于环境影响评价制度中公众参与制度的一些思考

第一篇：于环境影响评价制度中公众参与制度的一些思考

于环境影响评价制度中公众参与制度的一些思考

作者：孙奎 时间：2011-07-03

环境影响评价制度作为我国环境基本制度之一已实施了二、三十年，但其作用是否真正地得到了发挥却很难下定论。环境影响评价制度在我国起步较晚，法律规范尚不完善，执法的过程也过于宽松。2007年的厦门PX事件使人们再次关注这一制度。本文将通过对这一事件的回顾，谈谈关于环境影响评价制度的一些思考。

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孙奎律师，法学理论功底扎实，知识全面，工作责任心强，认真负责。法庭上冷静沉着，能言善辩，谈判中亲切、灵活，具有十分丰富的司法实践经验，在诉讼实务和非诉讼实务方面都卓有建树，先后担任多家企事业单位的常年法律顾问；同时，孙奎律师致力于诉讼实务的钻研，在刑事诉讼实务方面取得不凡的成绩，代理的民事、经济、行政案件，胜诉率达八成以上。

【关键词】环境影响评价制度；PX事件；公众参与

一、事件回顾

PX，化学物质对二甲苯的简称，易燃、有毒，是一种危险化学品。这一原本对于普通百姓来说十分陌生在名词在2007年5月闯进了厦门人的视野。在那时，PX项目已在厦门动工近半年，地点距市中心仅为7公里，其周围是厦门市外国语学校、北师大厦门海沧附属学校等人口较为密集的区域。该项目可能危及当地人民的健康安全。这一化工项目投资额达108亿人民币，一旦投产预计年产80万吨，每年可为厦门市增加800亿人民币的工业产值。

2005年7月，PX项目通过环境影响评价报告审查。

2006年7月，该项目获得核准。

2006年11月17日，厦门PX项目正式开工建设。

2007年3月，中国科学院院士、厦门大学教授赵玉芬发起了由105名全国政协委员联合签名呼吁厦门PX项目迁址的议案。

直到这时，厦门人民对于这一项目还几乎一无所知。2007年5月下旬，关于该项目的信息通过媒体、手机短信等渠道被披露，民众的反应也越来越激烈。尽管2007年5月28日，厦门市环保局有关负责人在《厦门晚报》上重申《海沧PX项

目已按国家法定程序批准在建》。但在2007年6月1日，百姓们还是自发走上街头，“手系黄丝带，开始了此后一年多来一直未被公众忘怀的集体„散步‟。” [1]2007年6月1日，厦门市政府新闻发布会：公开向广大市民群众征求意见和建议。截至2007年6月3日中午12点整，共收到意见和建议1557条。[2]之后，厦门市委托中国环境科学研究院开始了城市总体规划环境影响评价。《厦门市重点区域海沧南部地区功能定位与空间布局环境影响评价》专题报告在07年底完成。这次此环评之后，厦门召开了新闻发布会并进入了公众参与的程序。

最终，PX项目迁出了厦门，政府将承担投资企业在初期建厂准备工作中的经济损失。

二、环境评价制度为什么会形同虚设？

在经历了这场经济利益与环境保护的战争之后，在PX项目迁往别处之后，其实很难说在场战争中谁胜谁负。但有一点也许可以确定——所谓的环境评价制度在这个项目中如同走过场一般并未发挥其应有的作用。一项耗资如此庞大的建设项目、一项将对当地人民的健康构成威胁的化工项目，一项在建设过程中引起众百姓反对的项目，在环境评价的过程中竟然顺利地通过，这使人不禁质疑环境影响评价制度的作用。

我国的环境基本制度分为两类，一类是激励性制度，包括有偿使用制度、许可证交易制度；一类是防御性制度，包括环境影响评价制度、“三同时”制度、环境标准制度等。环境具有其特殊性，在现代社会人类活动对于环境的污染、破坏大多是无法挽回，环境遭到污染或者破坏之后其带来的影响将是十分广泛且难以估量的。防患于未然，防御应优于激励，由此可见环境影响评价制度的重要性。

环境影响评价是指“对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。” [3]在我国，环境影响评价制度的实施始于20 世纪70 年代末，[4]2002年我国颁布了《中华人民共和国环境影响评价法》，2009年8月17日颁布了《规划环境影响评价条例》。但有了这些法律、法规并不能保证这项制度有效的实行，这其中还有许多环节需要改进。

首先，环境影响评价制度亟需公众参与。

公众参与是环境法的基本原则之一。环境与每个人的生活息息相关，每个人都有权利享有良好的生活环境。当自己的生存环境受到污染或者破坏时，受影响的人们就有权捍卫自己的环境权利；当环境因人为的因素而可能发生重大变化时，该地区的人们就有权发表自己意见。在PX项目中，从项目启动到环境影响评价的进行，在这个过程中当地的民众几乎并不知晓该项目。严重缺少公众的参与与监督导致了之后矛盾的激化。《中华人民共和国环境影响评价法》的第五条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”；第二十一条规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”可见PX项目并未依法执行这些规定。此外，《环境影响评价法》中关于公众参与的内容过于模糊、宽泛，操作性不强，这也是该法实施效果不佳的原因之一。

公众参与之所以重要，还因为这是公众参与公共事务民主决策的一个过程。PX项目虽然最终迁出了，但政府对企业的赔偿，对于这个城市来说同样造成了很大的经济损失。只有公民广泛、持续地参与到这一决策的过程中，才能使现存的或是潜在的矛盾减少，使得项目、规划得以以尽量小的社会成本完成。

其次，在环境影响评价制度的运行过程中缺乏有效的监督。尽管公众也能起到一定的监督作用，但是环境影响评价是一项技术含量较高的工作，普通公民往往只是从对其个人的影响的角度发表意见，而从技术的层面就需要相关领域的专家来进行评价。这些专家应该是独立于专门的环境影响评价机构的，以便其能公正地进行监督。

