均衡发展视域下“学区制”实施的制度隐忧与突围

第一篇：均衡发展视域下“学区制”实施的制度隐忧与突围

均衡发展视域下“学区制”实施的制度隐忧与突围

陈武林 苏娜 谭美瑶

摘要：“学区制”的推行可以优化区域学校的布局生态，促进教育资源共享，满足不同利益主体对教育需求的弹性变化。然而，教育资源分配机制的城乡分歧、既得利益群体影响下的教育机会偏差、办学主体间的地位差异所产生的待遇区别等隐忧依然存在。通过构建学区教研共同体运行机制，推进学区范围内师资均衡配置机制建设，完善学区内各类学校公平发展的财力保障制度，并对“学区制”实施成效进行动态评估，可使义务教育供需活动形成内在调适机制，确保实现“学区制”的既定目标。关键词：学区制；义务教育均衡；教育公平；制度完善

[中图分类号] 6522胶献标识码] A胶章编号] 1002-4808(2016)07-0027-OS

以新 《中华人民共和国义务教育法》的颁布为标志，义务教育均衡发展政策作为由国家教育单项法所确立的法定政策，全面进入操作实施层面并开始了制度化进程。在此背景下，各区域政府也结合本地实际，相继通过硬件均衡、师资均衡、生源均衡、政策均衡等举措来实现义务教育发展的整体均衡。2014 年教育部 《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》进一步明确提出，我国下一阶段要 “试行学区化办学”，希望 “按照地理位置相对就近、办学水平大致均衡的原则”，“ 通过将初中和小学结合成片进行统筹管理，提倡多校协同、资源整合、九年一贯”的方式，推动学区内学校之间校长和教师的均 衡配置，促进设施、设备和运动场地等教育教学资源充分共享，达到 “全面提升学区内教学管理、教师培训、学生活动、课堂改革、质量考核等工作水平”，促进义务教育均衡发展的目标。这表明 “学区制”将成为今后教育治理体系改革的重大方向，凸显 “协同、共享、优质、均衡”，谋求以教育治理现代化促进教育公平的深度推进。

然而，政策的制订只是政策生命历程的起点，其成效如何，能否实现预设目标取决于政策执行、政策监控、政策评价、政策反馈等多个环节的有效性，更取决于新政策对原有政策制度安排的修补、完善甚至是批判性重构的能力。反观当下，尽管我国义务教育均衡发展迄今取得了许多可喜成就，但这种发展主要是数量规模的发展，成绩也多是靠提升硬件水平。“学区制”的推行需要的则是打破现有利益格局的平衡局面，引发原有义务教育发展制度体系的深层变革，而唯有确保足够、恰切的制度供给才能确保政策顺利实施，实现预期目标。

一、“学区制”有利于推进义务教育均衡发展“学区制” 是在区域范围内教育行政与学校管理之间形成的新型教育治理关系，通过建立区域层面系统筹划、资源融合、多元治理的教育管理格局，在现代学校制度原则指导下形成共享融通、均衡持续的治理体系。如赵新亮所述: “学区制”是一种基于学区自主办学的组织管理制度变革，是建立在现代学校制度基础上的现代化教育治理体系，是追求区域内学校间优质、特色、均衡发展的制度设计和安排。［1］新制度主义理论指出，在新旧制度发生冲突的时候，新制度能否代替旧制度，实现制度变迁，既取决于新制度本身有无更高的配置效率，也取决于制度主体的动力、能力以及旧制度依赖能否消除。“学区制”需要通过制度变革才能激发教育者身上的巨大能量，利益分配调整之后的体制才更具活力。在特定的经济条件下，“学区制”蕴含某种改变现有行为规则和所有制结构的冲动，其探求制度变革的结果必然是在新的规则下重新调整利益关系，而其所体现的制度努力需具备如下价值。(一)“学区制”可以优化区域

学校布局生态“制度总是处在由均衡到非均衡再到均衡这样一种演变的过程之中，而制度演变的动力因素就在于主体希望获取最大的潜在利润。正是获利能力无法在现存的制度内实现，才导致了制度的不均衡状 态 的 出 现，从 而 产 生 了 制 度 变 革 的 要求。”［2］在制度不适应的情况下，由于路径依赖和制度惯性，我国原有义务教育发展制度单纯注重效率，忽略了教育的公平原则。当前义务教育阶段，旧有公共政策的影响导致了学校等级化发展，人为地干扰了义务教育所具有的全民性、公益性和公平性等属性，也曲解了 《中华人民共和国教育法》中公民享受平等教育权利的主张。原有制度背景下所出台的调整政策对于择校现象只是隔靴搔痒，无法真正起到作用。从法制伦理角度讲，均衡政策是为了追求教育的公平正义，也是使义务教育发展回归教育法律法规框架的过程。而真正意义上的治理在于通过 “学区制”改变当前的不均衡状态，实现义务教育均衡发展的规范化。以学区为基本单元的管理体系，可以有效促进学区内学校之间的公平竞争和办学特色的形成，使校长树立危机意识，促进学校努力提高办学水平，进而破解择校、教师流失等难题，且能够在一定程度上扩大家长、学生的教育选择，提升教育的公众满意度。可以期待，在 “学区制”推行成熟时，学区内的学校布局将从政策分层后的差距沟壑变成政策保障条件下的差异共荣。(二)“学区制”可以促进教育资源共享

近年来，许多城市不断加大教育均衡发展的力度。中考状元出自普通学校，正是义务教育均衡发展的必然结果。

但是每年中考刚刚放榜，有些媒体为了迎合社会需求便开始炒作中考状元，这本来是不该炒作的。

由于应试教育观念的影响，一些片区学校教育资源太差或者口碑不好，家长不得不舍近求远，根据升学率或中考分数线进行择校。受择校风险、政绩观念等多重因素影响，五花八门的校外教育培训机构日渐兴起并且需求旺盛，以致 “部分校外培训机构夸大其词，宣称为社会提供多样性、个性化、差异化教育资源，以不让孩子输在起跑线上为名，行应试教育之实，迎合了部分家长学生升学和择校的需求，吸引了众多学生投身其中”［3］。其实，最佳的义务教育生态并不是过早地 “以分数论英雄”，人为地将学生区分为三六九等，将学校层次等级化分类。这与素质教育目标、教育公平理念背道而驰，也加重了学生负担，不利于学生的全面发展。“学区制”强调 “学区内各中小学及驻区单位各级各类资源共建共享，盘活资源存量，打破资源壁垒，优化资源配置，帮扶、带动薄弱校，强化优质校特色建设，实现学校共同发展和学区整体提升”［4］。因此，“学区制”能够保障优质教育资源在整个学区的统筹利用，一方面促进办学群体水平提高和校际均衡发展，实现学区内师资队伍、硬件资源、课程资源的学区共享;另一方面，可以有效盘活资源存量，形成有限教育资源的聚集效应，实现优质学校对薄弱学校的指导与帮扶，从而缩小区域内学校间的差距。可以期待，“学区制”推进成熟时，资源的共享与优质的均衡将成为常态，校际合作与共赢将成为现实，共同进步又不乏特色凸显与个性突出将成为必然。(三)“学区制”可以满足不同利益主体对教育需求的弹性变化

社会经济发展水平越高，老百姓对优质教育资源的需求就愈加强烈，义务教育需要满足不同发展时期、不同地域社会群体对教育的弹性需求。而伴随着人们收入提高，其对优质教育的要求会有所提升。这就要求各类学校通过差异化的竞争途径来满足多元的教育需求，要求区域教育发展水平的多元特色和全面提高。事实上，义务教育均衡发展中的 “均衡”是相对的，是螺旋上升的动态过程;不同的时段、不同的地域具有不同的任务目标。一个国家的地区之间各种要素及禀赋条件的差异性是绝对的，而地区间发展均衡只是一个相对概念，绝对的平均是不现实的。但是，公众对于教育的弹性需求又是城市化进程中不可避免的利益诉求。随着区域发展规模扩大和人口增长的周期性变化，人们对义务教育学位需求量日益增多，这给当地教育供给提出严重的挑战。如果不能有效应对，提供合理的学位需求，满足公众的多元教育需求，将对社会发展产生不利影响。“学区制”将学区治理与学校管理有机统一起来，建立教育与政府、社会的治理机制，有利于增强教育与社会的交流互动，及时化解教育供给侧与教育需求侧之间的矛盾冲突。值得期许的是，在“学区制”推进成熟时，不同利益主体的诉求将得到更为及时的关照，个性、特长不同的学生也将拥有更多 “因才受教”的机会，并获得更加充分的发展。

二、“学区制”推行中可能的制度隐忧

尽管 “学区制”的施行具有很强的现实针对性和积极意义，但一项新制度代替一项旧制度，既非一日之功，又不得不面对制度变革过程中必然存在的隔阂与障碍，因为旧制度路径依赖的广泛存在，能否消除这些制度隐忧甚至决定了新制度生命力的强弱，而 “学区制”推行中可能存在的制度隐忧能否消除更是从根本上决定了这一政策的生命力与相关制度建构的可能性。(一)教育资源分配机制的城乡差异

