第一篇：环境影响评价技术导则 公众参与编制说明(征求意见稿)
《环境影响评价技术导则公众参与》编制说明
(征求意见稿)《环境影响评价技术导则公众参与》编制组
二〇一一年一月
项目名称：环境影响评价技术导则公众参与 项目统一编号：292
承担单位：环境保护部环境工程评估中心
编制组主要成员：赵欣丰、杜啸岩、李敏、宋若晨、梁刚、李忠华、郑韶青、刘彩凤
标准所技术管理负责人：李晓倩、何俊 标准处项目负责人：赵国华
环境影响评价技术导则公众参与...................................................................................................3 项目背景.............................................................................................................................3
1.1 任务来源..................................................................................................................3 1.2 工作过程..................................................................................................................3 2 标准制订的必要性分析.....................................................................................................5
2.1 贯彻环评相关法律法规的要求..............................................................................5 2.2 以人为本原则的要求..............................................................................................5 2.3 提高环评质量的要求..............................................................................................5 3 标准制订的依据与原则.....................................................................................................6
3.1 制订依据..................................................................................................................6 3.2 制订原则..................................................................................................................6 4.1 美国..........................................................................................................................7 4.2 日本..........................................................................................................................7 4.3 台湾地区..................................................................................................................8 4.4 印度尼西亚..............................................................................................................9 4.5 斯里兰卡..................................................................................................................9 