第三，一些环境影响评价机构本身也存在着许多问题。比如环评机构的资质怎么认定？这些机构该不该收费？若不收费会不会导致这些机构怠于完成工作？若收费会不会使得这些机构为了收入而私自降低标准、包庇项目中存在的一些问题？若进行环境影响评价之后项目出现了问题应由谁来负责？负什么样的责任？这些问题都值得一一思考、解决。

第四，面对急功近利的经济发展需求，环境影响评价制度能否得到真正的执行也值得怀疑。为了经济利益，一些项目急于实施，环境影响评价对于这些项目而言仅是一个起不到实际作用的程序，甚至越过这一道程序相关项目照样能够进行。PX项目事实上也进行过环境影响评价，但是从结果来看其似乎并未完全依法进行。在其他一些关于环评的热点事件中，这些将对环境、对周围居民产生巨大危害的项目甚至完全没有经过环评就得到批准、开工建设，其中比较著名项目包括圆明园的铺膜事件。如果环境的保护最终无法战胜经济发展的需要，这最后将是谁的胜利、谁的悲哀？

三、关于环境影响评价制度中公众参与制度的一些思考

我国的环境影响评价制度实际上也是舶来品，但是在“进口”的过程中其主要成分发生了变化。比如，在国外的一些国家，环境影响评价的过程主要是一个公众参与的过程，而在我们引进之后就转化为了一个层层的行政审批的过程，公众参与仅仅成为了环评的一个小点缀。公众参与制度应当是环境影响评价制度能否高效、顺利实施的关键，下面通过与国外的环境影响评价制度的比较，笔者想谈谈关于完善我国环境影响评价制度中公众参与制度的一些看法。

美国是环境影响评价制度较成型的一个国家。美国的公众参与形成于20世纪70年代，1969年的美国《国家环境政策法》（NEPA）规定，任何对人类环境产生重要影响的立法议案、政策都要进行环境影响评价，并规定其过程中必须有公众参与。在2006年，我国的环保总局出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》。至此，公众参与作为环境影响评价重要组成部分终于有了较为细致的规定。通过中美的对比，希望能够找到改进中国环境影响评价制度的途径。

中国、美国在环境影响评价中公众参与的内容与要求[5] 内容 美国[6] 中国 《环境影响评价公众参与暂行办法》出台之前 《环境影响评价公众参与暂行办法》出台之后 项目必须通知公民 审查前不通知，审查后应通知 是 是 公民是否可以参与规划过程 是 无规定 是 公民如何了解背景信息 规划过程开放，为公众提供信息 由政府、项目方提供信息 由政府、项目方或受委托的环评机构提供信息 有无公众听证 当有较大争议或公众对听证感兴趣时有 一些项目和规划有要求 是

公众是否有权了解作出最后决定的理由 是 无规定 是 什么时间公众可以收到有关规定 EIA被参与后不少于30天 无规定 确定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后7日内

什么时间公众可以收到有关规定 EIA被参与后不少于30天 无规定 确定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后7日内

可以看出自从《环境影响评价公众参与暂行办法》出台之后，关于公众参与制度的规定具体化了，但这其中仍有尚待完善之处。

其一，该法第五条规定：“建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，环境保护行政主管部门在审批或者重新审核环境影响报告书的过程中，应当依照本办法的规定，公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见。但国家规定需要保密的情形除外。建设单位可以委托承担环境影响评价工作的环境影响评价机构进行征求公众意见的活动。”建设单位是否会自觉依照该法主动地、真正地公告信息？建设单位是该项目的利益主体，其自律性很难令人信服。环评报告中很可能包含有一些专业术语，这本身就给公众了解项目造成障碍。对于涉及环境污染或是存在潜在污染危险的项目，建设单位若避重就轻，公众就更可能被拒于真实情况之外。如果没有相应的监督、惩罚措施，这样的条款是否又将变成一纸空文？在《中华人民共和国环境影响评价法》中还尚未规定若建设单位违反公众参与制度将受到怎样的处罚。即使参考其他惩罚性规定进行处罚，建设单位因受到处罚而付出的代价也将远小于他们通过违法而可得的利益。[7]由此可见，环境影响评价制度的法律责任部分应该进一步具体化、严格化。

其二，在选择听证会群众代表时，选择的程序应当更为透明、代表的范围应更加广泛。作为被听证的一方的利害关系人应被排除在群众代表之外，否则将影响听证会的公正性，从而削弱听证会的真正作用。

其三，关于信息的公开的规定也有不妥之处。有学者认为，中国公众参与的缺失，有一部分原因是因为公民参与环境影响评价的积极性不够。这一观点似乎很难成立，环境问题与公民的切身利益紧密相关，大多数公民不可能对此置若罔闻。问题的根本在于，公众参与的途径和信息的缺失，即公民对于环境情况的知情权无法得到保障。

四、结语

“现在，我们正站在两条道路的交叉口上。……我们长期来一直行驶的这条道路使人容易错认为是一条舒适的、平坦的、超级公路，我们能在上面高速前进。实际上，在这条路的终点却有灾难在等待着。这条路的另一个叉路——条„很少有人走边的‟叉路——为我们提供了最后唯一的机会让我们保住我们的地球。”[8]在环境问题日益突出的今天，当我们再次面对这句警示——紧迫感与负罪感交杂。

环境影响评价制度必然不是解决环境问题的根本办法，但却是目前看来相对有效的方法。不能再将环境影响评价制度架空；不能再将公众排除于与他们的生活息息相关的环境的决定权之外；不能再将环境保护一味地退让于不合理的发展。京房产律师，北京刑事律师，北京房地产律师，北京刑事辩护律师，北京律师事务所，北京丰台律师，北京海淀律师，北京朝阳律师，北京西城律师，北京东城律师。

【作者简介】周晴，北京林业大学法学系。

【参考文献】

[1]舒旻：《“散步”始末：厦门PX和北京六里屯事件的分析》[J]，《世界环境》杂志，2008年6月

[2]马天南：《厦门PX事件：公众参与对环境保护的积极作用》[EB]，http://www.xiexiebang.com/content.php?aid=9233⑶

