新疆区级国有参股公司监管问题研究下

第一篇：新疆区级国有参股公司监管问题研究下

新疆区级国有参股公司监管问题研究（下）

2013年01月23日 14:20 来源：《国有资产管理》2012年第4期 作者：新疆自治区国资委课题组 字号

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(二)委派的管理人员对自身定位认识不足

自治区国资委派到参股公司的董事绝大部分是内部董事，这些人员绝大部分是原企业的领导，对企业的管理和生产经营比较熟悉，但对董事会运作以及采用怎样的方式履行国资委赋予的职责认识不足，特别是国资委很少组织相关培训、考核与奖惩，使其从意识上认为只要做好参股公司安排的工作就行，对国资委要求理解不深。

(三)参股公司对监事会工作支持不够

董事会决策，经理执行，监事会监督是公司运作的基本模式。如果监事会缺少相应的制度规定，董事会和高管人员又缺少对监事会在法人治理中作用的正确理解，监事会将很难在公司开展工作。目前，大多数参股公司没有建立相应的工作机制，监事会形同虚设，监督权无法行使。

(四)公司章程的缺陷

参股公司在重组之初，在制定公司章程时，自治区国资委应当坚持将自己所关注的事项写入公司章程，例如公司向其他企业投资或者为其他企业提供担保事项，向控股股东提供担保的事项，董事会决策的程序，监事会工作办法及决策程序等，以便为派到参股公司工作的管理人员创造良好的工作条件。从目前的情况看，参股公司章程或多或少存在一定的缺陷。

四、加强区级国有资本参股公司监管的方法与途径

研究加强区级国有参股公司监管的方法与途径，其目的是为了依法保护区级国有股权的权利，确保国有股权保值增值，促进参股公司又好又快发展。对参股公司监管问题的研究，应当以公司理论和法律框架为基础，充分考虑到自治区国资委是自治区人民政府的特设机构，在参股公司代表政府出资的特殊性，逐步建立起“国资引导、机构联动、权责相称、按章履职”的激励与约束相统一的参股公司管理制度。

(一)逐步理顺参股公司的股权关系

目前，10户参股公司的股权已划给新投集团和新业公司持有，从理论上讲，资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利应该由两个公司行使，但考虑到参股公司重组前是自治区重要骨干企业，其发展对自治区经济发展影响较大，企业领导人存在实质上的行政级别等实际情况，将参股公司的股东权利全部移交两个公司的条件尚不成熟，在目前的条件下，应当完善国资委与两个公司、两个公司与参股公司之间的法律关系，建立相应的规章制度。新投集团和新业公司主要行使收益权，参与重大决策和选择经营者权利依然由国资委行使。

(二)按法定性和合意性相结合的原则完善公司章程

公司章程是确定公司权利、义务关系的基本法律文件，是规范公司的组织和活动的基本准则，是以书面形式固定下来的股东共同一致的意思表示，是公司的宪章。公司的股东和发起人在制定公司章程时，要坚持法定性与合意性相结合的原则，既要符合国家法律，又要根据股东的意愿，对股东关心的事项做出较为详细的规定，可以用公司章程和考核制度来规范和保证法人治理的有效运行。因此，要加强对区级国有资本参股公司的监管，必须完善公司章程。

1.保障参股股东对参股公司的知情权。由于各种因素影响，一些有限责任公司的大股东利用其对公司的控制权，长期不向股东分配利润，也不允许中小股东查阅公司财务状况，致使中小股东利益受到严重损害。在制定公司章程时，应将股东的知情权具体予以明确。具体包括查阅、复制公司章程、股东会会议记录、董事会会议记录、财务会计报告、会计账簿程序和方法等。

2.明确股东会权力。股东会是指依据《公司法》、公司章程规定而设立的由全体股东组成的决定公司重大问题的公司权力机构。在完善公司章程时，为防止控股股东对国有资本参股公司造成实质上的损害，应对以下问题在公司章程中做出较为详实的表示：

(1)公司向其他企业投资或者为他人提供担保，应明确允许或者不允许的范围和领域，制定允许董事会决策数额，规定公司投资和担保最高限额等。

(2)公司为股东或者实际控制人进行投资，提供借款、担保的决策程序及决策办法。

(3)明确对违反法律法规、公司章程，损害公司、股东利益的董事、监事以及高级管理人员的特殊罢免条款。

3.建立规范的法人治理机制。派员参加公司的日常经营管理，是做好国有资本参股公司监管工作的重要措施之一。因此，在完善参股公司章程时，要将派员参加董事会、监事会和经理层作为重要条件，并在公司章程中予以确定。在委派董事时，应注意控制内部董事的比例，以保证董事会的相对独立性，实现决策权与执行权的分权制衡。

4.明确股权退出制度。对控股股东和实际控制人违反公司章程的行为，控股股东和实际控制人不愿意纠正的，应该在公司章程中明确股权退出制度。例如，公司控股股东以及其派入公司工作的董事、监事以及高级管理人员，违反公司章程，股东会议，因控股股东投反对票，难以形成纠正处理决议等情况，非控股股东有权要求公司按照合理的价格收购其股权。

(三)完善监事会工作制度

监事会能否有效开展工作，是国资委派出人员能否履行职责的基础和前提条件，因此在制定公司章程和公司的基本制度时，除明确监事会的职责和议事程序外，还应明确其工作制度，并对监事的履职行为提出要求。

