科学发展 集约先行

第一篇：科学发展 集约先行

科学发展 集约先行

——XX市创建节约集约用地模范市试点单位推荐材料

（2010年5月）

XX地处长三角核心地区，人多地少，土地资源尤为宝贵。近年来，XX市坚持以科学发展观为指导，以开展“双保行动”为重点，通过科学规划，合理布局，积极统筹保障发展与保护资源的关系，充分发挥土地资源的利用空间和潜在价值，实现了土地资源的可持续利用和经济社会的可持续发展，诠释了“科学发展、集约先行”的理念。从2000年提出集约用地理念，至2010年形成集约用地体系，十年来，观念上实现了从“要我集约”到“我要集约”的转变，路径上实现了从“平面规划”到“立体开发”的转变，措施上实现了从“单一控制投资强度”到“多元化控制体系”的转变。

一、XX市探索集约用地的简要历程

近年来，XX市委、市政府针对XX实际提出了节约集约用地的思路，并进行了有益的探索和实践。回顾XX市集约用地的历程，主要经历了“摸索、发展、形成、提升”四个不断深化的阶段：

一是摸索阶段，确立投资强度发展理念。2000年提出集约用地理念，2002年，在对全市1800多家工业企业用地状况进行调 研的基础上，推出一个以单位土地面积投资额为杠杆的“5432”集约用地机制，又先后三次提高投资强度标准，明确以投资强度为主要内容的招商引资工作要求，从而有效地控制了企业用地规模，提高了土地利用率。2009年，全市外资平均投资强度达到了72万美元/亩，内资平均投资强度达到了458万元/亩。

二是发展阶段，推行“三集中”发展模式。2003年以来，XX市进一步强化规划的导向作用，科学制定产业功能片区规划，合理安排产业布局，大力推行“工业向园区集中、农民向城镇集中、居住向社区集中”的发展模式，特别是将农村1437个居民点按照集中居住的原则全面规划，确定合并集中为173个农村新型社区，从而使土地资源得到整合，用地结构得到优化，集聚效应得到显现。

三是形成阶段，建立“八个度”用地机制。2006年，在反复实践、总结经验的基础上，形成了“项目投资有强度、配套用地有限度、企业厂房有高度、土地开发有进度、产业转移有梯度、盘活存量有力度、土地整治有深度、市场化运作有透明度”等“八个度”的集约用地机制。走出了一条“集约用地、依法管地、富民惠民”良性循环的科学发展之路。

四是提升阶段，打造集约用地先导区。2010年，XX市按照国土资源部办公厅基层联系点工作要求，结合自身工作实际，提出了“创新土地供给机制、构建集约用地先导区”的思路，在严格落实耕地保护目标责任制的前提下，优化国土空间布局，科学配 臵城乡、区域、产业发展用地，严格控制城乡建设用地总规模，通过土地供给机制的创新，力争实现亩均全社会固定资产投资强度、新增建设用地对新增GDP贡献额、新增建设用地对新增财政收入贡献额每年增长5%以上，使XX市成为经济发达、杜会和谐、环境优美、生态良好的节约集约用地先导区。

二、XX节约集约用地的经验做法

1．企业投资要有强度。以投资强度为手段控制企业用地规模，是集约化利用土地资源的一项有效措施。XX市继2002年提出“5432”投资强度标准，2004年提出“6543”标准的基础上，2010年再次提升用地门槛，对内资投资总额低于4000万元、外资投资总额低于1000万美元的工业项目原则上不单独供地，主要采取租赁现有厂房的方式解决；工业用地投资强度标准进一步提升，出口加工区（综合保税区）要达到70万美元/亩，三个区要达到60万美元/亩，其他外资项目达到50万美元/亩，内资项目不低于400万元人民币/亩。通过用地门槛的提高，切实把粗放型企业挡在门外，提高土地产出效益，提升集约用地水平。

2．配套用地要有限度。在符合城市总体规划，不影响城市景观、城市消防、城市生态的前提下，适当提高容积率和建筑高度，提高土地空间利用率。严格控制企业在厂区范围内建造员工宿舍楼和中层管理干部住宅。对投资额超过5000万美元或外来打工人员超过3000人以上的大型企业确需在厂区内建造的宿舍楼和住宅，须报经市人民政府批准，但不得以任何形式销售，相 关部门不予单独分割发放证照。不符合在厂区内建造的，由开发区、各镇统一规划、合理布点、集中建设，用于安臵企业员工。

3．地上建筑要有高度。鼓励企业用地向空中发展，对企业建造多层厂房的，第二层减半收取基础设施配套费，第三层起免收基础设施配套费。对于一些不符合集约用地标准的老企业，通过增资或收地的形式提高集约用地水平。像XX先创电子有限公司，厂区占地面积为7.2万平方米，建筑总面积为14.4万平方米，层高达到5层，容积率达到2.0。2009年，XX市开始探索地下空间的开发利用，XX市政府出台专门的政策文件规范地下空间的管理。通过向“空中”、“地下”要地，提高土地利用率。

4．土地开发要有进度。加强用地预审，从源头上把好集约用地关。明确各类建设规划方案必须经市政府批准后方可组织实施；各类项目建设用地必须向市规划、国土部门预报，由规划部门审定项目选址，国土部门核定用地面积后供地，有效地规范用地秩序。实行建设用地全程监管。对所有签约项目，都需在合同中明确项目开工的时限和进度。对已经供地的建设项目，建立用地跟踪管理制度，定期查验，随时了解每宗建设用地的建设进度和用地情况。从2006年10月份开始，对新批工业项目在取得土地使用权后三个月内未动工的发预告书，满6个月仍未动工的，将报市政府审批收回土地使用权，提高土地利用率。

5．村庄整理要有深度。随着工业化、城市化的加快推进，全市农村每年都有大量农户需要动迁。在实际操作中，XX把农 民动迁工作与村庄整理、小城镇建设、现代化示范村建设和集约用地有机结合，XX从2002年开始，凡在城市化建设和工业项目建设过程中，涉及农民宅基地动迁的，不再安排独家宅基地，而是统一建设高标准的多层公寓小区，实行“拆一补一”的安臵办法。通过动迁安臵，改变了农村“脏、乱、差”的局面，完善了配套设施，提高了农民生活质量，同时，还避免了在城镇化进程中出现“二次动迁”；一户农民一般可以补偿到2～3套商品公寓房，可以住，可以卖，还可以出租，既有长期的房屋租金收入，又有一次性的房屋出售收入，促进农民增收致富；通过村庄整理，节约了大量的土地资源。据调查测算，全市农村平均每户宅基地面积（包括公共用地和失去利用价值的边角地等）约为0.8亩，通过建设农民动迁小区集中进行安臵，平均每户用地仅为0.3亩左右，每户可节约用地0.5亩左右，节地率达到62.5%以上，近几年节约土地2万多亩。

6．产业转移要有梯度。2003年以来，XX市国土资源局与省社科院先后联合开展了《XX实现“两个率先”与土地保障战略》和《XX市土地集约利用和可持续发展》方面的课题研究，通过对全市1800多家现有工业企业土地利用现状调查，开展了从优化产业结构、进一步整合产业区域布局的角度，提出了提高产业和企业集聚程度的政策建议，为实践工作提供了宝贵的理论依据。实践中，XX积极通过政策引导，重点发展电子及通讯设备制造业等投资密度大、土地集约利用程度高的行业，有计划地把 那些投资强度低、占用土地多、排放量大的劳动密集型企业转移出去，腾出空间发展更高层次的产业，实现企业转型升级，进一步提高土地利用率和产出率。