[3]参见《中华人民共和国环境影响评价法》第二条

[4]汪劲：《环境影响评价程序之公众参与问题研究———兼论我国《环境影响评价法》相关规定的施行》[J]，《法学评论》，2004年第二期

[5]黄一绥、邱建斌，《美国环境影响评价中的公众参与及其借鉴》[J]，《亚热带资源与环境学报》，2006年第6期。笔者对表中数据做了增补。

[6]李新民、李天威，中西方国家环境影响评价中公众参与的对比[J].环境科学，1988，19（S1）：57—60，本文中表格的内容是在参考其表格的基础上进行增加的。

[7]例如：《中华人民共和国环境影响评价法》，第三十一条：建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

[8]蕾切尔·卡逊：《寂静的春天》[M]，吉林人民出版社，第244页

第二篇：国内外环境影响评价的公众参与

国内外环境影响评价的公众参与

胡绍山

（湘潭大学 化工学院 2009级环境工程一班

2009650229）

摘 要：公众参与是环境影响评价制度一项不可或缺的重要内容，并已经成为各国环评的一项基本内容。本文从公众参与主体、环境信息权及环保团体的作用三方面分析了我国公众参与环评存在的一些主要问题，并在此基础上分析其主要原因。同时本文简单介绍了美英国两国环境影响评价制度中公众参与政策发展历程。关键词：环境影响评价 公众参与 制度 公众参与环评制度在我国的发展

最早在环评中规定公众参与制度的当属美国。我国相对来讲，起步较晚。最早对公众参与环境影响评价的规定见于原国家环境保护局、国家计委、财政部和中国人民银行在1993年6月21日发布的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中明确要求：“公众参与是环境影响评价的重要组成部分，报告书中应设专门章节予以表述，使可能受影响的公众或社会团体的利益能得到考虑和补偿，公众参与工作可在评价大纲编制和审查阶段进行”。

1996年《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国噪声防治法》对公众参与环境影响评价作了原则性的规定。2003年9月1日实施的《中华人民共和国环境影响评价法》对公众参与环境影响评价的方式、时间和对公众意见的处理等方面都作出了规定。2006年2月，国家环保总局专门颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，对环境影响评价作了更为详细的、可操作性的规定。2007年2月，国家环保总局颁布了《环境信息公开办法(试行)》，2008年5月1日《政府信息公开条例》也开始施行，这两部法律规定了政府的信息公开义务，为公众的知情权提供了制度上的支持使公众参与环境影响评价在立法方面前进了一大步。我国公众参与环境影响评价存在的问题

2．1公众参与主体过于笼统

作为公众参与的主体一“公众”，环评法的规定较为模糊，国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。这样的规定带来如下问题：I、如何界定“公众”的范围，有关单位和专家是否属于“公众”的范围，他们的参与能否替代公众参与。

2、如何界定

“有关”，是指有利害关系，还是有处于项目所在地这个地缘关系，还是指有相关专业背景知识，或者对项目感兴趣；

3、公众参与人员是否完全由组织者确定，其代表性如何保障。

由于法律规定的模糊性，实践中公众参与的人员选择范围、具体人数和人选完全有评价单位确定，以致经常出现两种极端，或者是调查对象太泛，冲淡受影响主体的声音；或者是调查人数过少，人选不具有代表性，甚至绕开受影响人群，剥夺了有意愿参与环境影响评价的人员的权利。

2．2公众的环境信息知情权没有得到切实的保障

从环境影响评价的角度看，环境信息的公开是公众参与环境影响评价能够得以进行的前提，没有相应的环境信息，环境影响评价的公众参与就无法进行，公众即使参与也是盲目的参与，甚至仅仅是一些情绪的发泄。而且在实践中，公众在获取信息上还存在不及时、不真实、不完整等问题。虽然政府、建设单位、环评机构有信息公开的义务，但对于“及时”这个概念的理解却极富有弹性。一旦信息公开义务主体怠于履行其义务，“及时”就变成“滞后”了。

政府、建设单位、环评机构基本上掌握了环评中的信息资源，当某规划或项目不能完全达到规定的要求时，基于自身利益的考虑，会对信息进行取舍、加工甚至扭曲，从而导致信息不真实。从企业方面来讲，由于不愿意采用代价高昂的防治措施，设法将企业的成本外部化，就会隐瞒环境污染信息、虚报环境信息；对于环评机构而言，由于和委托单位有合约关系便产生了相互的利益关系，这种利益关系会影响其作出独立的判断，因此无法保证其客观的立场，为满足委托单位的要求就会编制虚假的信息；而一些地方政府可能为了短视的政府利益对一些所谓的“大项目”采取了迁就甚至“帮助”的态度。以上情况的客观存在就必然导致了公众获取的一些信息是不真实的。

2．3环保团体参与作用有限

环保非政府组织(NGO)是公众参与的一种成熟形式。在国外的环境保护活动，NGO在其中扮演了非常重要的作用。环评活动具有专业性和科学技术性，普通公众可能比较难以理解，相对而言，环境NGO组织有时间、财力优势，可以聘请专家参与相应活动或其组织本身即是某一方面的专家，因此，环境NGO对于规划或项目的关注更能提高环评的效果[1]。

中国环保团体的发展还主要局限于北京，并没有遍及全国，环保团体的发展仍未形成应有的气候，而且在环境决策中发挥的作用仍然有限。影响中国环保团体作用发挥的原因之一是环保团体的资金有限。中国政府没有把公共福利预算资金分配给民间团体使用的规定，中国目前的经济发展水平和把家产留给子孙的传统观念也决定了社会公益所得捐赠有限，这使得民间团体面临着严重资金不足的问题，也限制了其作用的发挥[2]。

问题成因分析

3．1政策支持不足

《环境影响评价公众参与暂行办法》第十五条规定：“建设单位或其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门，应综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、法人或者其他组织”．该办法对被征求意见公众的要求作了比较原则的规定，缺乏可操作性．国家环保总局发布将于2008年实施的《环境信息公开办法(试行)》也存在同样问题．