1.增加向股东会报告工作的内容。每年监事会除向股东大会报告自身工作以外，还应对董事会向股东会议报告工作中的财务数据真实性做出评价。向股东会报告董事、高管人员的履职情况以及董事薪酬的发放情况等。

2.设立监事会的日常工作机构。在公司设立监事会工作机构，处理监事会日常事务。包括制定监事会工作制度；草拟和执行监事会工作计划、检查方案、监事会监督检查报告；建立监事会工作档案，收集、准备监事会议案、承办相关监事会会议并做好记录，形成会议纪要；收集董事会会议审议事项的相关资料并及时提交各位监事等。

(四)建立公司章程执行情况的报告及违反行为的纠正制度

董事、监事、高级管理人员严格遵守和执行公司章程，是维护国有资本参股公司的国有产权的基础，因此，必须加强对公司章程执行情况的检查，及时纠正违反公司章程的行为。在制定公司章程时，应当明确由监事会向股东会报告公司章程执行情况制度，对违反公司章程的行为由监事会提出纠正建议，由股东会议形成决议。股东有权对公司章程执行情况进行质询。

(五)加强对股东会、董事会议案的研究和论证

对股东会议案进行投票表决，是股东的基本权利，也是维护国有资本的基本措施。在股东会议表决前，股东对议案的说明和辩论，对形成股东会的决议将产生重要影响，因此，自治区国资委应加强对股东会议案的研究和论证，特别是对反对意见的研究和论证，做到合法、合规、有理、有据。

自治区国资委应建立董事重大事项报告制度，对需要董事会决策的议案，委派的董事应事先将议案报送国资委征求意见，国资委应建立董事议案研究和论证制度，对董事报送的议案及时进行研究论证，对反对性议案，要有理、有据，以便董事在董事会上进行阐述、辩论，争取其他董事的支持，影响董事会的决策。

(六)制定、完善委派人员的选用、培训、考核、奖惩制度

国资委能否对参股公司实行有效的监管，与委派到企业工作的董事、监事和高级管理人员能否依法正确到位地履职有着相当重要的关系。为保证委派人员到公司履行好职责，国资委应建立相应的制度，并对其进行考核和奖励。

1.加强委派人员的选用和培训。委派人员的素质好坏，直接影响到国资委对参股公司监管的质量，因此，要选择懂管理、会经营的优秀人才到企业工作。按照组织选拔与市场配置相结合的方式选用人员到企业担任相应的职务，以提高委派人员的业务素质。同时，要加大对委派人员的培训力度，定期针对委派人员的政治素质、业务知识和履职能力进行培训，以使其不断适应企业改革发展的需要，为其履职创造必要的条件。

2.建立、完善委派人员的工作制度。包括明确委派人员任免，责任、权利和义务，重大事项的报告制度以及与国资委意见相一致的股东会、董事会、监事会的表决投票办法等。

3.制定委派人员的考核和奖惩制度。按照企业的经营情况和工作标准，制定委派人员的考核制度和奖惩制度，对委派人员进行奖惩。对于董事会成员，要按照“集体决策、个人负责”的原则对履职情况进行考核，并建立起责任的追溯机制。

(七)发挥党委在参股公司中的政治核心作用

在现代国有公司中，党委会作为政治核心，主要作用是围绕企业经营，参与决策、带头执行、严格监督，支持股东会、董事会、监事会独立自主地开展工作，促进企业经营健康发展。根据中国共产党党章，各级党委实行属地管理，即各参股公司的党委(党总支)由自治区国资委党委负责管理，自治区国资委可以通过任前谈话和诫勉谈话等方式对参股公司党委委员进行管理，以指导参股公司党组织制度建设，以党内民主建设、党务公开等形式，充分发挥党组织在国有企业中的作用。

在纪律监督方面，国资委纪委可以通过落实重要事项报告制度、述职述廉情况的民主评议、指导召开企业领导班子民主生活会、处理群众来信来访和举报等方式对参股公司的党员领导干部履行职责和行使权力情况进行监督。

(八)考虑设立自治区总工会国有企业工作委员会，充分发挥职代会、工会在参股公司中的重要作用

目前，大部分参股公司仍存在着职代会、工会组织，主要职能是对经营者进行监督和保障职工权益。职代会、工会是职工民主管理的主要形式，按照《劳动法》、《工会法》履行职责。职代会是职工参与民主管理的基本形式，工会是职代会的日常机构。职代会可选举职工代表，对企业重大决策进行投票表决；选举职工代表作为监事进入监事会，行使民主监督的权力；协助完善职工参与民主管理的各项规章制度，对企业的生产经营情况进行监督，提出意见和建议。

根据《工会法》，同一行业或者性质相近的几个行业，可以根据需要建立全国的或者地方的产业工会。自治区国资委可向自治区总工会申请设立自治区总工会国有企业工作委员会，办公地点设在自治区国资委，主要职责是根据《工会法》依法组织领导下级工会开展工作，定期听取职工代表意见，推动职代会、工会工作有序开展，疏解职工意见，化解干群矛盾，为参股公司发展创造良好氛围。

