加强省直管县改革的顶层设计和规划

第一篇：加强省直管县改革的顶层设计和规划

加强省直管县改革的顶层设计和规划

张占斌

党的十七届五中全会提出要更加重视改革的顶层设计，有着鲜明现实针对性。省直管县改革是我国重要的行政体制改革，在过去的20多年，一些省份进行了丰富的改革实践，形成了一批改革成果。但由于省直管县改革新阶段性的要求，单靠地方自行探索已空间不足。在“十二五”开局之际，有必要认真总结省直管县改革的成效和问题，并对今后的改革和政策进行规划，加强省直管县改革的顶层设计，稳步推进省直管县体制改革。

一、省直管县改革的实践进展和初步成效

目前的“市管县”体制是1983年以来逐渐形成的。从推进计划经济体制向市场经济体制转变的角度看，“市管县”体制的推行有其合理性的一面。它在一定程度上满足了转轨时期增强中心城市作用的同时，客观上推动了市场经济发展。进入20世纪90年代，随着我国市场经济的发展，城市化明显提速，要素和资源配置更多的向城市倾斜，“市管县”体制消极因素逐渐增多。近十多年来，对我国行政管理体制中地方层次过多问题，各方面有许多议论，主要集中在“市管县”体制上。一是增加了管理层次和管理成本，同时也降低了行政效率；二是产生了经济学意义上的“挤出效应”，不利于加强城乡统筹；三是农村被忽略，城乡公共服务差距越拉越大；四是地级市并没有产生“极地”效应，甚至出现“离心”趋势。特定的政治经济环境造就了“市管县”体制，这个体制也将随着政治经济环境的变迁完成其历史使命。

鉴于“市管县”体制存在的问题，2005年以后，党和国家重要文件和领导人重要讲话中，多次出现省直管县改革的内容。(见下表)

近些年，在逐渐完善市场经济体制的进程中，中央批复了8个省37个县进行省直管县改革试点。截止到2010年，我国有20多个省份陆续进行了财政体制省直管县和扩大县级政府经济社会管理权限的试点。两项合计超过1000个县。各省试点做法主要有以下几个方面：一是通过强县扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给某些重点县，在经济管理方面形成了近似于省管县的格局；二是从财政管理入手，实行由省直接对县的管理体制，加强由省级财政对县级财政的统筹。三是对县里的主要领导由省里直管，提升县级主要领导的职级和组织人事管理规格，并将培训纳入中央党校、国家行政学院等国家级干部培训机构。

从省直管县改革类型来看，目前有四种实现形式，可以比较和借鉴：其

一、以北京、上海、天津、重庆等直辖市以及海南省为代表的行政管理型，即这些地区行政管理层级就是省直接管理县，没有地级市这一中间环节，财政体制自然是省直管县；其

二、以浙江、湖北、安徽、吉林等省为代表的全面管理型，即对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面，全部实行省对县直接管理；其

三、以山西、辽宁、河南等省为代表的补助资金管理型，主要是对转移支付、专款分配，以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省直接管理；其

四、山东、广西实行的省市共管型，即省级财政在分配转移支付等补助资金时，直接核定到县，但在分配和资金调度时仍以省对市、市对县方式办理，同时，省级财政加强对县级监管。

从浙江、海南以及试点地方的情况看，这一探索改变了资源配置方式，有利于调动县级政府的积极性，促进了县域经济社会发展，提升了县域经济在国民经济中所处重要地位；这一探索对逐步减少行政层级，提高行政效率，改变政府公共服务职能薄弱的窘状，探索公共服务管理创新也有实际好处；这一探索对解决县乡两级政府财政困难，推动社会主义新农村建设，更好的维护基层和农村社会稳定也具有重要意义；这一探索加快了统筹城乡发展的进程，对城镇化建设有直接的推动作用，有利于促进城乡协调发展。目前各地实行省直管县探索，既是深化行政管理体制改革、积极推进制度创新的客观需要，也能够为新的行政体制突破和新的区划调整探索积累经验。

二、省直管县改革遇到的新情况和新问题

由于省直管县改革处在探索阶段，还缺乏统一操作性的部署。同时，改革牵涉许多地方的实际利益，不同层级的干部认识也有差异，加之各地的改革配套措施也还不够完备，难免出现一些新情况和新问题。主要有以下几个方面：

一是地级市与县（市）对改革态度有明显的差异，扩权和放权的落实到位情况不容乐观。一般说来，省主要领导一般都对省直管县改革比较支持，省里的厅局大多表现出向县里投放这么多权力的担心，地级市多不愿意就此问题进行表态。县（市）政府都积极支持省直管县体制的实施，经济比较发达的县（市）最希望采取省直管县体制，这样他们就可以获得很大的发展机会和空间；经济比较落后的县（市）也希望省直管，以便直接获得省里较大的支持；经济发展水平处于中等水平的县（市）情况稍复杂一些，如果所在的地级市实力还不如自己，则希望归省里直管，如果地级市实力较强而省里的实力相对较弱，则希望获得地级市较多支持，他们会愿意暂时留在市管县体制中，这样的县（市）相对较少。一般来讲，扩权和放权大体有三分之一到位，三分之一半到位，三分之一蜻蜓点水。部分试点县官员将“扩权强县”形象的比喻为“一喜一愣一惊”：即看到文件一喜，到部门办事一愣，最终结果心里一惊。也有的地方，放了权，但有许多附加条件。还有的地方存在扩虚权的现象。下放的权力有名无实，有些下放权力根本就不是权力而是一些常规性的操作规范，县里并没有得到真正的实惠。

二是地级市对扩权县市的支持力度减弱，催生了县与原来省辖市之间的矛盾。推行“省管县”财政体制，弱化了地级市对县的财政管理权，而对于那些经济规模大、财政实力强的地级市，则有可能减少对所辖县（市）的支持和扶助力度，影响县域经济的发展。一些地市级政府为了本级利益，不愿下放权力，一些地方出现了与扩权县“争权”的情况。许多县里的官员认为，由于在行政关系还有上下级关系。扩权县既要主动维护使用对省一级部门的话语权，又要维护与市领导部门的关系，哪方面都不能疏忽和大意，这就增加了这些县(市)主要领导进行协调的工作量。县里的干部在正式和公开场合还不敢发牢骚，但从内心里希望能彻底地“绕开”地级市，希望地级市“无为而治”。另一方面，也出现试点县对省直管县财政体制改革利益实惠期望值过高的倾向。产生了建设“省出钱”、公共服务“省出钱”、经费“省供应”、工资“省统发”等省级财政为县财政一包到底的想法，以至于试点县部门纷纷到省里要项目资金、兑现地方补贴等。

三是垂直管理部门在扩权政策中定位模糊，“条块”权责关系更加复杂。实行垂直管理，改变审批、监管和处罚等权限的主体，可以让地方政府无法牟取私利，利益格局调整见效快，对于打破地方保护、建立统一市场发挥了重要作用。但由于缺乏实行垂直管理的法律标准、各方主体的权限范围不清晰、权力监督机制不健全、各方的权利主体地位不明确。久之，“条块”矛盾也增多。对于如何解决垂直领导中的新问题，目前存在着广泛的争议，有的主张继续强化，有的主张尽量减少，有的主张加强协调配合。这些垂直管理部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理方式，既要服务块块，也要服从条条。他们本身对有些政策也拿不太准，总是希望垂直管理上级能够下个明确的文件，当上级的文件没有到来的时候，他们因而有时表现的是无所适从。既不愿意背上不支持省直管县改革创新的“骂名”，但也不愿意冒很大的政策风险，矛盾心态非常明显。因而扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力，也没有更好的办法。

三、实行省直管县改革应当着重解决的问题

其一，加强省直管县改革的顶层设计和规划。目前省直管县改革中存在的问题表面是扩权县(市)与省里、市里对接不好，沟通不好，对扩权政策掌握不够，用得不足、不活。实际上是缺乏顶层设计和规划，缺乏全国人大及其常委会、中央政府的充分授权，以及相关法律法规和政策实施细则。伴随着省直管县改革的深入，地方能自己探索的领域已所剩不多，从下往上改革的领域越来越少，需要从上往下改革的领域越来越多，如划分中央政府与地方政府的职能、进行必要的行政区划改革、省以下司法体制的改革、垂直部门领导体制改革等，均需要有权威的路线图。省直管县改革的顶层设计和规划，内含着中央对这项改革战略安排、系统设计、改革次序等。