近年来教育经费投入向农村倾斜的政策初见成效，多数区县中小学生均教育事业费支出和生均公用经费支出的城乡差距逐步缩小。但是，伴随着我国市场经济的发展以及城市化进程的加快，越来越多的农村劳动力涌入城市，流动人口中的儿童数量急剧增加，城区学校快速扩张，导致城区教师严重不足。流动儿童即第二代、第三代移民的教育问题日益成为流入地城市，特别是一线城市发展面临的民生大事，成为影响整个国家社会治理和教育制度变革的重要环节。这些流动儿童被迫跟随父母继续留在城市，与其父辈同样面临着城乡不同的生活方式、文化背景压力的同时，也面临着如何被城市教育系统接受以及真正融入城市文化的压力。与此同时，许多发达城市如北京、上海、深圳等每年还会吸引大批海外归国人员子女或外籍儿童涌入，如何满足这些孩子拥有与本地户籍孩子一样的免费、均衡、高质量教育的诉求，也日益成为困扰这类城市的 “心病”。

“儿童是祖国的未来”，这些儿童的教育问题不仅关系到流动人口家庭的生活质量，也反映出城市的管理水平，还影响着地区乃至国家未来的发展路向。“由于历史形成的优质教育资源并不是按地域均衡分布的，因此，学区划分难以与地域划分保持完全均衡。这样就难以满足某些群众对不在其所属学区的优质名校的教育需求。”［5］由于我国城乡二元分化的教育制度，城市与农村之间的教育资源实行内部分割，同一城市的城乡之间各教育阶段不均衡发展，最终导致分属不同区域的受教育者在教育方面得到差别化的待遇。然而人们只能接受，或者通过增加成本以获取更优质的教育。

(二)既得利益群体影响下的教育机会偏差

根据新制度主义代表学者道格拉斯 诺斯(Douglas C.North)的研究，一种新的制度能否代替原有制度取决于多方面的因素，而主体的有效性，即主体是否愿意变革并有能力实现变革是制度变迁的关键。与此同时，在新制度经济学看来，利益关系的变化会影响利益相关者之间的供求结构和协商效果，最终导致制度规则的重新调整或全面改革。换言之，当一种制度已经确立并形成了相对稳定的利益制衡关系，要 “以一种新的制度代替该制度，势必要制度主体有足够的动力与能力去打破这种利益制衡关系，通过谈判、博弈去建立一种新的利益制衡，制度变迁才可能发生”［6］。假如利益受损，制度变迁的过程中，既得利益主体会成为新制度构建的强烈反对力量。

义务教育是一种纯公共产品，均衡发展是一种以教育公平为旨归、以改革原有非均衡发展模式下的教育权利与教育利益关系为手段的新型教育发展制度。在 2006 年新 《中华人民共和国义务教育法》颁布，正式确立了均衡发展政策的法定地位之后，十年间，各区域政府在加大教育投入建设标准化学校、加大薄弱学校改进力度等方面作了很多的探索。但一方面，均衡发展政策实施的成就更多地体现在办学硬件的改善上，区域间、城乡间、区域内学校之间义务教育发展的差距依旧明显;另一方面，“择校”之风依旧屡禁不止。其深层次的原因则是作为均衡发展政策主体的省级政府、区(县)政府、学校与作为政策目标群体的家长、社区，在系统变革发展制度体系的过程中缺乏足够的变革动力、变革能力或谈判能力。《教育部办公厅关于做好 2016 年城市义务教育招生入学工作的通知》明确提出: 各地教育行政部门要科学确定划片式，进行 “学区制” 招生。但该项政策的推行与新的均衡发展制度的构建势必受限于当下许多区域义务教育不均衡现象仍旧比较明显，校际办学条件、办学质量差异依旧较大的客观现实，更受限于 “学区制”政策各利益相关主体(政府、学校、家庭、社区)在政策认知、政策认同、政策执行、政策评价等方面的动力与能力。如何打破原有制度模式下政府过度关注优质学校的政策倾向，消解优质学校与薄弱学校之间各自为政的局面，合理化家长及社区对优质教育追求的范畴，提高各利益相关主体对 “学区制”政策的认知程度、理解水平、支持力度，是 “学区制”能否真正建立并实现制度目标的关键。

(三)办学主体间的地位差异所产生的待遇区别

《国 家 中 长 期 教 育 改 革 和 发 展 规 划 纲 要(2010—2020 年)》明确把均衡发展作为义务教育的战略任务，要求切实缩小校际差距，均衡配置教师等资源，实现县(区)域内教师交流，推进义务教育学校标准化建设。许多地区积极采取各种制度化手段促进教师有序流动，成为体现教育公平、促进均衡发展的实质性举措。义务教育作为公共产品，其提供主体是政府公共部门，目的在于保障适龄人口的基本受教育权利。为确保义务教育阶段校际均衡，帮助薄弱学校实现转型升级，许多地区采取民办学校和薄弱学校扶持措施，极大地改善了这些学校的办学条件，一定程度上保证了优质学位供给。而且，民办学校提供的教育服务日渐多样化，能够填补地方政府在教育服务上的 “缺位”，也发挥了民办学校应有的公共教育职能。但是，公民办学校由于办学主体之间的差异，导致其人事权、财权分属于不同的管理机构: 公办学校统一归地方教育行政部门管理;民办学校服从于学校董事会或举办单位，涉及教育行政机关、民政机构和企事业部门等多头管理，使地方教育行政部门难于对公民办学校之间进行资源优化配置。由此可见，办学主体间的地位差异是阻碍

“学区制”推行的主观因素，假如公民办学校的这种差别待遇不能改变，教育行政部门不能有效吸纳企事业单位、社会力量等参与办学，打破单一办学体系，形成多元化的办学治理体系，那么，民办学校和公立学校在政策上的区别待遇将会持续，均衡面貌的实现将会更加艰难。

三、“学区制”制度设计的关键性突破

教育的深层次变革往往以教育制度的变革为标志。“学区制 ”作为义务教育均衡发展过程中的重要举措，有利于规范教育场域中各类主体的行为选择。但面对上述这些制度隐忧，还需通过教研共同体、财力、师资、评估等四体一位的制度保障，形成义务教育供需活动的内在调适机制。

(一)构建学区教研共同体运行机制

“共同体”作为一个社会学概念，在教育领域中可理解为知识建构、意义协商的平台，是创生知识和协调创新的社会基础。区域教研共同体是指由参与区域教学研究中的组织或个人所联结形成的多元开放、互惠共享的教研网络。其构建目的在于使多方教育力量发挥各自的优势开展学区教研活动，以学校的均衡发展和促进每个教师的专业成长为宗旨，以学校面临的教育教学问题为对象，以促进每个学生的发展为归宿，最终促进学区内教育的均衡发展和特色发展。建设学区教研共同体的运行机制，首先要建立共同愿景，主要围绕学习资源、教学资源、教研资源等进行建设，为不同学习者搭建共同的学习场域，实现学区内教师、学生、学校的共同发展。教育科研是学校发展的理论支撑，“活动或项目的设计要使共同体成员感到有意义且富有挑战性，能激发参与者实践的兴趣，并且在实践过程中共同体内部要有持续的交流、反馈和反思”［7］。这样才有利于创造自觉的校际交流氛围，从而使教研活动类型从零散走向系统生成。其次，建立比较完善的管理机制，包括共同体的管理机构、共同体的章程、共同体的管理制度、教研工作手册，保证教研共同体的可持续发展。最后，建设学区教研共同体的设施管理系统和教研互动平台，形成学区内学校之间优势互补、资源共享和教师伙伴合作的成长空间。例如，利用名校在教育科研方面的优势，成立由名校的特聘专家、各校分管教研的行政领导、各年级教研组长组成的教研团队，根据学区内学校之间的实际需要，采取集体备课、教学案例交流观摩、教学设计与方法交流、互相听评课、教学科研 课题实验等形式开展校际教研活动。

(二)推进学区范围内师资均衡配置机制建设 学区的任务是通过提供有效支持与协调，促进学校发展，学校彼此之间是共存、共生的关系。而师资是推动 “学区制”科学有效运行的根本力量。但是，当前教师聘任制、职称聘任制是实施教师流动政策面临的主要制度性障碍，再加上教师的学校单位归属性很强，更加影响教师的流动。为了促进优质师资的合理流动，许多地区主要采取了引导性和鼓励性的教师流动政策，虽说有一定的成效，但是受家庭因素、价值取向、经济条件等影响，不能从根本上解决问题。因此，要进一步落实和完善“学区制”下师资流动制度，首先要明确流动教师的人事关系，由教育行政部门统一聘任，在区域内统一配置师资，统一管理人事、工资，区域内教师“同工同酬”，实现教师人事关系的 “去单位化”，淡化 “单位人”身份，教师全部由 “单位人”变为“系统人”。其次，在流动方向上，坚持双向选择优先、随机配选为辅的原则，没有选择到学校的教师，或者没有选择到教师的学校(尤其是骨干教师)，再以摇号、竞聘等方式随机选择，这样既解决了自由流动的问题，又体现了公平对待。同时对于轮岗流动中表现突出的教师，在业务进修、晋升提拔等方面，在同等条件下优先考虑。这样教师才乐于流动，师资质量也才有保证，“学区制”健康发展也就具备根本的动力基础。