4.7 澳大利亚................................................................................................................10 5 标准主要技术内容...........................................................................................................10 5.1 适用范围................................................................................................................10 5.2 总则........................................................................................................................11 5.3 公众的范围............................................................................................................11 5.4 公众参与计划........................................................................................................12 5.5 信息公开................................................................................................................12 5.6 公众意见调查的内容............................................................................................13 5.7 公众意见调查方法................................................................................................13 5.8 公众意见的汇总分析和信息反馈........................................................................14 5.9 环境影响报告书公众参与篇章的编制要求........................................................14 5.10 关于本标准附件..................................................................................................14
环境影响评价技术导则公众参与 项目背景 1.1 任务来源
《中华人民共和国环境影响评价法》颁布实施后，其中关于公众参与的要求引起了社会各界的广泛关注，由于环境影响评价机构和从业人员公众参与方面的经验较少，迫切需要出台相应的技术导则来促进环评法的实施。另外，中国当时刚刚加入世界贸易组织（WTO），许多工作需要与世界接轨，在这一背景下，评估中心接受世界银行赠款，开展了题为“中国加入
WTO 后环评能力建设”的世行合作项目，其中内容之一是开展环境影响评价中公众参与和信息公开的相关指南的研究工作。该项目成果为后来制定《环境影响评价公众参与暂行办法》奠定了基础。
作为一个部门行政法规，2006 年发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》侧重于规范环评中公众参与的范围、程序和组织形式等内容，无法过多涉及公众参与的具体细节和操作方法。因此，环境保护部于 2008 年以《关于开展 2008 年度国家环境保护标准修订项目工作的通知》（环办函〔2008〕44 号）文向环境保护部环境工程评估中心下达了编制《环境影响评价技术导则公众参与》的任务，项目统一编号为 292，本导则编制工作
1.2 工作过程
1.2.1 项目启动
（1）《环境影响评价技术导则公众参与》在未正式下达编制任务前，就启动了编制工作。2007 年 11 月 13 日在原国家环境保护总局召开了导则编制讨论会，分析了现阶段公众参与存在的显著问题，并就具体技术细节征求了与会代表的意见。会议明确了导则编制的思路和方向。