(九)以“大企业、大集团”协调领导小组办公室设在国资委为契机，为参股公司搞好协调服务工作

“大企业、大集团”战略实施以来，自治区出台了很多促进大企业大集团发展的优惠政策，自治区国资委作为新疆自治区政府的特设机构，在协调区域行政资源方面有着特殊的优势，国资委要以“大企业、大集团”协调领导小组办公室设在国资委为契机，充分利用国家和自治区的法规政策以及政府资源为参股公司排忧解难，在资源配置、项目审批、优惠政策落实等方面主动做好协调服务，增加参股公司对国资委的信任，从而增强国资委对企业的影响力，以保证行使好股东的权力。

（课题组组长：丁志干(新疆国资委党委委员、副主任；课题组副组长：王锴(新疆国有重要骨干企业第二监事会主席；刘群(新疆国有重要骨干企业第六监事会主席；课题组成员：莫三正 鲁晓光 陈克艰 刘黎 李阳 王博）

注释：

①本文是课题报告的节选部分。

②根据新疆自治区国资委统计评价处相关数据整理。

第二篇：国有企业改革问题研究

国有企业改革问题研究

摘要：我国经济改革的方向是建立完善的社会主义市场经济体制，而国企作为经济改革和发展的主体，置身于计划经济向市场经济的转型，必须不断调整治理体制和管理机制，以适应市场经济的要求。

关键词：国有企业；改革；管理者收购

一、国企改革的原因

（一）国有企业效率低下

国有企业是国民经济的依托，是国家财政收入的重要来源，是国家经济命脉的控制者，是国家经济竞争和综合国力的主要体现。我国目前国有企业总体效益较差，发展状况与其在国民经济中地位及所占有的社会经济资源极不相称。国有企业的改革尚有许多难点未取得实质性突破，致使它所掌握的资源不仅没有得到充分有效利用，反而出现大面积的经营亏损和资产流失。

（二）出资人和管理者利益不同

对于企业的投资人或所有者来说，企业的利润最终以投资收益的形式为其占有，投资行为的效用最大化可以简单化为利润最大化。而经理人员只是资产的经营者，经营者的收入不等于企业盈利，企业利润最大化不意味着经营者效用的最大化，因此，经理人员追求利润最大化的动力不足，有利用手中拥有的权力侵犯所有者利益的可能性。如果对经营者的监督不完整，其可能会通过扩大企业规模来扩大其权力基础，提高自己在同行中的地位；或通过增加不必要的非生产性开支达到个人享受的目的；或者通过增加或多报成本的方式侵蚀企业利润。

（三）国有资产流失严重

国企改革为我国国有企业走出困境、重振雄风、注入活力提供了政治保证。但由于一些企业在操作中的不规范，造成了国有资产大量流失，其现象为：

一是将国有资产低估或不进行评估就低价入股。最常见的手法是对其中有形资产部分按原值等价折合入股，例如，对土地、房产等大宗不动产按原购入价评估，不计其市场升值部分。

二是将公有资产按比例送给个人，在改制中为保护一己私利，将公有财产无偿量化给个人。

三是在红利分配时，国家股、集体股、个人股同股不同利。

四是改制企业发生的亏损由改制前单位负担。

二、国有企业改革的目标

我国经济改革的方向是建立完善的社会主义市场经济体制，而国企作为经济改革和发展的主体，置身于计划经济向市场经济的转型，必须不断调整治理体制和管理机制，以适应市场经

济的要求。因此，市场化是国企改革的中心目标。国企要实现市场化的目标，关键是建立起有效的法人治理结构，出资人-董事会-监事会-经理层各负其责、协调运转、有效制衡。而投资主体多元化、股东多样化是良好治理结构的前提，这就要求对国有独资企业进行股份制改造，简称为“国企改制”。国企改制的成果之一是“上市”，上市反过来有助于固化改制的成果，但上市并不是改制的唯一目标。

三、国企改革的实践问题

（一）证券市场效率问题将国企改制后在境内外上市，这是国企改革的重要路径。境外证券市场有严密的法律和规则，运作经验也比较成熟。而基于承载国企改革与解困的历史使命，国内证券市场从诞生的那一天起就有缺陷，再加上不法分子的推波助澜，以及各方经验的欠缺，证券市场逐渐失信于人，各类问题最终彻底暴露。目前，证监会制定了系统的解决方案：推动股权分置改革，强化上市公司规范运作，大力发展机构投资者，健全相关法律法规，证券公司综合治理等。国资委制定相关文件，限定国有控股上市公司最低持股比例，确保国家对某些行业的控制。作为上市公司最重要的外部环境，证券市场效率问题的解决，有利于、集体股、个人股同股不同利。四是改制企业发生的亏损由改制前单位负担。优化国企法人治理结构，准确评价国企市场价值和经营业绩，并采取期权等手段有效激励国企高管人员。

（二）管理机制和制度问题国企改制有助于建立法人治理结构，这是做好做强企业的基础，但绝不能保证企业做强、做大。最重要的是，建立一套有效的管理机制和制度体系，激发企业组织的动力和活力，调动企业各层次的积极性和主动性。其中的重中之重，是高管人员激励约束机制和人力资源管理制度。国家一直在推动“三项制度改革”，目标是“人员能进能出、职务能上能下、工资能升能降”。这在市场化企业看来的基本常识，在国企改制之前简直比登天都难；职工身份问题是个症结，根本谈不上人员的市场化配置，造成冗员多而人才少。改制无疑是个最好的契机，使得“三项制度改革”有了突破口，现代人力资源管理也有了起步点。国企要在改制的同时，顺势而为地开展人事改革，搭建人力资源管理体系，健全董事会的功能，加强监督，打造职业经理人，和谐地解决国企改革过程中的职工身份转化问题。由于国企传统机制制度的起点不高，改革的成绩也就更加显著。

