公民环境意识的变迁与公众参与制度的完善

第一篇：公民环境意识的变迁与公众参与制度的完善

公民环境意识的变迁与公众参与制度的完善

【摘要】: 公众环境意识是联结环境法律价值和环境法律制度的中介，只有当公众环境意识和环境法的价值理念相一致时，环境法制才可能低成本运行。从20世纪70年代开始，全球性的环境危机开始出现。人们开始重视环境保护问题。而环境法中的“公民参与原则”也是源于20世纪60年代末以来日益高涨的环境保护浪潮和对环境问题的深刻认识。随着环境问题的日益暴露，人们逐渐认识到环境不仅要靠政府保护，同时也要靠公民来保护。在此背景下，环境法中的“公民参与原则”逐步得到国际社会和国内立法的承认。而要想达到公众参与的目的就必须提高公民的环境意识。本文从提高公民环保意识这一方面提出加强并完善我国公众参与制度的建议。【关键词】: 环境意识 公众参与 环境法 环境保护 【正文】：

一、现代环境意识的产生及其内涵

（一）现代环境意识的产生

环境问题是伴随着人类文明一道存在的，从人类发展史来看，其大致经历了原始人类时期、农牧业社会时期、工业革命时期。而全球规模环境破坏则始于20世纪，从20世纪70年代开始，全球性的环境危机开始出现。伴随着西方环境危机同步发生的是西方的环境运动。西方社会在20世纪50至60年代发生的“八大公害”事件，引起公众对环境保护的强烈关注，从20世纪70年代到80年代，环境运动达到高潮，在此背景下，西方各国在政策、法令以及思想、信仰、生活方式各方面都掀起了绿色化的浪潮，现代意义上的“环境”及“环境意识”等语词的概念得以形成。

（二）环境意识的内涵界定

有一种观点认为“环境意识是人们主观上对环境问题的认识水平和为此采取行动的意愿程度的一种表现形式。”[1]另一种观点则认为环境意识是指人对待自然和环境的态度，它包括两方面内容，一是意识水平，即人们是否认识到环境问题的存在及其认知程度；二是行为取向，即人们根据自己的价值判断对环境问题所作的行为选择。[2]还有一种观点认为，环境意识是人们通过一系列心理活动过程而形成的对环境保护的认识、体验与行为倾向。这三种心理成分以环境认知为基础，相互联系、相互制约，并统一于环保意识之中。[3]本文认为，公民的环境意识就是其环境观，也就是个体对于人与环境关系的认知，环境观区别于世界观、人生观，环境观并不以公民个体的自我意识为条件，它仅仅体现为公民对待自然的态度和其所表现的行为取向上。

二、当代中国公民环境意识现状及其影响因素

（一）当代中国公众环境意识之实证分析

1998年7月至1998年10月，国家环保总局和教育部联合组织了一次全国规模的公众环境意识调查。[4] 通过对数据的分析，我国现阶段公众环境意识呈现一种多元的二重结构：

1．环境意识水平的城乡二元化。本次调查活动是全国范围的抽样调查，但在调查过程中对于来自城市和农村的数据进行了分别统计，整体上看，城市公民的环境意识水平明显高于农村。以环保知识水平测验为例，全国人均得分为2．8分，其中城市人均为4．5分，农村人均为2．4分，低于全国平均水平0．4分，远远低于城市公民的人均得分。

2．环境意识水平反映在年龄结构层次上的二元化。本次调查中对成人和少年的环境意识进行了比较，少年的环境意识在对环保的重视程度、自然观、环保行为等各方面均明显高于成人。与此相类似的调查结论还体现在1999年进行的零点调查中，对中心城市居民生活状态的调查结果显示，24岁以下年轻人群体对“环保问题”关注程度明显较高。[5]

3．公众与政府在解决环境问题上呈现出二元分离形态。近年来，环境保护受到了政府的高度重视，这一点在本次调查中也得到了反映，49．5％的人认为目前环境污染状况有所好转的主要原因是政府采取了一些环保措施，43％的认为未来环境污染好转的原因也取决于政府进一步采取环保措施。中国社会调查事务所（SSIC）2000年的一次调查也反映出公众对于政府解决环境问题的信心。[6]但调查中高达65．9％的低度参与率以及公众对各地政府环保措施64％的不知情比率则反映出公众对于自身在解决环境问题中的作用和定位并不明确，公众的环境意识更多地表现为“政府依赖型”。