7．盘活存量要有力度。为确保土地资源的高效利用，近年来，XX加大了闲臵土地的处臵力度。一方面，通过征收土地闲臵费，督促企业按时开工建设，防止土地资源闲臵浪费；另一方面，对被认定的闲臵土地，区别不同情况，分别采取无偿收回、协议收回和法律法规确定的其他处臵方式进行处臵，对依法收回的土地重新进行市场化配臵。近四年来，XX市累计盘活存量土地近3万亩。

8．市场化运作要有透明度。XX市国土管理部门负责土地出让的实施，出让信息全部在国土资源局外网、《中国地产交易网》和《苏州日报》上发布，XX市纪检委、监察局负责监督，XX市公证处全程参与，做到了程序清楚、操作规范、监督到位，实行“阳光操作”。2000年首次尝试经营性用地招拍挂出让获得成功；2001年全面实行经营性用地招拍挂出让，取消协议出让；2004年国务院28号文件下发后，根据XX土地市场发展需要，XX市政府明确要求试行工业用地挂牌出让，经过充分准备，2005年4月19日，首次尝试玉山镇两宗工业用地挂牌出让喜获得成功后，2007年，全面实行工业用地招拍挂出让。2008年，围绕“土地出让”这条主线，实行土地交易电子监察平台，进一步规范全市土地市场运作。2009年，为进一步促进土地交易业务的规范有序，保 证了土地市场的公开、公平、公正，XX市国土资源局探索实行了土地交易“两个分离”，即对土地交易业务“管办分离”制度，将管理土地交易业务的工作人员分离出接办竞买的报名业务，由原来的一处报名发展到多处报名，确保报名信息的分散，从而有效防治报名信息泄密以及竞买者相互串标等扰乱土地交易市场行为的发生；另一个是对土地交易现场实现“功能分离”，将竞拍现场与等候现场进行分隔，营造优良的环境，确保竞拍现场公开、公正运行。

三、XX集约用地的主要成效及经验

在上级国土资源部门的正确领导下，XX市节约集约用地工作取得了一些成就，积累了一些经验。

一是集约用地倒逼了经济发展方式的转变。XX市以土地利用方式的转变推进经济发展方式转变，通过提高供地门槛，对投资规模、项目、区位的引导，促进土地利用和产业结构的合理布局，提升了产业层次，推动经济建设逐步迈向高技术、高品位的轨道。通过强化规划的导向作用，科学制定产业功能片区规划，合理安排产业布局。通过强化土地供应管理，合理安排二、三产业供地，有效推进了产业结构优化。2009年与2001年相比，第二产业项目供地面积占比下降22个百分点，第三产业项目供地面积占比上升14个百分点，产业供地结构进一步优化。

二是集约用地促进了土地利用效益的提高。通过多年来的摸索和实践，形成了一套“以规划为龙头，抓土地资源整合；以投资 强度为手段，控制企业用地规模；以政策扶持为导向，引导企业提高土地利用水平；以原创型企业基地为载体，吸纳中小企业减少配套用地；以建设新型农民社区为契机，节约土地资源”的集约用地机制，节约集约用地机制不断完善，节约集约用地意识不断增强，土地利用效益不断提高，实现了资源利用“从粗放到集约”的转变。

三是集约用地激发了持续改革创新的动力。率先实行投资强度定额管理标准的成功实践和良好收益，为XX国土资源管理持续改革创新提供了强大动力。在之后的近十年时间，XX在全省乃至全国探索了一系列率先之举。如率先在苏州市范围内实行经营性用地“招拍挂”出让，率先在全省尝试工业用地挂牌出让；率先在全省范围内开展集体建设用地流转试点等。多年来的探索和实践，使XX市土地使用制度改革、节约集约用地、土地复垦整理、土地执法监察、机制体制改革、队伍建设等各项工作走在同行的前列，创造了许多成功经验。

第二篇：科学发展 国土先行

科学发展 国土先行

服务发展，服务大局。当前，全区“作风建设保障年”、“片区开发建设攻坚年”、“项目建成攻坚年”活动风生水起，如火如荼。作为前沿部门的泰山区国土资源分局积极响应，主动作为，全面开展了“科学发展，国土先行”服务品牌创建活动，着力打造服务升级版，努力为全区经济社会转型升级、推动科学发展上水平提供强有力的国土保障。

3月28日，区国土资源分局“科学发展，国土先行”服务品牌创建活动正式启动，响亮提出了“保障经济社会发展国土先行、窗口优质服务国土先行、服务型机关建设国土先行”这一品牌创建内涵。

创新工作措施 保障经济社会发展国土先行

土地是发展的第一要素，土地手续的办理是项目建设手续办理的前提，区国土资源分局全面推行“一线工作法”，“量身定做法”，重点项目库，努力为全区经济社会持续健康发展提供国土资源保障。推行“领导在一线指挥，干部在一线干事，措施在一线落实，问题在一线解决，经验在一线总结，作风在一线转变”的“一线工作法”，充分发挥国土所的前沿阵线作用，为街道镇辖区内重点项目做好引导服务，实行副局级以上干部包处镇、包重点项目制度,责任到人，做到主动服务，超前服务，全程服务，实现了国土资源工作由“管理型”向“服务型”转变。推行“量身定做法”，逐个项目制定供地计划，提高服务的前瞻性和针对性。围绕区委、区政府确定的“三个一批”项目、指挥部和处镇重点项目，科学合理制定土地供应计划，手续办理计划。全力保障用地指标，保证重点项目尽快落地。对关系全区发展大局的大项目、开发周期长的项目、占地比较多的项目、用地范围内土地性质复杂的项目，逐一制定土地整合利用方案，按照开发时序分步实施，增强了服务的针对性。建立重点项目库，将辖区内招商引资、工业、涉及国计民生的基础设施、旅游等市、区确定的重点工程项目入库，实行“绿色通道”制度，只要材料齐全，法定程序允许，即收即办，能当场或当天办结的事项，当场办结。为加快企业融资，建立了“土地抵押登记快速办理制度”，做到了“急企业之所急，想企业之所想”。

完善服务体系 优质窗口服务国土先行

创优服务我先行。区国土资源分局全面推行了“四五”服务体系，着力提高服务能力。强化 “五心”服务理念。变“要我服务”为“我要服务”，在全局干部职工中树立了“热心接待、耐心解答、诚心帮助、细心办理、公心做事”服务理念。健全“五不”服务原则。在建立健全首问负责、一次性告知、限时办结、AB岗、责任追究等制度措施的同时，做到不让服务对象在我这里受到冷遇,不让办理事项在我这里延误,不让工作差错在我这里发生,不让不良风气在我这里出现,不让窗口形象在我这里受损。规范 “五一”服务礼仪。牢固树立文明服务意识，做到一张笑脸相迎、一声问候您好,一把椅子请坐、一腔热情办事、一句慢走再见。确保 “五零”工作标准。即：服务零距离、工作零积压、流程零障碍、办事零差错、作风零投诉。

“四五”服务体系建立实施以来，区国土资源分局共受理报件1491件，办结1482件，办结率99.3%，群众满意率显著提高。

强化效能建设 服务型机关创建国土先行

治庸提能、治慢提速、治低提标、治散提效、治差提质、治奢提廉，区国土资源分局深入开展“六治六提”活动，全面加强机关、作风、能力、廉政、队伍“五个建设”，以过硬的作风，高效的服务，为经济社会加速转型升级助力加油。强化学习意识，多形式、多渠道学业务、学理论，干部职工综合素质得到不断提升。突出重点，深入查摆问题，有力整治了庸、懒、散等问题，在全局上下树立了勤奋好学、真抓实干、廉洁勤政的良好风气。坚持“服务发展、服务基层、服务群众”，强化“人人都是创新主体”意识，建立了能者上、平者让、庸者下的用人机制，营造了讲责任、讲奉献，比干劲、比超越，争先进、创一流的浓厚氛围。