（三）垄断行业改革问题垄断行业是我国国有经济最集中和控制力最强的领域。垄断行业中的主要大型骨干企业，几乎都是国有企业、都是中央企业。深化垄断行业改革，重点是实行政企分开、政资分开，引入竞争机制，包括引入战略投资者或新的厂商，同时加强监管，以提高资源配置效率，并有效保护消费者利益。已经实行政企分开、政资分开和进行初步分拆、引入竞争机制的电力、电信、民航、石油等行业，要完善改革措施，深化改革，放开市场准入，引进新的厂商参与市场竞争。尚未进行实体性体制改革的铁道、某些城市的公用事业等，则要积极推进政企分开、政资分开、政事分开改革。垄断行业引入竞争机制必须和政府加强监管与社会监督相结合，既要加强对安全、环保、普遍服务等监管，也要加强对价格的监管，以维护公众的正当权益。

（四）国有经济结构调整问题

当前我国国有企业数量仍然太多，主要是地方中小企业太多，他们仍然大量活动在一般竞争性领域，很难发挥国有企业的优势。一般认为，国有企业在投资大、建设周期长、规模效益

显著、社会效益突出的领域有优势。因此，今后调整国有经济的布局和结构，就要进一步推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向大企业集中，加快形成一批拥有自主知识产权和国际知名品牌、国际竞争力较强的优势企业，而从一般竞争性行业逐步退出，把大多数国有中小企业放开搞活。

参考文献：

1、王风刚.多元结合——国企改革之路[J].商场现代化,2008(5).2、刘姿含.国企改革之深层次思考[J].商场现代化,2008(5).

第三篇：我国国有商业银行公司治理问题研究

【摘要】长期以来，我国国有商业银行经营机制落后，经营效率低下，公司治理上的缺陷是重要的原因。目前，中国 银行、中国建设银行、中国工商银行的股份制改造已经取得重大进展，其他两家银行的改革也在有序地推进。而此次改革，焦点 问题 就是改革能否真正促成四家国有商业银行公司治理的健全。

【关键词】国有商业银行；公司治理；股份制改造

金融 是 经济 的核心，而四大国有银行居于金融体系的中心位置。根据入世承诺，2006年12月11日，中国银行业已全面对外开放，中外资银行开始了短兵相接的竞争。目前，中国建设银行、中国银行、中国工商银行已相继成功上市，并按照银监会的要求，建立了董事会、监事会、经营管理层等公司治理架构，但如何完善公司治理结构，真正“穿新鞋，走新路”，通过提高综合竞争力应对外资银行的挑战，保证国有商业银行安全、健康、高效的 发展 成为各界广泛关注的问题。

一、我国国有商业银行公司治理过程我国四大国有商业银行承担着为经济转轨提供金融支持的任务，简要 分析 国有商业银行的公司治理的发展过程，可以以1995年《中华人民共和国商业银行法》的颁布为分界点，大致可以分为以下两个阶段：

（一）1995年以前的国有商业银行：行政式治理1979年国务院决定恢复中国农业银行，将中国银行从中国人民银行分设出来，将中国人民建设银行从财政部分离出来，成为独立的经济实体。1983年9月，中国工商银行与中国人民银行分设，中国人民银行专门行使央行职能，不再办理工商信贷和储蓄业务，至此，由工、农、中、建组成的专业银行体系开始形成，中央银行体制开始建立，各专业银行都是国务院领导下的直属局级实体，对下垂直领导，自成体系，接受人民银行在信贷计划、货币发行等方面的领导和管理。在这种传统的行政式治理结构下，政府直接负责国有资本的经营，四大国有独资银行的行长由国务院任命，是享有一定行政级别的政府官员。总行内部也具有浓厚的行政色彩，各分支行也拥有很大的独立性和权利，具有准法人性质，其行长也相当于相应级别的行政官员，当地政府对商业银行分支行的干预屡有发生，同时，行政式治理使党政部门参与对商业银行领导层的考核、评价、监督、处罚，失去 社会 对银行的监督机制。

（二）1995年以后的国有商业银行治理：向公司化治理方向努力在我国经济体制改革明确了市场经济的框架后，银行向市场化方向迈进的脚步明显加快：1．1995年7月《中华人民共和国商业银行法》颁布，总结 了十一届三中全会以来商业银行改革的经验，根据市场经济条件下商业银行体系的需要，吸收国际上商业银行立法的经验，为商业银行的进一步发展提供 法律 依据，同时，明确四大银行的性质为“国有独资商业银行”，不设股东会，由国家授权的机构行使部分股东会的职能，同时明确国有独资商业银行设立监事会，从法律层面看，商业银行在组织形式上具有了某些公司治理结构的特征；2．1995年四家专业银行中的政策性业务被剥离后成立了三家政策性银行，国家对专业银行的行政干预明显减少，专业银行之间分工淡化，出现业务的交叉和市场化竞争；3．1998年，国家发行2700亿的特别国债用于补充四家国有独资银行的资本金；4．1999年四大国有银行将1.4万亿不良资产剥离给新成立的华融、信达、长城、东方四家资产管理公司，而四家资产管理公司则向四大银行定向发行债券，所筹资金等价给付四大国有独资银行，在国家政策扶持下，四大国有银行的资产质量明显改观，抗风险能力加强。5．2004年国务院动用450亿美元的外汇储备为中国银行、中国建设银行补充资本金以帮助两家银行实现股份制改造。6．2005年10月，中国建设银行成功在香港联交所上市；2006年，工商银行、中国银行分别上市成功。可以说中国的国有银行改革已经取得巨大成果。与此同时，其他商业银行的改革也在积极推进，农行也正在酝酿上市。目前，中国建设银行和中国银行按照2004年3月中国银行业监督管理委员会颁布的《关于中国银行、中国建设银行公司治理改革与监督指引》(以下简称《指引》)的要求，并借鉴国际上先进的银行公司治理经验，建立起了规范的董事会、监事会和经营管理层等公司治理构架，银行的大多数董事、监事和经营管理人员已经到位，还引进了国内外知名的专家学者和银行家作为外部独立董事和高级管理人员。