其二，推行省直管县改革要着重研究适合条件。我国区域差异比较大，省管县体制改革不可能搞一种模式，要采取分类改革和分类指导。各地在实施省管县改革的过程中要视自身具体情况选择自己推行省管县体制的模式、时机和路径。同样是市领导县(市)体制，在东部地区已经暴露出明显的制度性缺陷，浙江、江苏、广东等市场经济发达的省份可以加快进行财政省直管县，在财政省管县体制不断完善和取得阶段性成果的基础上向行政体制上的省管县过渡。中西部市场经济欠发达和不发达的、条件不成熟的省份可以先在经济领域进行改革，逐步实现财政省直管县，条件成熟后再逐步扩大到行政体制上的省管县。从各地民族分布情况来看，新疆、西藏、内蒙和广西等主要少数民族聚居并实行民族区域自治的地区，难以过早推行省管县体制，但可以向县域下放经济和社会管理权，调动县域的积极性。但宁夏也许是一个例外，其社会发展条件，如区域面积和县域情况都有自己的特点，这项改革可能在“十二五”时期走在全国前列。

其三，省直管县改革要注意协调府际合作关系。省直管县从体制上为县域经济发展放权、赋权、松绑，能够调动县级的主动性和积极性。但是，如果不及时转变政府职能、规范政府运作、改变绩效考评方式，省直管县体制下的市县有可能会各自为政，恶性竞争，制造行政壁垒。改革后地区间的利益关系协调主体会出现暂时性缺位，如果没有相应组织补位，各种矛盾纠葛和利益冲突将不可避免。因此，有必要组建跨界的区域性协调机构，加强县与县、市与市和市与县之间的协调沟通。

四、稳步推进省直管县体制改革的配套政策建议

第一，明确省、市县政府职能和职责，下放权力。省、市县政府在转变职能和履行职责的基础上，形成全面衔接、分工合理的职能体系。县级政府要加强对本区域经济社会事务的统筹协调，更加注重社会管理和公共服务，着力解决民生问题，强化执行和执法监管职责，增强处置突发公共事件和社会治安综合治理的能力。鼓励县级根据经济和社会发展需要决定县级单位的机构设置和人员配备。当前从理顺省县关系的角度来说，省级政府应该把大量的行政审批权限下放到县级。同时，也要强化对权力的有效监督。

第二，改革财政管理体制，财权与事权要匹配。财政体制改革要有利于、留利于县域，有些税种的划分和税收分成比例，也应向县域倾斜，加强县级政府提供基本公共服务的财政保障能力。在考虑我国的财政体制改革问题时，问题的关键还不是财政收入的划分谁多谁少的问题，关键在于以事权确定财权，从体制和机制上解决上级政府“权大责小”、下级政府“权小责大”以及事权财权不匹配等问题。

第三，调整和完善垂直管理体制，进一步理顺权责关系。垂直管理部门与地方政府之间的关系，本质上是中央与地方之间权力划分问题。广东顺德在改革中将原属于省、市垂直管理的工商、地税、质监、药监、公安、国土、规划、社保等部门改为属地管理。这种探索值得跟踪观察研究。总的来看，应以职能划分为基础来调整垂直机构。凡是中央政府的专属职能，一般可实行垂直管理。不是省级的专管事务，也不是中央的专管事务，应属各级政府的共管事务，可考虑由现在的省级垂直领导改为分级领导，以提高各级政府的统筹协调能力。在“十二五”期间，对省垂直的部门，特别是为了解决现有发展难题，具有临时性垂直的部门，应有计划回归属地管理，以提高县、市政府的完整性。

第四，加快市制创新，稳妥进行“镇级市”试点。适应社会管理、扩大内需和提高城镇化质量的要求，要加快把符合条件的经济实力较雄厚、城镇化水平较高的县改为县级市。如果能够用30-40年时间，即到建国100年（2049年）时，把500个县城（千强镇的二分之一）发展成为中小城市，连同已经有的600多个城市，达到1200个左右的城市，我国城镇化的质量就能够大大提升。同时，要积极进行“镇级市”改革试点。从浙江和广东的情况来看，“镇级市”改革的核心要义是：以一城市的标准来建设和管理一个镇，它的发展趋势就是将强镇发展为小城市。把一部分镇改市归县管辖，具有社会管理的重要意义。

第五，依法调整行政区划，促进地方政府层级向三级转化。调整的方向是逐步调整省、县规模，把大省缩小，把小县扩大。大体到新中国建国100年时（2049年）逐步调整到位。从国外的经验和有效的公共产品供给出发，我国省级建置在50—60个较为合理。划小省区的办法有三：第一将一个一分为二；第二是从几个省中划出一块设一个省；第三是以一个特大城市为中心增设几个重庆模式的直辖市。现在看第三种办法比较好，增加机构少、震动小。二是，县域规模的调整。我国现有2000多个县（市），存在数量偏多，规模偏小问题。可考虑改县为地级市的市辖区或适当整合规模过小的县。

第六，从法律的角度明确市县平等、实行市县分治。从长远来看，真正实现中央与地方行政管理体制的规范化与制度化，还应适时修改宪法和组织法，尽快制定相应的《中央与地方关系法》，从法律的角度明确市县的平等地位，都由省管辖。城市治理要职能专一，主要负责城市社区的管理，不再负责管理农村地区的职能；县级政府应收缩经济职能，主要转向社会服务、市场监管、公共产品供给、搞好环境治理、维护社会治安。

（作者系国家行政学院经济学教研部主任、教授）

第二篇：关于“省直管县”改革

省直管县:推进的必要性和实施途径

今年中央一号文件从发展壮大县域经济、改革行政区划、减少行政层次、探索实施省直管县体制的角度着手“三农”问题的解决。可以说,这是对前些年“市管县”体制改革的经验总结,抓住了“三农”问题解决的实质,指明了从“市管县”体制到省直管县体制的改革发展方向,是上层建筑适应社会经济发展需要的重大改革,对于减少管理层级、提高效能、壮大县域经济、促进城乡经济融合、加快城市化进程,都具有重要的现实意义。

政府层级过多不符合信息化社会行政组织结构扁平化趋势

按照我国《宪法》的规定,政府层级主要以四级制为主,只是在较大的市和自治州才实行五级制。1982年,中央下发51号文件,提出要全面改革地区体制,在“地市合并”的基础上推行以地级中心城市管理下属县市的“市管县(市)”体制。在此之前,中国绝大部分县市都是由省级政府派出的专区专员公署或是地区行政公署代为管辖。从1982年推行市管县体制以后,我国政府层级已经由四级制为主变成五级制为主,即中央政府———省级政府(省、直辖市、自治区、特别行政区)———地级政府(地级市、地区、自治州、盟)———县级政府(市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区)———乡镇政府(乡、民族乡、镇、苏木、民族苏木)。

一般来说,政府层级过多,会造成以下弊端:一是信息传递不畅通,信息传递成本加大；上情难以及时准确地下达,下情也难以及时准确地上达；二是权力运行机制不畅通,容易形成压力型体制,地方特别是基层的自主权难以得到落实；三是不符合信息化社会条件下行政组织结构扁平化的发展趋势,不利于调动县级基层政府的主动性、积极性和创造性,不利于提高行政效能。

“市管县体制”的弊端

除上述之外,“市管县”体制还特别造成了以下问题:

一是“市管县”体制并没有从根本上打破旧有的条块分割的管理体制,原本虚设的地区一级变成了实设,不仅增加了政府层级,降低了行政效率,而且与宪法中有关地方行政架构的规定相违背；二是在市与其所辖的县(或县级市)竞争发展过程中,加剧了各个县(或县级市)与市之间在人、财、事三方面的矛盾,加大了市所辖各个县(或县级市)之间的离心力。在我国经济发达的一些地区,由于乡镇工业的兴起和繁荣,有些县级市的实力甚至已经与地级市本市区的经济实力相当,各县为了自身的发展不惜在资源、市场、人才、投资等方面与中心城市展开竞争,为争取到项目,市县争相到省城跑计划、跑指标,为争取投资,竞相进行政策攀比的事情也时有发生；三是由于“市县竞争”造成内耗及资源过度向中心城市集中等原因,一方面导致中心城市的极度扩张,城市发展没有边界,没有止境的土地征用和旧城改造；另一方面,市所辖县的城市化水平极度落后,虚假城市化现象严重,整体上影响了城市化的进程,更加剧了城乡“二元化”结构；四是普遍推行“市管县”体制,在经济发展落后地区严重导致了“小马拉大车”的现象。经济发展落后地区的地级城市普遍能量不足,对周边管辖的广大农村地区无法产生足够的辐射能力；但由于实行“市管县”体制,不得不管辖自己无法带动的县(或县级市)。