（二）当代中国公众环境意识状况的影响因素

1．城乡二元结构的影响

（1）城乡居民贫富差异对环境意识水平的影响。

从我国目前城乡居民对法律的态度来看，城市居民对于加强法制建设、依法治国的认同感和信任感比较高，而相应的，另一项较早的调查资料则显示，“法律在农民心中还未获应有的地位，未能在农民的生活中获得现实的生命力”。[7]这其中，一个很重要的原因就在于农村相对的贫困化，导致其对法律政策的排斥。

（2）城乡居民受教育程度的不均等对环境意识水平的影响。

从现在在校大学生中城乡子弟的比例来看，城镇子女约占70％，农村则仅占30％。这同全国城乡总人口的比例刚好倒置。[8]城乡居民在受教育的机会上的这种不均等极大地影响了他们受教育的程度，进而影响到他们对于现代环境意识的认知程度。从国家环保总局和教育部的这项调查结果来看，公众对于环境问题的重视程度、对世界环境状况的认知等都与他们的文化程度密切相关。

2.现有国家——社会关系状况对公众环境意识的影响

从前面的分析中我们可以看到，现存的国家——社会关系状况下还存在着公众对政府的依赖性，这一点在环境问题的解决上得到了明显反映。一方面公众对于与自身利益相关的污染事件会积极地寻求解决；另一方面却对身边发生的另一些环境破坏和污染事件视而不见。对于所谓气候变暖、酸雨或其他大规模的生态灾难更加无动于衷。

3．社会失范的视角

“失范”是由于社会分工发展速度过快而引起社会结构剧烈变化，旧的共同价值规范失去了在社会联系与社会协调中的作用，而新的道德规范又没有及时产生而引起的社会状态。[12]

在当代中国社会实际上面临着几组价值的严重冲突，这容易使公众变得无所适从。而在这几组冲突的价值中，以经济发展为中心的观念实际上处于上风。这种状况反映到环境意识上，就是缺乏对现代环境观的认同，这不可避免地会影响到他们对经济建设与环境保护之关系的看法和对于环境参与活动的自觉性。

三、如何提高公民的环境意识 加强宣传教育，提高公民环保意识

1.加强教育，把环境保护内容纳入高等教育体系。具体而言，“我国高等教育体系中要有生态环境、清洁生产法、清洁生产工艺与管理、发展循环经济等内容；其次要在中小学教育、远程教育、成人教育、职业教育和技术培训中形成完善的教材；在中小学教育中，也要将循环经济、爱护资源和讲究卫生作为常识进行素质教育，倡导”爱护环境，保护环境，人人有责“

2.加强舆论宣传和监督。充分利用电视、网络、报纸等媒体宣传普及环境保护的知识和政策，加强对环境违法行为的监督。

公民环境保护意识的提高即有利于环境法的贯彻实施，扩大公众参与原则对环境法的适用程度。达到环境法实施的真正目的；也有利于公民维护自身的环境权益不受他人侵犯。

四、实行公众参与制度的必要性

人们曾认为仅靠政府或市场就能解决日益严重的环境问题，随着时间推移，人们逐渐认识到政府和市场调节的缺陷，从此公众被推到维护生态保护环境的前台，环境污染是由人造成的，每个人对保护环境都有一定的责任，因此在环境问题日益严重的今天，公众参与是实施环境保护的必要选择。

1.从造成环境污染的原因来看。人类违背自然规律，对自然进行不合理的开发和利用，人类对大自然疯狂的索取造成生态破坏，向大自然肆意排放造成环境污染。所以保护环境也要靠人类，公众的行为对环境保护有巨大的影响。

2.从政府掌握的信息量上看，公众参与对政府决策起举足轻重的作用。我国幅员辽阔，地理环境复杂多样，只有当地或附近的居民才会了解环境真实情况。政府资源有限，仅靠政府的力量难以掌握充足的信息来制定科学、合理、行之有效的决策，只有鼓励公众积极参与，广泛吸收公众的意见和建议，尽可能多的收集相关信息才能对环境进行有效地管理和保护。3.公众能够影响决策者的行为。政府决策者都是由公众间接或直接选举产生的，就应代表最广大人民群众的意愿和利益，所以说公众对决策者的行为有很大的影响力。广泛的社会支持和公众的积极参与可以增加决策的公开性、透明度，使决策和管理更加合理，减少政府与公众的摩擦，加强公众对政府的信任。

4.政府调节失灵及市场调节失灵。政府各部门之间协调不足，手段单一，环境政策实施不力，难以有效保护环境及公众利益。市场调节的不足主要是市场没有正确反映自然资源的价格。出现了“产品高价，资源低价，环境无价”的局面。

