闲置情况摸底表》、《国有建设用地划拨情况表》，逐宗地核实动工开发情况。查清土地位置、面积、动工开发时间等情况，并填好《闲置土地调查情况表》上报清理领导小组办公室。清理领导小组办公室对核实的情况进行初步审核，根据不同性质，区别不同情况，依法认定，拟出处置方案。

（三）依法处置阶段（2013年9月15日至11月15日）

清理领导小组办公室将处置方案报闲置土地清理领导小组审批，审批通过后，由县国土资源局依法作出处理决定，清理领导小组办公室协调各相关单位依法负责执行到位。

（四）总结表彰（2013年11月下旬）

清理领导小组办公室根据情况认真总结我县在土地管理中存在的问题和经验，并对今后土地供应、监管提出建设性建议，进一步完善长效管理机制。领导小组对在清理过程中工作突出的个人、单位给予表彰和奖励。

四、处置方式

（一）对符合《闲置土地处置办法》第八条规定的情形，属于政府、政府有关部门的行为造成土地闲置的，选择以下方式处置：

1.延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年。2.调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。

3.由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年。

4.协议有偿收回国有建设用地使用权。

5.置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地。

6.国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方案。

（二）不符合《闲置土地处置办法》第八条规定情形，不属于政府及政府部门的行为造成土地闲置的，按照以下方式处置：

1.未动工开发满一年的，按照土地出让或划拨价款的20%征缴土地闲置费。

2.未动工开发满两年的，无偿收回国有建设用地使用权。

（三）闲置土地未按照《闲置土地处置办法》处理完毕的，国土资源部门不得受理该国有建设用地使用权人新的用地申请，不得办理闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。同时，将国有建设用地使用权人闲置土地的信息抄送金融监管、住建、规划、房产等部门，上述部门要积极配合闲置土地的处置工作。

五、工作要求

（一）宣传发动、营造氛围。召开全县清理闲置土地领导小组工作会议，统一思想，明确工作任务；充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，进行广泛的宣传报道，在全县形成闲置土地清理处置工作氛围。

（二）明确责任、通力协作。各成员单位应把此次闲置土地的清查处置当作一件大事来抓，必须加强协调配合，形成合力。各有关部门、单位要认真履行职责，发挥职能优势，密切沟通协作。

（三）加强督察、严格追责。领导小组办公室要加强工作调度，开展督促检查，掌握了解工作情况。各有关部门、纪检监察机关要切实履行职责，强化督导检查，对在清理工作中瞒报、漏报、弄虚作假的，将追究有关人员的责任。

（四）加大投入、提供保障。闲置土地清理处置工作涉及面广，面临的情况复杂，需投入大量的人力、物力和财力，县财政要拨付专项经费，确保此项工作顺利推进。