省直管县体制对问题的解决

实行省直管县体制,减少了政府层级,实现了政府组织结构的扁平化；在管理流程上,由省直接对县进行管理而不再经过市(地)这个中间环节,降低了政府交易成本。二是省直管县实现了扩权强县,在行政上弱化了市对县的领导,避免了多层次行政干预对于市场竞争关系的扭曲,大大提高了县域经济发展的积极性、省级市场化水平和市场竞争的有效性。在省直管县体制下,地级市的管理范围只是市区和郊区,不再管理周边的广大农村区域；市(地)与县之间,不再具有领导与被领导的关系,而是一种平等、协商与合作的关系。三是增强了城乡统筹发展的能力,省管县财政体制实现了省直接对市、县市的管理,增强了省级财政的直接调控能力,有利于有效分配和利用各种公共资源,使县市政府更有能力、有财力发展县域经济,更有实力统筹城乡发展、加大对农村地区的资源投入、发展各种社会事业、加强基础设施建设、改善农村环境面貌、推动农村经济发展和提高农民生活水平。四是省管县体制下的财政体制,有利于一个省各地区间均衡发展水平的不断提升。

科学推进省直管县体制的途径

省直管县体制改革,触及到我国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制和行政区划等诸多方面,特别是其中利益关系、权力关系的调整,必然会有来自原有体制、人和观念的种种障碍,要从以下方面着手科学推进省直管县体制改革:

一是根据各地的具体情况来确定,不能一刀切。由于各个地方发展的具体情况有较大的差异,在推进“省管县”体制改革上,要对各地“市管县”体制及其存在问题、存在问题的性质及原因进行科学分析与评估,不能盲目；二是尊重历史。对于已经成为市辖区的原有县(或县级市),不应再重新改回县(或县级市)；对于还没有成为市辖区的县(或县级市),将其从原有“市管县”体制中分离出来,直接实行省直管县,市不再管辖县(或县级市)只辖区；三是有步骤地综合推进,要综合考虑各地区经济发展水平、行政区域面积、省内市县行政单位数量、人口规模等因素,将推进“省管县”体制改革与发展县域经济、合理调整行政区划、促进城乡经济融合、加快城市化进程和行政管理体制改革有机结合起来,实现省管县体制改革与相关的推进措施、制度配套。

（作者系中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师,全国政策科学研究会副会长,中山大学MPA教育中心主任、电子政务研究中心主任）

省直管县的最大阻力

新华社昨天全文播发《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》要求增强县域经济发展活力。推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限。（人民网2009年2月2日）

这是一份令人鼓舞的文件，这是中央送给亿万农民的新春贺礼，这是中央连续第6次把一号文件锁定为“三农”工作，在当前经济危机的机遇和挑战面前，更显意义非凡。

当然，最吸引我眼球的是关于“省直管县”的提出，目标更加清晰，要求更加明确，措施更加具体，从财政到行政，层次更加鲜明，这是中央从制度保障层面做出的又一个重大举措，这也是近6年来一号文件当中的重大突破，必将在推进“三农”工作方面产生着深远的影响，发挥着十分重要的作用。

然而，要有力推进这项改革，至少要破除三大阻力，对此，各级地方政府必须要有清醒的认识，审慎的处置，坚定的推进。

首先，干部阻力。这主要是就地市级机构而言。近些年来，地级市从一个派出机构，不断膨胀、壮大，已经成为一级体系完备、人员庞大的实体机构。如此多的干部安置，特别是厅处级干部的安置，还有包括众多机构的处理，因为这极可能涉及到降职、降格的问题，的确是一个不容小视的问题。这也应该是最大的阻力。

其次，思想阻力。这主要是就乡镇一级政权作用而言。尽管宪法规定我国的行政层级为：中央、省、县、乡（镇）四级，然而事实的运作中，却是地市级取代了乡（镇）一级，乡（镇）在行政管理权限方面几乎丧失殆尽，除了搞不完的事权，财权也好、管理权也好，几乎没有。特别是近些年来，不少专家学者鼓吹弱化甚至是取消乡镇一级政权，认为乡镇与百姓争利，这种思想的存在，必然对于地市级的存在找到理由。其实，无论是促进、服务三农方面，还是保证政权稳定，乡镇这一级的作用是不可估量的，也是任何机构不可替代的。

最后，利益阻力。这主要是就一些利益集团而言。在地级市的发展过程中，已经形成了一些利益集团，包括官僚阶层。目前而言，地级市就是一级政府，而且管着不少的县、乡镇，权力很大。在检查考核、干部任免、行政管理、项目资金等等权力的行使之中，很多人因此而大大获利。而借地级市之优势而获取垄断利润的社会组织、公司、个人，也是存在的，如果处理不好，他们也极有可能成为受伤者，从而形成阻力。

在省直管县的改革问题上，是绝不能一蹴而就的，但必须要清醒地认识到这三大阻力，下定决心，周密部署，稳步推进，一年一突破，逐步完成这场伟大的改革，从而推动三农事业的迅猛发展，推动中国特色社会主义事业的持续健康发展。

第三篇：中央顶层设计透露的改革大趋势

中央顶层设计透露的改革大趋势

2015年06月12日

来源：凤凰财经

顶层设计，一个近年来频频被应用于政治领域的工程学术语。在中国的改革史中，顶层设计是重要的改革逻辑——由中央从全局的角度，系统地对改革任务进行统筹规划，调配资源，高效实现目标。从“全面深化改革的开局之年”的2014，到“全面深化改革的关键之年”，也是“全面推进依法治国的开局之年”的2015，这两年，中央一直“蹄疾而步稳”地推进改革。其中最大的特色就是，无论政治局会议、深改组会议形成的方案，还是以中办、国办名义联合下发的文件，都体现出浓重的“顶层设计意味”。为何如此？这种现象，透露出中国改革的何种趋势和走向？ 顶层设计的三个关键词

近两年多来，中国的各种“顶层设计”密集出炉。这些顶层设计，类别不少，有的叫“决定”，有的则叫“方案”、“意见”、“办法”、“规定”、“条例”、“纲要”等等，可统称“方案”。这些方案，看似“应接不暇”，实则有规可循，可通过三个词读懂。

首先，“全面”。理解为何如此众多方案密集出炉，先要理解一个词——“四个全面”，即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。以全面深化改革为例，既然要“全面”，涉及领域、地域、范围必然宽泛：文化体制、财税体制等体制要改，户籍制度等制度要改，足球等项目要改，新型智库等要建设，上海自贸区等要试点，京津冀则要推动协同发展，等等，它们无不属于“全面”中“一面”。梳理十八大以来大量的顶层设计方案，不难发现，它们正是围绕“四个全面”铺开。

其次，“层次”。顶层设计之间，层次分明。有的位于“最高层”，属于“上位法”，如十八大报告、十八届三中全会通过的“关于全面深化改革若干重大问题的决定”、十八届四中全会通过的“关于全面推进依法治国若干重大问题的决定”等；有的则属于“下位法”，就深化改革、依法治国、从严治党的某个方面展开。如《深化党的建设制度改革实施方案》《党的纪律检查制度改革实施方案》等，属于从严治党的几个方面。第三，“有序”。相关度高的顶层设计，衔接有序。自贸区建设是全面深化改革的任务之一。围绕此事，先有国务院批准的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（2013年9月），继而中央深改组第六次会议审议的上海自贸区“工作进展和可复制改革试点经验的推广意见”（2014年10月），再是中央政治局审议通过广东、天津、福建自由贸易试验区总体方案、进一步深化上海自由贸易试验区改革开放方案（2015年3月）。即先有上海试点，继而经验推广，再是上海“进一步深化”，有条不紊。着眼全局与具体领域：两年来的顶层设计

6月5日，在中央全面深化改革领导小组第13次会议上，《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》、《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》、《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》等5份文件被审议通过。

6月3日，中办下发《事业单位领导人员管理暂行规定》。按照这一最新的制度设计，今后的事业单位要进一步实行企业化管理改革，领导人员可以委托诸如猎头公司在内的第三方进行，必要的时候还可以“全球选拔”，进一步凸显专业性、职业化的发展方向。5月29日，中央政治局会议审议通过《中国共产党党组工作条例（试行）》，要求在各级单位和组织中设立党组，进一步发挥党组的领导作用。这是有着90多年历史的中国共产党史上首个专门党组工作的制度性条例。

短短一周时间，以中央名义讨论和通过的制度设计就达到如此的密集频率。

这也是十八大以来两年多时间的一个缩影——据统计，在中央深改组成立以来的18个月间，召开的13次会议中，已经审议通过60份文件；而在2015年以来召开的5次中央政治局会议中，则有4份纲要、条例、意见式的顶层设计出台。