五、公共参与制度及优点

众参与环境制度直接体现了一个国家环境保护水平，环保事业要靠公众的参与，要想真正治理环境污染、环境破坏，公众参与必不可少。环境保护中的公众参与能克服市场和政府调节的缺陷，在许多方面发挥不可替代的作用。环境保护公众参与是环境法中的一项基本原则，是公众的一项基本权利，保证公众广泛参与环境保护的整个过程，可以使公众利益得到充分保证。再次，环境保护中的公民参与有利于在全社会营造一种保护生态、控制污染的良好社会风气。大量非官方的环境保护组织、社团的出现并开展各种活动，对于动员全社会参与环境保护事业，绿化人们的社会生活，创造崇尚绿色生活的社会风气，发挥了关键性的作用。（1）环境保护中的公民参与可以推动国家或地区的环境立法和司法工作，推动公共决策和管理的科学化、民主化。

（2）环境保护中的公民参与有利于维护公民自身的合法利益，增强公民的权利意识，激发公民参与的主动性和积极性。在环境保护领域引入公众参与制度，有利于发挥公众保护环境的积极性，公众与环境的天然联系使公众对环境保护发挥着不可替代的作用。一方面弥补政府调节和市场调节的不足，实现公众环境利益的的全面保护，强化了外部监督，激励政府环境管理职能的发挥，促使不同群体环境利益得到有效保障，减少环境纠纷，维护了社会稳定。另一方面，顺应了国际环境保护制度的潮流。公众参与制度作为环境保护的一项基本原则已被各国普遍引用。

（3）公众参与有利于对环境违法行为进行有效监督。（4）公众参与对政府管理环境起辅助作用。

五、我国公众参与制度的不足及解决方法

1.关于公众参与的立法规定太分散不集中，难以执行，且容易出现各法条间的冲突，另外政策性文件的中的规定在公众中缺乏法律权威性，不易实施。

2.现行的环境立法中虽然有了一些公民参与的规定，然而这些规定过于原则和抽象，以致缺乏可操作性。公众参与的方式和内容仅仅停留在制度层面。4.公众参与的范围过窄，公众权利不能得到充分发挥。

5.我国环境立法都以公民义务为本位，这种形式限制了公众参与环境保护的积极性，阻碍了环境保护的发展。上述公众参与制度的不足该如何解决？

首先，以立法形式确立公民环境权的地位，这是实现公众参与的根本保证和法律基础。环境权是公民的一项基本人权。

其次，制定奖励制度，鼓励公众积极参与，协助政府收集信息，制定出科学合理的政策。

再次，鼓励公众自行开展一系列交流活动，政府可以加强宣传教育，使公众认识到环境污染的危害性和保护环境的重要性。在政府决策机构中给予公众一定的席位，使其能充分发表意见。最后，创造一些有利条件，方便公民进行环境诉讼。

【结语】：在我国公众环境意识尚受制于社会整体发展的影响的现状下，环境法制建设必须以一种更灵活、更实用的态度去实现与社会的联系和沟通，使之获得社会的认同，公众参与制度是环境法的一项基本制度，从某种意义上说，公众参与制度已经成为衡量一个国家或地区环境保护事业发达程度和环境管理水平高低的一个重要标志，成为各国环境法中解决环境问题的重要制度。

当前人们已经逐步认识到环境问题的严重性，开始关注环保。为了调动公民环保的积极性，应该进一步完善我国的环境保护公众参与制度。科学发展观以及构建和谐社会的提出，对环保事业有着里程碑式的意义，相信在政府的大力倡导下，人与自然和谐相处的观念会深入人心，经济、环境会协调发展，构建和谐社会的目标也会顺利实现。

【参考文献】:

[1]王玥：《扩展环境权益提高环境意识》，载《中国环境报》2000年12月2日第4版。

[2]黄顺江：《环境意识影响环境政策》，载《中国环境报》1999年2月18日第3版。

[3]李宁宁：《环保意识与环保行为》，载《学海》2001年第1期，第26页。

[4]徐庆华：《中国公众环境意识调查》，中国环境科学出版社1997年版，第86页。

[5]《2000年：中国社会形势分析与预测社会蓝皮书》，社会科学文献出版社2000年版，第124—126页。

[6]《新千年调查百姓信心》，载《中国环境报》，2000年1月8日第3版。

[7]李楣：《法律社会学》，中国政法大学出版社1999年版，第480页。

[8]陆学艺：《走出'城乡分治一国两策'的困境》载《读书》，2000年第5期，第4页。

[9]唐士其：《国家与社会的关系》，北京大学出版社1998年版，第274页。

[10]（英）C·亚历山大：《国家与市民社会，一种社会理论的研究路径》，邓正来译，中央编译出版社1999年版，第442页。

[11]毛寿龙：《政治社会学》，中国社会科学出版社2001年版，第296页。

[12]L·A·科瑟：《社会学思想名家》，中国社会科学出版社1991年版，第146页。

[13]See：Mariana T．Acevede，The internation olhuman rights and environmental protection in the European Court of Human Rights，New York University Environmental Law Journal 2000．