(三)完善学区内各类学校公平发展的财力保

障制度合理配置义务教育经费是促进义务教育均衡发展的重要保障。从生均教育拨款上看，许多“学区制”管辖下的优质校和普通校的数额没有差别，但是优质校可以获得的择校费、共建费、专项拨款等教育资源远多于普通校。“在学区化管理改革中，如果不能赋予学区一定的人事权和财政权，却要它对学区内的教育负责，对学区内的教育改革结果承担责任，这既不合理，也很难落实。”［8］要解决办学主体之间的条件差异，一方面，需要进一步完善区域内义务教育经费投入标准、办学条件标准等，加强对普通学校在一般财政拨款外获得的各种专项财政拨款的管理，保证义务教育经费专款专用。其中，经费应当向新建学校、城中村学校和薄弱学校等三类学校倾斜。对新建学校，执行经费一次到位的政策，确保新校在起点上均衡;对由于历史原因在教育资源配置上欠账的城中村学校，要加大经费拨款力度，提高其配置水平;对曾经参加等级评估而未达标的薄弱学校，拨付专项经费，确保其办学条件达到现行规定标准。另一方面，引入市场机制，吸引社会和私人资本投入教育，赋予学区必要的自主权利，是解决学区内教育资源总量不足、提高教育效率的重要手段。因为民间资本可以解决学位供给不足的现实问题，同时也可以解决政府财力不足的难题。因此，把民办教育发展纳入政府的教育规划之中，确保提供优质免费义务教育，是有效应对财力供应不均难题的不二法宝。

(四)形成对 “学区制”实施成效的动态评估制度

教育均衡发展的实现首先要做到同一学区内不同水平的学校拥有平等的教育资源，最大限度地调动各个学校的积极性和创造力。因此，区域内的每所学校能否成为相对意义上的优质学校，消除学校教育服务的同质化矛盾和教育水平的区域落差，是检验 “学区制”实施成效的重要标志。学区范围内大体拥有条件均衡的规范化学校，才能克服因社会经济地位、区域等差异给个体受教育者带来的任何不利影响，从而使每个人都有机会接受最基本的教育。在制度建设上，建立义务教育均衡发展状况的监督机制，由政府部门成立专门组织根据义务教育均衡发展的监测与评估标准、指标进行监督，以科学客观的数据准确把握区际差距和校际差距，并把义务教育均衡发展水平作为评估各地教育部门及地方政府工作的重要指标。在执行层面上，采取动态评估方式，运用定量和定性的实施标准和评估办法对区域内学校的办学基础和发展水平进行监测。可通过区域性大规模测试数据分析项目，全面了解义务教育发展的环境均衡状况、资源配置均衡情况、结果均衡情况和整体均衡情况，对均衡发展条件、水平进行测评。条件测评即对学校校舍、设备、图书等硬件资源指标状况的考察;发展水平测评即考察学校优质发展、特色发展等水平，其中包含教学基本条件、教学质量和未来发展空间等，形成学校发展和教学的诊断报告。

［本文系广东省教育科研 “十二五”规划 2011 年度课题 “ 薄弱学校超越发展机制研究: 基于深圳市义 务 教 育 学 校的 实 证 研 究 ”(项 目 编 号:2011TJK387)阶段性研究成果］

第二篇：实施素质教育与均衡发展汇报材料

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实施素质教育与均衡发展汇报材料

公文 实施素质教育与均衡发展汇报材料

尊敬的各位领导、老师、同志们：大家好！

近几年来，在各级党委、政府和上级教育主管部门的正确领导下，根据国家《基础教育课程改革》要求，我校不断加快基础教育改革步伐，深入实施课程改革，全面推进素质教育与均衡发展。同时新的领导班子结合我校生源实际，依靠有力的组织保障，强化各项措施，探索出一条可持续发展的路子，取得了一定成绩，收到了良好的教育和社会效果,也得到了上级领导和社会各界的认可。现总结汇报如下：

一、把安全稳定当做第一要务，办让家长放心的教育。

安全工作常抓不懈，警钟长鸣。面对严峻的安全形势，我校根据不同季节选择不同的专题进行研究部署，严格排查隐患，不断完善学校安全工作规章制度，建立安全管理机构，层层签订安全目标责任书，落实安全管理责任制，并根据安全工作形势的要求，不断完善充实。1

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建立学校安全意外事故处置预案制度，制定意外事故处置预案，校长、安全负责人、值班教师定期对校舍进行全面的安全检查，校长值周人员入住学生宿舍，指导学生解决学习、生活中的许多问题。同时，积极配合县卫生部门对学校防治传染病工作进行检查，配合交通部门对学生进行交通安全教育，配合消防部门进行消防、地震演练，配合供暖单位对供暖设施、空调等进行安全排查等，及时处理发现的问题，使教师、学生能在舒适安全的环境里安心上课、休息。

二、加强教育教学管理，积极推动新课改，努力提高教育教学质量。

长期以来，我校坚持以育人为根本、教学为中心、质量为生命，以常规管理为突破口，以素质教育为着眼点，强化管理、优化管理，使学校管理制度化、规范化、科学化。

1、抓好德育管理，做好管理育人。

根据《中小学德育纲要》的要求我校始终把德育工作放在首位。一是创建文明单位活动常抓不懈。充分发挥党团组织、学生会的作用，组织全校师生有计划、有步骤地开展争当文明学生、争当文明教师、创建文明班级、创建文明宿舍、创建文明学校活动，师生在活动中接受教育，陶治情操。二是严格执行升国旗制度，坚持每周一按时举行升国旗仪式，使学生接受爱国主义教育和熏陶。三是加强学生《中学2

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生日常行为规范》、《中学生守则》、《商河二中一日常规》的教育、训练和学习，把德育工作具体落实到班级、团队活动，渗透到各科教学、各种课外活动中，使学生形成良好的行为习惯。四是以学生会为阵地，以“五爱”（爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义）为内容，开展德育活动，以养成教育为重点，培养学生良好的行为习惯，促进道德品质和科学文化素养齐头并进。五是通过家长学校、家访等形式和家长建立经常性联系。争取家长、社会的理解、配合与积极支持，形成教育合力，根据实际，适时印发致学生家长的一封信、召开座谈会，广泛地、诚恳地征询意见和建议，及时归类、认真整理、积极整改，力求营造一个和谐的教育氛围。

2、加强领导干部管理，做到服务育人。

各部门领导干部是学校管理的执行者，其管理理念直接影响着学校的发展，因此我校特别重视对各部门领导干部的管理与培训，利用每周一次的例会时间组织学习、交流经验，对他们的工作进行有效的督导，促使各部门健立健全合理的工作机制。全体领导干部目标一致，灵活运转；实行计划决策，稳步推进学校工作；有明确的校风、校训和办学方略，强化师生养成教育训练；完善各种规章制度，依法按章治理学校。

3、加强校园文化建设，做到环境育人。

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一是立足长远，认真做好各部门的整体规划，大力整治校园环境。加强学校周边环境治理，值班巡查，确保师生安全，节假日均安排人员值班。二是绿化、美化环境，狠抓卫生工作的落实，加强后勤管理，提升保障水平。我校后勤保障工作已进入常态化运行模式，保障机制完善，从学生入校到离校，已实现了“保障一条龙”式的流水化作业，物资配备、学生使用、验收严格有序，对出现的各种保障问题及时予以解决，做到了服务热情、保障有力。同时，我校高度重视卫生工作，定期对学生宿舍及餐具等生活用品进行消毒，对学生使用的被褥、床单、被罩、枕巾等每月一次清洗、紫外线杀菌消毒，有效的避免了流行疾病在校园内的发生；在饮食卫生方面，严格执行上级有关规定，严把进货关、质量关，坚决做到严禁“三无食品”进入校园，每天定期对食堂进行食品卫生检查，确保饮食卫生工作不出任何问题。三是加强校园文化建设，营造浓厚的文化氛围，强化“名师建设工程”、“两操”、“三个十分钟”，展示了全体师生积极向上的精神风貌。

4、强化教学常规管理，做到教书育人。

一是严格执行教育行政部门的有关规定与国家和省颁行的课程计划、课程标准，开足开全课程，重视文化课，突出艺体特长，活动类课程按规定开设，有计划、有落实、有效果，提高学生素质，促进全4