而最能体现“顶层设计”的全局性、系统性意味的，莫过于十八届三中全会、四中全会所绘制的全面深化改革和全面推进依法治国的宏伟蓝图。中央政治局会议、中央深改组会议、中办国办联合下发的文件，都可以视作是对这两次会议顶层设计蓝图的具体落实和拓展。

比如，高频的制度设计，涵盖的领域非常广阔：在国家安全层面，有首份《国家安全战略纲要》；在经济领域，有国企改革、财税制度改革、农村土地制度、自贸区试点等；在社会领域，户籍制度改革、养老金并轨、事业单位改革、高考招生制度改革、媒体融合发展等都有涉及；在政治领域，则有司法体制改革、党政领导干部的选拔任用、党的统战工作条例、纪检干部派驻和选拔办法、协商民主发展等等。在频密而丰富的制度设计中，既有诸如司法、财税、户籍制度等牵一发而动全身的具有全局意义的体系改革，也有诸如《京津冀协同发展规划纲要》这样针对某一个地区统筹发展的意见；媒体融合发展、足球改革等具体而细微的领域，也被上升至国家层面统一规划。

在中国的改革史中，顶层设计的逻辑，和试点的逻辑一直并行不悖，因为基层的经验，总能体现最鲜活的改革实际。但进入改革深水区，中央的顶层设计也开始将试点逻辑涵括在内——司法改革、自贸区、地方债、农村土地改革，中央都设计了相应的试点。

从中国的改革史看，不断出现着中央顶层设计与基层自主创新的结合。地方自主的试验，会为中国改革带来不同的范本和经验；而由中央选择试点进行改革，则包含了对整体改革战略的思考和设计。查漏补缺与啃硬骨头：破解改革真命题

为什么要进行顶层设计？一个例子或许可以说明问题。

6月5日，在国务院例行吹风会上，国家发改委副主任林念修表示，国务院常务会议已经审议通过了《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，将于近日印发，助力大众创业。

林念修介绍说，2014年，中国创业产生的企业数量创历史新高，达到365万个，相当于平均每天成立1万个公司。但在大量鼓励创新创业的措施背后，依然存在着很多问题。在国家发改委看来，由各部门、各省区市自主出台的支持性政策，交叉重复多，缺乏顶层设计，有的政策可操作性、落地性较差，改革性举措少；一些政策执行程序繁杂，传导时间较长；部门之间、部门与地方之间出台的政策缺乏有效衔接和协调联动。

在这样的背景下，这份制度性文件应运而生，主要聚焦于创业中容易产生困难的融资等问题。换句话说，这样的制度设计，来自于实际的操作困难。地方和部门解决不了的困难，就需要中央层面统筹规划。类似的作用，也体现在《京津冀协同发展规划纲要》上。也有的顶层设计是出于“查漏补缺”的需要，填补的是长期以来的改革空白。

例如，新出台的《事业单位领导人员管理暂行规定》，就是第一个专门规范和加强事业单位领导人员管理的党内法规，此前此处的制度规定一直欠缺。

对于党政机关如何选拔领导干部，有《党政领导干部选拔任用工作条例》（2014），也有《公务员法》规定和保障体制内的工作人员；对于央企领导人员的培养和遴选，则有《中央企业领导人员管理暂行规定》；但事业单位作为一个介于政府和企业之间的社会服务组织，一直没有独立的条例规定其领导人的组织事项，而只得依照《公务员法》施以管理，这一制度上的“真空”地带亟须填补。新的规定，也使事业单位领导人的管理有独立规定可依，更有针对性和可操作性，有助于推动公益事业的发展。

更多的制度设计，则来自于“啃硬骨头”的需要。司法、户籍、财税、国企改革等，每一项牵动多方利益的改革，都需要中央层面审慎研究，不仅推动改革落实，更要推动改革有序、长远地进行。在改革的攻坚区和深水区，“摸着石头过河”的改革方式已不能完全满足社会发展形势所需。具备全局性、协调性、战略性、长远性等特点的顶层设计改革方式，在当前的经济社会转型期和关键期，越发彰显其重大意义。治理现代化与依法治国：改革逻辑与走向

从理论上看，三中全会和四中全会的决议、„四个全面‟的理论指导，给顶层设计设立了理论框架。而针对当前的社会矛盾和问题，民众要求公平正义、要求在改革发展中得到„获得感‟的呼声也很高。在经历30多年的改革开放后，共产党越来越主动而明晰地把握着改革的方向、节奏和力度——这就是为什么现在顶层设计的意味越来越浓的原因。

换句话说，密集的顶层设计，正是落实“四个全面”要求的体现。

例如，为了落实全面深化改革的要求，面对京津冀地区巨大的人口规模，日渐扩大的城乡差距、区域差距和首都愈发凸显的“城市病”，政治局会议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，协调三地发展、激活城市活力、推进共同繁荣；面对雾霾的频繁笼罩、能源的不断消耗，首个关于生态的文件《关于加快推进生态文明建设的意见》出台，全局性协调生态环境治理。十八大后的两年多时间里，中央的顶层设计有三个特点：

一是全面性，过去我们的改革重点放在经济上，而现在则体现在各个方面，无论是教育还是司法、养老还是户籍，更注重社会的全面发展，也更关心群众呼声强烈的问题领域；

二是制度特征明显，过去理念性的比较多，很多体现在领导讲话、指导等内容里，现在则落实在制度性的条文中，形成刚性制度约束；

三是制度的联动性——过去的改革措施更多是针对某一个领域进行改革，而顶层设计则要求各项改革之间相互协调、共同推进，一个方面的改革能同其他方面的改革相互补充、相互映照。比如事业单位的改革、政府自身的改革、国企改革，都与经济创新发展相协调。

第四篇：通过顶层设计推动改革发展

通过顶层设计推动改革发展

2012-07-17

在现代国家，通过制度改革提供有力、可靠的支持，是现代国家的基础，因为制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。例如，对经济体制改革和经济建设而言，只有推进体制改革和政治发展，才能从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，并形成有利于科学发展的宏观调控体系；才能为进一步扩大对外开放创造良好的体制制度环境，不断提高对外开放水平。又如，只有全面正确履行政府职能，推行依法行政，加强社会管理和公共服务，才能促进文化体制和社会体制的完善。

对于满足市场经济内在要求政府转变职能，实现经济社会又好又快发展，建设社会主义法治，建立保障人民权益、促进社会公平正义的体制机制，具有至关重要的作用。一个国家的经济崛起不算什么奇迹，只有民主制度的建立才能真正创造奇迹。其原因在于，市场经济运行可以创造财富，但更需要民主政治制度来保护财富。

随着当代中国经济、文化、社会的发展，日益强烈地要求改革进一步满足和实现人的自由、民主、平等的权利的全面发展，并以健全完善的法治精神和法制秩序保障之，最终确立起科学、民主、法治的政治体制。

当前，通过顶层设计推动改革发展，还要着重解决权力配置问题。邓小平指出，政治权力过分集中是我国的“总病根”（《邓小平文选》第2卷第328页，人民出版社1994年版）。权力过分集中主要表现为，某些人或某个组织集决策权、执行权、监督权于一身，因而能够既当“组织员”、又当“运动员”、还兼“裁判员”，一切由自己说了算、做了算。这样的权力配置极不科学。随着社会主义市场经济体制的发展和逐步完善，政治权力的决策与执行、监督不分的问题越来越突出。现在，中央已提出“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”为此，政治体制改革的顶层设计，务必将权力结构合理地划分为“决策权、执行权、监督权”相互分离的体制机制，使“三权”能够各自运行又相互制约。

第五篇：智慧顶层设计

**智慧城市

顶层设计

2011.7

第一章 概述

**位于中国省的中部，**市政府按照“发展高科技，实现产业化”的要求，坚持走“创新引领特色发展、重点支撑、赶超跨越”之路，大力发展高新技术产业，积极开展自主创新，初步形成了机电、新材料、新能源产业集群和风电、光伏、创新孵化产业链，成功打造了国家机电一体化、新材料、新能源产业基地，为**经济社会平稳较快发展奠定了坚实的基础。

**市具备得天独厚的地理与自然优势，历史人文与科技环境、农业、工业及服务的发展基础、自主创新与产业融合的动力等，但为了体现出**在长株潭城市群里独特的地位与作用、需要提高城市发展的创新性、有序性和持续性，需要引入新的方法解决问题，采用高新技术和人类文明成果，以建设**智慧城市为契机，加快**城市的在中部的崛起。

要把**城市建设成为具有**特色的智慧城市，需要同有国际化背景的公司合作，这不仅能保障智慧城市建设的可行，而且其成功的经验，能够节约大量的财力和时间，多快好省建设成为全国示范作用的智慧城市。