[14]郑水流：《法哲学与法社会学论丛》第三卷，中国政法大学出版社2001年版，第242—264页。（华中科技大学法学院·鄢斌）

第二篇：公民意识与政治参与感想

公民意识与政治参与

上了将近一个学期的公民意识与政治参与的课，收获挺多的。虽然这门课程是一门校选修课，但是我觉得这门课程应该设为校公共课，因为现在的大学生的公民意识其实还是很薄弱的。对于文科生来说，对一些政治概念像民主，平等，自由可能会比较熟悉，但是随着高中时代的过去，我们对政治的关心程度降低了，而对于理科生来说，这些概念自然会比较陌生。所以依据这种现象，公民意识与政治参与课应该被放在突出的位置，以便更多的学生了解到政治方面的知识。

在没有上这堂课之前，其实觉得这堂课应该会比较无聊，但是后来去上课了之后，对这门课程有了一个新的认识。听老师讲了许多的政治概念，也关注了许多的政治事件，回顾了大国崛起之路，了解了更多的历史，也意识到历史和政治其实是紧密联系的。

在公民意识与政治参与这门课上，印象最深刻的是一堂讲关于公民权利与公民真实的参与政治程度的课，在这节课上，不仅了解到了公民的一些具体权利，还认真的思考了我们现实生活中真正的公民参与程度。公民权利有许许多多，有选举权，肖像权，言论自由权以及其他各种权利，而我们谈论的最多的就是选举权和言论自由权。作为一名大学生，其实也是当过选举人，行使过选举权的，但是我们选举权的运用都是在我们不知道被选举人的情况下发生的，所以这个问题就不得不让我们深思，到底是我们的政治参与不够还是我们国家的民主还没有达到那种人民想要的程度呢。而关于言论自由权，就是每个人都有自己的言论自由，但是这个言论自由必须是以不干扰他人，不妨碍他人为前提的。确实是这样子，记得老师说过一句话叫，只要你在我的课上没有影响别人，没有影响到我的教学，那么你做什么都是你的自由。其实这就跟言论自由权是一个道理，其实这句话让我印象挺深刻的，这表明当我们在行使我们的权力时应尊重他人的权力。

当然，在这堂课上不仅仅学到了这些，还有关于民主平等的一些知识。西方的民主政治为什么比我们国家要发展的快，就是因为他们早就有了民主平等公平的意识，虽然最开始的西方民主也是存在等级的，但是他们率先实行了这样一种民主的制度，而且后来先哲们不断进行探索，不断改进，最终形成了现在的民主政治。现在，我们国家的民主政治也在不断发展，不断进步，而达到民主政治的高峰也是需要我们每个公民提高公民意识和增加政治参与来实现的，所以我们每个人都应该多关注政治，多了解政治，多参与政治。

第三篇：论我国环境保护公众参与制度的完善

论我国环境保护公众参与制度的完善

一、环境保护公众参与制度概述

（一）环境保护公众参与制度的内涵

所谓环境保护公众参与制度是指自然人、法人或其他组织依法对政府作出的有关环境立法、行政、司法等一切与环境利益有关活动进行参与的各项制度的总称。从公众有效参与环境保护的制度设计，以及立法上对其规范应当形成的体系来看，环境保护公众参与制度的内容应当包括：环境信息知情制度，立法参与制度，司法参与制度，行政参与制度，以及对各项制度中涉及的权利进行救济的制度。

（二）有关公众参与制度的立法现状

1.宪法为公众参与环境保护提供了法律基础。我国1982年《宪法》第二条规定中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事务，管理社会事务，这是公众参与环境管理的最高依据。

2.法律中有关公众参与制度的规定。1989年颁布的《环境保护法》第六条规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。其后作为环境保护单行法的《水污染防治法》和《大气污染防治法》纷纷效仿。《大气污染防治法》第五条规定：任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告；《水污染防治法》第十条规定任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举。《环境影响评价法》第五条规定国家鼓励有关单位、专家、和公众以适当的方式参与环境影响评价。