二、我国国有商业银行公司治理中存在的主要问题尽管在国家的直接帮助扶持下，通过设立中央汇金投资有限公司、国家注资、财务重组、不良资产剥离等方式，使三家国有商业银行完成了股份制改造并成功上市，建立起了形式上的公司治理框架，从“标”上实现了 现代 企业 制度的改革，然而，在“本”上，我国国有商业银行的公司治理仍存在以下不容忽视的问题：(一)产权虚置，所有者缺位的问题依然存在产权经济学 理论 认为，产权的界定必须是清晰、明确和完整的。在建行、中行等国有商业银行进行股份制改革之前，四大国有银行均为国有独资银行，产权安排是所有权、经营权和管理权三位一体的国家所有制产权。但是国家只是一个抽象的概念，没有一个真正的人格化的产权主体来对四大国有银行行使所有权。2002年，中、建实现股份制改造，从形式上设立了股东大会、董事会、监事会等公司治理结构框架，但是，所有者缺位的问题仍然没有解决。中央汇金公司通过注资的形式成为中行、建行的国有股东，与原来的国资委不同的只是中央汇金是公司，派出董事，参与分红，但是，中央汇金本身也是国务院下设的国有独资机构，也面临这“廉价投票权“的考验，如果它未解决好自身的公司治理结构问题，中央汇金无非也是一个变相的政府职能部门而已，它的设立也只不过在原来冗长的委托代理链中又增加了一个环节，无助于从根本上解决产权的明晰界定，同时，国有股一股独大的问题也明显存在。(二)国有商业银行委托代理链过长公司治理制度建立与运行的本质目标是降低代理成本。然而，在目前现有的国有商业银分=委托代理制度安排下，国有商业银行的委托代理关系呈现出委托人一个(国家)，而代理人多个所引致的多重且链条过长的委托代理格局。在这种“格局”下，将产生由于信息不对称而引发的内部人控制问题，产生决策失误、逆向选择和道德风险问题。从委托人角度看，因信息不对称、不充分，造成监控失效，导致监控成本扩大，从而增大了代理成本；从代理人角度看，因代理链条过长，导致决策难以及时有效，造成代理成本增大。(三)缺乏有效的激励约束机制对于国有商业银行的经营者来说，其拥有银行的控制权，但是却没有银行的剩余索取权，他们的报酬基本上保持着国家规定的等级工资制度，与银行的经营业绩缺乏必然的联系。再加上这些经营管理者是无需承担银行的经营风险的，因此，他们的经营目标主要是行政性的，而不是市场化的，这样不但很难激发其通过努力工作创造经济效益的积极性，而且他们很有可能利用手中的控制权为自己谋求灰色收入。另外，从约束机制来看，由于国有商业银行的所有者缺位，委托代理关系不清，我国货币市场、资本市场和经营市场发展迟缓，银行财务状况不透明，因此，对银行的经营管理人员来说，无论是来自所有者还是来自市场的约束都很微弱。

第四篇：我国国有商业银行公司治理问题研究

我国国有商业银行公司治

理问题研究

【摘要】长期以来我国国有商业银行经营机制落后经营效率低下公司治理上的缺陷是重要的原因目前中国银行、中国建设银行、中国工商银行的股份制改造已经取得重大进展其他两家银行的改革也在有序地推进而此次改革焦点问题就是改革能否真正促成四家国有商业银行公司治理的健全【关键词】国有商业银行；公司治理；股份制改造金融是经济的核心而四大国有银行居于金融体系的中心位臵根据入世承诺2006年12月11日中国银行业已全面对外开放中外资银行开始了短兵相接的竞争目前中国建设银行、中国银行、中国工商银行已相继成功上市并按照银监会的要求建立了董事会、监事会、经营管理层等公司治理架构但如何完善公司治理结构真正“穿新鞋走新路”通过提高综合竞争力应对外资银行的挑战保证国有商业银行安全、健康、高效的发展成为各界广泛关注的问题

一、我国国有商业银行公司治理过程

我国四大国有商业银行承担着为经济转轨提供金融支持 的任务简要分析国有商业银行的公司治理的发展过程可以以1995年《中华人民共和国商业银行法》的颁布为分界点大致可以分为以下两个阶段