强化保障措施 推进服务品牌创建深入开展 对“科学发展，国土先行”服务品牌创建工作，区各级领导给予了高度关注，并明确要求区国土资源分局要周密部署，精心组织，围绕全区工作大局，保重点，保资源，抓出成效，促进发展。

区国土资源分局专门成立了创建工作领导小组，制定了工作计划和实施方案，做到创建工作有组织、有计划，与各项工作同部署、同推进、同督查、同考核。充分利用报纸、宣传栏、信息、横幅标语等多种形式广泛宣传，在全局上下营造了创建活动的浓厚氛围。制度如渠，行为如水。区国土资源分局专门抽调工作人员从科学民主决策、权力运行、政务公开、行政效能和责任追究等方面全方位加强制度建设，制定修改完善制度45项，废除不适合形势发展的制度4项，新制定8项，修订完善33项，形成了以“制度管人，制度管事，制度管权”的良好机制。加强电子政务建设，先后建立了“办公自动化”、“执法监管”、“电子防腐”、“业务办理”等系统、平台，规范运作，加强监管，实现了国土管理电子化、信息化，避免了权力寻租，各项服务更加阳光、准确、优质、高效。

“科学发展，国土先行”。站在全区跨越发展、转型发展的关键节点上，区国土资源分局将充分发挥部门优势，履职尽责，创新实干，为科学发展再上新水平做出新贡献！

第三篇：节约集约用地,促进科学发展

节约集约用地，促进科学发展

——第四期6.25土地日网上论坛综述

许坚

（中国土地勘测规划院 北京 100035）

为配合第15个全国“土地日”宣传活动，中国土地学会与中国土地勘测规划院在中国土地学会网、国土资源网、人民网房产频道和中国地产投资网上，同时举办第四期6.25土地日论坛，主题是“节约集约用地，促进科学发展”。中国土地学会副理事长、中国国土资源报社总编辑刘允洲做主题发言。有中国土地学会和中国土地勘测规划院的专家、基层国土资源管理人员，还有一位农民朋友，共26人，分别就土地资源节约集约利用和耕地保护，土地资产管理与土地市场规范，征地制度改革与切实保护被征地农民的合法权益等问题，发表了意见。现将主要观点综述如下：

一、土地资源节约集约利用和耕地保护

1、节约集约利用土地应注重调整优化产业结构

有专家认为，土地资源的稀缺性是人们节约集约利用土地的最直接动力。新加坡、日本、韩国和我国香港等土地资源相对稀缺的国家和地区，城市建设多采取高密度发展的土地集约利用模式。许多发达国家和地区在其经济发展从土地利用的粗放到集约利用转变时，采取最重要的手段就是调整优化产业结构，提高单位土地上的产出率。而当前我国一些地方得了“建设饥渴症”、“用地饥渴症”，总以为用地指标多多益善，占地越多发展越快，这在很大程度上是出于一种无限膨胀的盲目性。而这种盲目性又源于当地领导一味追求ＧＤＰ和财政收入的冲动，其中，既有干部发展观、政绩观上的偏误，又有体制上的种种弊端在作怪。克服这些问题，还得综合置措，寻找治本之策。优化产业结构，实现土地资源的少投入多产出，目前我国地方上也有许多创新启示。城市土地节约集约利用的规划设计也是当前特别应当强调的。

有专家认为，循环经济的关键是节约和集约利用资源，实现资源的永续利用。土地资源可持续利用与优化配置是土地科学领域前沿的重要课题，近几年土地资源优化配置与持续利用取得了较大的进展，但研究还远远不够，还须深入研究城市、城镇土地集约利用的内涵、表现和特征，进行土地集约利用影响因素分析，分析不同地域、不同类型城市与城镇土地集约利用的特点及差异，构建具有中国特色的小城镇土地集约利用多维临界调控理论，开展基于生态安全的土地集约利用评价导则研究，提出土地资源集约利用与生态安全综合模式。

2、开发区管理应以用途管制为核心

有专家认为，国土资源部目前对各类开发区进行规划审核的办法十分严格，但从一些开发区的实践来看，开发区实际用地情况与审核情况相去甚远，严格的审查和审批并没有起到控制开发区扩展的作用，上级所能见到的有关开发区面积的信息，已变成地方政府和中央政府之间一场极不严肃的数字游戏。建议开发区管理以用途管制为核心，对开发区土地的使用应严格按照土地利用总体规划确定的用途把好农地转用审批关，并实行严格的土地利用计划。

3、耕地保护应与资源环境、区域经济发展相协调

有专家根据我国社会经济发展的总体趋势,判断我国未来15年耕地变化的宏观趋势是:2005-2010年耕地减少数量将继续较多，2010-2020年减少数量变小，只有在2020年以后耕地减少数量才趋于平稳。因为到2020年以后，我国工业化处于后期阶段，当城市化发展到70%以后将进入到逆城市化阶段，城市重建将得到重视，耕地作为绿色空间的功能将得到加强，而建设占用耕地的数量也将趋于平稳。

有专家认为，耕地保护战略应从区域之间的差异入手，与资源环境、区域经济发展相协调，并进行相应的技术创新，才能解决区域耕地保护中存在的问题与不足。比如，东部经济发达地区应实施以资金和技术替代稀缺的土地和劳动力的战略，土地资源利用走高附加值农产品出口道路。西部生态脆弱区应实施以资金、政策替代土地资源的战略，提高土地资源的生产潜力和人口承载力，提高生态环境质量。中部集约化农区应实施有利于粮食集约化、产业化、规模化、效益化的战略，要在粮食生产方面进行政策、资金、信贷的支持，吸引东部地区资金、技术和西部地区的劳动力。

二、征地制度改革与切实保护被征地农民的合法权益

1、规范征地程序应建立监督机制 有专家认为，目前一些地方通过取消农业户口，撤消农村集体经济组织建制，建立社区居委会等方式推进城市化，并将城市化后属于农民集体经济组织的土地直接宣布为国家所有；一些地方在“城中村”改造中对于剩余的少量集体土地也采取转地的方式直接变为国家所有。这种不通过土地征收而将农民集体所有土地直接变为国家所有的做法，既不符合土地管理法律、法规的规定，也不利于保护农民的土地财产权。

按照我国现行法律规定，被征土地一旦通过划拨、出让等方式交给用地单位使用后，征地程序即告结束。这种方式欠缺对用地单位使用土地情况的有效监督，在实践中容易造成土地闲置现象的发生。因此，有专家建议建立土地回购制度，即允许被征地单位可以依法请求购回被征土地的制度。将土地回购制度作为征地的附属程序或补救程序，是一种有效地对土地征收进行监督的机制，能够有效地保护耕地、保障农民权益和保持土地资源的可持续利用。

2、提高征地补偿标准维护农民根本利益

有专家认为，既然保护耕地已经成为国家战略要求，是全国人民的安全保障之一，就没有理由让农民一方做出牺牲。保护土地的农用状态，给国家和社会带来了正外部性效益，但有可能造成直接权利人的经济损失，因此，应该采取补贴等方法鼓励正外部性的产生。例如，效仿一些国家，通过政府出钱购买农地发展权的方式，使得农民因不能将土地投向最佳利用方式而承担的经济损失得到补偿。