3.法规中有关公众参与制度的规定。国务院在2007年颁布了《政府信息公开条例》，将信息公开作为政府的法定职责。并对公民申请信息公开的程序和途径，以及政府对公众依法申请过程中要履行的义务做了明确规定，这为公众参与环境保护提供了便利。国务院分别于1998年颁布了《建设项目环境保护管理条例》和2009年颁布了《规划环境影响评价条例》，两部行政法规都要求制作环境影响评价报告时要征求相关群众、单位或组织的意见，特别是涉及公共利益项目的环评报告。地方政府也对公众参与制度作了相关规定，如广东省政府颁布的《建设项目环境保护管理条例》等。

4.部门规章中有关公众参与制度的规定。作为环境保护的主管部门国家环境保护总局在一些环境保护专项规章中对公众参与制度作了规定。如《环境保护法规则制定程序》第十三条规定：环保法直接涉及公民法人和其他组织的切身利益的，可以公布征求意见稿；《环境保护行政许可听证暂行办法》对听证的范围、程序作了规定；《环境信息公开办法（试行）》明确了政府环境信息公开的义务、公开的范围以及群众如何依法获取有关环境信息。

二、我国环境保护公众参与制度存在的问题

虽然宪法、法律、行政法规、部门规章都对公众参与的内容有所涉及，具备了法律位阶上的连续性，对公众参与的方法、途径也有了相关的规定。但是实际上公众参与的方式脱离了法律规范的轨迹。目前，环境群体性事件成为了公众参与环境保护的主要方式，如2007年厦门px事件，2012年7月相继发生的四川什邡事件和江苏启东事件等。虽然这些事件的发生使得公众的环境权益得到了保护，但是其中的各种暴力行为也造成了恶劣的社会影响。一个合理、合法的制度通过一个不被法律认可的方式实现，这说明我国现行的公众参与制度存在很多问题，使得该制度无法发挥正效应。

（一）缺乏权利基础，立法技术不够完善

《宪法》并没有将环境权作为公民的一项基本权利而加以确认。由于缺少权力基础，其下位法也无法越权提出作为环境权子权利的公众参与权。所以有关法律对公众参与环境保护的表述口号性明显，比如《环境影响评价法》中鼓励公众参与。虽然有了若干关于公众参与制度的法律规定，但是法律之间重复现象严重，结构松散没有形成与公众参与制度相对应的逻辑体系，即没有形成关于环境知情信息、环境立法参与、行政参与、司法参与和权利救济等各个方面法律逻辑体系。确立公众参与制度为了保障公众实现环境权益、监督政府行为，所以有关立法应当以公众权利为本位，但是目前立法赋予政府的权力多于义务。并且由于法律规范的逻辑结构不严谨，缺少对政府责任的明确规定，二次扩大了政府的权力，使得确立公众参与制度的目的不能很好地实现。

（二）末端参与为主，缺少源头参与

《大气污染防治法》《水污染防治法》中规定：公众有权对污染大气、水环境的行为检举控告，根据《环境影响评价法》以及《环境保护行政许可听证暂行办法》的规定，在报批建设项目环境影响报告书前需要征求公众意见。根据上述法律规定，可以看出我国公众参与主要集中在行政过程中的两个阶段：已经发生污染阶段；已经立项的建设项目。