3．2公众缺乏环境影响评价知识

环境影响评价报告公示内容过于专业，不利于公众理解．本文作者在某港口建设项目公众调查过程中发现，公众缺乏环境影响评价相关知识．公众一方面对建设项目可能产生的影响范围及结果估计不 足，另一方面对参与的意义、内容以及程序缺乏了解，从而忽视自身的参与权利，不会或不愿意主动参与，参与者多数属于流于形式的“象征性参与”，不能有效行使法律赋予的权利．

3．3工作方法缺乏科学性

从现有一些环境影响评价单位的调查结果分析来看，环境影响评价报告书中公众参与调查工作缺乏科学的社会调查方法支持¨1．对被调查地区、人群的状况及公众意见分析过于简单，不利于反映公众对建设项目的真实意见．不注重对公众意见的处理，信息反馈机制不健全[3]。国外环境影响评价中的公众参与

4.1美国环境影响评价制度中公众参与政策发展历程

美国《国家环境政策法案》于1969年12月中旬经参众两院协商委员会通过，并于1970年1月1日由尼克松总统签署成为法律，被誉为环境法领域的“大宪章”，首次建立环境影响评价制度。该法案要求联邦机构通过一个系统的多学科途径，把环境事项纳入其规划和决策的制定过程当中去，并明确要求所有联邦机构都要准备详细的环境影响报告书，评估一些对环境有重大影响的联邦活动及其替代方案的环境影响，而且将征求公众意见，进行公众评议作为编制环境影响报告书的一个必经程序和内容阁。同时，还具体规定环保团体和社区居民在内的美国公众在环境影响评价制度中享有的广泛权利。

随后美国环境质量委员会根据《国家环境政策法案》于1978年发布了《国家环境政策法实施条例》，该条例详细规定了EIS制度中公众参与的程序。这样既有《国家环境政策法案》作为环境影响评价基本法，又有《国家环境政策法实施条例》做具体补充的立法模式。构成了美国“一法一条例”的公众参与政策。

美国环境影响评价制度中公众参与参评阶段较早，且贯穿到整个环境测评的全过程。依据美国《国家环境政策法实施条例》规定，联邦主管机关进行环境影响评价时，被要求在一个项目里发挥自身能力作出一些分析和提供相关资料，或者对其他部门所做的进行评论，从而确保在决策制定前通告出去。联邦机构把项目的发展程序在联邦公报发布出来以供公众评论，前期提出的一些内容和后来修订的内容也要在联邦法规中公布出去。即在草案完成阶段和最终的环境影响评价报告形成甚至最终的决定作出之前，公众均可参与[4]。

4.2英国环境影响评价制度中公众参与政策发展历程

英国1985年的《地方政府法》和1990年的《城镇和乡村规划法》规定公众有咨询参与的法定权利。如果需要，以当地公众质询的形式展开。一般情况下，委员会或附设委员会会议，都应该向公众开放，会议议程的复本和为会议准备的报告至少在会议开始3天前对公众公开，接受公众的检查。会议结束后，某些文件要向公众公开，接受公众的检查要长达6年的时间。1997年工党上台以后，公众参与得到了更进一步的加强。把诸如公民陪审团、兴趣群体、民意测验作为咨询机制，以及通过常设的公民专题讨论小组和论坛等形式促使公众参与决策过程，从而使先前那种公众参与比较散漫的局面得到改善。公众参与环境事务的讨论提高了决策过程中的公平性，它使得没有充分得到代表的群体的利益也能列入决策过程的考虑之内。结 语

中国环境影响评价公众参与工作还处在起步状态，需要不断的摸索和完善，除了加强宣传，提高公众参与的意识外，公众参与程序的制定和细化是必不可少的．只有不断发现问题和解决问题，公众参与 环境影响评价制度才会在环境管理中发挥巨大作用，为环境保护与经济、社会的协调发展奠定基础。公众参与不只是一种理念，而是一 项涉及方方面面的系统工程。有效的公众参与，需要全社会的共同努力，既需要公开、公平、公正的制度保障，又需要科学、实用的技术支撑，二者缺一不可。完善适合我国国情的公众参与机制，必将对维护公众环境权益，提高决策科学化水平，推动我国民主化进程起到积极的作用[5]。

参考文献：

[1] 王 嵘 我国环境影响评价公众参与制度浅析 江西化工

2011年第2期

[2] 侯小伏 英国环境管理的公众参与及其对中国的启示 山东社会科学院社会学所 山东济南250002 [3] 曲 恒，韦 丹，林建国，孙锦华，钟慧颖，蔡绪思 环境影响评价中的公众参与 大连海事大学学报 2007年12月

[4] 李淑娟 中美环境影响评价制度中公众参与政策的比较研究

[5] 蕾丽丽 朱坦 战略环境评价中的公众参与及实施条件分析

南开大学 环境科学与工程学院，天津

[6] 汪劲．中国环境影响评价制度比较研究——环境与开发

决策的正当法律程序[M]．2006．

[7] 谭先银．我国环境影响评价制度完善研究 西南政法大学，2009．

第三篇：环境影响评价中公众参与有效性的研究(修改)

我国环境影响评价中公众参与有效性的现状、问题及对策

孟惠萍1，牛志睿2＊

（1.宝鸡市环境影响评价所，陕西 宝鸡 721000；2.延安大学 能源与环境工程学院，陕西 延安 716000）

摘 要:本文在对比发达国家、地区环境影响评价中公众参与情况的基础上，分析了我国环境影响评价公众参与发展现状及存在问题，提出了提高我国环境影响评价中公众参与有效性的措施，即：(1)明确界定公众参与主体范围;(2)保障公众知情权;(3)调整建设项目的公众介入时间,增加公众参与形式的多样性;(4)强化公众环保参与意识。关键词:公众参与 有效性 环境影响评价