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面发展。学校在招生、分班、任课教师安排上都做到公正、公平、公开，不办“重点班”。二是规范教学过程，抓好备、教、辅、改、考、评六个环节的管理。教研室定期督导，促使教师钻研教材、加强教研，课堂教学要实，作业练习要精，个别辅导要细，考试考核要严，评价评定要全面。三是面向全体学生不让一个学生掉队。我校要求全体教师要加强教研、集体备课，选准教学起点、教学与帮扶齐头并进，实施教学问责，模块学分修习要确保80%以上学生优秀，对达不到优秀的学生通过个别指导帮扶重新补考达到优秀。四是树立“健康第一”的思想，开展阳光体育与艺术活动。我校认真贯彻《学生体育工作条例》，按照课程标准上好体育与健康课，坚持做好“两操”和课外活动，切实落实阳光体育活动，保证学生每天有一小时体育活动时间（含体育课）。围绕“阳光健身”这一主题我校开展了系列活动：“明目工程”、踢毽子、跳绳、“舞动的青春”健美操比赛等。学生基本掌握了锻炼身体、增强健康的基础知识，养成了良好的体育锻炼习惯,多数学生至少有一项兴趣爱好或特长，较好的实现了“把时间还给孩子”、“把健康还给孩子”、“把能力还给孩子”的基本要求。五是以丰富多彩的兴趣活动为载体，有效地开展形式多样、内容充实、生动活泼的课外活动，丰富学生的课余生活，发挥学生的特长，组建书法、舞蹈、音乐、武术、美术等特长小组，着眼素质，培养能力。我校立足实际，力促学校多元特色发展。特色发展是实施素质教育与均衡发展的必然要求，也是教育优质发展的重要内容。我校主要从三个方面着力打造学校特色，构建特色文化体系。一是开发特色校本课5

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程，把培养学生个性特长的发展，学习方式的转变和学习能力的提高，作为校本课程开发的主要价值取向，体现学校环境、教师、学生等多方面的差异性和独特性。二是构建特色校园文化。从挖掘学校优势项目开始，从打造高品位的校园外显文化入手，打造高品位的特色文化。三是构建生活型德育特色文化。开展系列主题实践活动和行为习惯示范评比活动，以行为习惯养成教育为抓手，促进学生文明素养的提升。四是加强教研活动，积极推动新课改，组织教师学习新理念、新教法。要求每位教师做到“六个一”，即上好一节示范课、评好一节公开课、讲好一节观摩课、写好一课好教案、学习一本理论书、做好一篇好论文。各年级按照计划组织同学科教师进行听课、评课，进行教学研讨，努力创设互相学习、互相促进、共同提高的教学氛围。建立学校领导听评课制度，要求学校中层以上领导经常深入课堂听课，每周听课不少于2课时，及时掌握并反馈课改信息，与教师一起参加讨论，为教师排忧解难，为课改出谋划策，每周至少举行一次学校领导干部集体调研课活动。五是优化教师队伍，提高课堂效率。营造人尽其力、才尽其用的环境激励，教师积极进修、自学、岗练等，提高业务能力，优化教师队伍。六是完善考评制度。修订《教学常规管理制度》和《教师考核评估方案》，制订切合我校实际的《校本教研实施方案》、《综合实践课程实施方案》、《学生综合素质评价实施方案》等，全面、科学、客观、真实地考评全校师生的成绩，充分调动全校师生的积极性，促进教育教学质量的稳步提升。

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“问渠哪得清如许，为有源头活水来”。在县教体局的正确领导下，我校教育呈现出蓬勃发展的景象，上级领导给予了充分的肯定，社会各界评价良好。我们有信心，有决心，推进课程改革，全面实施好素质教育与均衡发展，办人民满意的教育。虽然我校在素质教育与均衡发展实施过程中，做了大量的工作，进行了一系列大胆的尝试，并收到了一定的效果，但我们也发现了一些尚待解决的问题，需要我们在以后的实践中不断探索、完善与总结。在今后的工作中我们会克难而进，把学校办出水平，办出特色，努力谱写我校素质教育与均衡发展的新篇章。

我的汇报完毕，不足之处敬请各位领导批评指正。谢谢大家！公文

第三篇：实施素质教育与均衡发展汇报材料

实施素质教育与均衡发展汇报材料

尊敬的各位领导、老师、同志们：大家好！

近几年来，在各级党委、政府和上级教育主管部门的正确领导下，根据国家《基础教育课程改革》要求，我校不断加快基础教育改革步伐，深入实施课程改革，全面推进素质教育与均衡发展。同时新的领导班子结合我校生源实际，依靠有力的组织保障，强化各项措施，探索出一条可持续发展的路子，取得了一定成绩，收到了良好的教育和社会效果,也得到了上级领导和社会各界的认可。现总结汇报如下：

一、把安全稳定当做第一要务，办让家长放心的教育。

安全工作常抓不懈，警钟长鸣。面对严峻的安全形势，我校根据不同季节选择不同的专题进行研究部署，严格排查隐患，不断完善学校安全工作规章制度，建立安全管理机构，层层签订安全目标责任书，落实安全管理责任制，并根据安全工作形势的要求，不断完善充实。建立学校安全意外事故处置预案制度，制定意外事故处置预案，校长、安全负责人、值班教师定期对校舍进行全面的安全检查，校长值周人员入住学生宿舍，指导学生解决学习、生活中的许多问题。同时，积极配合县卫生部门对学校防治传染病工作进行检查，配合交通部门对学生进行交通安全教育，配合消防部门进行消防、地震演练，配合供暖单位对供暖设施、空调等进行安全排查等，及时处理发现的问题，使教师、学生能在舒适安全的环境里安心上课、休息。

二、加强教育教学管理，积极推动新课改，努力提高教育教学质量。

长期以来，我校坚持以育人为根本、教学为中心、质量为生命，以常规管理为突破口，以素质教育为着眼点，强化管理、优化管理，使学校管理制度化、规范化、科学化。

1、抓好德育管理，做好管理育人。

根据《中小学德育纲要》的要求我校始终把德育工作放在首位。一是创建文明单位活动常抓不懈。充分发挥党团组织、学生会的作用，组织全校师生有计划、有步骤地开展争当文明学生、争当文明教师、创建文明班级、创建文明宿舍、创建文明学校活动，师生在活动中接受教育，陶治情操。二是严格执行升国旗制度，坚持每周一按时举行升国旗仪式，使学生接受爱国主义教育和熏陶。三是加强学生《中学生日常行为规范》、《中学生守则》、《商河二中一日常规》的教育、训练和学习，把德育工作具体落实到班级、团队活动，渗透到各科教学、各种课外活动中，使学生形成良好的行为习惯。四是以学生会为阵地，以“五爱”（爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义）为内容，开展德育活动，以养成教育为重点，培养学生良好的行为习惯，促进道德品质和科学文化素养齐头并进。五是通过家长学校、家访等形式和家长建立经常性联系。争取家长、社会的理解、配合与积极支持，形成教育合力，根据实际，适时印发致学生家长的一封信、召开座谈会，广泛地、诚恳地征询意见和建议，及时归类、认真整理、积极整改，力求营造一个和谐的教育氛围。

2、加强领导干部管理，做到服务育人。

各部门领导干部是学校管理的执行者，其管理理念直接影响着学校的发展，因此我校特别重视对各部门领导干部的管理与培训，利用每周一次的例会时间组织学习、交流经验，对他们的工作进行有效的督导，促使各部门健立健全合理的工作机制。全体领导干部目标一致，灵活运转；实行计划决策，稳步推进学校工作；有明确的校风、校训和办学方略，强化师生养成教育训练；完善各种规章制度，依法按章治理学校。

3、加强校园文化建设，做到环境育人。

一是立足长远，认真做好各部门的整体规划，大力整治校园环境。加强学校周边环境治理，值班巡查，确保师生安全，节假日均安排人员值班。二是绿化、美化环境，狠抓卫生工作的落实，加强后勤管理，提升保障水平。我校后勤保障工作已进入常态化运行模式，保障机制完善，从学生入校到离校，已实现了“保障一条龙”式的流水化作业，物资配备、学生使用、验收严格有序，对出现的各种保障问题及时予以解决，做到了服务热情、保障有力。同时，我校高度重视卫生工作，定期对学生宿舍及餐具等生活用品进行消毒，对学生使用的被褥、床单、被罩、枕巾等每月一次清洗、紫外线杀菌消毒，有效的避免了流行疾病在校园内的发生；在饮食卫生方面，严格执行上级有关规定，严把进货关、质量关，坚决做到严禁“三无食品”进入校园，每天定期对食堂进行食品卫生检查，确保饮食卫生工作不出任何问题。三是加强校园文化建设，营造浓厚的文化氛围，强化“名师建设工程”、“两操”、“三个十分钟”，展示了全体师生积极向上的精神风貌。