戴尔在国内外有众多行业顶尖的合作伙伴，共同致力于在城市管理、政策咨询、能源管理、交通管理、城市应急事件处理、环保低碳事业、污水处理、信息化咨询与建设、信息安全等方面提供业界领先的解决方案和服务。戴尔深信，多厂商合作是智慧城市建设的基本模式，而一个有能力的协调、组织者承上启下、统筹全局，将是催化这一模式成功实现的关键。戴尔在智慧**建设上具有强有力的协调和组织能力，希望能把全球先进的技术和丰富的经验、教训引入智慧**的设计、建设之中。

第二章 **智慧城市建设的目标及原则

1、**智慧城市建设目标

随着我国经济三十多年持续高速增长以及近期城市化和全球化步伐的进一步加快，城市经济增长和社会发展正面临一系列难以克服的瓶颈问题。**市政府

抓住长株潭城市群被列为全国两型社会建设综合配套改革实验区和两化融合实验区的重大历史机遇，提出将**作为湖南省“智慧城市”的试点城市。通过物联网、云计算、电子感应芯片等新兴信息技术的广泛应用，布局与智慧城市相关的技术研究、产品研发、产品生成，形成智慧城市相关的新产业群发展任务。将在全国率先建成具有世界领先水平的“更透彻感悟、全方位联通、高度智能化”的智慧城市。

**市政府希望在城市的管理方式和发展模式上突破，建成高度信息化、全面网络化的智慧互联**，让**的城市建设整体水平跻身全国先进行列；在公共服务、社会管理、交通、健康保障、物流、商业、能源与用电、大城管、安居服务、文化服务、制造等方面进行全面智慧化建设，成为全国智慧城市建设示范性城市；实现基于资源实时状态的优化配置，有效提升资源产出效率；提高城市资源在区域间和运营机构间的利用广度，促使城市资源向公众和企业多渠道多层次的开放，增进资源的利用深度，实时监控资源使用效率，建立资源使用的补偿机制，促进资源节约型社会的建立；建立更为优化和高效的城市基础设施和产业发展服务体系，实现城市信息的高效传递和智能响应，城市基础设施的全面物联和有效整合，大幅提高城市运行和管理效率，形成智慧生态城市圈，**智慧城市在经济发展、社会管理、城市运营、公共服务等十一项智慧应用体系领域将开展试点，1.1智慧政府应用体系

完善电子政务平台，实现政府决策科学化，城市应急快捷化，城乡规划可视化，市政管理精细化的建设目标。1.2智慧产业应用体系

利用智慧的信息化技术推动**市的生产力，提升**市在制造业、金融业等行业的区位优势，优化经济体系和经济增长方式，催生新的经济增长极。1.3智慧医疗应用体系

建立以患者为本的智慧医疗体系，利用灵活运用信息技术手段落实“新医改”政策，在医疗服务整个环节里实施协同和整合，从而建立高效透明、惠民可及的医疗体系。1.4智慧交通体系

在主要交通节点实施交通流控制，电视监控和交通诱导，均衡全市交通流，建设交通信息互动发布平台，向社会提供实时交通流量信息和出行建议，为市场提供点到点服务，优化交通状况。1.5智慧教育应用体系

在文化、教育等领域充分运用宽带、无线、海量存储等技术，实现数字化网络化，智能化，促进电子娱乐、数字图书馆等发展，提升**文化品牌。1.6

智慧环境应用体系

将无线传感器网络技术、地理信息技术等运用到无人维护、条件恶劣生产环境监测中，重点推进水资源、地下管网监测和森林生态安全监测试点示范。1.7

智慧公共服务应用体系

贯彻惠民政策，合成行业应用，提供智慧的现代服务。1.8

智慧城市管理应用体系

推进数字城建，数字城管，完善公共安全应急处置机构。1.9

智慧旅游应用体系

以建设智慧旅游体系为契机，开发**地理“红色旅游”资源，发展特色智慧城市具有重要意义。1.10 智慧能源应用体系

以“清洁能源”体系带动能源开发利用的高效，环保，从而使**实现真正意义的可持续发展。1.11 智慧园区体系

以发展低碳经济为目标，提升园区管理服务能力，增强园区软实力，2、**智慧城市建设原则

2.1 “伟人故乡，红色圣地”

**具有丰富的人文底蕴，是一代伟人毛泽东、著名军事家彭德怀、黄公略陈赓、谭政的故乡，也是世界文化名人齐白石的故乡。在智慧城市设计与建设中要以“伟人故里，将军之乡”为智慧城市灵魂。旅游、交通、建筑、文化宣传、公共设施等都要围绕着这一“红色灵魂”而展开建设，利用现代信息技术、网络技术及电子技术，力争把**建设成具有“伟人故里”人文内蕴的智慧城市。2.2 “青山绿水、生态宜居”

**市绿色山水资源非常丰富，全市森林覆盖率达到46％，森林蓄积量达到664万立方米。**境内河流有涟水、涓水，人工河韶山灌区总干渠、南北干渠等，还有水府庙水库。在智慧城市设计与建设中要以“山头以绿留之，低处以水蓄之”的尊重自然山水原则和“多留原生植被、逐步补植提升、改造现有水体、改善气候环境”的人工适度干预办法，追求人和自然的和谐。在**的工业园区规划建设、道路规划建设，公共基础设施规划建设及房地产开发建设中要树立保护绿色生态，水质资源为前提，将**打造成青山绿水，生态宜居的城市。2.3 “信息透明、全民参与”

智慧城市的建设需要全民参与，智慧城市的设计与建设关系到每一个市民的切身利益，政府要利用媒体工具加强**市建设智慧城市的宣传，让市民了解到市政府领导对智慧城市建设的规划并自由参与表达观点，鼓励市民参与进来，一起对自己的政府进行负责，群策群力的建设好**智慧城市。

政府应当保持信息公开透明，利用智慧电子政务信息化系统让市长和普通市民连接在一起，市民可以在线看到当前各项公共事务的处理状态，了解问题点在哪里，出谋划策；市长可以通过智慧电子政务信息化系统看到下属是怎样处理问题，问题处理的程度及困难所在知道政府在忙于什么项目。市长通过信息化平台还可以看到市民有什么想法，可在第一时间与市民进行沟通。

2.4 “低碳环保、持续发展”

由政府引导**企业向清洁能源、节能减排、环境保护、低碳技术、循环经济等绿色经济的重点领域转移。把低碳经济发展理念融入到企业、产业、区域、城市发展战略之中,融入“两型社会”建设和整个社会生活之中,坚持生态效益、经济效益、社会效益最佳统一的原则,加快**社会发展的绿色低碳转型,实现低碳经济发展的战略目标。2.5 “平安**、协同合作”

智慧**城市管理要求对整个**市进行全方位、实时化的管理，建立智慧治安监控体系、智慧灾难预警体系、智慧应急体系、智慧安全生产重点领域防控体系、智慧疫情预警体系、智慧安保等系统的信息化。实现城市管理的规范化、精准化及智能化。建立起高效、廉洁的**市政府社会服务管理体系。

加强城市综合执法，坚持严管、严治、严罚，严肃查处城市建设管理中各种违法违规行为，打造公正、文明的执法环境。同时，也通过深入推进文明创建活动，不断提高市民素质，提高城市文明程度。加强城市管理网络信息化系统的建设。在城管、执法、公安、建设、交通各部门之间实现信息资源共享。充分调动各区、街道、居委会和物业公司、社区群众共同管理城市的积极性。

第三章 **智慧城市建设重点

“人文**、生态**、宜居**、宜商**”的建设和发展要按照城市总体规划科学设计、逐步实施，抓好城市的规划、建设和管理，正确处理好局部与整体、近期建设与远景发展、城市建设与保护耕地、经济建设与环境保护的各种关系，切实发挥城市规划对城市土地及空间资源的调控作用，促进城市经济和社会协调发展。建设时应当立足**特点，发挥**特长，形成**特色。以以下建设重点作为**智慧城市建设的突破口：

1、智慧城市基础设施

大力加强**物联网的建设，利用国内外先进的信息技术、通讯技术、传感技术、控制技术以及计算机技术，推进传感器全面部署，扩大包括RFID感知、位置感知、视频感知网络方面、环境感知网络等感知监控网络覆盖范围。

支持网络运营商建设3G、DTMB、CMMB作为“无线**”主体网络，全面实现无线互联网在**室外全覆盖和室内深度覆盖；推动广电和电信业务双向进入试点，统筹规划和管理三网信息网络资源，以超算中心为基础，建设统一的城市级基础设施共享服务平台，通过高速网络提供用户所需要的云计算服务，方便实现硬件资源统一部署与维护；