有专家认为，统一的征地补偿标准，把高产值、高投入的耕地和无产值、无投入的荒地完全处于同一补偿水平。其结果直接导致对土地投入越多、越是勤劳、对土地依赖性越强的真正农民越吃亏。相反，对那些懒汉或因其他原因造成土地抛荒的农民，则显得相对便宜。实行统一的征地补偿标准，政府所打击的是勤劳和守法的农民,所褒奖的是懒汉和违法者。

有专家认为，征地实际包括了土地的所有权由集体转为国有和土地使用权由农民承包户转让给用地单位两个过程，根据《土地管理法》第四十六条“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”的规定，征地补偿费实际上就是对这两种权利的共同补偿，因此应为土地所有权人和土地使用权人所共有。

3、管好土地应重视依靠农民 有专家认为，土地管理制度的建设要考虑行政成本和交易成本。我们放弃离土地最近、最懂得珍惜土地的农民不依靠，却勉为其难地完全依靠行政体系，以至于虽然付出了高昂的行政成本，但却收效甚微，实在有舍本逐末、舍近求远之嫌。在维护土地市场秩序中，最有资格当行政监察员的，应该是亿万农民。而历史也证明，这是一条低成本、高效率的管理路径。

三、土地资产管理与土地市场规范

1、加强土地资产管理改革现行土地税制

有专家认为，目前有些地方规定城区土地实施统一收购储备，但在市场经济条件下，政府凭什么限制原土地使用者转让土地？土地转让后政府同样可以收取土地出让金，为什么要限制企业自行盘活土地资产？有什么法律依据？等等。对这些问题，从现行的法律法规中确实是难以找到具体确切的依据。因此，应尽快建立土地收购储备的法律制度。

土地税制改革是目前大家都十分关注的问题，也是一个见仁见智的问题。有专家认为，我国的土地税制结构应按取得、保有、转让三个环节设计。土地保有税类应包括城镇土地使用税、土地荒芜税、土地闲置税。建议调整、完善原来的城镇土地使用税，提高城镇土地使用税税率，按照具体用地类型采用差别税率，同时规定该税要面向国内外企业和个人征收；并新开设土地荒芜税和土地闲置税。其中，对建设用地的闲置，开征土地闲置税；对农用土地的闲置，开征土地荒芜税。在征收土地闲置税或土地荒芜税后，去掉土地闲置费或土地荒芜费，以避免重复；城市房地产税是对房屋课征的，应从土地税体系中删除，并入房产税；取消固定资产投资方向调节税。

2、规范土地市场发挥地价对市场的调控作用

有专家认为，我国国有土地配置已进入准市场配置与市场配置并存阶段，今天商品、资金、技术、劳动力等当初不实行市场配置的资源均早已实行了市场化配置，极大地促进了社会生产力的发展。建立现代市场经济体制，要求加快国有土地资源配置的市场化进程。深化土地使用制度改革，需要发挥价格机制在土地资源配置的作用。土地使用权招标拍卖挂牌出让，有利于充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，防治土地批租领域的腐败行为，稳定土地市场和房地产市场。

有专家认为，我国提出没有登记的土地不受法律保护，但是无论在政策法律规定还是在实际管理工作中，只要有政府批文或其他合法甚至是合理（不一定合法）的凭证，即使没有登记的土地也予以保护。这样一来，实际上基本否定了土地登记的地位和作用。因此，应该提高土地登记的公信力，严格按照中发（1997）11号文件的规定：没有登记的土地转让，按非法转让处理。

有专家认为，开展城市土地价格调查，建立全国城市地价动态监测体系，不仅是市场经济发展的客观要求，也是深化我国城市体制改革的必然选择，有利于及时、准确地反映土地市场行情，充分发挥土地价格对土地利用的调控作用，更是实现土地信息社会化服务的需要。因此，应进一步完善城市土地价格动态监测分析制度，逐步建立城市土地价格调查与地价动态监测的长效机制。

3、实行依法行政应注意推行政务公开

有专家认为，政务公开既有利于提高办事效率，又能增强透明度，防止外界不正当干预，因此，各地在推进依法行政时应注意推进政务公开。而土地政务公开的内容主要包括：（1）土地资源配置公开。经营性项目用地，一律进入公开市场。政府处置土地资产，有条件的一律实行招标、拍卖；没有条件的，应在公开市场上挂牌；（2）办事程序、标准和结果公开。应注意凡与行政管理相对人密切相关的事项都要公开；（3）政务信息公开。如土地利用总体规划、基本农田划定和调整、土地使用权处置结果、土地登记等，以及有关土地的规章和政策都应公开；（4）有关服务公开。如涉及有利于保护土地权利人合法权益，保证交易安全的单位或个人信息都应公开；（5）收费公开。如土地资源管理部门代为国家收缴的有关费用，必须将收费项目、标准、范围和依据向社会公示。

注：本文刊载于《地政月报》2005年第9期。

第四篇：坚持集约用地 促进科学发展

坚持集约用地

促进科学发展

XX市国土资源局

XX东临上海，西接XX，地处长三角核心地区，人多地少，土地资源尤为宝贵。近年来，我市坚持以科学发展观为指导，通过科学规划，合理布局，积极统筹保障发展与保护资源的关系，充分发挥土地资源的利用空间和潜在价值，大幅度提高土地利用效率和产出效益，走集约化发展的道路，实现了土地资源的可持续利用和经济社会的可持续发展。可以说，XX经济社会持续快速发展的过程，是土地从“平面资源”到“空间资源”的认识深化过程，是集约用地观念从“要我集约”到“我要集约”的思想转变过程，也是集约用地投资措施从“单一投资强度控制”到“既看投资强度，又看产出效益的多元化控制体系”的完善过程，更是XX市集约用地水平不断提高的过程。

一、XX市实行集约用地的背景及历程

近年来，市委、市政府针对XX实际提出了节约集约用地的思路，并进行了有益的探索和实践。回顾XX市集约用地的历程，主要经历了以下三个不断完善深化的阶段：

1．确立投资强度发展理念。2002年，在对全市1800多家工业企业用地状况进行调研的基础上，推出一个以单位土地面积投资额为杠杆的“5432”集约用地机制，又先后于2004年（提高到“6543”）和2008年（提高到外资不少于55万美金，内资不少于400万人民币）三次提高投资强度标准，明确以投资强度为主要内容的招商引资工作要求，从而有效地控制了企业用地规模，提高了土地利用率。

2．推行“三集中”发展模式。2003年以来，我们进一步强化规划的导向作用，科学制定产业功能片区规划，合理安排产业布局，大力推行“工业向园区集中、农民向城镇集中、居住向社区集中”的发展模式，特别是将农村1437个居民点按照集中居住的原则全面规划，确定合并集中为173个农村新型社区，从而使土地资源得到整合，用地结构得到优化，集聚效应得到显现。

3．建立“八个度”用地机制。2006年，在反复实践、总结经验的基础上，形成了“项目投资有强度、配套用地有限度、企业厂房有高度、土地开发有进度、产业转移有梯度、盘活存量有力度、土地整治有深度、市场化运作有透明度”等“八个度”的集约用地机制，并在实践中得到不断丰富和完善，走出了一条集约用地的科学发展之路。