4、强化教学常规管理，做到教书育人。

一是严格执行教育行政部门的有关规定与国家和省颁行的课程计划、课程标准，开足开全课程，重视文化课，突出艺体特长，活动类课程按规定开设，有计划、有落实、有效果，提高学生素质，促进全面发展。学校在招生、分班、任课教师安排上都做到公正、公平、公开，不办“重点班”。二是规范教学过程，抓好备、教、辅、改、考、评六个环节的管理。教研室定期督导，促使教师钻研教材、加强教研，课堂教学要实，作业练习要精，个别辅导要细，考试考核要严，评价评定要全面。三是面向全体学生不让一个学生掉队。我校要求全体教师要加强教研、集体备课，选准教学起点、教学与帮扶齐头并进，实施教学问责，模块学分修习要确保80%以上学生优秀，对达不到优秀的学生通过个别指导帮扶重新补考达到优秀。四是树立“健康第一”的思想，开展阳光体育与艺术活动。我校认真贯彻《学生体育工作条例》，按照课程标准上好体育与健康课，坚持做好“两操”和课外活动，切实落实阳光体育活动，保证学生每天有一小时体育活动时间（含体育课）。围绕“阳光健身”这一主题我校开展了系列活动：“明目工程”、踢毽子、跳绳、“舞动的青春”健美操比赛等。学生基本掌握了锻炼身体、增强健康的基础知识，养成了良好的体育锻炼习惯,多数学生至少有一项兴趣爱好或特长，较好的实现了“把时间还给孩子”、“把健康还给孩子”、“把能力还给孩子”的基本要求。五是以丰富多彩的兴趣活动为载体，有效地开展形式多样、内容充实、生动活泼的课外活动，丰富学生的课余生活，发挥学生的特长，组建书法、舞蹈、音乐、武术、美术等特长小组，着眼素质，培养能力。我校立足实际，力促学校多元特色发展。特色发展是实施素质教育与均衡发展的必然要求，也是教育优质发展的重要内容。我校主要从三个方面着力打造学校特色，构建特色文化体系。一是开发特色校本课程，把培养学生个性特长的发展，学习方式的转变和学习能力的提高，作为校本课程开发的主要价值取向，体现学校环境、教师、学生等多方面的差异性和独特性。二是构建特色校园文化。从挖掘学校优势项目开始，从打造高品位的校园外显文化入手，打造高品位的特色文化。三是构建生活型德育特色文化。开展系列主题实践活动和行为习惯示范评比活动，以行为习惯养成教育为抓手，促进学生文明素养的提升。四是加强教研活动，积极推动新课改，组织教师学习新理念、新教法。要求每位教师做到“六个一”，即上好一节示范课、评好一节公开课、讲好一节观摩课、写好一课好教案、学习一本理论书、做好一篇好论文。各年级按照计划组织同学科教师进行听课、评课，进行教学研讨，努力创设互相学习、互相促进、共同提高的教学氛围。建立学校领导听评课制度，要求学校中层以上领导经常深入课堂听课，每周听课不少于2课时，及时掌握并反馈课改信息，与教师一起参加讨论，为教师排忧解难，为课改出谋划策，每周至少举行一次学校领导干部集体调研课活动。五是优化教师队伍，提高课堂效率。营造人尽其力、才尽其用的环境激励，教师积极进修、自学、岗练等，提高业务能力，优化教师队伍。六是完善考评制度。修订《教学常规管理制度》和《教师考核评估方案》，制订切合我校实际的《校本教研实施方案》、《综合实践课程实施方案》、《学生综合素质评价实施方案》等，全面、科学、客观、真实地考评全校师生的成绩，充分调动全校师生的积极性，促进教育教学质量的稳步提升。“问渠哪得清如许，为有源头活水来”。在县教体局的正确领导下，我校教育呈现出蓬勃发展的景象，上级领导给予了充分的肯定，社会各界评价良好。我们有信心，有决心，推进课程改革，全面实施好素质教育与均衡发展，办人民满意的教育。虽然我校在素质教育与均衡发展实施过程中，做了大量的工作，进行了一系列大胆的尝试，并收到了一定的效果，但我们也发现了一些尚待解决的问题，需要我们在以后的实践中不断探索、完善与总结。在今后的工作中我们会克难而进，把学校办出水平，办出特色，努力谱写我校素质教育与均衡发展的新篇章。

我的汇报完毕，不足之处敬请各位领导批评指正。谢谢大家！

第四篇：义务教育均衡发展下的教育财政问题与改进

义务教育均衡发展下的教育财政问题与改进

胡伶

摘要：长期以来，我国实行义务教育低重心投入的体制，义务教育经费主要由县及以下政府负担，促进了义务教育发展不均衡的现状。尽管，随着近年来教育管理体制改革的不断深化，义务教育“以县为主、省级统筹”的管理格局初步形成，中央对地方的转移支付力度不断加大，但是由于受传统计划经济下教育财政管理体制带来的弊病的影响，当前我国地方教育财政管理依然存在着地方政府财权和事权不够匹配、地方财政负担较重、转移支付尚需完善、财政管理层级过多、教育支出效用有待提高等问题。在此基础上，建议提高地方政府教育财权和事权的匹配度，做到权责统一；科学衡量地方教育财政需求与供给能力，提高转移支付的效用；继续进行“省直管县”的实践探索，完善各级政府间的财政关系；加强对教育支出效果的评价，提高支出的效率和效果。

关键词：省域内；基础教育均衡发展；财政问题；改进

一、研究背景

我国是一个幅员辽阔、地域宽广的国家，各地不同的自然环境、人口分布、经济与文化发展等方面的差异，共同影响着教育的发展水平。然而，在诸多的影响因素中，教育财政投入体制是影响教育均衡发展的一个主要原因。就我国而言，相当长时间内实行的是义务教育低重心投入体制，即义务教育经费主要由县及以下政府负担，这意味着义务教育经费的充裕程度与所在地区的财政能力紧密相关，东中西部义务教育在经费投入、办学条件和师资水平等方面存在较大差距。

值得注意的是，义务教育的区域差异不仅体现为东中西部地区之间的差异，还体现为省域内的教育差距。这里仅以浙江省和贵州省为例。浙江省属于东部地区，人均GDP、人均财政收入、教育发展程度等都处于全国领先水平，但是省内各市的教育发展水平同样存在一定的差距。来自中国西部研究院的相关调查显示，2009年，在教育投入上，小学生均预算内教育经费最高的舟山市达到7841.39元，最低的温州市是4528.68元，最高是最低的1.73倍。初中生均预算内教育经费最高的舟山市达到10568.30元，最低的湖州是5812.68元，最高是最低的1.81倍。小学生均预算内公用经费最高的杭州市为1537.16元，最低的是绍兴市为545.04元，最高是最低的2.82倍。初中生均预算内公用经费最高的舟山市为2353.53元，最低的是绍兴市624.18元，最高是最低的3.77倍。在师资水平上，小学专任教师专科及以上学历最高的是杭州市为90.36%，最低的台州市仅为79.56%，相差超过10个百分点。初中专任教师本科及以上学历最高的是杭州市为87.93%，最低的是金华市为73.45%，相差超过14个百分点；贵州省属于西部地区，人均GDP、人均财政收入、教育发展程度等都处于全国落后地区，省内各市的教育发展水平也现实存在差距。2009年，在教育投入上，小学生均预算内教育经费最高的贵阳市3565.65元，最低的是毕节地区为1800.63元，最高是最低的1.98倍，初中生均预算内教育经费最高的是贵阳市3960.09元，最低的是毕节地区2130.64元，最高是最低的1.86倍。小学生均预算内公用经费最高的是贵阳市551.03元，最低的是毕节地区357.61元，最高是最低的1.54倍，初中生均预算内公用经费最高的贵阳市678.18元，最低的安顺市514.31，最高是最低的1.31倍。在师资水平上，小学专业教师专科及以上学历最高的是贵阳市为79.13%，最低的毕节地区60.95%，相差达18个百分点。初中专任教师本科及以上学历最高的是贵阳市为61.97%，最低的是六盘山市35.59%，相差超过26个百分点。

按照穆斯格雷夫对财政职能的分析，政府财政具有资源配置、收入分配和稳定经济三大职能。中央政府和地方政府在上述职能的实现过程中具有不同的作用。大卫•金认为“财政联邦制的核心基于这一命题，即资源配置方面的政策应该容许不同州之间的有所不同，这取决于各州居民的偏好。然而分配和稳定目标的实现，要求主要的责任在中央政府。”因此，东中西部地区教育差距缩小主要靠中央，但是省域内教育不均衡问题的主要责任在于地方政府，尤其是省一级。而找出义务教育不均衡发展背后的教育财政问题及其原因，才能为各级政府履行教育职责、缩小义务教育发展差距，寻找根本的出路。

二、制约义务教育均衡发展的教育财政问题

中国发展过程中的不均衡有两种，一是政府责任型失衡，二是发展阶段型失衡。从教育发展不均衡来看，其原因归结于政府责任型失衡。而通常影响政府义务教育责任型失衡的原因除了国家的经济发展水平以外，更多地归因于政府对于义务教育支出的提供实力、管理能力和相对偏好等。