第四篇：成年公民民主参与意识问卷调查

成年公民民主参与意识问卷调查

性别政治面貌职业

1、您过去主要生活在（）

A、农村B、城市

2、您认为民主是（）

A、国家应有的政治制度B、社会意识形态

C、社会生活的组织方式D、国民信仰

3、什么是社会主义民主的实质?（）

A、人民当家做主B、有钱人当家做主C、多数人当家做主

D、广大群众当家做主E、领导者当家做主

4、您是否愿意参加区(县)人民代表的投票选举活动?（）

A、非常愿意B、愿意C、不太愿意D、不愿意E、无所谓

5、您会主动检举揭发任何组织和党员干部的违纪行为吗？（）

A、会B、不会C、看情况D、其他

6、您之所以不主动揭发党内的违纪现象是因为（）

A、揭发了问题也很难得到解决B、怕打击报复

C、没有机会实行监督D、其他

7、您认为提高公民民主意识最重要的是（）

A、法制意识的提高B、公民意识的建立

C、一定的政治素养D、充分的民主参与活动

8、如今网络舆论已成为监督党员干部的重要手段，您赞同这样的监督方式吗？（）

A、非常赞同B、基本赞同C、不太赞同D、不赞同E、无所谓

9、您愿意利用网络舆论去监督党内的党员和干部吗？（）

A、非常愿意B、愿意C、不太愿意D、不愿意E、无所谓

10、你对增强我国公民民主参与意识有什么建议？

第五篇：环境治理的公众参与

环境治理的公众参与

2010-4-12 16:35 来源：法律教育网 【大 中 小】【我要纠错】

【摘要】公众参与环境治理是当前我国环境保护领域立法趋势之一，也是构建新型环境治理模式的一种努力。随着社会的发展和人们生活水平的提高,生态环境问题作为一个公共管理问题日益成为人们关注的焦点。公众的参与具有改善城市环境管理、促进社会和谐的工具价值。目前我国关于公众参与环境保护的制度安排散落在不同的法律法规和规章里，但主要还是集中在提高公众的环境意识、加强环境信息的公开和促进公众参与环境监察等方面。

【英文摘要】Public participation in environmental governance is the current trend in our country one of the field of environmental protection legislation, cnstruction of new environmental governance is also an effort to model.With the social development and the improvement of people’s living standard, environmental issues as a problem of public management is increasingly becoming the focus of attention.Public participation to improve the urban environmental management and the value of promoting social harmony.With regard to public participation in China’s institutional arrangements for environmental protection scattered in different laws regulations and regulations,but primarily focus on raising public awareness of the environment、environmental information to strengthen the public and promote public participation in environmental monitoring, etc.【关键词】公众参与；环境治理；环境保护；环境问题

【英文关键词】Public Participation;Environmental Governance;Environmental Protection;Environmental issues

【写作年份】2009年

【正文】

公众参与环境治理是当前我国环境保护领域立法趋势之一，也是构建新型环境治理模式的一种努力。目前公众参与机制已纳入到环境法制建设的内容中，但是在运行过程中，在环境管理的不同流程、不同地区，其发展呈现出不平衡的特征。环保总局2006年2月22日正式发布《环境影响评价公众参与暂行办法》。这是中国环保领域的第一部公众参与的规范性文件，也是中国国务院各部门中第一部具体规定公众参与公共事务的部门规章，可谓意义深远。

每个公民都有在良好环境下生活的权利。这种权利虽然最终体现为公民对优良环境的享有权，但必须在环境知情权的基础上实施有效的环境参与，并在环境权益受损时能够获得救济。由此，对环境治理的参与权，构成了公民环境权的核心。公民环境参与权的制度化不仅是公民环境权的实现途径，也是政府达到环境善治的必然选择。完整意义上的公民环境参与权，应该是全方位的参与，包括对环境立法、环境行政决策和环境执法的参与，这显然不是一个政府部门所能完成的，而需要从国家层面予以制度支撑。例如，将环境权作为公民的一项基本权利纳入宪法规范，为公众参与环境治理提供最高依据；建立环境决策民主机制，鼓励公众通过听证、书面建议、制度性协商等方式参与环境治理；建立环境公益诉讼制度，落实公众对环保的监督权，通过司法手段维护我们的共同家园。

公众参与既需要公民社会的成长，又需要国家提供制度保障，这是有序参与的前提条件。相比较而言，公民参与环境保护是公众参与公共事务治理最为“前沿”的阵地，它体现在几个方面：环境领域的法律法规和规章对公众参与做出明确的规定，在环境信息公开、环境影响评价和战略环境评价等领域已制定了专门的条款或专门的规章；在环境公共政策设计中，公众参与都得到高度重视。它是当前环境行政部门着力推进的工作重点。2008年4月24日，中国环境保护部部长在“中欧环境执政能力研讨会”上指出：“构建新型环境治理结构。这是提高环境执政能力的关键。需要通过司法保障、体制安排和政策调控手段，明确政府、企业和公众等利益相关方的权利和义务，从而建立政府、企业、公众协同保护环境的长效机制”。他还进一步指出“通过信息公开推动公众参与。完善公众参与和信息公开的法律保障，疏通有效的参与渠道；建立环境信息收集、整理、公开与获取的机制，形成有效的信息公开交流平台；加强环境宣传教育，强化社会监督”。

目前我国关于公众参与环境保护的制度安排散落在不同的法律法规和规章里，已涉及到环境意识、环境立法、环境信息公开、环境监察、环境管理的新主体等方面。但主要还是集中在提高公众的环境意识、加强环境信息的公开和促进公众参与环境监察等方面，主要的不足是：对公众要求过多，对政府要求过少；原则性过多，操作性过少；公众的参与没有切入到环境管理过程；对公众参与的主体、形式、评估等方面缺乏规定；与公众对环境的知情权和监督权相比较对表达权关注不够。