建立全面覆盖感知层、网络层、平台层和应用层的标准统一的信息安全技术体系和集中的信息基础设施信息安全管理平台，预防和管理信息安全风险，提供实时全面保障

2、智慧电子政务

3、发展新低碳环保经济

3.1 树立新低碳经济的可持续发展思想

由政府引导**企业向清洁能源、节能减排、环境保护、低碳技术、循环经济等绿色经济的重点领域转移。把低碳经济发展理念融入到企业、产业、区域、城市发展战略之中,融入“两型社会”建设和整个社会生活之中,坚持生态效益、经济效益、社会效益最佳统一的原则,加快**社会发展的绿色低碳转型,实现低碳经济发展的战略目标。发展低碳经济是一项战略性系统工程。

首先，调整产业结构。产业结构优化是降低碳排放强度的有效途径，未来应积极调整产业结构，努力推进经济发展方式的转变，加快发展第三产业，特别是发展现代服务业，减少国民经济发展对工业增长的过度依赖，有效降低单位GDP碳排放的强度，实现低碳发展；其次，调整能源结构。由于石油和天然气的单位热量消耗碳排放量较煤炭低10-30%，必须加快国家能源消费从传统煤炭为主向石油和天然气为主的结构转变，加快传统化石能源为主向清洁和可再生能源为主的结构转变，通过化石能源内部和外部结构调整，有效减缓碳排放增长速度，促使我国能源结构向低碳能源方向发展；

再次，调整技术结构。低碳技术是发展低碳经济的关键，应大力发展节能技术、无碳和低碳能源技术、二氧化碳捕捉与埋存技术，建立绿色科技支撑体系，尤其要加快发展风能、水能、太阳能、生物质能等相关技术，争取克服关键技术问题，同时大幅度降低成本；最后，大力提高能效。提高能效被认为是煤炭、天然气、核能和再生燃料之外的第五种发电“燃料”，更高的能效意味着可以减少2/3的温室气体排放。3.2 建立发展低碳经济的战略

培育全民低碳意识，创新低碳消费文化。要在全社会大力宣传低碳经济的重要性和紧迫性，从生产环节降低对碳资源的消耗，流通环节降低碳资源的污染，消费环节降低对碳资源的依赖，从科学发展观的战略高度，把低碳文化变为全社会的主流意识，把低碳消费作为社会生产和生活的头等大事抓紧抓实。

加快低碳经济立法，依法推进低碳经济。以法律形式保障低碳经济的有效推行。

加大低碳投入力度，推进低碳快速发展。要通过政府投资、财政补贴、税收优惠、政府采购、信贷担保等手段，加大财税支持力度，有必要从减排角度对财经政策进行整合，探索设定“碳预算”，根据“碳预算”排放目标安排相关财政预算，并尽快开征“碳税”。

积极参与国际合作，努力谋取竞争优势。要积极开展国际技术合作，通过共同研发，合理转让等方式提高国内的科技水平和创新能力，尽快缩小与先进低碳技术方面差距。

4、打造生态环保城市

4.1 进行水环境保护

进行污水处理厂与配套管网的建设，对城市生活污水集中处理、制定工业废水排放标准、严格监测主要河流水质及主要湖泊综合污染指数。4.2 对大气污染进行综合治理

保持工业烟尘、粉尘排放量、去除率符合国家生态城市标准。提高工业二氧化硫去除率及城市气化率。增强天然气的使用率。在中心城区实现了禁止三轮摩托车。提高城区环境空气质量。控制城市二氧化硫、二氧化氮年日均排放值。4.3 控制噪声污染

严格治理工业噪声，严格监管服务业、施工、交通等类噪声污染，控制区域环境噪声平均值始终保持在56分贝以下。交通干线噪声平均值符合标准 4.4 提高固体废物集中处置能力

建造无害卫生填埋场，提高城市垃圾无害化处理率建造危险废物无害化焚烧

场，实行中心城区医疗垃圾集中无害化处理，危险废物集中处置。降低工业固体废物排放量。

4.5 加强农村环保工作与生态保护

编制规模化畜禽养殖业污染治理规划，进行示范项目建设。杜绝了无序开发建设现象，良好保持远城区湖泊、河流总体水质。4.6 进行绿色生态建设

加大城区绿化覆盖率，大力实施林业生态工程，推进了山水园林城市建设建设绿色通道；加强退耕还林及封山育林，加强重点防护林工程、长防林的建设，草地保护工作；

4.7 加强低碳建筑的发展

在建筑材料与设备制造、施工建造和建筑物使用的整个生命周期内减少化石能源的使用，提高能效，降低二氧化碳排放量。4.8 建立生态示范基地

建立优质粮、油、林、果、茶特色产品绿色农业区；建立优质无公害蔬菜产业区。建设多功能生态农业区、特种水产品养殖区、“区、特、优”高效农业园及水产生态科技园。4.9 建设生态旅游带

规划建设生态旅游度假区，旅游风景区，国家森林公园和沉湖、自然景观。加强对珍稀动物及珍稀植物的保护：对些珍稀动植物进行研究，并划定有自然保护区。

4.10 进行水资源的保护

**水资源非常丰富，可以在**水源地区安装摄像机、COD水质传感器、氨氮水质传感器、烟气分析仪、数据采集传输仪、流量计、设施运行记录仪、采集传输仪等传感监控设备。监控中心通过监控网络进行远程水源的监控分析，及时发现设备异常情况并进行统计分析、趋势预测和超标报警。通过对废水的污染状况进行实时监控，对数据进行有效性审核，并把采集到的合法数据保存到数据库，对污水招标排放的监测点自动报警，并通过网络或短信通知相关人员进行处理。

5、智慧医疗

利用灵活运用信息技术手段建立高效透明、惠民可及的智慧医疗体系，重点建设医疗急救系统、远程挂号系统、电子收费系统、电子健康档案、数字化图文体检诊断查询系统、数字远程医疗系统等智慧医疗系统，逐步实现卫生政务电子化、医院服务网络化、公共卫生管理数字化、卫生医疗信息服务一体化，提高医疗保障和健康服务水平。通过“智慧医疗”的建设，争取5年内**市民人人享有“电子病历”，避免重复诊断，切实解决看病贵看病难，构建“人人享有基本医疗卫生服务”的**智慧医疗体系。

6、新农村布局规划与实施

建设具有**特色的“富裕、和谐、秀美”的新农村。远城区逐步实施工业企业向园区集中、农业用地向规模经营集中、农民居住向中心村镇集中、生产生活服务和社会事务向新型社区集中。以主城为中心，以发展轴线为骨架，向外围依次形成新城建设发展圈、农业生产圈、生态维育圈三个圈层。6.1 新城建设发展圈

最临近主城区，是未来**城市化主要推进地区，是远城区产业、人口主要集聚区，将建成设施完善的城市型社区，农业产业以科技、观光和体验农业为主。

6.2农业产业发展圈

是主要从事农林牧渔业生产活动的地域，将大力发展农业机械化和规模化生产。

6.3 生态维育圈

是需要永久性禁止或限制开发的地区，是**最重要的生态涵养地区，主要由风景区、湿地保护区、生态绿楔和生态绿环构成。在这个圈内，所有开发建设必须经过严格审批避免区域性的交通设施、市政基础设施向此延伸，逐步减少人口规模。

7、智慧城市管理系统

7.1 构建数字化城市管理体系

运用遥感技术（RS）、地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）等现代科学技术，对城市管理对象进行万米单元网格城市部件、事件等数字化管理。创建城市管理监督中心和指挥中心两个轴心的管理体制；细化管理行为，打破城市管理条块分割，形成包括巡查、上报、处理、监督、考核等一整套的城市管理新模式，实现“第一时间发现问题、第一时间处置问题、第一时间解决问题”。7.2 建立城市综合管理平台

城市的管理关键在信息资源的共享与处理，在城市管理委员会的统一协调下，加快加强各部门的信息化建设，利用三网融合技术，将整个**市各部门信息平台进行整合与资源共享，通过统一的信息化管理平台对整个城市进行综合管理。

7.3 建立统一的应用支撑平台

引入电子政务建设的主流技术，建设统一的应用支撑平台，作为城市管理综合业务管理平台的基础，同时也将成为今后各业务应用系统开发的共享资源，并且支持通过统一应用支撑平台的标准接口实现各应用系统之间的整合。同时在总管处现有GIS系统的基础上，建设一套城管局内部统一、共享的GIS系统，不仅用于城市管理综合业务管理系统，也向各业务室开放接口，供其在业务系统建设中调用。