The Present Situation ,Problem and Countermeasures of The Validity of The Public Participation in China’s Environmental Impact Assessment

Meng Hui–ping1, NIU Zhi –rui2＊

（1.Baoji Institute of Environmental Science，Baoji 721000，China；

2.College of Energy and Environment Engineering，Yanan University，Yanan 716000，China）Abstract： This article discussed China’s present situation and problems of public participation in the environmental impact assessment, in contrasting with which in the developed countries and regions.The paper pointed out that the validity of China’s public participation in the environmental impact assessment can be improved and enhanced through defining confines of the main body of public participation, protecting public’s right to know, adjusting public intervention time in the projects, increasing the diversity of the form of public participation, and strengthening the awareness of public participation in environmental protection.Keywords：public participation；validity；environmental impact assessment 前言

环境影响评价工作的公众参与可以保障公众的环境权益[1] [2]，加强环境决策的民主化，提高公众对项目的认可度，化解项目开发引发的社会矛盾，增加项目的经济性。从这个意义上说，提高环境影响评价中公众参与有效性也是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重要手段之一。相比一些发达国家和地区而言，我国在这方面的工作起步较晚，当前在实际工作中面临诸多问题，其有效性尚未得到充分发挥。因此，分析研究、借鉴国外的环评公众参与机制，对提高我国的环评公众参与的有效性具有重要意义。发达国家、地区环境影响评价中的公众参与情况

2.1美国环境影响评价中的公众参与

美国是最早实施环评公众参与的国家，其环境影响评价程序主要包括项目审查期、确定评价范围、编制环境影响报告书初稿、报告书的评论和定稿、环境影响评价中的公众评论期[3] [4]等五个阶段。并规定每一阶段必须有公众参与。公众意见听证会（public hearing）是美国环境影响评价中公众参与的常用形式之一。听证会的流程：首先利用新闻媒介，发布拟建项目的厂址、内容；其次是公布听证会的时间和地点，邀请公众参加；三是通过听证会，听取公众意见，并进行现场答辩；四是在环境影响报告书中，设专门章节记录听证会内容并论

[5]述公众的意见。通过司法审查制度的保障，美国公众参与起到实际的效果监督作用，对于违反公众意愿的建设项目，公众通过完善的司法手段可以维护自己的正当利益，真正的体现和尊重了公众的意见。此外，公众可对违反环评制度的行政机构起诉。如果在程序上，行政

机构做出某个决定没有完全、确切地对各种环境因素影响评价加以考虑和权衡，那么法院有责任撤销决定。这使得公众参与有了司法救济的途径。2.2日本环境影响评价中的公众参与

[6]日本于1997年通过了《环境影响评价法》，该法对环评程序引入了公众参与。日本环境影响评价包括：方法书制作、准备书、评价书、评价书公布阅览后等阶段。主要通过三个阶段完成公众参与。第一阶段，在方法书制作时将其主要内容予以公告，公众可在一个月内阅览，如有环境保护意见，应当从公告之日起两周内向事业者提出，事业者应当将公众意见的概要及回应等内容呈递相关地方政府征求意见，重新确定方法书的内容；第二阶段，提交准备书之后，需将准备书内容在一定区域范围公布一个月，以便听取公众意见。公布期内可召开说明会使本地居民知晓其内容，如有环境保护意见，应从准备书公告之日起两周内向事业者提出；第三阶段，完成评价书制作后，应当提交有关当局审批，并将评价书在一定区域

[7]范围公布一个月，供公众阅览。日本具有较完善的信息公开制度，加之国民环保素质较高，在日常生活中处处体现了环境保护的参与意识，可以说在日本，公众参与环境影响评价是比较成功的，保证了公众参与的有效性，取得了较好的效果。2.3我国台湾地区环境影响评价中的公众参与

[8]台湾于1994年公布了《环境影响评估法》，赋予公众参与的权利，主要体现在三个[9]阶段：前期，在一定时间范围内通过报纸刊载各阶段说明书评价书审查的结论。中期，邀集公众举行公开的说明会或听证会，并反馈公众的意见。后期，存有意见的当地居民还可以书面形式对开发单位提出，充分地保障了民众的权利。2.4 香港特别行政区环境影响评价中的公众参与

[10]香港回归后，于1998年实行新的《环境规例》，强调“公众参与”，重视“相邻权”，特别重视建设项目对生态的影响，凡违反环评规例的行为均属于犯罪行为，处罚很严厉。环境规例要求建设方在一份中文报纸和一份英文报纸上发布工程项目简介，在相关部门和公共场所提供报告书文件供公众查阅30天。在报告书做出前，按照程序，环境署还需征求其它主管局的意见，提交报告后，需再征询环境咨询委员会的意见，期限60天，整个评估过程公开、透明。

综合分析，我们可以看出，在环评公众参与程序上，发达国家或地区有如下特点：一是公众参与范围较广；二是公众参与阶段较为全面；三是公众参与渠道保障通畅；四是公众意见具有较强的约束力；五是法律救济途径健全。可以说，无论在立法方面还是在实践中，发达国家或地区都取得了一定的经验，公众参与的有效性较高。我国环境影响评价中的公众参与

3.1我国环境影响评价中公众参与的发展及现状

我国于1993年在《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中首次确定了公众参与环境影响评价，1996年全国人大常委会通过的《水污染防治法》、《噪声污染防治法》修改决定中，对公众参与环境影响评价做了初步立法规定。对于建设项目，规定“环境影响报告书中，应该有该建设项目所在地单位和居民的意见”。2002年颁布的[11]《中华人民共和国环境影响评价法》对公众参与环境影响评价做出法律规定。国家环保总局在2006年发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，对公众参与详细环境影响评价作出[12]了详细的规定。经过20多年的发展，公众参与环境影响评价制度在我国取得了较大的进展，主要体现在立法上不断完善、公众参与意识的普遍提高，及其对经济、环境和社会所发挥的积极作用。随着我国经济的高速发展，公众参与环境影响评价制度日益凸显其重要性，在很大程度上限制了一些项目的盲目建设，如威海核电站项目、圆明园水体衬砌工程、厦门PX项目、沪杭磁悬浮联络线工程、怒江水电开发、深圳西部通道侧接线工程等重大项目都是由于公众参与而被停建或缓建的成功案例，有效地维护了区域环境质量。由此可见，公众