（2）课题组对不同类型建设项目环评中公众参与的现状进行了充分调研，2008 年 2 月完成初稿编织工作后，通过座谈、研讨等形式反复征求了部分环评单位和有关专家的意见，前后三次对初稿进行了重大调整，涉及公众参与工作等级、被调查人数、调查内容等公众参与核心内容。至形成征求意见稿，共经历 8 次修改。
1.2.2 文献调研
（1）调阅了国内各类建设项目的环境影响报告书，对现在国内环评中公众参与的内容、采用的方法和报告书中公众参与篇章的结构和内容等进行了分析总结；
（2）收集了世界银行《环评业务指南》、亚洲开发银行的《环境评价业务指南-公众咨询和信息公开》、香港特别行政区《环境影响评价议条例》和日本的《环境影响评价法》，对其中公众参与的要求和公众参与的程序和方式方法进行了研究；
（3）通过文献，了解了美国、澳大利亚、瑞典、英国、法国、印度尼西亚、斯里兰卡、巴西以及我国台湾地区等环评中公众参与的有关规定；
（4）收集了若干国家的公众参与指南或研究报告，如加拿大环境影响评价局的《分享良好实践经验》、国际金融合作组织的《良好实践手册》、澳大利亚的《通过环境影响评价保护和提高生物多样性》的公众参与部分、世界银行的《环评过程中的公众咨询：一个战略方法》、美国的《保护区管理中的公众参与》、英国环境交通部的《地方环境决策中的公众参与良好实践手册》、欧盟的《环境影响评价和战略环境影响评价中的公众参与研讨会报告》、中东欧区域环境中心的《环境决策中的公众参与手册》和联合国环境委员会的《环境决策过程中信息公开和公众参与指南》等。
1.2.3 征求意见与专家审议
（1）在导则编制过程中，组织有关省市环境工程评估中心、环境影响评价单位和研究机构召开了若干次座谈会，针对公众参与技术导则的框架结构、公众参与深度的划分标准、公众参与的内容和公众参与代表的选取等具体技术细节征求意见，并与与会代表进行了深入探讨；
（2）由于各方面代表对公众参与的理解存在一定差异，征求意见稿的形成经历了六次较大的修改，每一稿均由环评专家进行了审议。标准制订的必要性分析 2.1 贯彻环评相关法律法规的要求
2003 年 9 月正式实施的《中华人民共和国环境影响评价法》对环境影响评价中的公众参与提出了明确要求，其中第五条指出，国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价；第二十一条规定，除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。
2006 年 2 月原国家环境保护总局发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，对环评中公众参与的范围、程序和组织形式等内容提出了原则性要求，指出公众参与环境影响评价的技术性规范，由《环境影响评价技术导则公众参与》规定。
2.2 以人为本原则的要求
每个人都有享有良好环境的权利，在建设项目环境影响评价过程中积极有效地开展公众参与，使公众了解建设项目及其环境影响，一方面满足公众知情权的需要，另一方面有利于增进与公众的相互理解，使有关措施更具可操性，实施更加顺利，从而减少项目开工建设后可能产生的矛盾和冲突。
2.3 提高环评质量的要求
项目所在地的公众对当地的自然、社会和风俗文化等方面的情况了解比较充分，可以为环境影响评价提供宝贵的背景信息，另外，公众关注的领域有时和专家或专业人员不同，在环境影响评价中了解公众关注的问题，并对其做出必要的评价，可以使环境影响评价更科学和全面；
目前，尽管编写环境影响报告书的建设项目，在其环境影响评价过程中都开展了不同程度的公众参与，在环境影响报告书中也附有公众参与篇章，但各地和各环评机构在具体操作时公众参与的深度和广度存在较大差异，在一定程度上影响了公众参与的有效性。标准制订的依据与原则 3.1 制订依据
3.1.1 主要法律法规
《中华人民共和国环境影响评价法》（中华人民共和国主席令第 77 号）《中华人民共和国环境保护法》(1989)
《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发[2006]28 号）
3.1.2 主要技术依据
《环境影响评价技术导则总纲》（HJ/T2.1-93）
3.2 制订原则
（1）充分考虑建设项目环评的特性和关注点，注重与建设项目环评程序的紧密结合，提高导则的可操作性；
（2）突出信息公开在公众参与中的重要性，使信息公开在时间、内容和方式等环节上满足有效公众参与的需要；
（3）考虑到每个建设项目所处地理位置、环境影响类别和环境影响范围的巨大差异，以及受影响公众的组成、范围和关注点的不同，公众参与导则无法像其他环评技术导则一样给出一个整齐划一的标准做法。因此，导则编制的主要目标是有效规范和引导环评中的公众参与活动，为使导则能够广泛适用于不同类型的建设项目，提出了环评中公众参与的基本要求，鼓励环评机构在此基础上结合具体建设项目的现实情况进一步完善每一次的公众参与活动。国外环境影响评价中公众参与情况介绍