二、XX节约集约用地的经验做法

1．企业投资要有强度。以投资强度为手段控制企业用地规模，是集约化利用土地资源的一项有效措施。2004年国务院28号文件下发后，我市进一步提高投资强度定额标准，从2002年最初提出的“5432”调整为“6543”，即：外资工业项目投资强度XX出口加工区每亩不得低于60万美元、XX开发区每亩不得低于50万美元、各镇配套区每亩不得低于40万美元。民营企业工业项目每亩总投资不得低于250万元人民币。凡不符合上述用地定额标准的项目，在建设用地预审时一律核减用地规模，有效地提高了土地的利用率。2008年，全市外资平均投资强度达到了58.98万美元/亩，内资平均投资强度达到了430.33万元/亩。2009年1—9月份全市外资平均投资强度达到了59.8万美元/亩，内资平均投资强度达到了501万元/亩。同时，对投资规模在500万美元以下的外资工业项目、2000万元人民币以下的民资工业项目，不单独供地，鼓励进驻原创型企业基地，租赁标准厂房取得生产经营场所。全市规划建设了八大原创型基地，吸收过去工业小区和创业“孵化器”的长处，建设标准厂房、提供公共配套设施和统一的管理和服务，推出规划一体化、工厂立体化、公共服务社会化的原创型经济发展新载体。

2．配套用地要有限度。第一，在符合城市总体规划，不影响城市景观、城市消防、城市生态的前提下，适当提高容积率和建筑高度，提高土地空间利用率。自2005年下半年起工业项目的容积率要求从0.6提高到0.8以上，建筑系数从30%提高到50%，工业项目所需行政办公以及生活服务设施用地面积不得超过总用地面积的7%，建筑面积不得超过总建筑面积的15%。对容积率偏低、绿化率偏高的现有工业企业，鼓励业主经规划审批后在原厂房上加层，或利用厂区内的绿化用地、空地建造厂房。第二，严格控制企业在厂区范围内建造员工宿舍楼和中层管理干部住宅。对投资额超过5000万美元或外来打工人员超过3000人以上的大型企业确需在厂区内建造的宿舍楼和住宅，须报经市人民政府批准，但不得以任何形式销售，相关部门不予单独分割发放证照。不符合在厂区内建造的，由开发区、各镇统一规划、合理布点、集中建设，用于安置企业员工。第三，对具体建设项目的绿化控制指标适当下调，由市规划行政主管部门在审批规划设计方案时严格控制，不允许在工业开发区（园区）或工业项目用地范围内建造“花园式工厂”。

3．地上建筑要有高度。鼓励企业用地向空中发展，对企业建造多层厂房的，第二层减半收取基础设施配套费，第三层起免收基础设施配套费。对于一些不符合集约用地标准的老企业，通过增资或收地的形式提高集约用地水平。与此同时，企业对于土地的使用理念也发生了根本的转变，纷纷向上争取“空中优势”，很多厂房都在三层以上。像XX先创电子有限公司，厂区占地面积为7.2万平方米，建筑总面积为14.4万平方米，层高达到5层，容积率达到2.0。2009年，我市开始探索地下空间的开发利用，通过招拍挂方式成功出让了两幅地下空间建设用地使用权，并将出台专门的政策文件规范地下空间的管理。通过向“空中”、“地下”要地，提高土地利用率。

4．土地开发要有进度。为确保有限的土地资源得到最充分、最有效的开发利用，我市实行建设用地的全程管理，明确开发进度，避免了土地资源的闲置和浪费。第一，加强用地预审，从源头上把好集约用地关。明确各类建设规划方案必须经市政府批准后方可组织实施；各类项目建设用地必须向市规划、国土部门预报，由规划部门审定项目选址，国土部门核定用地面积后供地，有效地规范用地秩序。第二，实行建设用地全程监管。对所有签约项目，都需在合同中明确项目开工的时限和进度。对已经供地的建设项目，建立用地跟踪管理制度，定期查验，随时了解每宗建设用地的建设进度和用地情况。从2006年10月份开始，对新批工业项目在取得土地使用权后三个月内未动工的发预告书，满6个月仍未动工的，将报市政府审批收回土地使用权，采取切实措施，提高土地利用率。

5．村庄整理要有深度。随着工业化、城市化的加快推进，全市农村每年都有大量农户需要动迁。在实际操作中，我们把农民动迁工作与村庄整理、小城镇建设、现代化示范村建设和集约用地有机结合，我市从2002年开始，凡在城市化建设和工业项目建设过程中，涉及农民宅基地动迁的，我们不再安排独家宅基地，而是统一建设高标准的多层公寓小区，实行“拆一补一”的安置办法。通过动迁安置，一是改变了农村“脏、乱、差”的局面，完善了配套设施，提高了农民生活质量，同时，还避免了在城镇化进程中出现“二次动迁”；二是一户农民一般可以补偿到2～3套商品公寓房，可以住，可以卖，还可以出租，既有长期的房屋租金收入，又有一次性的房屋出售收入，促进农民增收致富；三是通过村庄整理，节约了大量的土地资源。据调查测算，全市农村平均每户宅基地面积（包括公共用地和失去利用价值的边角地等）约为0.8亩，通过建设农民动迁小区集中进行安置，平均每户用地仅为0.3亩左右，每户可节约用地0.5亩左右，节地率达到62.5%以上，近几年节约土地2万多亩。

6．产业转移要有梯度。土地的集约利用首先需要土地利用结构的合理，要与优化产业结构、促进产业发展结合起来，寻求区域产业发展与土地资源的合理配置。第一，强化规划的导向作用，科学制定产业功能片区规划，合理安排产业布局，不断优化用地结构。通过提高供地门槛，对投资规模、项目、区位的引导，促进土地利用和产业结构的合理布局，提升了产业层次，推动经济建设逐步转向高技术、高品位的轨道。通过强化土地供应管理，合理安排二、三产业供地，有效推进了产业结构优化。2008年与2001年相比，第二产业项目供地面积占比下降22个百分点，第三产业项目供地面积占比上升14个百分点，产业供地结构进一步优化。第二，通过调整产业结构提高土地集约利用程度。2003年以来，我局与省社科院先后联合开展了《XX实现“两个率先”与土地保障战略》和《XX市土地集约利用和可持续发展》方面的课题研究，通过对全市1800多家现有工业企业土地利用现状调查，开展了从优化产业结构、进一步整合产业区域布局的角度，提出了提高产业和企业集聚程度的政策建议，为实践工作提供了宝贵的理论依据。实践中，我们积极通过政策引导，重点发展电子及通讯设备制造业等投资密度大、土地集约利用程度高的行业，有计划地把那些投资强度低、占用土地多、排放量大的劳动密集型企业转移出去，腾出空间发展更高层次的产业，实现企业转型升级，进一步提高土地利用率和产出率。

7．盘活存量要有力度。为确保土地资源的高效利用，近年来，我们加大了闲置土地的处置力度。一方面，通过征收土地闲置费，督促企业按时开工建设，防止土地资源闲置浪费；另一方面，对被认定的闲置土地，区别不同情况，分别采取无偿收回、协议收回和法律法规确定的其他处置方式进行处置，对依法收回的土地重新进行市场化配置。近四年来，我市累计盘活存量土地近3万亩。

8．市场化运作要有透明度。国土管理部门负责土地出让的实施，出让信息全部在国土资源局外网、《中国地产交易网》和《苏州日报》上发布，市纪检委、监察局负责监督，市公证处全程参与，做到了程序清楚、操作规范、监督到位，实行“阳光操作”。2000年首次尝试经营性用地招拍挂出让获得成功；2001年全面实行经营性用地招拍挂出让，取消协议出让；2004年国务院28号文件下发后，根据XX土地市场发展需要，市政府明确要求试行工业用地挂牌出让，经过充分准备，2005年4月19日，首次尝试玉山镇两宗工业用地挂牌出让喜获得成功后，2007年，全面实行工业用地招拍挂出让。2008年，围绕“土地出让”这条主线，实行土地交易电子监察平台，进一步规范我市土地市场运作。今年，为进一步促进土地交易业务的规范有序，保证了土地市场的公开、公平、公正，我局探索实行了土地交易“两个分离”，即对土地交易业务“管办分离”制度，将管理土地交易业务的工作人员分离出接办竞买的报名业务，由原来的一处报名发展到多处报名，确保报名信息的分散，从而有效防治报名信息泄密以及竞买者相互串标等扰乱土地交易市场行为的发生；另一个是对土地交易现场实现“功能分离”，将竞拍现场与等候现场进行分隔，营造优良的环境，确保竞拍现场公开、公正运行。