参与环境影响评价制度已经在我国的经济建设中发挥着重用的作用。3.2我国环境影响评价中公众参与存在的问题

尽管我国在公众参与环境影响评价制度立法方面和实践运行中都取得了一定的成就，但由于起步较晚，在实践中还存在着一些问题，诸多因素制约公众参与的有效性，公众的意见并没有得到充分的尊重。重大项目尚可进入公众视线，而中小型项目公众参与的实效不容乐观。相比发达国家、地区环境影响评价公众参与制度，我国目前面临的问题主要有以下几个方面:（1）公众参与主体范围界定模糊

我国的环评法对公众范围规定较为模糊。国家鼓励有关专家和公众参与环境影响评价，如何界定二者的关系，如何界定有利害关系和地缘关系人群，由于相关法律规定的模糊性，[13]实践中公众参与的人员选择具有不确定性。实际操作中往往由评价单位自己确定人选，容易剥夺有意愿参与及有利害关系人员的权利，不具代表性，无法充分反映民意。（2）公众知情权保障不足

公众的知情权是影响公众参与有效性至关重要的因素，在实践中，由于管理部门、评价单位自身原因及相关法规法则限定等诸多因素，公众在获取项目信息时存在不及时、不真实、[13] [14]不完整等问题，一些建设单位避重就轻，在公布信息时只是简单地介绍了工程的基本内容、技术指标和拟建设规模，而公众最为关心的核心信息——拟建项目带来的环境影响及其防范措施则未能准确地向公众传递，在整个环评程序中公众的知情权并没有得到有效的保障。一些地方政府在公共行政过程中依然奉行精英主义、官僚模式，不太尊重公众权利，隔离、忽视了公众的参与权。对那些能带来巨大经济利益，可能给当地引发高污染风险的项目，为了项目的上马，政府往往会简化或省略环评程序，忽略民众意愿，结果导致环境污染事故，甚至引发公共危机，如近年来发生的松花江污染事件、紫金矿业污染事件、厦门PX项目引发的“散步”公共事件等不良后果。我国目前处于社会转型时期，利益矛盾比较突出，政府要和平而理性地化解各种矛盾和冲突，就必须建立一个平等协商的对话机制，与此相应的在环境评价中政府占主导地位的公众参与模式亟待改变。（3）公众参与时间滞后，形式单一

中国以环境行政为主导，环境司法的作用甚微，大部分环境类纠纷都是通过信访等行政方式予以解决，公众的参与权得不到保障，更谈不上对环境保护的预防。公众不能参与可行性研究、设计等前期工作，失去了最好的参与机会，增加了社会的成本，也阻碍了公众参与渠道的畅通。我国在环境影响评价公众调查中，使用最多的是问卷调查和听证会这两种基本方法，由于经济等原因别的形式使用较少，调查形式相对单一，往往对调查内容只需回答是

[14]或否，失去公众参与意义。不少环评单位在环境影响报告书的编制中往往只注重工程分析、清洁生产、污染防治对策等章节，而把公众参与章节当作陪衬内容，没有针对性，调查分析结果往往泛泛而谈，未考虑当地公众所反映的具体、明确的观点，没有按照当地公众的意愿着手分析调查，公众参与起不到应有的作用。加之，公众参与评价结果很少向公众公布，公众无法对项目后期进行有效的监督，没能打消公众的担忧。项目的执行中能否充分反映公众的意见，公众也不得而知，缺乏公开、透明。（4）公众环保意识淡薄

由于我国经济发展相对滞后、社会文化意识等方面的原因，公众参与环境评价的意识相[15]对淡薄，不少民众还在为生存、居住、工作而发愁，在这样的生活情况下人们对自己生存环境、居住环境的要求就不会太高，受传统的文化礼仪影响更愿意服从既定的法律法规，对法律是否侵犯了自身权利的追究甚少，除非建设项目直接影响到自身的生存、生命安全的利益时才会奋起投诉，如陕西凤翔血铅事件，结果是“退则让，让则屈，屈则从”，公众参与的主动性也就不会太高。根据中国环境文化促进会发布的《中国公众环保民生指数(2007)》

显示，有49.7％的公众认为自己在环保中不重要，知道12369环境举报电话的仅有13.9%，显示出公众参与的严重不足。这说明一方面我国公众具有十分浓厚的环保依赖性；另一方面也说明政府还没有为公众参与环保准备好平台和条件。公众的科学文化素质相对较低，加之应试教育体制也是造成公众环保意识培养欠缺的原因之一。[16]4 提高我国环境影响评价中公众参与有效性的措施

借鉴发达国家、地区的环境影响评价中公众参与经验，逐步建立和完善适应我国国情的公众参与机制，不断提高环境影响评价中公众参与的有效性。可以从如下几个方面完善我国环境影响评价程序中的公众参与机制。（1）明确界定公众参与的主体范围

参加调查的公众是影响公众参与有效性的首要因素。参加调查的公众数量、类别、专业素质等因素都会关乎到公众参与的有效性。《环境影响评价法》规定，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。对于公众范围的界定，一般国际惯例是以“受到直接影响”和“存在利害关系”为标准。因此，公众参与应该让直接受影响的人群及团体的公共代表参加，可以包括地方官员、相关部门机构、私营企业代表以及其他感兴趣的团体，如当地人大代表、政协委员、群众团体、环保协会或居委会代表等，特别是要充分利用环保社会团体的环保意识强、环保知识丰富、参与热情高、熟悉本地环境质量情况的特点，发挥其积极的作用。公众参与代表的人数越多，其有效性越高。按照不同人群、团体赋予不同的评价阶段的权重等级，确保公众参与意见的客观公正。（2）保障公众知情权