4.1 美国
美国是世界上最早开展环境影响评价的国家，上世纪 60 年代末，美国的《国家环境政策法》颁布实施，其中第二篇第五节第一条规定，环评中应征求相关机构、部门、地方政府的意见，并明文规定环境影响报告书及相关机关的意见，应当依照《情报自由法》的规定对外公开。然而，对于是否征求公众意见却没有进行明确规定。
为了弥补这一不足，美国环境影响评价的主管部门-环境质量委员会于 1978 年发布了环境影响评价实施细则，对公众参与的程序作了详细规定，包括参与阶段、参与范围、参与人员、参与效果以及参与的限制等。如信息公开的时间一般为 45－90 天，公众可以查阅环评文件，并可提交关于项目的书面评论，开发建设单位和有关行政主管部门必须对公众意见做出反应；当有较大争议或公众要求召开听证会时，应举行听证；公众有权了解做出最后决策的理由，原则上有关行政主管部门应在公众参与后 30 天内告知决策结果及其依据；公众可以进一步质疑决策的合理性等。
4.2 日本
日本的《环境影响评价法》第 8 条第 1 款规定：“从环境保护的角度出发，如果有人对评价大纲有意见，可以在从文件公布之日起到文件审查结束之日后两周的期间内向业主提交其意见。”
日本《环境影响评价法》也对公众的知情权和参与权做出了较为明确、具体的规定。例如，关于评价大纲的公布、公开复审和意见提交，该法第 7 条规定：“为了征求意见，从环境保护的角度出发，关于环境影响评价所需考虑的事项和所要采用的调查、预测和评价方法，根据总理府规定，项目业主应当公布范围文件的有关内容，可以在范围文件公布之日后的一个月内对评价大纲进行公开复审”。关于环境影响评价报告（EIS）草稿的公告、说明会以及意见提交，该法第 16 条规定项目业主应当在向有关政府机构或长官提交相关材料后，公告环评报告书草案和其他有关材料，并且自公告之日起，接受公众为期一个月的公开审查；第 17 条规定，在公开审查期间，项目业主应当在相关地区举行说明会以使公众了解环评草稿，并且至少在举行说明会一周前公告其时间、地点，如果项目业主因法定事由无法举行说明会，应当尽力使公众了解环评草稿的内容；凡对环评草稿有意见的人，均可以在从草稿公布之日起到公开审查结束之日后两周的期间内，以书面形式向项目业主提交意见。
关于听证会，一般只有当公众提出申请要求召开听证会时，才启动听证会程序，申请人数没有限制，可以是一人。
4.3 台湾地区
我国台湾地区的《环境影响评价法》规定，环境影响评价各阶段的说明书、评价书及审查结论要公之于众。具体要求包括：
（1）“环境主管部门应于收到环境影响说明书（相当于初步环评报告）后 50 日内做出审查结论，并予以公告”（第 7 条）；
（2）“应进行第二阶段环境影响评价的，开发单位应办理下列事项：a.将环境影响说明书分送给有关单位。b.将环境影响说明书，于开发场所附近适当地点陈列或公示，时间不得少于 天。c.在报纸上刊登开发单位的名称、项目地点、审查结论及环境影响说明书陈列或公示的地点”（第 8 条）；
（3）“环境影响说明书经环境主管部门认可后，应将评价书及审查结论的摘要公告，并刊发公报”（第 13 条第 3 款）；
（4）开发单位应举办并邀请公众出席公开的说明会或听证会，并对公众的意见做出反馈。环境主管部门经审查环境影响说明书，认为不须进行第二阶段环境影响评价的，开发单位应举行公开的说明会（第 7 条第 2 款）；应当继续进行第二阶段评价的，开发单位应在将环境影响说明书公告和刊登公报期满后举行公开的说明会；
（5）由环境主管部门组织召开界定评价范畴的会议，应于公开说明会后，邀请项目所属的主管部门、相关机关、团体、学者、专家及居民代表界定评价范畴（第 10 条）；
（6）由项目所属的主管部门举办听证会。项目所属的主管部门在收到开发单位提交的环境影响评价书初稿后 30 日内，应当会同环境主管部门、委员会委员、其他有关机关，并邀请专家、学者、团体及当地居民，进行现场勘查并举行听证会，于 30 日内做出会议纪要录，并送交环境主管部门（第 12 条）；
（7）第 9 条规定，有关机关或当地居民对开发单位的说明有意见时，应当于公开说明会后 15 日内以书面向开发单位提出，并告知环境主管机关和项目所属的主管部门。
4.4 印度尼西亚
环评报告书的审核工作由“环境影响评价审核委员会”来完成，这个委员会由政府审批机构、环境专家、非政府组织和公众代表组成。在审核过程中，需要咨询的单位和个人，包括相关国家机关、受影响的各级政府机构、受影响的公众和感兴趣的公众（含非政府组织）。
4.5 斯里兰卡
《国家环境法案》规定环评过程中要有公众的参与。要求项目的审批机构在报纸上发布有关项目信息的公告，邀请公众参与审查环评报告书并提出意见，公众可以在项目所在地的环境行政机构或地方政府机构查阅报告书。意见收集的期限为自公告发布后30天。审批机构收集来的公众意见要转交给项目业主，后者必须对此做出答复，并尽量修改设计满足公众的要求。