（一）1995年以前的国有商业银行行政式治理

1979年国务院决定恢复中国农业银行将中国银行从中国人民银行分设出来将中国人民建设银行从财政部分离出来成为独立的经济实体1983年9月中国工商银行与中国人民银行分设中国人民银行专门行使央行职能不再办理工商信贷和储蓄业务至此由工、农、中、建组成的专业银行体系开始形成中央银行体制开始建立各专业银行都是国务院领导下的直属局级实体对下垂直领导自成体系接受人民银行在信贷计划、货币发行等方面的领导和管理在这种传统的行政式治理结构下政府直接负责国有资本的经营四大国有独资银行的行长由国务院任命是享有一定行政级别的政府官员总行内部也具有浓厚的行政色彩各分支行也拥有很大的独立性和权利具有准法人性质其行长也相当于相应级别的行政官员当地政府对商业银行分支行的干预屡有发生同时行政式治理使党政部门参与对商业银行领导层的考核、评价、监督、处罚失去社会对银行的监督机制

（二）1995年以后的国有商业银行治理向公司化治理方向努力

在我国经济体制改革明确了市场经济的框架后银行向市场化方向迈进的脚步明显加快

1．1995年7月《中华人民共和国商业银行法》颁布总结了十一届三中全会以来商业银行改革的经验根据市场经济条件下商业银行体系的需要吸收国际上商业银行立法的经验为商业银行的进一步发展提供法律依据同时明确四大银行的性质为“国有独资商业银行”不设股东会由国家授权的机构行使部分股东会的职能同时明确国有独资商业银行设立监事会从法律层面看商业银行在组织形式上具有了某些公司治理结构的特征；

2．1995年四家专业银行中的政策性业务被剥离后成立了三家政策性银行国家对专业银行的行政干预明显减少专业银行之间分工淡化出现业务的交叉和市场化竞争；

3．1998年国家发行2700亿的特别国债用于补充四家国有独资银行的资本金；

4．1999年四大国有银行将1.4万亿不良资产剥离给新成立的华融、信达、长城、东方四家资产管理公司而四家资产管理公司则向四大银行定向发行债券所筹资金等价给付四大国有独资银行在国家政策扶持下四大国有银行的资产质量明显改观抗风险能力加强

5．2004年国务院动用450亿美元的外汇储备为中国银行、中国建设银行补充资本金以帮助两家银行实现股份制改造

6．2005年10月中国建设银行成功在香港联交所上市；2006年工商银行、中国银行分别上市成功可以说中国的国有银行改革已经取得巨大成果与此同时其他商业银行的改革也在积极推进农行也正在酝酿上市

目前中国建设银行和中国银行按照2004年3月中国银行业监督管理委员会颁布的《关于中国银行、中国建设银行公司治理改革与监督指引》(以下简称《指引》)的要求并借鉴国际上先进的银行公司治理经验建立起了规范的董事会、监事会和经营管理层等公司治理构架银行的大多数董事、监事和经营管理人员已经到位还引进了国内外知名的专家学者和银行家作为外部独立董事和高级管理人员

二、我国国有商业银行公司治理中存在的主要问题

尽管在国家的直接帮助扶持下通过设立中央汇金投资有限公司、国家注资、财务重组、不良资产剥离等方式使三家国有商业银行完成了股份制改造并成功上市建立起了形式上的公司治理框架从“标”上实现了现代企业制度的改革然而在“本”上我国国有商业银行的公司治理仍存在以下不容忽视的问题

(一)产权虚臵所有者缺位的问题依然存在

产权经济学理论认为产权的界定必须是清晰、明确和完整的在建行、中行等国有商业银行进行股份制改革之前四大国有银行均为国有独资银行产权安排是所有权、经营权和管理权三位一体的国家所有制产权但是国家只是一个抽象的概念没有一个真正的人格化的产权主体来对四大国有银行行使所有权2002年中、建实现股份制改造从形式上设立了股东大会、董事会、监事会等公司治理结构框架但是所有者缺位的问题仍然没有解决中央汇金公司通过注资的形式成为中行、建行的国有股东与原来的国资委不同的只是中央汇金是公司派出董事参与分红但是中央汇金本身也是国务院下设的国有

独资机构也面临这“廉价投票权“的考验如果它未解决好自身的公司治理结构问题中央汇金无非也是一个变相的政府职能部门而已它的设立也只不过在原来冗长的委托代理链中又增加了一个环节无助于从根本上解决产权的明晰界定同时国有股一股独大的问题也明显存在

(二)国有商业银行委托代理链过长

公司治理制度建立与运行的本质目标是降低代理成本然而在目前现有的国有商业银分=委托代理制度安排下国有商业银行的委托代理关系呈现出委托人一个(国家)而代理人多个所引致的多重且链条过长的委托代理格局在这种“格局”下将产生由于信息不对称而引发的内部人控制问题产生决策失误、逆向选择和道德风险问题从委托人角度看因信息不对称、不充分造成监控失效导致监控成本扩大从而增大了代理成本；从代理人角度看因代理链条过长导致决策难以及时有效造成代理成本增大

(三)缺乏有效的激励约束机制

对于国有商业银行的经营者来说其拥有银行的控制权但是却没有银行的剩余索取权他们的报酬基本上保持着国家规

定的等级工资制度与银行的经营业绩缺乏必然的联系再加上这些经营管理者是无需承担银行的经营风险的因此他们的经营目标主要是行政性的而不是市场化的这样不但很难激发其通过努力工作创造经济效益的积极性而且他们很有可能利用手中的控制权为自己谋求灰色收入另外从约束机制来看由于国有商业银行的所有者缺位委托代理关系不清我国货币市场、资本市场和经营市场发展迟缓银行财务状况不透明因此对银行的经营管理人员来说无论是来自所有者还是来自市场的约束都很微弱