7.4 建设统一的监控平台

整合各方资源，汇聚各种监控数据，建设城市管理局统一的监控平台，满足城市管理各项业务的监控需要。先期的建设主要考虑现有资源的整合，后期随着各业务处室的业务系统的建设，应考虑逐步的拓展自有视频监控的布点。配合各业务管理应用系统的建设，从资源共享的角度统筹考虑，逐步拓展监控手段与监控点的设置，信号统一接入到监控平台，共享给需要的业务处室使用，同时在指挥平台中开展统一的指挥调度。7.5 建设统一的指挥平台

在GIS系统和监控平台的基础上，建设城市管理应急指挥平台，业务上先针对城市防汛和扫雪指挥两部分，功能上应包含信息采集、资源管理、预案管理、会商决策、事件处理、信息发布、结果追踪等。要求满足城市管理局在指挥、决策方面的需要，并支持市局有关处室、区县城管局及其他部门登陆系统参与会商或接受指令。

7.6 建设统一的考核平台

在原数字城管信息系统的基础上，根据最新定制的千分制考核办法，建设统一的考核平台，用于在整个“大城管“体系中对各处室、各区县进行考核。该平台由城市管理监督指挥中心负责建设，技术上应符合统一应用支撑平台的要求，使用统一的地理信息系统，并根据全局监控、指挥、管理上的需求，提供移动监控数据、考核数据等信息。

8、智慧城市一卡通系统

“城市一卡通”是随着电子计算机技术的高速发展，“电子商务”和“电子货币”支付手段的日益成熟而提出的新概念。它是将城市公用事业各个行业统一起来，采用一致的付费方式。

“城市一卡通”具有多卡合一、一卡多用的功能优势，能够促进金融、交通、通信等行业的融合发展。打破行业壁垒，形成新的商业生态圈，促进经济快速发展。以IC卡作为信息的载体和接口，通过向市民发行用于城市生活的IC卡，建立城市公共事业管理信息服务平台。便民利民，“城市一卡通”具有刺激消费并实现市民4A生活，可及时、准确、完整地采集分析各行业数据，便于及时掌握市场经营动态。将市民的生活信息和消费信息，通过使用IC卡进行数字化记录，反映到城市的相关的信息系统中，为城市信息的综合管理提供必要的数据与分析。有了这些信息，辅以其他手段，如：查询、统计，间接测算、决策分析等，为城市中的个人消费、企业经营提供了多方面有力的分析基础和指导依据，为政府宏观调控提供科学依据。

城市一卡通的行业应用

 公共交通收费：公交、地铁、轻轨、轮渡、出租等收费；  公用事业收费：水、电、气、有线电视、电信收费；

 金融应用：圈存、消费、取现、圈提；  旅游消费：代替门票、旅游积分；  医疗：治疗收费；

 社保：五险管理、医保待遇、养老待遇；  加油、加气：油气收费、税控管理。

9、智慧交通

9.1车载交通信息系统

为车辆使用者提供线路上的有用信息，通过过往车辆的速度及位置来收集、分析及预测旅行时间，通过各种平台获得不断更新的交通信息，如交通管理中心、互联网、车载设备及个人手持设备等，这个系统包括以下模块： 9.1.1出行信息系统

通过互联网、移动电话、电视、广播及接收终端提供交通全程信息服务，将各种交通形式的旅行计划与订票信息相结合，利用公交时刻表及道路历史信息资料为每位出行者提供个性化的咨询方案，用户可以从中选择最适宜的计划安排，通过互联互通的网络，出行者可以随时根据时刻表订票，可以通过主干线上的摄像机实时查询到道路交通实际运行情况。9.1.2 可变信息系统

在各交通要道旁安装电子信息显示牌提供交通诱导信息，如交通状况、停车、公共交通及环境等，一般在主要干道上每隔15公里就安装一处可变的电子信息屏，一旦发生交通堵塞，道路监控信息系统可以在10秒内将堵塞信息发布在电子信息牌上，提示来往的车辆减速或改道。9.2道路管理及控制信息系统

这个系统主要包括道路控制管理中心平台、交通信号自适应系统、电子收费系统及交通巡逻车信息系统。9.2.1 道路控制管理中心平台

在GIS平台的基础上，综合集成指挥调度系统，无线通信系统、警车卫星定位系统、道路监控系统、122接警处及交通组织管理系统，具有道路监控、道路

信息采集及处理、指挥调度、控制管理等功能。9.2.2 交通信号自适应系统

是一种对交通信号网进行实时协调控制的自适应控制系统，可以根据交通流量优化信号灯的控制，在公交优先的情况下，对延迟的公交车提供绿灯，使其快速通过，然后调度垂直线路的绿灯时间，使其恢复原来的状态。9.2.3 电子收费系统

以车辆地位系统为基础，利用车辆自动识别技术和车辆与收费站之间的无线数据通信，进行车辆自动识别和有关收费数据的交换，通过计算机网络进行收费数据处理，实现不停车全自动电子收费。9.2.4 交通巡逻车信息系统

此系统应用于在道路上进行巡逻的交通稽查车辆，通过巡逻车的摄像头可以发现道路上不符合交通安全法规的车辆，及时进行稽查核对，消除安全隐患，保证人民的财产安全。9.3道路监控系统

在交通路口安装摄像机，采集城市道路口的实时交通流量、速度、通畅度等视频信号，监控活动在交通路口周围一定范围的车辆，通过对其拍摄的车辆与其他道路交通信息对比，及对车辆及其他车牌信息的自动识别与处理，实现对交通违章车辆、肇事车辆及嫌疑车辆的查控与处置，遏制并打击违规违法活动，消除各种隐患。

9.4 自动车牌识别系统 9.5 高清电子警察系统 9.6 智慧公交调度系统

10、智慧工业园

**市有国家级工业园，有高新工业园，德国工业园，九华工业园，台湾工业园等7家工业园，在机械装备、精细化工、生物医药、电子电器、等重点制造行 13

业，信息化辅助设计和制造等方面具有研发、生产、销售、售后服务等实力。**市政府提出进一步提升园区内部的政务管理能力，增强园区在推动企业创新上的服务能力；通过综合主题园区和虚拟园区的的优良创新环境，为企业做宣传推广，消除企业发展的后顾之忧，并提供更高层次的管理决策支撑。最终让园区和企业实现共赢要求与构思。

按照**市政府对高新科技园区和经济开发区的新兴服务需求，戴尔提出从以下四个方面来构建**市“智慧产业园区”。10.1 虚拟园区

虚拟园区以一张园区地图为展现基础，这一地图首先可以为虚拟园区用户展现整个园区的全貌，并且将园区管委会、各个政府职能部门、园区中各个企业的主题信息及相关负责人员的信息巧妙嵌入其中。为了增强在虚拟园区查询信息的便捷性，所有信息都将以Web2.0的形式体现出来，所有用户都拥有一个统一的入口。用户可以在这张以经济技术开发区为核心的地图上，非常直观的通过导航完成各种操作。虚拟园区提供了多种灵活、直观的技术及业务的功能。在业务上它主要体现在以下几个方面:  政务公开  公众服务  企业服务  招商服务 10.2 主题园区

主题园区将把园区内部政府、园区内企业以及园区外专家和主题参与者、乃至园区企业客户等各种角色组成一个创新社区，为他们共同营造一个统一的创新平台。在这一平台之上，所有创新参与者可以完成从创新整理、孵化、测试的整个流程。主题园区创新平台将由经济技术开发区统一构建，并作为开放式服务提供给园区内外的各个企业、行业协会、地区政府所使用。这种开放式的做法将使主题园区创新平台能够汇集来自各方的专业意见，从而成为经济技术开发区创造新产品、新创意、新服务的一个重要源泉。10.3 政务联动云

政务联动云的目标是要彻底打破科技园区中原有的OA系统孤岛，为园区内的社会公众、企业提供一站式的服务。而政务联动云则可以通过技术手段，在各个流程环节之间彻底打通，让各类业务数据在各个部门之间顺次流动起来，真正让园区各部门实现有机、高效的协调工作。

政务联动云提供了如下的基本服务:  政务联动门户  园区政务服务平台  政务联动办公平台  政务知识互助  团队协作管理  政务联动内容库  政务应急联动服务  即时通讯、Web会议 10.4 企业管理云

企业管理云是由经济技术开发区管委会构建，专门为开发区中的众多企业提供低成本的企业工具和服务的一个业务平台。由开发区管委会出资出力，在内部管理的经验基础上，提供一个模板化的服务平台，为企业提供各种形式的管理型应用工具，例如信息通讯、流程管理、人员信息管理、企业数据分析、文档管理、项目管理、知识管理等。因为园区管理方的特殊地位，企业用户无需担心这一管理公共平台的安全性。在具体应用上，企业通过可以自主选择其适用的应用种类。同时，因为用户数量为数众多，园区管理方构建这一平台的成本可以由大幅摊低，同时作为园区特色服务之一吸引到更多的优质企业入驻。10.5 新能源产业体系