意见收集过程结束后，项目审批机构根据情况确定是否召开听证会。按照《国家环境法案》，审批机构在下列情况下应考虑召开听证会：
（1）项目争议特别大，如可能带来不同寻常的全国或地区性影响，威胁到重要的环境敏感地区等；
（2）任何一个关注项目的团体（包括NGO）提出要求召开听证会的正式申请。4.6 巴西
环境影响报告书要放置在项目所在地的公共图书馆和环境保护行政机构的图书馆。环境影响评价的审批机关要在收到项目环评审批的申请后，在当地报纸上发布有关消息，其后45 天内，公众可申请召开听证会。在收到听证会申请后，环评审批机关要在当地广播和报纸上发布关于听证会内容、时间和地点的通知。
4.7 澳大利亚
澳大利亚法律规定，所有环境影响评价均要求开展不同程度的公众参与。目前，多数情况下采用公众咨询的形式，而公众参与决策过程的情况比较少。
澳大利亚的环评制度中包括一个筛选过程，即通过初步评价确定是否有必要开展详细的环境影响评价。对于没有开展详细环评的工程，当公众提出质疑时，环境主管部门必须在3 个月内做出解释。对于开展了详细环评的工程，环境主管部门审核环境影响报告书后，应在报请部长批示前将环评报告书向公众公开，并告知公众哪些公众意见被采纳了。
在新南威尔士，环境影响报告书完成后应该公示至少30天，报告书的副本可以以不高于 25澳元的价格出售。公众意见要报给市政规划部门，后者在21天内确定有关主管部门在进行决策时应采纳哪些意见。公众可以申请召开听证会，但市政规划部门的部长有权决定是否召开。听证会的所有意见都要向公众公开。所有项目审批结束后，审批部门都要就在审批过程中如何考虑公众意见的情况写一份报告。标准主要技术内容 5.1 适用范围
本技术导则的适用范围与《中华人民共和国环境影响评价法》及《环境影响评价公众参与暂行办法》中规定需开展公众参与的建设项目的范围一致。
鉴于规划环境影响评价与建设项目环境影响评价在评价主体和评价内容上存在一定差异，本技术导则不适用规划环境影响评价。5.2 总则
强调了建设项目环评中公众参与的目的和原则，提出了开展公众参与应遵循的一般程序，明确了公众参与程序与环评程序相衔接的有关环节。
5.3 公众的范围
5.3.1 按照目前国际推行的环评公众参与最佳实践模式，如国际影响评价协会的《公众参与国际最佳实践原则》、国际金融公司的《公众参与及信息披露良好实践手册》等，公众参与的范围应覆盖所有受建设项目影响和对其感兴趣的群体，统称为利益相关方。结合《中华人民共和国环境影响评价法》的相关要求，本导则将建设项目的利益相关方划分为九类，定义为广义的公众范围，即：
（1）受建设项目直接影响的单位和个人；（2）受建设项目间接影响的单位和个人；（3）关注建设项目的单位和个人；（4）有关专家；
（5）建设项目的投资单位和个人；（6）建设项目的设计单位；
（7）建设项目的环境影响评价单位；（8）环境行政主管部门；（9）其他相关行政主管部门。
上述分类提供了一个比较宽泛的公众参与视角，但在具体操作中，多数国家通常局限在受建设项目影响（含直接、间接、正面和负面影响）的群体，本导则因此提出了狭义公众范围的概念。
综合考虑我国的政体结构、社会现状和环评现阶段的具体实践情况，导则进一步明确公众参与以核心公众群为主，即应涵盖受建设项目直接影响的单位和个人、项目所在地的人大代表和政协委员、有关专家。
为确保公众的代表性和公众参与的有效性，导则对公众代表的组成和选取原则提出了明确要求。其中“个人代表应优先考虑少数民族、妇女、残障人士和低收入者等弱势群体”的原则符合国际最佳实践模式的要求，对专家代表的界定是为了避免同一专家既为环评提供技术咨询服务又参与公众意见调查，从而影响环评或公众参与的客观性。
由于导则提出“受建设项目直接影响的单位和个人”是公众参与的重点，因此对这部分公众占公众代表总数的最低比例做出了限定，以确保征集到的公众意见主要反应受建设项目直接影响群体的诉求。同时，为了更大限度地保护公民个人的权利，受直接影响个人代表的比例略高于单位代表。所设定的比例为主观经验值，未能找到别国经验或相关文献作为参考，但在导则编制过程中反复征求了多方专家的意见，获得了专家的认同。
另外，为提高公众意见的代表性，在充分考虑我国环评现状的基础上，导则对公众代表的基本数量做了相关规定。为便于操作，根据受影响群体总体数量的不同，同时考虑线性工程的特殊性，分别设定了相应的指标。这些指标是目前环评均能达到的，因此是对公众代表数量的最低要求。
5.4 公众参与计划
为尽量避免公众参与走过场、流于形式，导则提出了制订公众参与计划的建议，强调了公众参与计划对保障有效公众参与的意义，并列举了影响公众参与效果的主要因素，以便相关单位根据具体情况，进一步完善导则推荐的公众参与计划内容。
5.5 信息公开
导则规定的信息公开次数、时间、方式和信息公告的内容与《环境影响评价公众参与暂行办法》保持一致。对环境影响评价报告书简本的要求进行了细化，首先提出了编制报告书简本的原则性要求，目的是使不具备专业知识的普通公众能够更好地理解环境影响评价的内容和结论。