（一）义务教育“各级政府分担，经费省级统筹，管理以县为主”的格局已经明确，但相应的财权和事权之间的不匹配导致地方财政压力过大

财政分权理论的相关文献表明，通过依据特定的需求偏好因地制宜地安排商品和服务的产出，分权可以增加经济福利。我国财政管理体制经历了若干阶段，建国初期为“统分统支”，改革开放前实行“统一领导、分级管理”，20世纪80年代至90年代中期“分级包干”，1994年以后采取“分税制”。经过“分税制”改革，我国初步建立了中央和地方以分税为基础的财政管理体制，明确了中央和地方的支出责任。随着财税改革的不断推进，我国教育管理体制改革也不断深入。在实行“分灶吃饭”的财政管理时代，基础教育财政开始实行“分级办学、分级管理”的体制。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》确定了“基础教育地方负责、分级管理的原则。”1986年《义务教育法》颁布之后，地方政府成为筹措义务教育经费的主要责任者，县、乡、村三级办学、县乡两级管理的农村义务教育管理格局基本形成，财政性教育经费主要由县、乡财政承担。这样造成了“分税制”后财权层层上移、地方政府财政支出责任却在不断增大的不协调局面。比如中央的财政收入比重从1993年的22.0%上升到1994年的55.7%，但是地方的财政支出比重则在财政包干和分税制改革期间一直处于稳步上升的状态（从1981年的45%上升到2005年的74.1%），一些欠发达省份的财政能力难以支撑教育发展的责任。1999年农村税费改革更是加大了农村义务教育资金缺口。为了解决义务教育经费保障问题，国家先后出台《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（2001年）、《关于完善农村义务教育管理体制的通知》（2001年）、《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（2003年）等，确定了“由地方政府负责、分级管理、以县为主”的义务教育管理体制。该体制在一定程度上缓解了乡镇一级政府的办学压力，然而，一个很普遍的问题是，多级政府都同时对教育负有责任，但是却没有明确的指导方针对教育的供给责任进行划分。由于没有明确规定支出职责，这就为上级政府往往在不提供足够资金支持的情况下向下委派支出任务提供了空间。无资金保障的行政任务和问责性的缺失反过来又诱使地方政府乱收费和政策“正义性”的缺失。基于这种情况，2006年我国按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平”的原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。在资金的总体安排上，体现了“中央拿大头”的原则。2006-2010年，全国财政已累计安排农村义务教育经费保障机制改革资金4588亿元，其中：中央财政2510亿元，地方财政2078亿元。[1]

但是，即使在中央不断加大教育转移支付的情况下，县一级财政压力并没有得到有效的缓解，导致在许多贫困地区，一些原本有助于推进基本公共教育均衡发展的政策无法贯彻，例如“校安工程”、危房改造和校舍扩建常常由于资金匮乏而搁置。中国西部研究院的调查显示，以推进义务教育学校标准化建设为例，贵州省实现全部义务教育学校标准化建设，尚缺资金约580亿，相当于2009年贵州省财政总收入779.58亿元的 74.4%，短期内解决所有义务教育学校标准化建设面临巨大财政压力。即便在经济发达的广东省，部分欠发达县市也面临类似的情况，截止2009年底，经济较好的珠三角地区83%以上的义务教育学校已达到标准化学校，然而一些欠发达县市因资金缺口标准化学校推进缓慢，个别县市标准化学校覆盖率还不到10%。

（二）日渐增加的教育转移支付对于促进义务教育均衡发展起到了积极作用，但是转移支付的效用还需进一步提高

中央政府向省级政府的转移支付制度包括三大项转移支付类型：税收返还、一般性转移支付和专项转移支付。其中，一般性转移支付是指中央政府对有财力缺口的地方政府（主要是中西部地区），按照规范的办法给予的补助。包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、调整工资转移支付等，地方政府可以按照相关规定统筹安排和使用，不需要地方财政配套。专项转移支付指中央政府对承担委托事务、共同事务的地方政府，给予的具有指定用途的资金补助，以及对应由下级政府承担的事务，给予的具有指定用途的奖励或补助。主要用于教育、社会保障、农业等方面。地方财政必须按照规定用途使用资金。近年来，专项转移支付大力投向教育等民生领域，比如2009年对1.3亿农村中小学生免除学杂费并免费发放教科书，中西部地区1228万家庭经济困难寄宿生得到生活费补助。免除城市义务教育阶段学生学杂费，2900多万学生受益。2009年，中央对地方的一般性转移支付中直接用于教育转移支付的决算数为893.56亿元，为上年决算数的213.1%。直接用于教育的专项转移支付的决算数为520.21亿元，为上年决算数的75.1%。[2]

然而，我国转移支付的效用还需着力提高。首先，目前，我国转移支付上存在着“二多”、“二少”现象，即转移支付缺乏主渠道，补助种类过多，资金总额却不多；转移支付资金结构不合理：一般补助过少，专项补助过多。比如，中央对地方的一般性转移支付包括16个类别，其中的均衡性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、一般公共服务转移支付、公共安全转移支付、教育转移支付等都与教育有着不可脱离的关系。其次，目前还存在一种倾向，各级政府热衷于使用专项转移支付，据说，它可起到“四两拨千斤”的效果，获得更多业绩。但是，因而看似中央没有少花钱，但是地方来看维持基本职能的资金却严重不足。过度使用专项转移支付可能会使地方用于经常性支出的预算减少，要求地方政府用自有配套资金补充中央拨款，使得许多缺少资金的地方政府无法获得专项拨款，或者迫使地方政府从重点支出领域抽调资金来重新安排，有的地方还玩弄起了“数字游戏”，即他们会将上级拨入的B资金来“配套”A资金。而当检查B资金时，又将A资金去“配套”。此外，在财政转移支付过程中存在的“粘蝇纸效应”（Flypaper Effect）也必须值得关注，即接受补助会带来更大规模的地方公共支出，政府补助会粘在它所到的部门。

（三）地方财政管理次级较多，导致省以下财政管理难度增大，教育支出缺乏有效的保障机制

我国现有的财政体制架构沿袭了传统做法，包括四个地方政府层级：省（自治区、直辖市）、地（地级市）、县（县级市）以及乡镇。传统的“市管县”体制带来三个漏斗，即财政漏斗、权力漏斗和效率漏斗，已经被越来越多的政府人士和研究者所提及。正如研究所表明的那样，“在省内，税收收入和转移支付的分配成为一种‘向下滴漏’过程，即上级政府根据不规范、各地差别很大的标准决定分配多少给下级政府。这个过程对县、乡镇和村等基层政府机构弥补其支出职责与收入来源缺口是雪上加霜。”[3]

过多的财政管理次级一方面造成教育支出的“漏斗”现象，来自中央和上级的转移支付，在层层转拨过程中，易发生挤占、挪用、缺乏监督等问题。另一方面也加大了地方财政管理的难度。比如，虽然近年来不断强调“省级统筹”，如《规划纲要》第46条，提出“加强省级政府教育统筹”，要求“进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹。”但是，从我国实际来看，各省“教育统筹”的能力差别甚大。因为尽管1994年的《预算法》对中央与省级政府间的分税制安排规定得比较详细，2002年国务院《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》（国发[2002]26号）文件明确指出“必须满足乡镇和县级政府基本的财政支出需要，其财政收支缺口应由省级和地（市）级一般性转移支付弥补。”然而文件并没有提供关于省以下政府税收共享的具体指导意见，因此，各省对于是否或怎样共享税收由相当大的自主权。这里仅就各省增值税在不同地方政府层级的分配情况来看。一些省份如新疆、云南、安徽、江苏、广西、河南、广东、福建和浙江分配给省级财政的增值税不到10%，而处在另一个极端的上海、海南、青海、黑龙江和北京，增值税高度集中。一些增值税分配高度分权的省份采取了属地原则（即增值税属于征税的那一级财政），而其他一些省份把增值税按照一定比例分配给各级政府。西部省份如西藏、陕西、宁夏和青海的增值税分权度高，显然将其转移支付的大部分留在省级政府。青海的情形较为特殊，它将增值税的60%以上和中央向省级转移支付的70%留在了省一级。安徽、湖北和河南将增值税大的大部分分配给地（市）级，而留在地（市）级的转移支付比重较小。[4]这种地方政府逐层制定对下级政府的税收共享和转移支付，也是如此。但是在分税的过程中，根据什么分、如何分等问题并没有得到很好的解决。正是因为这种分配的模糊性，导致省际之间教育统筹能力差别甚大。因此，一些统筹能力较弱的地方难以履行统筹职责，省域内部分贫困县市教育经费筹措难以保障，这必将制约省域内教育均衡发展的步伐。

（四）教育支出总量明显提高，但是支出的针对性和有效性尚需提高

尽管近年来，随着国家对民生工程的关注。教育支出无论在总量上还是在占GDP的比例上都有了明显提高。2009年，国家财政收入已达到61330.35亿元，是2000年13395.23亿元的4.5倍，公共财政保障能力不断提高[5]。同时，财政性教育经费占财政支出和GDP的比例不断提高，2010年颁布的《国家中长期教育发展与规划纲要（2010-2020）》已经强调：至2012年，财政性教育经费占国内生产总值比例将提高到4%。目前，财政部正在积极行动，保障资金的足额按时到位。