三、下一步探索最严格的节约用地的设想和思考 下一步，我们要深入贯彻落实科学发展观，着力构建具有XX特色、有效保障发展的土地供给新机制，推进经济社会保持平稳较快发展。

1．以科学规划为龙头，建立拓展发展空间机制。城市总体规划、镇村规划以及各项行业规划，应当与土地利用总体规划相衔接。本着科学、合理配置的原则，保证重点区域、重要载体、重大项目的规划调整，尽可能优化我市的发展规划。

2．以市场需求为导向，建立保障发展用地机制。优先保障全市重点项目、实事工程土地供给，服务XX率先发展；优先保障自主创新、产业转型升级项目，以及先进制造业和现代服务业项目土地供给，服务XX科学发展；优先保障解决民生问题的项目土地供应，服务XX和谐发展。

3．以收购储备为手段，优化支持城市建设机制。积极发挥土地收购储备调控土地市场供需关系的作用，建立完善土地收购储备支持城市建设新机制。

4．以企业转型为前提，建立优化用地配置机制。积极扶持企业转型升级，在符合土地利用总体规划的前提下优先供地，不断优化用地结构。

5．以集约用地为核心，建立高效用地倒逼机制。实行用地计划差别化管理，对闲置土地处置力度不够的、出让金到账率不高的、促开工不到位的区镇减少下达用地计划数量。

6．以高效利用为目标，建立土地立体开发机制。积极鼓励我市地下空间开发利用，制定地下空间开发利用规划管理、供地方式、产权登记办法。对政府投资建设的公益性地下工程采取划拨供地，对经营性地下空间建设项目实行地价优惠鼓励政策。先行在东部副中心、西部副中心、娄南商贸区、花桥经济开发区等条件较为成熟的区域开展地下空间开发利用试点。

7．以存量挖潜为重点，建立土地再次利用机制。加大存量土地盘活力度，进一步提高建设用地的利用强度和产出效益。

8．以质量并重为原则，建立耕地资源保护机制。既要保证耕地的数量，又要注重耕地的质量。深入开展农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作，加快推进花桥“双置换”工作，有效实施万顷良田建设工程。

9．以农村改革为动力，深化集体土地流转机制。适度放开集体建设用地流转的使用范围，保障土地所有权的合法权益。继续实行村级集体预留用地政策，壮大村级经济、致富农民。

10．以发展农业为契机，建立现代农业用地机制。积极主动支持农业产业化和规模化经营，对农业建设中的管理用房、仓储用房以及配套服务等附属设施建设用地，按上级政策规定优先保障安排，确保现代都市农业稳步发展。

第五篇：节约集约用地 保障科学发展

节约集约用地 保障科学发展

土地资源问题关系经济社会的可持续发展，关系民族的生存根基和国家长远利益。人多地少是我国的基本国情，国家目前实行最严格的土地管理政策，严格保护耕地资源，分配的用地指标非常有限，土地供需矛盾非常突出。在这种情况下，要实现保护耕地和保障发展双赢，必须集约利用土地。胡锦涛总书记指出，要按照建设节约型社会的要求，积极探索建立国土资源管理的新机制，节约集约使用土地，切实保护耕地特别是基本农田。温家宝总理在十届人大五次会议上所作的政府工作报告中强调，节约集约用地不仅关系当前社会经济发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。可以说，集约用地是当前事关经济社会发展的一个非常重要的课题。

一、莱芜市土地利用现状及存在问题分析莱芜市地处鲁中山区，面积 2246平方公里，人均耕地只有 0.82 亩，低于全国、全省平均水平，接近联合国粮农组织确定的人均 0.8 亩的警戒线，是全省人均耕地最少的市之一。莱芜市土地供需矛盾突出，但莱芜市目前土地粗放利用的问题却很严重，土地集约利用还有很大差距。

（一）城镇建设用地现状2006 年，莱芜市区占地总面积 54.76平方公里，人口 124.8 万，人均建设用地面积 136.2平方米。莱芜市镇驻地占地总面积 20.5平方公里，人均建设用地面积 157.7平方米。总体来看，莱芜市城镇人均占地面积 141.4平方米，比省政府规定标准 110平方米高出 28.5%.通过以上对比可以看出：莱芜居住用地和工业用地占建设用地的比例明显偏大，土地利用强度明显偏低。土地利用强度是评价土地集约利用水平的重要标准，主要以建筑密度和建筑容积率为评价指标。根据对莱芜市区 4 个街道 83 个街坊 22480 宗地的汇总统计分析，从平均建筑密度来看，市区（城镇）平均建筑密度为 12.78 ％，根据城市规划要求，城市建筑密度应控制在 35% 左右，莱芜市市区建筑密度较其低 22.22%，由此可见，莱芜市市区土地平面利用率较低。从平均建筑容积率来看，市区平均容积率为 0.23，较全国平均建筑容积率水平0.34 尚有一定差距，这表明楼层较低，土地的空间利用率不高。

（二）农村居民点用地现状莱芜市农村居民点人均用地普遍偏高，村庄占地面积大，集约化水平低。据调查，莱芜市农村居民点用地 222298 亩，农村居民约 83.4 万人，人均 177平方米，超过省政府规定的农村人均建设用地 100平方米的标准，更远远超过无锡市 30平方米的标准。

（三）园区用地现状目前，莱芜市有 3 个省级开发区，土地集约利用水平普遍较低，在土地使用效率和投资强度上，远远落后于先进城市。莱芜市开发区 2001-2006 年固定资产总投资 530 亿元，同期供应土地 70305 亩，亩均固定资产投资 75.39 万元，远低于省政府规定的高新区 160 万元 / 亩和高新区外 100 万元 / 亩以上的标准。

从投资强度看，国家规定省级开发区的投资强度应该在每亩 160 万元以上，而莱芜市投资强度最高的钢城开发区每亩仅 70 万元，低的不到 50 万元，省级开发区之外的园区有的不足 10 万元。江苏省昆山出口加工区，每亩土地投资强度 600 多万元，是莱芜市的 10-20 倍。从产出效益看，2005 年，莱芜市开发区亩均产出效益 33 万元，而江苏省昆山出口加工区高达 1200 多万元，无锡市新加坡工业园每亩年产出效益近700 万元，分别是莱芜市的 36 倍和 21 倍。从用地看，2005 年以来，诸暨市推行“零增地技改”，企业技改投资 30 多亿元，没有新占一分耕地；绍兴市实施“零土地技改”和“无土地招商”；宁波一个开发区投资 1000 多个亿，基本没有新占地。而莱芜市平均每年新增建设用地 5000 亩左右。从厂房看，先进地区的开发区内工业厂房一般在 3-4 层，高的达到十几层，莱芜市几乎全部为单层厂房。以上对比分析表明，莱芜市各开发区在很大程度上存在粗放式经营土地的现象，土地资源利用率较低，但同时也说明莱芜市开发区内土地内涵挖潜、盘活存量的再利用潜力很大。