公众参与是保护与治理环境的关健，环境的好坏直接决定人类的生活质量。环境好，公众是环境资源的享有者；环境差，公众是环境污染的受害者。因此，保护与治理环境人人有责。例如新昌逾万名农民抗议药厂污染环境事件，京新药业始建于1990年,坐落于浙江省新昌县青山工业区。京新药业的半成品生产厂，位于浙江中部新昌县和嵊州市交界处，工厂后方即是受污染的新昌江。嵊州市境内的黄泥桥村距该厂最近处仅有几十米。据一位村民反映，化工厂成立已10年，建厂生产3个月之后，当地村民发现井中的地下水已经不能饮用。后来的几年里，村民们陆续发现河里的鱼、虾、田螺、甚至连青蛙都绝迹了，田里的庄稼开始大幅度减产，化工厂所排放出的气体让村民有一种“宁愿被打死也不愿被熏死”的感觉。村里的小伙子已经有好几年不能应征入伍了，原因是肝功能不达标。据反应，该村35至40岁的村民患肝病的人超过50％，而40至45岁以上的患肝病者高达60%。2005年6月22日，京新厂发生爆炸，1死4伤。事故触动了村民心中由来已久的恐慌和不满。7月4日，黄泥桥村大约50名村民到京新药厂反映污染问题，并要求厂家为村民进行体检并赔偿“营养费”。由于厂方领导一再推迟见面时间，村民情绪开始激动，并将接待室的玻璃门砸坏，由此引发村民与厂家的第一次冲突。事件引起新昌县和嵊州市两地官员的重视，7月5日，在政府劝说沟通之后，化工厂于当晚紧急停产，村民们也返回家中。但是这一事件又引发新昌江下游同样遭污染侵害的嵊州村民的关注。化学厂紧急停产后，400多个反应炉中还存有1000吨化学物品，有关专家认为这些原料如不经及时处理，容易引发燃烧和爆炸。于是政府同意工厂在7月15日8点开始用7天时间处理该批危险化学品。当时村民们普遍的心态是事情越大越好，因为只有这样才能真正引起政府重视。16日晚，由于当地大范围停电，无事可做的村民开始从四面八方涌来，警察在104国道和新昌高速公路口设置关卡，仍然无法阻止村民的脚步。警方在化工厂门前安放巨型水泥管道充当隔离墙，防止村民冲进厂区造成意外。双方处于对峙状态，村民投掷石块，但警方为防事态扩大没有还击。后来台风袭来，暴雨驱散了人群，缓解了危机。接下来的几天里，化工厂附近村民有过几次小规模聚集，没有造成冲突。至21日上午7点，化工厂完成处理危险化学品之后，厂外已经没有村民聚集，警察也已撤离。据官方提供的材料称，整个事件中，警方表现克制，没有造成人员死亡。发生于浙江省的环境污染集体抗议事件并不只是一桩简单的环境保护事件，而是一个环境政治的问题，凸现出价值、利益的结构性之冲突。

新昌县农民暴力抗议环境污染之事件正好反映了地方政府、相关企业与农民在价值与利益的冲突。价值冲突表现为政府的GDP至上与民众的环境生存权之冲突、企业利益与民众的环境生存权之冲突。GDP至上是中国不少地方政府的最高价值。对于政绩的追求，主要表现为对于经济增长率的追求。经济增长率的提高，则主要依据大规模的项目投资，大量的招商引资等。由于政绩主要来自于能够带来短期效应的大规模投资与建设，许多长期性的公共问题例如环境保护与治理、公共卫生一直被忽视。尽管人们在口头上重视环境保护，但是无论政府、企业主还是老百姓都认为环境保护是一种只能在经济发展到一定水平后才能考虑与进行的。我们可以看出，包括生态破坏和环境污染在内的诸多公共领域问题，主要肇因于政府职能的错位，而这又来自以GDP为核心的发展观。而利润最大化则是企业的核心价值。不顾一切地追求利润最大化往往以牺牲环境、损害公众环境生存权为代价的。而如果受害者所要求给予的补偿不到满足或多次要求不果的话，那么往往会催生或加剧暴力抗议。而从新昌事件中可以看出，受害的农民多次要求补偿未果，即便有了也是不完全的，与他们的要求相差甚远。另一个方面还在于利益集团对环境决策与执法的影响甚至掌控。不少地方政府出于本地经济发展的要求，环境污染源的地方政府很少会主动要求排污企业整改乃至关停。地方政府对于环境保护政策未有严格的执行与落实背后一个可能的原因出于发展地方经济，各地方政府普遍采取以各种优惠政策如税收、工业用地的优惠政策争相引进外资或内资，这样一来投资者极有可能会以资本罢工为筹码来抗拒，致使环境污染问题不能得到有效的解决，因为企业外移会引起税源流失与财政危机。在环境执法上，地方执法者就极有可能直接感受到地方对于经济发展的需求而改变其执法态度，可见企业与政府有关部门的关系了。