（四）内部人控制问题严重

在国有商业银行中由于国有金融资产的所有者事实上缺位加上激励机制薄弱使经理层容易出现内部人控制问题主要表现在银行的行长和经理人员在获得一定的控制权以后,就充分利用自己的信息优势,力求摆脱所有者控制,为谋求自己的利益而损害国家的利益；经营层的个人独断专行现象；过分的在职消费侵蚀利润等此外商业银行经理层还利用委托人缺位和信息不对称推脱责任将经营性亏损归为政策性亏损由此转嫁自己的风险

三、进一步完善我国国有商业银行公司治理机制的建议

我国国有商业银行的公司治理改革已经取得显著进展但

是与规范化的股份公司的公司治理相比我国商业银行的公司治理还处于起步阶段而且公司治理改革是一项长期艰巨的工作因此结合我国的国情完善我国国有商业银行的公司治理要始终不渝地做好以下几方面的工作

(一)改变单一产权结构推进产权主体多元化

公司治理的实质就是要解决委托代理的效率问题公司治理就是在既定产权制度的基础之上对于企业的激励约束机制进行构建而产权理论认为所有权规定了公司的边界是控制公司权利的基础因此建立明晰的多元化的产权结构是完善公司治理的基础也是解决我国国有商业银行“所有者缺位”的有效途径

2005年8月美国银行出价25亿美元向汇金购入了174.82亿股建行股份占全球发售前建行股份的9％新加坡淡马锡的全资子公司亚洲金融出价14.66亿美元向汇金购入了99.06亿股建行股份占全球发售前建行股份的5.1％；同时苏格兰皇家银行和淡马锡控股有限公司分别斥资31亿美元收购中行10％的股份美国高盛集团斥资40亿美元收购工行10％的股份汇丰银行以香港上海汇丰银行的名义144.61亿人民币购入交通银行19.9％的股权这说明国有商业银行要从根本上改变

单一产权结构实现产权主体多元化引进境外战略投资者不仅可以优化国有商业银行的股权结构改变一股独大的僵局还可以吸收境外投资者先进的管理理念、技术、产品增强国有银行竞争力还可以提升国有商业银行的上市形象增强投资者信心

（二）实行多级法人制解决国有商业银行委托代理链过长问题

国内外已有的研究表明减少从初始委托人到最终代理人之间的层次缩短委托代理的半径可以减少代理成本提高代理效率因此解决国有商业银行委托代理链过长的一个现实的做法是将目前的一级法人制改为多级法人制即在现在的总分行制基础上按股份制原则将发达地区经营较好、具备条件的分支行改组成独立的股份制银行由总行控股；每一家分行分别成为总行下属的控股银行由总行控股的银行在法律上是独立的法人但业务经营和职员管理都由总行通过股权纽带控制实际上仍是总行的下属机构不过总行与下属机构的关系已由现在的行政隶属关系转为股权控制关系

国有商业银行的多级法人制一方面易于理顺总分行之间的“集权—分权”关系缩短了委托代理链条；另一方面有利

于国有商业银行的一级分行加强自我约束强化内部管理减少自上而下的干预提高运营效率与经济效益

(三)建立健全公司治理组织结构

1．加强董事会建设一个全面且相对独立并为银行有效运行负责的董事会有利于实现银行价值最大化目标能够给银行所有利益相关者带来长远利益一要确立董事的任职资格只有那些确实具有经营管理才能的人才能做董事；二要保证董事会的独立性；三要设立专门委员会通过专门委员会来辅助和监督董事会的决策主要包括风险管理委员会、审计委员会和薪酬委员会四是董事会内部要建立起效率评价和责任追究制度董事还要重点履行受托职责和看管职责董事应以个人身份为银行所承担的相应法律后果承担责任

2．强化监事会的作用及其独立性在监事会成员的构成上要保障监事会的独立性监事会的独立性是其有效发挥监督职能的核心要素监事会除了股东代表和公司职员代表外还应引进一定比例的外部监事建立名副其实的监事会制度还要赋予监事会更大的权力包括对银行业务和财务的审计权对管理层和员工行为的监察权对董事会成员的弹劾权对董事长和行长(经理)重大决策的否决权提议召开股东代表大会权及代表国

有商业银行利益起诉违法董事和高级管理人员的权力等

(四)建立科学有效的激励约束机制

合理的薪酬制度不仅仅是对于员工工作的回报更是激励员工发挥潜能、创造更大价值的手段因此要建立明确的业绩考核与评价体系改变按行政级别分配按人员平均分配的做法形成以工资、奖金、社会保险、公积金以及股票期权和股票持有等多种方式在内的科学的收入分配新体制对高级管理人员可实行重点倾斜建立引导高管人员行为长期化的多维激励机制

在约束机制方面进一步强化商业银行内控机制建设建立良好的内部审计以及监督、处罚制度实现激励与约束对等同时发挥人才市场竞争机制的作用逐步实现国有商业银行人力资源的多元化、独立的、市场化配臵强化经理人才市场对经理人员的激励和约束作用