新能源产业是**重点打造的四大战略性产业之一，也是国家、省、市培育发展的战略性新兴产业，经过多年发展，**在新能源发展方面有基础、有潜力、有优势，充分发挥**目前在新能源产业方面形成的技术和市场优势，形成上下游配套完善、带动和辐射能力强的产业集群；运用各种智慧技术、先进设备和新工艺，强化能源利用管理，发展风能、太阳能等可再生能源和新能源产业，优化能源消

费结构，实现能源产业的可持续发展。重点推进智慧电能建设，加快智慧技术在发电、输电、配电、供电、用电服务等环节广泛应用，加快推进以超高压电网为基础骨干网架的电网建设，促进各级电网协调发展。推行各类可再生新能源统一入网管理和分布式管理，提高能源的使用效率，形成更可控、更高效、更安全的运营管理模式。创新智慧型能源消费方式，逐步建立环保、节约、高效的能源利用模式。

11、智慧物流

**市提出打造出几个上百亿元的物流园区，将现代物流业打造成千亿元产业。将重点推进九华现代工业物流园、荷塘现代综合物流园、**西商贸物流园和易俗河物流园等物流园区建设，戴尔公司根据当前**市物流行业的高速发展，但信息化程度相对较低的现状，提出打造智慧物流体系。通过宽带网络、呼叫中心、GSM/WCDMA无线通讯网络等媒介，通过电脑终端浏览器、智能手机、定制车载终端，实现物流信息的最大共享，在网络覆盖下随时随地实现物流企业各项工作的移动化；对物流中的各个环节，实现实时的监控。从根本上降低物流企业的管理成本，提高工作效率。11.1 重点功能-物流信息共享

通过电脑或智能手机，可以实时获得货物信息和车辆信息，并通过综合查询，自动匹配，智能推送等方式，使得零散物流信息得到有效整合利用。同时客户端软件本身还是一个广告推送、企业展示的平台。11.2 重点功能-智能调度

实时定位：用鼠标点击地图上的任何一辆车(图标)，都会显示出当前所指车辆的详细信息如车牌号、行驶速度、方向、有无异常、具体所在位置等车辆行驶实时信息让您一目了然。

轨迹回放：可回放车辆的行驶历史轨迹，包括行驶路线、行驶速度、行驶时间在地图上以直观的方式显示出来。11.3 重点功能-安全保障

紧急报警：当司机遇到紧急情况，按下车载终端上的报警按钮，监控中心会第一

时间了解到该车辆状态信息，并可以启用摄像功能或监听功能了解当前情况，采取相应设施保障司机及车辆的安全。11.4 重点功能-远程支持

呼叫中心：对不熟悉互联网或不方便使用宽带的客户提供人工服务、自动服务及留言服务，通过语音接入方式，为客户提供信息发布和咨询，客户关怀以及客户投诉等功能。更为重要的是，为司机在紧急情况下提供救援支持。通过车载终端的一键呼叫功能，保障人身和车辆财产安全。

远程诊断：可以借助与车辆定位系统的链接，获取车辆个电子部件和传感器上报的工况信息，无线传输到维修机构（如修理厂和4S店），进行远程的车况检测、故障定位、维护建议、检修指导，保证车辆安全行驶。11.5 扩展应用—贵重物品的全球跟踪

在贵重物品的运输中，客户往往希望实时的监控到自己的物品，当前在什么位置。可以为客户的贵重品安装GPS定位系统，通过网络将当前的坐标信息及时的反馈到平台上，客户在登陆平台后就可24小时监控物品当前的位置。通过物流企业的流程管理既可知道物品处于流程的哪一个环节。这样可以满足部分客户对货物安全问题的要求。11.6 扩展应用—路径优化

可通过线路优化、配送管理等功能根据每日订单生成配送计划。通过这个规划过程使资源的利用率大大提高，配送车本大大降低。11.7 扩展应用—运输监测

可通过将货舱内温度、湿度检测设备，通过无线数据传输设备接入联通网络，通过短信，数据、视频等方式将货仓内的情况间隔反馈。并远程设置相关设备的参数，达到远程管理的效果。既节省了人力检测的成本，同时保证了物流企业的服务质量。

12、智慧旅游

将旅游信息化纳入**智慧城市信息化的重要组成部分，加大对**红色旅游信

息化建设的资源投放力度。加大对具有应用实效的旅游新技术产品的宣传推广力度，开展“智慧旅游”创建工程，对各类旅游信息化的新应用、新服务、新模式开展试点示范。

12.1 建立智慧旅游示范工程

针对**市景区各级旅游目的地开展以智慧旅游为主题的旅游信息化工程建设与评选示范。示范重点包括：

 以云计算等技术平台为核心，实现旅游信息化资源的集约建设、按需服务。聚合IT资源与存储、计算能力，形成区域范围内的虚拟资源池，结合供应链、企业资源管理、在线营销、在线预订等专业化服务系统，为旅游企业提供基于网络共享的软硬件环境和按需使用的应用服务，有效降低中小型旅游企业利用信息化手段开展经营活动的资源和技术壁垒，提升旅游信息化应用的研发与服务效率；

 以基于高可信网络的智慧旅游服务系统为基础，以旅游一卡通、智能移动设备为服务终端节点，支撑跨行业、跨部门、跨企业间的信息共享与业务协同，实现旅游资源网上营销、旅游产品代理分销、电子支付与认证、资讯导游服务提供和投诉建议受理反馈的一体化服务体系，结合物联网、3G和虚拟现实技术，为游客提供虚拟旅游、位置服务、智能导览等现代科技旅游服务体验，带动娱乐、交通运输、房地产、文化体育等行业发展，推动旅游小城镇和新农村建设。12.2 积极推进旅游企业信息化，优化旅游电子商务环境

以激发企业利用信息化进行综合创新的主体意识，发挥其主体作用为目标，推进旅游企业信息化，引导在线预订与线下服务的融合发展。以不断优化发展环境为手段，提高旅游电子商务应用水平。 深入推进旅游企业信息化

支持旅游企业应用供应链管理、客户关系管理、企业资源管理、在线预定服务等信息化系统实现数字化管理和网络化经营，全面提高管理效率、服务水平和盈利能力。鼓励专业性技术服务企业通过专业化人才和集约化平台为传统旅游企业提供网络业务外包和技术服务外包。积极探索政府主导、企业为主体的旅游企业信息化公共支撑平台建设模式，为各类旅游企业提供从IT资源服务到IT应用服

务的按需使用能力。针对各类旅游市场主体的业务特征，依据旅游企业信息化体系结构，从信息化基础设施规范、应用系统规范、信息标准（含信息的应用规范）和用户规范等方面，研究和制订旅游企业信息化建设标准规范，并纳入景区、酒店宾馆、旅行社的评星评级体系。 鼓励线上与线下服务的融合发展

加大对旅游在线服务企业的扶持力度，充分引导在线服务企业发挥互联网技术平台的优势，在线上为游客提供旅游资讯、多产品、个性化地组合和预订服务，在线下以信息共享带动地面旅游服务资源的整合与业务协同，促进线上和线下资源的充分结合，构建覆盖旅行前、旅行中和旅行后的服务价值链，为旅游者提供“一站式”服务。鼓励传统旅游企业和在线服务企业整合各自的优势服务资源，以合作、合资等形式，形成“线上预订”与“线下服务”的综合服务能力，加快“走出去”步伐，联手开拓国际市场。

 建立健全旅游电子商务交易规范和技术标准

健全电子认证体系，整合现有资源，完善电子认证基础设施，规范电子认证服务；制定旅游电子合同规范，建立旅游产品安全电子合同系统，明确数字签名、电子商务凭证等的法律法规，保障旅游电子商务产品交易市场公平性、安全性，建立电子合同在线公证平台，维护交易双方的权益；增强旅游电子商务系统与金融系统的对接，推动网上支付、电话支付和移动支付等新兴支付工具在旅游市场的应用；逐步建立电子合同、网上产品与旅游服务信息的监测体系。 加快旅游电子商务信用体系建设

加强对旅游电子商务的政府监管、行业自律及部门间协调与联合，建立以企业属地管理为基础，全国数据统一、分级授权管理的旅游市场主体信用信息管理体系；建立健全信用信息资源共享机制，推进旅游企业信用信息服务平台建设，实现旅游信用数据的动态采集、处理和交换；发展第三方信用服务机构，建立科学、合理、权威的旅游企业信用评估标准，实现客观、公正的旅游企业诚信评估，并逐步实现信用级别与旅游企业等级评定直接挂钩，引导市场消费选择。