知情权是公众参与建设项目的先决条件。只有当参与者对建设项目有了充分的事先了解，才能有效的行使公众参与权，所以信息是否公开将直接决定着公众参与的程度，信息公开制度的完善尤为重要。譬如沪杭磁悬浮联络线工程，上海市有关政府部门只公布环评报告的简本，对沿线居民环境影响评估的真实性含糊不清，关键信息缺乏全面性，引发了公众的不满。在实际环评工作中，相关政府部门、建设单位、环评机构负有信息公开的义务，在信息公开时应当及时、真实、全面，要便于公众获取，同时也要做好公众参与信息的反馈与交流，以健全的信息公开制度保障公众的知情权。转变公众参与政府主导地位，变对公众的“绝对支配”为“相互合作”，达到共赢，化解公众因缺乏知情而引发的公共危机。（3）调整建设项目的公众介入时间，增加公众参与形式的多样性

公众越早介入建设项目的环评程序，对其决策程序产生的影响越大，介入时间越早越好，以降低社会成本。应选择在建设项目的可行性研究阶段、项目的设计阶段介入，或在环境影响报告书大纲、草案等重点内容的确定之前介入，可以通过媒体等手段向公众进行一段时间的公示，以征求公众意见，每个阶段都应该有不同公众主体参与的声音，进而不断地完善公众参与程序，确保公众参与的全过程。在公众参与形式方面，应该是灵活多样的，借鉴国外经验，可以采用公告、听证会、回答公众提问、民意调查、记者会邀请意见、发信邀请意见、座谈会、全民表决等多种参与方式。可以依据建设项目的工程特点、环境特征，针对性的选择公众参与的方式。对于中小型建设项目，应重视新闻媒介报纸、电台、电视台、互联网等快捷获取信息方式的运用，让更多的公众了解和参与。（4）强化公众环保参与意识

提高全民环境保护责任意识，可以加大社会公众监督的力度，从而有效推动突出环境问题的解决。作为政府部门有责任和义务动用行政力量从环保宣传和信息公开两方面着手增强公众的环保参与意识。一是各级政府应大力开展环境保护知识普及和环境教育，正确引导社会公众自觉遵守环境保护法律法规，参与全民环境保护行动，切实履行公民环境保护责任。二是相关管理部门要做到信息公开、及时、准确，增强政府的公信力，增加公众对环境工作 的信心。三是政府应鼓励和信任民间环保组织，从政策和资金上加大对环保非政府组织的扶持，监督而非干预，促进各个环保组织之间的交流，在环境文化传播上走得更深、更远，提升公众环保参与意识。结语

有效的环境影响评价公众参与可以监督政府环境执法和决策的实施，改善区域环境质量，促使项目建设单位、环评单位规范自己的行为，同时也是缓解环境公共危机、遏制经济发展带来环境污染的良策之一。可以通过借鉴国内外先进的公众参与方法和法律制度，加快完善我国的公众参与发展进程，切实提高公众参与环境影响评价的有效性，促进经济、社会、环境的可持续发展，构建资源节约型、环境友好型的生态文明和谐社会，更好地保护我们赖以生存发展的空间。

参考文献

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作者简介：孟惠萍(1970-),女，陕西宝鸡人，宝鸡市环境影响评价所，工程师。通讯作者：牛志睿；联系电话：***；电子信箱：niuzhirui@126.com

第四篇：退耕还林监督管理中公众参与制度初探

浅谈退耕还林工程公众参与监督管理的作用

摘要：退耕还林工程作为互助县的一项涉及面最广、政策性最强、群众参与度最高的生态建设工程，关系到广大退耕农户近期和将来的切身利益。因此发挥公众，主要是退耕农户的积极参与不但已经成为一种必需而且显得非常迫切。本文从互助县退耕还林的实际出发，分析了我县目前退耕还林监督管理中存在的问题、退耕还林工程中公众参与监督管理的作用。关键词：退耕还林 公众参与公众参与原则与退耕还林工程

退耕还林工程是国家在中西部地区实行的一项重大的生态建设工程，是党中央、国务院从中华民族生存和发展的战略高度，为合理利用土地资源、增加森林植被、再造秀美山川、确保江河安全和维护国家生态安全、实现人与自然和谐共处而实施的一项重大战略工程。是国家培育森林资源，改善生态环境的重要途径，更是我们根治水患，安民兴邦的重大决策。退耕还林是一项“功在当代,利在千秋”的大事，是为赢得中华民族长远的生态效益、经济效益、社会效益三赢局面的有力保障。从长远看，退耕还林是治理水土流失和土地沙化的根本措施，对根治长江黄河水患具有决定性意义；从近期看，又是调整农业产业结构、拉动内需、增加农民收入最现实最有效的途径，涉及广大退耕农户的切身利益。

退耕还林工程自2000年开始在互助县试点以来，已累计完成退耕还林任务28667hm，其中退耕地造林10212hm，宜林荒山荒地造林16788hm，封山育林1667hm。退耕还林工程涵盖了19个乡镇，涉及

3.6万农户，14.4万农民。这是一项长期而又复杂的社会系统工程，工程建设和政策兑现年限较长，直接关系到国家生态效益、农民的当前利益和长远利益。工程的任何一个环节出了问题，都将给国家和退耕农民造成重大影响。在退耕还林建设中，几乎每个决策的实施都直接影响甚至改变农民的生活，政策的各个执行环节都将不同程度地影响国家投资的实效和退耕农民对国家优惠政策的享受，因此必须建立

公众参与机制，公开决策过程和政策执行的各个环节，发挥公众参与决策和对政策的执行进行监督，以确保这项涉及面最广、任务和投资最大、政策性最强、群众参与度最高的林业生态建设工程的顺利进行。2 当前退耕还林工程实施中存在的主要问题