尽管国有商业银行的改革已经初见成效但我国国有商业银行的发展之路仍然漫长

【参考文献】

1黄湃王桂堂．国有商业银行改革制度安排与路径选择M．北京经济科学出版社2003．

2钟俊葛志强．国有商业银行股份制改造与管理M．北京中国工商出版社2005．

3易宪容．泥沼中的大象—转型中的中国金融改革评论M．北京清华大学出版社2004．

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5曾康霖．关注公司治理结构的焦点．2005．

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第五篇：关于小额贷款公司监管机制问题的研究

近年来，小额贷款公司在我国发展迅速，在扶贫及支持中小企业发展方面发挥了积极的作用。随着我国小额贷款公司的迅速发展，小额贷款公司的监管问题也逐步浮出水面，因而加强对其的监督管理是有必要的。

一、我国小额贷款公司的监管现状及其存在的问题

目前对小额贷款公司起规范和指导作用的各种政策法规主要来自银监会和央行

下发的文件、各地方政府自行出台的地方性政策法规和小额贷款公司协会制定的行业自律性规章、小额贷款公司自行制定的各种内部规章制度。按照规定，小额贷款公司设立的审批权和监管权归属于省级人民政府，银监会、人民银行及公安部门也对小额贷款公司负有监管职责。由于我国的小额贷款公司“只贷不存”，所以监管机构对其不需要进行审慎性监管，而是采取备案登记管理，小额贷款公司只要定期将贷款发生额、贷款余额、客户户数、平均单户贷款余额、前十位最高贷款户、贷款利率分布等主要信息，报监管机构备案即可。

由于我国对小额贷款公司的监管没有一个统一的法律和确定的监管主体，造成了监管上的诸多问题，主要表现在以下几个方面：

（一）对小额贷款公司的性质界定模糊

《关于小额贷款公司试点的指导意见》将小额贷款公司的性质描述为“由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”，由此可见，小额贷款公司在发起人和组织形式上合一般的公司相类似，但是贷款业务又是一般的公司所不能经营的业务。《指导意见》忽略了小额贷款公司的金融机构的属性，使其不需要申请金融许可证就可以经营部分金融业务，这对整个金融市场的稳定和发展具有不利的影响，同时对确定监管的法律和监管的主体也造成了困难。

（二）对小额贷款公司监管的法律体系不完善

目前我国的小额贷款公司并不是金融机构，所以《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》、《贷款通则》等法律规范对于我国的小额贷款公司来说并不适用，而银监会和人民银行出台的对小额贷款公司起规范和指导作用的政策法规没有上升到严格的法律层面，最高的只是金融规章和规范性的文件，在实践中对小额贷款公司活动的规范只是通过决定、通知和意见等形式进行的，这不利于小额贷款公司长期稳定的发展。

（三）各地的监管标准不一

由于小额贷款公司的监管权归属于省级人民政府，各地方政府自行出台地方性政策法规，例如，浙江省出台的《浙江省小额贷款公司试点登记管理暂行办法》，安徽省出台的《安徽省小额贷款公司监管暂行规定》、《安徽省设立小额贷款公司申报审批登记工作指引（试行）》，等等，这就造成了各地对小额贷款公司的监管所遵循的法规和标准不一，难以对全国的小额贷款公司实行统一的监管。

（四）对小额贷款公司的监管存在着多头管理

当前，对我国小额贷款公司的监管存在着多头管理的问题。在实践中，大多由省（直辖市）政府指定省（直辖市）金融办组织并牵头当地发展改革委员会、农业委员会、经济委员会、公安局、工商局等机构负责对小额贷款公司进行监督管理。但在是否存在非法集资方面，银监会和公安部门负有监管的职责，人民银行则负责对小额贷款公司的利率、资金流向等进行跟踪监管。多头管理容易产生形式化，造成监管的虚拟化，同时小额贷款公司面对多头管理，苦不堪言，疲于应付，这不利于小额贷款公司的健康发展。

（五）利率监管演变成了利率限制

小额贷款公司的操作成本较高，其贷款利率的水平必须足以覆盖其资金成本、运营成本和可以预见的信贷损失，并能产生一定的利润和收入，这样才能保证小额贷款公司可持续性地发展，这也是我国小额贷款公司必须实行较高利率的原因。但是贷款利率上限又必须遵循最高人民法院有关规定，即不得超过人民银行公布的同期同档次贷款基准利率的四倍，超出此限度的，超出部分的利息不予保护。这就意味着我国的小额贷款公司不能根据其经营成本的科学计算来自由拟定利率，从而可能导致收入无法弥补成本，出现亏损并最终垮掉的后果，严重影响了小额贷款公司的可持续发展能力。

二、国际经验的借鉴

国际上小额信贷发展比较好的国家，都对小额贷款公司的性质有着明确的界定，有着较为完善的监管法律体系及确定的监管主体，并且国际上的小额信贷机构不仅能够发放贷款，同时也能吸收公众存款，这对于小额信贷机构的可持续性发展有着重要的意义。本文将介绍几个小额信贷机构发展较好的国家的监管经验。

（一）孟加拉国

小额信贷在孟加拉国的发展是十分迅速的。1976年，穆罕默德&8226;尤努斯教授在孟加拉的jobra村开创了小额信贷实验项目，效果很好。1983年，孟加拉中央银行和政府有关机构允许该项目