本文事件反映了以经济发展为中心的经济理性主义主导了整个政策思维过程，经济理性淹没了环境价值。自改革开放到二十一世纪初，中国工业化带来严重的污染。宽松的环境法规，廉价的劳工与土地成本，在经济理性的诱因下，许多高污染性的工业在中国发展起来。然而，二十多年后的今天，我们正不断地在为此付出人命损失与环境的代价。

在环保事业中扩大公众参与。对政府，公众参与可以提高政府决策的准确率，降低政府决策的偏差率。天下没有十全十美的决策。决策的正确性取决于政策代表公众利益的状况。代表的公众越多，决策的正确性越大。扩大公众参与，会减少决策失误。代表、专家、公众相结合，互补互动，决策正确。代表是代表公众的，专家是代表科学的，也是为公众服务的：归根结蒂，公众第一。退一步讲，如果决策有负面效应，甚至是有失误，由于在决策过程中有公众参与，公众也会对负面效应给予理解，为失误所带来的损失排忧解难，分担责任。对公众，参与的过程也是受教育的过程，是提高环保意识的过程，是增强环保使命感的过程。公众参与了，意见充分表达了，公众的主人翁作用充分发挥了，那样，他们对决策就容易认识，容易接受，容易自觉贯彻。让他参与，他会用他参与过的规则来约束自己；不让他参与，他会把自已置于环保之外，难以要求他用那些不让他参与的规则来约束自己。对致害者来说，公众参与了，公众在成为受害者的时候，公众也会因为自已参与过，而缓解同致害者之间的矛盾与冲突。老实说，有些致害者与受害者之间的激烈冲突是致害者害怕公众，撇开公众。我们有些人只相信自己是高明的，不相信群众是通情达理的，结果往往是害了公众，也害了自己。

公众参与制度有一些规定。例如，我国的《环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《国务院关于环境保护若干问题的决定》中规定：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”。另外，《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》等环保法律、法规、规章也作了相关规定。但是，“相关法律中的条款过于原则抽象，不具有可操作性。公众参与往往局限于环境损害之后的参与，形式单一。”从参与的过程来看，主要侧重于事后的监督，事前的参与不够。公众无权利或机会维护自己的环境生存权、参与环境保护与治理正好反映出了环境正义之缺失。从新昌事件中人们不难看出地方政府与相关的企业的极端利已主义与不道德的非正义行为。新昌农民正是这种不正义结构下的受害者，他们的集体性暴力抗议正是对一系列违反环境正义行为的控诉。

最近几十年，无论西方还是东方，发达国家还是发展中国家，环境问题成为政府、公众与各类组织高度关注的议题，这表明了人们对环境价值重要性的认可。但是，围绕环境治理与环境保护问题上依然有严重的分歧与冲突。

【注释】

[1]潘岳：“环境保护与公众参与”，北京：《理论前沿》，2004年第13期。

[2]吴国刚，“环保自力救济研究”，《科技与法律》，2004年第2期，第119-124页。

[3]茅建兴，“浙农：宁打死不熏死”,《香港文汇报》，2005年7月29日。

[4]汤京平.环境保护与地方政治：北高两市环保官员对于影响执法因素的认知调查[J].台北：台湾政治学刊（No.6,2002/12），第155页。

[5] 吴国刚，“环保自力救济研究”，科技与法律，2004年第2期，第122页。

[6]潘岳，“环境保护与公众参与”，《人民日报》，2004年7月15日，第九版。

[7]林国明、陈东升，“公民会议与审议民主：全民保健的公民参与”，台湾社会学，2003年第六期，第76-77页。

[8] 有关“公民会议”的意义与做法，请参阅林国明、陈东升的“公民会议与审议民主：全民保健的公民参与”，台湾社会学，2003年第六期，第71-80页。

[9]梅维﹒库克，“协商民主的五个观点”，文载于陈家刚选编的《协商民主》，上海三联书店，2004年7月版，第44页。