（四）莱芜市土地粗放利用的原因分析一是观念认识问题。节约集约用地的意识尚未全面树立，乱占滥用土地的根本动因尚未消除，“重利用、轻节约、轻效率”的思想比较突出，认为只要发展了，什么问题都解决了，分离了发展与节约集约用地的关系。部分“假项目、真投机”的用地者骗取土地，造成土地闲置；“小项目、大用地”现象较多，严重浪费土地资源。在用地安排时，选址较随意，影响了规划的法律效力，土地利用结构不合理的现象比较突出。二是用地规划布局不合理。郊区、城镇沿着对外交通要道两侧向外蔓延，路边厂、路边店应运而生，基础设施建设难以配套，从而导致了规划布局紊乱，造成用地结构不合理。用地偏重于外延发展，内涵挖潜不够，集约利用程度低。空间分布存在以下问题：工业未向园区集中，分布散乱、数量多、规模小、空置、闲置较多，集聚效应差；商业用地利用程度低，对周边辐射能力弱；许多工业用地和居住用地混杂在一起，使得公用设施用地、道路广场用地、绿地等所占比重偏低，影响了区域经济社会的协调发展。三是政策法规规定的缺失不利于节约集约用地，项目用地监管难度大。目前，国家对各类项目用地均核定了投资强度、容积率等控制指标，只有达到规定要求的才能办理用地手续，达不到要求的不予审批土地或核减用地规模。但由于缺乏统一的后置验收管理办法，很难对项目用地形成有效监管。莱芜市自主制定的项目竣工核查制度也存在是否合规、是否加重企业负担的顾虑，对核查不合格的企业如何处置等问题也缺乏硬性规定。节约集约用地工作还没有作为一项硬指标列入地方党委、政府的考核内容，难以调动积极性。四是农村居民点规划滞后，管理不到位。农村居民点布局分散，建设用地数量大，粗放利用现象普遍。农民日渐富裕，住房建设不断升温，而且普遍建新不拆旧，一户多宅现象明显，并且建房时求大求宽。主要原因是规划滞后，审批监管不到位。据了解，莱芜市目前编制了村庄规划的不足 200 个，其余大部分村庄历史上从来没有过村庄规划，用地审批、监管无据，导致村庄建设的随意性和布局的短期性，多以自发的“满天星”的形式散乱布局；也导致了村庄用地管理部分失控，乱占滥建现象时有发生。有些村两委班子成员误认为农村集体土地由村两委说了算，出现了随意安排的现象，导致了违法占地的大量发生。五是用地单位节约用地意识不强，甚至圈占土地投机谋利。企业普遍存在节约用地意识不强的现象，没有坚持高容积率、高密度的节约集约用地原则，厂房两层以上的很少，大部分企业厂房为单层，盲目求大，低效利用、闲置浪费土地严重。从工业企业用地来看，不少工业用地布局分散、宽打窄用、优地劣用，单位面积土地产能小，低效利用问题突出。有些项目为多占用土地，在申请立项时，随意夸大，虚报投资额，实际投资难以到位。一些停产、半停产企业、资不抵债的企业，其土地资产也未进行盘活。有的项目因企业建厂比较早，一直没有较好发展，造成低效用地。

二、莱芜市土地集约利用潜力分析1、城镇建设用地潜力分析莱芜市去年对东至博莱高速公路和磁莱铁路，西至西内环路，北至辛大铁路以北，南至牟汶河以北包括高庄街道办事处部分驻地在内的 64.44平方公里土地进行了潜力分析。评价区的土地利用潜力类型见下表：

总体分析，评价区共有 2456.83 公顷低度利用土地和未利用地，土地利用潜力很大。莱芜市共有城中村 69 个，占地 22388.02 亩，人均 190 多平方米。“城中村”多为平房，容积率在 0.5 以下（一般住宅小区容积率在 1.2 以上），土地利用率较低。如果按 110平方米 / 人安置，可腾出土地 4669 亩。镇驻地也多为平房，容积率不到 0.2，如果建楼房，容积率达到 0.8 以上，至少可腾出 1538 亩土地。2、农村居民点用地潜力分析目前来看，建设用地挖掘的最大潜力在村庄。莱芜市农民建设住房普遍求大求宽，宅基地面积大多超过规定标准，土地浪费严重。如果将当前的人均 177平方米降到 100平方米，全市可腾出土地 96322 亩。如果能够全部实现小区化建设安置，按照国家最高人均住宅面积指标 28平方米 / 人计算，需要 35026 亩土地进行安置，加上必要的绿化、广场、道路等配套设施（24平方米 / 人），还需要 30023 亩土地，共能置换出建设用地指标 157249 亩，相当于省分配莱芜市近100 年的指标总数。3、园区用地潜力分析莱芜市三个开发区目前的面积约 14平方公里，平均投资强度是 65 万元 / 亩，如果达到国家、省规定的投资强度 160 万元 / 亩，全市的开发区可节约土地 8.4平方公里。以设立时间较长、发展较为充分的高新区为例，现已建成总面积 8143.07 亩，其中工业面积 6596.18 亩，固定资产投资额 44.5 亿元，平均投资额度为 67.46 万元 / 亩。如果投资强度按 160 万元 / 亩计算，可节约土地 3815 亩。4、工矿企业用地潜力 莱芜市独立工矿面积 64390.2 亩，30% 以上项目用地不同程度地存在土地低效利用或荒芜闲置问题，个别项目闲置荒芜面积达 80% 以上。经调查，独立工矿闲置及废弃地面积 7039 亩，低效利用面积 8466.7 亩。主要有两个方面的资源可以挖掘：一是废弃矿坑。莱芜市境内矿产资源丰富，由于过去乱采滥挖矿产资源，造成了大量的废弃矿坑。这部分大约有 3000 亩的用地潜力，利用难度较大，但通过废弃地整理，可以直接安置项目，也可以置换到园区内安置项目。二是工矿废弃地。目前全市工矿废弃地有 2000 多亩可以直接利用。

三、促进土地集约利用的对策研究土地有限，用法无穷；资源有限，发展无限。要突破莱芜市新一轮发展的土地供应“瓶颈”，充分发挥有限的土地资源对经济社会发展的承载和支撑作用，必须坚持“严控增量、盘活存量、管好总量、集约高效”的原则，走出一条节约挖潜、集约利用的新路子。

（一）就制度建设来看，当前必须要尽快完善土地节约集约利用考评体系科学的考核评价体系可以形成节约集约利用资源的正确导向。去年 12 月份，莱芜市下发了《关于建立节约集约用地考核评价制度的通知》，并在全市范围内首次对 4 个园区、17 个乡镇（办事处）开展了节约集约用地考评，这标志着莱芜市土地节约集约利用考评体系初步建立。今年年初，省委、省政府联合下发《关于健全推动科学发展促进社会和谐考核监督体系的意见（试行）》，首次在全省层面上将耕地保护责任和土地节约集约利用工作列入党政领导干部考核指标体系。但是，土地节约集约利用考评工作毕竟是一项新生事物，需要在制度和实践上不断充实完善。当前，要把土地节约集约利用列入党政领导干部考核指标内容工作落到实处，严格对各级党委、政府的考核，明确主要领导是第一责任人，分管领导是直接负责人，一级抓一级，横向到边，纵向到底，改变干部考核只看 GDP 增长，忽视节约集约用地，造成耕地大量被占用和浪费土地的现象。要完善相应的奖惩机制，定期通报，并运用土地集约利用评价结果与建设用地指标相挂钩，凡是未达到标准的地区，不得继续扩大用地规模，并停止下达新增用地指标，以推动土地的集约利用，促进人们增强耕地保护意识。