但是，在提高教育支出的同时，另一个值得关注的问题是如何提高教育支出的针对性和有效性。我国多年来实行计划经济体制，政府缺乏按照市场规律提供公共服务的政策建言和政策意识，这在较大程度上约束了政府效率的提升，成为政府在一定时期内所要面对的一项难题。就教育财政而言，教育需求与教育供给之间往往缺乏内在的关联机制。一方面由于没有有效的教育提供保障机制，政府的教育投入缺乏约束和监督，造成教育供给的主观性。另一方面政府缺乏一套切实可行的教育投入机制，造成政府的教育财政决策和执行的随意性强、成本高。具体体现有：一是在教育支出的标准上，很少有政府是在基于对教育需求进行客观、科学衡量的基础上确定支出份额，在教育支出上的决策往往过于随意和主观。比如在教师培训上，到底该培训多少教师、如何培训、培训成本如何计量，寄宿制学校到底该修建多少、规模多大才算适合等具体问题往往得不到充分的论证和科学的测算，导致不少政策更多如同口号和政治性象征。二是在教育支出的评估方面，传统上对教育支出的评估主要关注教育支出是否遵循法律与法规条文，而不是事后评价教育支出是不是达到了目标或者是否有效实施，且对教育支出失职现象也往往缺乏相应的问责。比如各级政府在工作总结中，更多提及的是花了多少经费、培训了多少教师、建立了多少所寄宿制学校、买了多少仪器设备等，却较少评估教师通过培训获得了什么提升、教育在多大程度上实现了进步，成本-效益分析后教育支出的效率和效果如何等。

三、促进义务教育均衡发展的教育财政体制改进方向

（一）提高地方政府教育财权和事权的匹配度，做到“权责统一”

政府间的事权是各级政府间在教育服务的供给中应承担的职责和任务，它规定了政府承担教育事务的性质和范围。政府从事教育事务需要相应的财政支出作为保障。教育财权是指一级政府获得教育经费、确定教育支出的权力。各级政府间的财权关系是中央政府与地方政府关系中最重要而又最敏感的中枢神经。学术届普遍认为，事权决定财权，事权的划分是财权配置的基础。政府财政支出的数量与结构，基本能够较好地反映出政府事权的配置状况。[6]在我国当前教育财权和事权不相匹配的情况下，各级政府应根据各自的教育服务职能，合理协商并确定中央和地方、地方各级政府的教育财权和教育事权，并在此基础上，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系。在实现“权责统一”的过程中，需要坚持以下四条原则：一是公平原则，即对同一级政府的事权财权分配应遵循公平原则，政府间事权财权配置应保证同一政府辖区内的居民享受到相对公平的受教育条件，缩小地区间的教育差距；二是效率原则，各级政府在行使教育财权的过程中，必须讲求教育经费的投入效率，减少教育浪费。三是监督原则，为了保障教育财权使用得当和教育责任的切实履行，各级政府要加大对教育管理的监督力度。在教育财权的使用上要严格遵循国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》的有关规定，如“实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。”在教育责任履行过程中，需要通过政策过程听证等行政环节，加强对教育服务过程的监督，确保教育目标的达成和公民受教育的平等权力。四是立法原则，我国政府间教育事权、财权划分较笼统，中央与地方关系的变动往往依据中央的决议或文件，可操作性不强。现行分税制财政体制是在中央与地方政府的博弈过程形成的，中央政府往往会凭借其权力层级优势，对政府间财权事权进行非制度化和不确定性地修改，导致地方政府对中央政府的信任感削弱。[7]因此，我国需要通过立法的形式，将各级政府间的教育财权和教育责任进行明确规定，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，同时也可以保障教育经费的拨付不因人为因素出现过多的“非常规”现象。

（二）科学衡量地方财政能力和财政需要，提高转移支付的效用

通常认为，教育均等化转移支付额分配思路主要有三种：一是仅仅注重均等化各地区财政能力，并不考虑各地区具体的教育需要与供给规模；二是衡量各地区的财政需要，根据拟算的教育需要分配转移支付额；三是衡量各地区财政能力与财政需要，综合确定均等化转移支付额。思路三较为全面，且具有激励相容性。越来越受到肯定与推崇。[8]在确定教育均等化财政转移支付份额中，如何科学衡量各级各地政府财政能力与财政需要是关键。比如在影响生均支出成本的这些因素中，哪些是主要因素，哪些是次要因素，不能根据管理者和研究者的主观判断来确定，而是要根据科学计量模型来确定。在衡量地方教育投入的财政能力时，除了要考虑财政性教育经费占GDP的比重、财政性教育经费占教育总经费的比重以及预算内财政性教育经费占财政支出的比重等关键指标外，还应该考量不同地区产业结构及其经济效益的差异，以及各地由于地理因素、人口因素等造成的生均教育支出成本的差异等。另外，在提高教育转移支付效用的过程中，要采取有力措施，切实提高转移支付资金的使用效用。具体做法至少包括三个方面，即一要加大一般性教育转移支付的投入力度和整合力度，使之形成规范、稳定的制度体系，这样可以从资源配置的整体性上扶持落后地区教育事业的发展；二要加大激励性转移支付的力度，这样可以引导地方政府加大对教育投入的努力程度，只有两者并举，综合应用，才能有效地促进地区间教育均等化的目标；三要建立健全透明的财政转移支付制度，实行教育经费分配与使用的听证制度，保证转移支付资金的合理分配和有效使用；四是要进一步加快建立和完善县级基本财力保障机制，逐步提高保障水平，加强县级政府提供基本公共服务财力保障能力。

（三）完善教育财政框架下的教育财政收支体系，继续进行“省直管县”的实践探索 就我国而言，在教育财政框架下的财政收支体系的完善方面，当务之急是要进一步建立公共服务需求与公共服务供给的信息联动和反馈机制，努力提升政府行动效率，探索提高财政资金的预算和管理效率的模式和路径，在降低行政费用的基础上，加强教育财政资金的绩效管理，实现政府机构的合理、高效运作。其次，在减少管理层级方面，继续探索“省直管县”体制改革。目前，我国已有几个省份（如浙江和海南）已经直接将县纳入省一级管理（省管县），2009年财政部出台了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（财预[2009]78号），改革的总体目标是：2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革，即在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政直接与县级财政联系，开展相关业务工作。但是，在探索过程中，需要注意“省直管县”必须具备的前提条件，比如各级政府之间是否达成改革共识、管理幅度是否适当、经济基础是否允许、技术保障是否具备、试点试验是否充分等。其中，仅就管理幅度而言，我国省际之间差异较大。全国平均每个省大约有12.3个地（市），但海南只有2个，四川和广东却高达21个；平均每个地（市）有8.3个县，但河北、山西、西藏、陕西超过10个，广东、宁夏和青海却少于6个。从组织效率的角度来看，在财政管理体制中越过地（市）一级在人口密度大同时每个地（市）管辖的县的数量又较少的省份较为合适，如安徽、山东、河南、江苏、广东。在人烟稀少的内陆省份，县距离省会城市较远，地（市）可以作为省级政府与县一级联系的纽带。总之，在探索“省直管县”的过程中，条件成熟的省市可以率先突破，条件欠成熟的省市需要努力创造条件，条件不具备的省市需要耐心等待时机，切忌盲目冒进。

（四）加强对教育支出的过程检测与效果评价，提高资源配置效率和效果

教育支出是一项事关广大民生的福利事业，在评估教育支出过程中，需要回答公众是否满意和是否促进教育发展、接受服务的团体或个人是否得到公平的待遇、需要照顾的弱势群体是否得到更多的服务等问题。新福利经济学派领袖、意大利经济学家和社会学家帕累托（Vifredo Pareto）提出了有名的资源配置最优的“帕累托效应”，即如果不存在其他生产上可行的配置，使得该经济中的所有个人至少和他们在初始时的情况一样好，而且至少有一个人的情况比初始的时候更好，那么这样的资源配置就是最优的。[9]也就是说，资源配置最优指的是任何政策的改变都不可能在不使任何人在境况变坏的情况下使某个人的境况变好。帕累托效率常常被作为评价资源配置合意性的标准。为了保证教育支出的效率、效果和效益，各级政府要在熟悉市场经济规律的基础上，提升自身分析和设计教育财政政策的能力，充分利用已有的资源为实现教育公平、提高教育质量服务，加强政府的统筹和执行力度，运用科学、客观的方法对政策的效果进行评估。同时，各级政府需要建立更加明晰的绩效考核标准来增强政府的问责性。问责的范围既要包括教育经费投入的数量，也要涉及教育经费投入的效率和效果，比如上级政府对下级政府官员的评价标准中加入反映教育发展进步的指标，要不断由关注投入转向重视产出（例如从关注对教育的财政投入转向重视在给定的公共支出下培养学生人数），力图更加关注更广义的成果（如提供的教育质量）。

参考文献

[1][2][5] 数据来源：中华人民共和国财政部..http://yss.mof.gov.cn [3] [4] OECD.中国公共支出面临的挑战——通往更有效和公平之路[M].北京：清华大学出版社，2006年第16、70页.[6] 刘厚金.公共服务财权配置的问题分析与改革策略［J］.行政论坛，2009（5）.[7] 周波.我国政府间事权财权划分——历史考察、路径依赖和法制化体系建设[J].经济问题探索2008（12）.[8] 王蓉,杨建芳.中国地方政府教育财政支出行为实证研究[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2008（7）.[9] 新帕尔格雷.经济学大辞典（第3卷）[M].北京:经济科学出版社1996年版，第868页。(文见《教育发展研究》2011年第5期，正式发表时略有调整和改动。)