退耕还林工作开展以来，尽管工程建设总体上进展顺利，但也出现了一些新的情况和问题，主要有：

2.1重眼前的粮款补助，轻后续长远发展。发展后续产业是补助期限过后保障群众长期的生活来源和地方财政收入根本措施。这不仅关系到农民的长远生计，也关系到退耕还林的最终目标能否实现。现在许多地方，参与退耕还林的农户，由于在政策补助期间近期收益有了保障，解决了吃饭问题，“坐、靠、等、要”的思想不断滋生，地方政府也没有把努力培育和开发稳定增收的致富产业认真抓起来。

2.2 主管部门的管理服务不到位。在退耕还林工程对农民给予政策服务和技术指导是保证工程顺利进行的重要保证。但由于退耕还林工程是一项政策性十分强同时又是一项任务艰巨的生态建设工程，林业主管部门作为工程的主管部门一方面要承担包括工程规划编制、面积丈量、作业设计、技术指导、检查验收等大量任务，加一方面又不得不面对工作经费的不足，使林业主管部门难以有效完成各种相关的任务。随着退耕还林工作的进一步深入，管理范围和难度越来越大，经费也会更显紧张，因此需要中央加大财政转移支付力度、适当增加工作经费，改变目前“两头热中间冷”（即县级党委政府热，工程主管部门冷，乡镇党委政府冷，农民热）的现象。

2.3各项配套措施落实不到位，有关政策有待进一步完善。其中最重要最紧迫是要加快确立林权、颁发林权证工作的进展，使退耕还林工程再上一个新台阶。

3公众参与退耕还林监督管理工作的作用

3.1 有利于保护农民的合法权益。退耕还林意味着很多农民将失去赖以生存的口粮田，如果国家无偿向退耕户提供粮食、现金、种苗的补助政策在执行中出现偏差，或者没有及时到位，有些农民的生活将难

以为继。事实上，国家不仅向农民提供优惠政策保证了农民近期的生活，还要求各级政府积极开发培育新的创收产业，以保证农民的长远利益。为了保障农民的利益，必须公开粮食补助、现金补助的兑现情况及各政策执行环节、政府职责的履行情况，接受群众监督。

3.2 防止地方政府决策专断，做出错误决策。在退耕还林实施过程中，要坚持从实际出发，实事求是，坚决杜绝各种形式主义，什么地退，什么地不退，退耕后种林种草都必须进行科学论证，认真听取农民和专家的意见。但在退耕还林实践中，不乏有为了营造“政绩工程”“形象工程” 不顾地方特点而盲目学习外地的经验给退耕还林工程带来损失，或盲目追求成片规模退耕而退好地的例子。事实上，由于退耕农田和种树种草对农民有着切身的利益关系，农民可能会考虑得更周详，并且由于农民对本地区的土壤条件更为熟悉，对乡土树种和植物更为了解，有时候他们会有一些独到的见解，可以弥补领导专家知识经验的不足。

3.3 督促管理部门认真履行其职责。退耕还林工程是一项政策性很强的工程，要求各级政府和退耕还林主管部门认真学习领会中央精神，使各项政策规定得到全面落实。但是由于退耕还林任务重，一些政策没有得到很好的落实；另外，许多地方没有认真落实培育和开发稳定增收的致富产业的政策，使农民优惠政策享受后的生活受到威胁。因此必须发挥公众的监督作用，对退耕还林管理部门施加强大的社会压力，促使其认真改造职责。

3.4 有利于国家政策法规的实施。发挥公众参与退耕还林，有利于退耕农户对国家政策的理解，加大对管理部门的监督，拉进群众与林业管理部门的距离，增强对林业行政部门的信赖，自觉遵守和维护政策、法规，支持管理部门的工作，使国家的政策能够得到顺利地实施。4 公众参与退耕还林监督管理工作的事务范围

公众参与退耕还林事务主要有两大类，一是参与决策，一是参与监督。凡是与农民利益相关的决定都应允许农民参与决策，凡是与国家投资和工程、政策实施有关的活动都应让农民参与监督。

公众参与决定的事务范围主要有： 要不要退耕的问题；还林还是还草的问题；选择种苗商、选择种苗的问题；粮食补助的问题；退耕还林实施方案的制定、退耕还林合同的签订等。

公众参与监督的事项具体有：支持、配合林业管理部门的工作，监督破坏退耕还林工程成果的一切违法活动；监督主管部门的违法的行为；监督本地区退耕还林规划的实施；监督验收工作；监督国家政策性补助粮款的使用等

公众参与制度在我国的生态环境保护中已经得到普遍认可，退耕还林工程是一项是涉及面最广、政策性最强、群众参与度最高的生态建设工程，与广大退耕农户有着切身的利益关系。因此发挥群众的参与对于监督国家投资的专款专用、防止腐败、督促林业管理人员认真履行其职责、保护退耕农户的利益有着不可替代的作用。但是由于公众参与在我国的实践还不够广泛，再加上群众的参与意识较低，这就使得退耕还林中的公众参与特别需要政府加强引导，主动公开政务，以提供奖励来调动群众参与的积极性，并设立保密制度解决群众参与的后顾之忧，努力开辟参与途径并形成制度，鼓励并引导公众参与。

参考资料：

1.周生贤：《在国务院西部开发工作会议上的发言》，2004年3月19日

2.《退耕还林条例》第五十四条、第三十九条、第十八条

第五篇：环境影响评价公众参与的几个时间节点

环境影响评价公众参与的几个时间节点

《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发[2006]28号）已经实施了6年多了，《暂行办法》中的几个时间节点在环境影响评价的实际操作中经常出现错误的理解，本人的解读如下：

1、第一次信息公示的时间：应于环境影响评价委托后7日内开展第一次信息公示，信息公示的时间不少于10个工作日；

2、第二次信息公示的时间：应于环境影响报告书基本编制完成后，并且形成报告书简本后，开展第二次信息公示，信息公示的时间不少于10个工作日，一般同时公示报告书简本；

3、公众参与问卷发放及调查时间：应在第二次信息公示结束后开展公众参与问卷调查或召开座谈会、专家论证会等。

2012年9月21日