（二）就经济制约方面来看，要建立和完善集约用地的利益约束机制。一是要加大土地税费征收力度。这是治本之策。要加重用地税赋，加大征收力度，对单位和个人占用和浪费大量土地资源从经济上进行约束，逼迫闲置低效用地者自动节约用地。要按照新标准开征城镇土地使用税，严格税费征收政策和标准，堵塞税费流失漏洞，依法加强征管，做到应收尽收，充分发挥出土地税费对土地集约利用的杠杆调节作用。要提高耕地占用税标准，遏制新增建设用地扩张和利益冲突。二是建立土地收益基金制度，控制各级政府使用土地收益的规模。国有土地收益不得在当期全额支出，从而控制基本建设规模，防止重复建设，并建立起地方政府在任期内对土地资源合理利用和配置的经济约束机制。三是完善土地产权制度，按照“归属清晰”的要求，在坚持土地公有制的前提下，明确土地所有权主体和所有权实现方式。尽快完善土地确权登记制度，将国家土地所有权、集体土地所有权落到实处，特别是要注重加强对集体土地所有权、使用权的保护，减少和杜绝随意征占农民集体土地的现象。四是强化市场配置土地的基础性作用。要缩小划拨用地范围，扩大招拍挂范围，明确界定非营利项目，将经营性的基础设施用地和不符合划拨条件的存量划拨用地纳入有偿使用范畴，并推进集体建设用地入市流转。同时，要加大信息公开力度，对土地供应计划、供地政策、出让公告、出让结果等进行公示，引导理性投资，发挥市场信息对盲目投资、无序用地的“警示”作用。

（三）就规划管理方面来看，要以国土利用规划为基础，统筹协调各类专项规划。一是制定土地集约利用规划，开展土地集约利用标准建设。规划的节约是最大的节约。土地集约利用规划是引导土地集约利用的重要指导方针，因此必须认真制定和利用规划，注重规划的科学性和可操作性，开展土地集约利用标准化建设，将当前利益和长远利益结合起来，在严格控制建设用地发展规模的同时又给城市发展留有余地，促进经济社会的可持续发展。具体来说，就是在建设用地总量一定的条件下，保证土地结构合理，力求功能布局结构高效，根据不同地块的用地性质、用地规模、环境容量、交通条件等评价因素综合确定有关控制指标的幅度范围。二是优化土地布局，调整土地利用结构。土地布局合理和结构优化是土地集约利用的必要条件，借鉴日本国土综合开发规划、欧洲空间规划及先进省、市的成功经验，以土地利用规划为基础，以土地利用为调控主体，整合与土地利用相关的规划，强化区域、产业、基础设施建设的土地利用空间控制作用。加快形成节约集约用地的“倒逼机制”，即推进土地利用“三集中”政策：工业向开发区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中。加大闲置土地处理力度，加大土地供应调控力度，优化土地供应结构。规划工业用地布局，将企业适当集中，以便形成规模效益和集聚效应，将收回的批而未用地、闲置工业用地纳入新的规划范围，将土地利用效率低的中小企业编入置换规划，使分散在各乡镇的中小企业逐步向工业集中区靠拢。规划农村建设用地，对村庄改造进行可行性分析，组织实施合村并点（村庄改造）工程、城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点工程，逐步使农村建设用地向城镇集中，促进城、镇、村用地布局的优化调整。

（四）就审批监管方面来看，要严格建设用地审批管理。江苏省无锡市建立了建设项目预审评估制度、严格土地利用跟踪检查制度，采取经济、法律、行政和媒体监督等多种手段，实现对全市用地情况的全程监管。就莱芜市来说，要强化下列监管措施：一是严格审批程序、从源头上把好关，确保项目投资强度。在建设项目用地预审和供地审批审查时，坚持以项目定用地、以投资额定用地量。对原有企业用地达不到集约利用标准的，不允许申请新增企业用地。新上的项目要充分利用现有闲置土地、废弃地和荒地；对新占地的项目要提高科技含量，提高土地投资强度、容积率和建筑密度，对新上项目建二层以下厂房的（工艺特殊要求除外）原则上不予供地。二是加强批后管理。建立项目用地竣工验收制度。在项目建设竣工投产后，由国土、发改、建设、审计、规划、财政等部门联合对项目建设规定的指标进行检查验收，凡是规划建设条件未达到标准的不得通过验收，并核减本地区的建设用地指标。对达不到投资强度的要限期追加投资，到期仍达不到的要依法收回。要把土地利用率、容积率、项目用地指标定额等作为执法监察的重要内容，组织有关部门加大监督检查力度。三是要加强招商引资用地管理。招商引资要尽量以现有企业和现有存量建设用地为载体。对确需新占地的项目要提高科技含量，提高土地投资强度、容积率和建筑密度，达不到节约集约用地要求的不享受奖励政策。

（五）就挖潜途径来看，要大力推进土地复垦特别是村庄改造。对不再使用的建设用地进行复垦，是合理利用土地的重要方面。当前要集中各方面的人力、物力、财力，保证土地复垦工作开展。美国、澳大利亚、加拿大等发达国家的土地复垦率达到了 50% 以上，关键就在于他们建立了一套较为完善的土地复垦制度。莱芜市也应尽快制定和颁布土地复垦操作的法规细则，对土地复垦工作的全过程以及复垦后的各环节进行动态追踪，保证复垦质量，使复垦工作科学有序进行。同时，要规范土地复垦投资行为。明确土地复垦投资单位拥有复垦土地的优先使用权，调动复垦者的积极性。同时，要建立严格的土地复垦技术标准。莱芜市土地类型多种多样，使得不同矿区土地破坏类型多样，开展土地复垦就需要使用不同的复垦技术。复垦技术采用是否正确，是决定能否实现预期复垦效果的关键。莱芜市要根据工矿区的破坏程度、土地类型等实际，因地制宜，研究制定技术标准和规范，提高土地复垦质量标准。稳妥有序地推进村庄改造，是莱芜市挖掘土地利用潜力的重要途径，也是节约集约利用土地的迫切需要。一是要加强村庄规划和建设管理。要结合莱芜市村庄实际，尽快编制覆盖全市的村庄规划，规划要做到功能齐全、规模适度、布局合理、用地集约。二要加大合村并点力度。按照规划要求，缩并自然村、建设中心村、整治“空心村”，依法界定农户建设用地面积，提高土地利用效率。要制定切实可行的改造方案，分阶段、分层次进行，先行试点，积累经验，逐步推广。对经济较发达、建房农户较多的村庄，鼓励建设多层住宅。三是加大农村土地管理力度。严格宅基地审批管理，坚持按规划、按计划、按程序、按权限依法审批，确保村庄依法用地。

（六）就保障措施来看，必须加大执法和宣传工作力度。集约用地涉及面广，牵扯部门多，是个系统工程，需要全社会统一认识，积极参与，共同努力。各级政府特别是相关执法部门要坚持依法行政，加大执法力度，严肃查处非法占地行为，对情节严重、涉嫌犯罪的，法院、检察院等部门要积极配合、依法处理。人大、政协等部门要充分发挥职能作用，把节约集约用地、查处违法用地作为监督评议的重要内容，加强监督。报社、电台、电视台等媒体要积极开展形式多样的宣传活动，普及集约用地知识，宣传集约高效利用土地资源的先进典型，揭露和曝光浪费土地资源的行为和现象，努力形成“集约用地光荣、粗放用地可耻、违法违纪严惩”的氛围，增强全社会的土地资源忧患意识和节约用地的责任意识，使节约集约用地成为全社会的自觉行为。