第五篇：互联网视域下高校易班建设的现实挑战与发展机遇

互联网视域下高校易班建设的现实挑战与发展机遇

摘 要 互联网视域下网络教育应运而生，易班作为时代产物，集思想政治教育、日常教育教学、文化生活服务于一体，承担起高校网络育人的使命。易班的诞生、发展与当前教育现状深度契合，既在竞争激烈的互联网中吸引大学生群体关注度，又要转变高校不合时宜的教育模式，具有现实必要性。在易班建设过程中面临用户接纳度低、平台发展滞后、用户粘性弱等挑战，同时在各级部门合力重视，发展定位准确，补充课堂教学，教育大数据分析等发展机遇中彰显了自身独有优势。

关键词 思想政治教育 互联网 大数据

中图分类号：G642 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2018.03.012

The Realistic Challenges and Development Opportunities of the Construction of E-Classes in Colleges and Universities in the Perspective of Internet

BAI Xiaoxue，SUN Dong

（Shenyang Jianzhu University，Shenyan，Liaoning 110168）

Abstract Network education arises against a background of the Internet ken.E-class as the product of the times，it integrates ideological and political education，daily education，and cultural life，that undertakes the mission of the network education in colleges.The birth and development of the E-class are in deep agreement with the current education status.E-class has the necessity of reality because it is not only to attract the attention of the college students in the competitive Internet，but also to change the inopportune educational mode of the college.During the E-class construction，it faced the challenges of low acceptance of users，lagging development of platform，weak stickiness of users and so on，at the same time，it has shown its own unique advantages in the development opportunities，such as it comes to the attention of departments at different levels，development positioning accurate，big data analysis of the education and so on.Keywords Ideological and political education； Internet； big data

第41次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2017年12月，我国网民规模已达7.72亿，其中手机网民占比达97.5%，移动网络呈现百花齐放百家争鸣的“万物互联”态势，而网民中人数最多的是学生群体。在互联网时代，全面建设校园网络教育平台，使网络成为弘扬主旋律、宣传新思想、把握学生成长动态的重要途径势在必行。易班作为当今高校全方位实现思想政治教育，管理日常事务，推进校园文化活动的综合性网络平台，在建设与发展中仍需不断接受现实挑战，紧抓发展机遇，充分发挥易班网络育人的时代价值。高校深入开展易班建设的必要性

《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》强调，“不断拓展大学生思想政治教育的渠道和空间。要建设好融思想性、知识性、趣味性、服务性于一体的主题教育网站和网页，积极开展生动活泼的网络思想政治教育活动，形成网上网下思想政治教育的合力。”易班是互联网视域下高校思想政治教育的网络实施平台，是适应互联网发展的时代产物，易班的诞生、发展与当前教育现状深度契合，具有一定的现实必要性。

一方面，大学生网民是使用互联网的主力军。据统计数据显示，多数大学生每天有2～6小时处于上网状态，即时通讯、网络购物、在线学习、移动支付……网络已经成为大学生每日必不可少的生活方式。传统校园文化在新鲜多元的互联网的映衬下对大学生的吸引力日益下降。面对网络的全面普及，传统教育方式也不再能够得到大学生的普遍认同与接受。同时，近年来部分西方国家借助互联网对我国大学生进行意识影响与隐性诱导，网络乱象不断，不实信息横流，网络监管滞后，影响着尚未成熟的大学生的价值观念，思维模式和价值判断，甚至是政治倾向，大学生亟需积极正向的良性引导。

另一方面，互联网迅猛发展带来教育的日新月异。传统的教育方式受教师主观意识影响较强，对大学生的教育引导欠缺科学依据与考察，收效欠佳。建设易班网络思想政治教育阵地，根据学生行为与状态，为高校教师提供准确而庞大的资源池，根据易班平台反馈的学生网络行为进行大数据分析能够有效帮助高校实时教师了解?W生动态，制定有针对性的教育引导方案，从而提升育人实效。

易班建设的现实挑战

当今，网络平台竞争力强，各大品牌社交平台发展成熟，运行稳定，易班作为后起之秀若想在现有市场占据大学生份额，充分发挥高校网络教育平台作用，势必需要迎接一定的现实挑战。

2.1 易班获大学生接纳度低

易班平台起步较晚，多数大学生已经拥有个人熟悉而认可的社交平台，如：微信、新浪微博、陌陌等网络社交工具。而易班的推广依赖上级行政命令，是高校自上而下要求落实的，促使大部分学生处于被动接受状态，主管接受性差，导致学生心理对易班的认可度低，使用度不高，不能在真正意义上接纳易班。

2.2 易班平台建设具有滞后性

当前，易班发展速度远不及品牌度高的成熟网络平台，易班内容与功能推进的速度、深度以及学生运用的广度均亟待加强与改进。虽然功能繁多，但是操作步骤繁杂，需要大学生探索与开发，影响了用户体验度。同时，易班社区建设尚未完成，首因效应导致用户满意度低，尚未形成学生积极参与的良性互动。

2.3 易班定位导致用户粘性弱

易班定位为大学生思想政治教育专属网络平台，其功能具有一定的政治色彩，部分学生具有抵触心理，尚不能对易班产生依赖心理，导致网络思想政治教育陷入尴尬境地，高校思想政治教育工作者难以发力。同时，易班娱乐功能贫乏，学生对易班平台的需求不强烈，表现为用户粘性不够。易班的发展机遇

新形势下，易班的发展可以说是时代的召唤，在国家、省市各级教育部门的协同努力下，易班将建设成为集思想政治、教育教学、生活服务、文化娱乐为一体的高校网络思想政治教育和大学生网络互动示范社区。发展形势乐观，前景光明。

3.1 各级部门合力重视提供政策支持与建设保障

易班自诞生以来既得到教育部、省市教育部门及高校的高度重视，近年来教育部连续将“易班推广计划”列入工作要点并加以推广、实施。各级部门针对易班推广积极召开推广行动计划工作启动会、建设经验推广会等，印发易班推广计划实施方案等，自上而下始终致力于探索易班的网络思想政治工作新模式，以使易班推广行动成为提升高校育人工作实效性的有力支撑，切实发挥其网络平台优势，使易班平台成为大学生思想政治教育工作中的突出元素。

3.2 准确定位明确发展方向

易班致力于构建互联网环境下大学生思想政治教育的“三个网络平台”，即大学生网络思想政治教育平台、高校校园网络文化建设平台和大学生网络校园学习生活平台。易班自诞生就服务于高校师生群体，其定位准确，以互联网的表达方式思想融入到大学生教育教学与生活中为发展目标，隶属于大学生专属网络平台。明确的定位为易班未来进一步丰富育人内容，增添育人方式，强化育人功能提供了夯实的基础。同时，易班平台赋予高校教育管理生机与活力，网络平台方便整合高校的选课查询、讲座报名、图书借阅、请假销假、成绩查询等校园服务功能，打破原有学生事务管理工作的繁杂与无序，实现网络信息化、流程规范化，记录完整化，进而提高学生日常管理工作效率，增强高校服务职能。

3.3 补充课堂教学，线上线下无缝对接

易班平台不但为学生提供校园资讯，事务服务，而且是学生自学与补充课堂教学的得力助手。易班优课YOOC为学生提供了共享题库与课件、网络公开课、在线测试等自主学习功能，未来还可进一步探索专业课教师进驻班级，随时了解学生学习效果、分享新知。易班平台为学生打造了“线上预习，线下听讲，线上答疑”的全方位学习的平台，让学生时时了解自己对所学知识的掌握程度，及时弥补短板，切实提高学生的学习能力与知识掌握水平。

3.4 汇聚教育资源，提供科学数据

易班作为高校网络教育平台，汇聚各类学生活动行为和网络表现的大数据，如：学生心理水平、学习习惯、兴趣爱好、价值倾向等真实信息，整合高校大学生行为数据，为学生网络行为大数据分析提供便利条件与客观依据。高校组建思想政治教育研究团队，科学开展数据分析与研究，注重易班大数据的科学利用，为高校调整教育方式，更有针对性地开展思想政治教育工作提供有力的理论支撑，有效推进学生工作的智能化和亲和度，提升思想政治教育工作质量。

易班建设可谓任重而道远，既充满机遇，又布满挑战，只有在继承原有思想政治教育优良工作作风的基础上，不断探索新形势下大学生的新特点，网络思想政治教育的新途径、新方法，才能与时俱进地把握教育规律，积累育人成果，创造时代价值。

参考文献

[1] 中共中央国务院发布：关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见[Z].2004.[2] 林慧琳.互联网+”视角下高校教育管理的实现路径探析[J].三峡大学学报（人文社会科学版），2017（39）.[3] 许长宾.高校网络思想政治教育的阵地建?O[J].高校辅导员学刊，2016（8）.