报告书简本各章节的设置参照了《环境影响评价技术导则总纲》中关于环境影响报告书的编制要求，适当删减了与公众利益关联较小的内容，如厂区内配套设施、社会经济现状和工程分析等，更加直观地突出了建设项目概况、资源利用和污染物排放、环境影响预测与评价、环境保护措施和主要评价结论的内容。5.6 公众意见调查的内容
公众意见调查内容的设置与环评公众参与的目的相呼应，基本围绕建设项目的潜在环境影响，从保护公众环境权益的角度展开调查。导则所列调查内容为公众意见调查的基本内容，相关单位应结合建设项目的具体问题和具体情况，有针对性地拓展调查内容。
5.7 公众意见调查方法
导则将公众意见调查方法归纳为问卷调查、座谈会、论证会和听证会四种主要形式，与《环境影响评价公众参与暂行办法》中所列征求公众意见的形式基本一致，但对各种调查方法的适用范围和操作原则做了明确规定。
由于互联网的快速发展，网上信息公开和意见征集日益普及，但为保证调查表的回收率，以及公众意见集中反映受建设项目直接影响公众群的看法，导则规定问卷调查以书面问卷调查为主，同时对问卷的内容做了详细规定，规范了调查问卷的格式。
导则对座谈会、论证会和听证会的功能进行了分级。日本的环境影响评价过程中，业主单位通常会召集受影响范围内的居民举办说明会，向他们介绍项目的有关情况。参照这种模式，导则将座谈会定位为主要面向非专业公众群的一种公众参与方式，其本质与调查问卷类似，即提供项目信息、收集公众意见。这种沟通方式是即时、双向的，能够更深入全面地了解公众意见，可作为问卷调查的补充，特定情况下也可取代问卷调查。
论证会则主要面向有一定专业知识的公众群，它适用于存在敏感或有争议性问题的情况。导则提出论证会应设定明确的主题，以达到减小分歧、寻求有效解决方案的目的。
听证会是公众参与的一种特殊形式。为保证听证会的公开、公平和公正，通常需要遵循一套严谨的程序。国外的听证会普遍适用于行政决策过程，一般由某个中立的政府部门主持。《环境影响评价公众参与暂行办法》规定，建设单位或其委托的环境影响评价机构在环评报告书报送审批前，也应酌情采取听证会的形式，公开征求公众意见。为区别于行政审批阶段的听证会，导则借鉴美国加州在举行正式听证会前，有时会召开一个非正式的咨询性听证会的经验，将环评阶段的听证会定位为一种更加公开的倾听公众意见、回答公众质疑的信息交流过程，并提出了在四种情形下应召开听证会的建议。
5.8 公众意见的汇总分析和信息反馈
为便于对公众意见进行回顾和追踪，导则提出了公众意见收集和留存的原则要求。由于环评中的公众参与重点在于了解公众对建设项目环境影响的意见，导则要求对公众意见的有效性进行甄别，避免那些与建设项目环境影响完全不相关的意见影响对公众意见调查结果的客观判断。
为更好地分析和理解公众意见背后的原因，应对公众意见进行分类汇总，导则提出若干分类建议，相关单位可酌情选取，也可根据项目具体情况采用更能说明问题的其他分类方式。
5.9 环境影响报告书公众参与篇章的编制要求
为使公众参与篇章规范化，明确了环评报告书公众参与篇章的编制原则，规定了公众参与篇章应包含的章节及其内容，提出了应归入环评报告书附件的公众参与文件范围。
5.10 关于本标准附件
本导则附件包括环评报告书简本内容、环评报告书简本封面格式、调查问卷封面格式、调查问卷封二格式、调查问卷样表和调查问卷封底格式。
第二篇：国内外环境影响评价的公众参与
国内外环境影响评价的公众参与
胡绍山
（湘潭大学 化工学院 2009级环境工程一班
2009650229）
摘 要：公众参与是环境影响评价制度一项不可或缺的重要内容，并已经成为各国环评的一项基本内容。本文从公众参与主体、环境信息权及环保团体的作用三方面分析了我国公众参与环评存在的一些主要问题，并在此基础上分析其主要原因。同时本文简单介绍了美英国两国环境影响评价制度中公众参与政策发展历程。关键词：环境影响评价 公众参与 制度 公众参与环评制度在我国的发展
最早在环评中规定公众参与制度的当属美国。我国相对来讲，起步较晚。最早对公众参与环境影响评价的规定见于原国家环境保护局、国家计委、财政部和中国人民银行在1993年6月21日发布的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中明确要求：“公众参与是环境影响评价的重要组成部分，报告书中应设专门章节予以表述，使可能受影响的公众或社会团体的利益能得到考虑和补偿，公众参与工作可在评价大纲编制和审查阶段进行”。
1996年《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国噪声防治法》对公众参与环境影响评价作了原则性的规定。2003年9月1日实施的《中华人民共和国环境影响评价法》对公众参与环境影响评价的方式、时间和对公众意见的处理等方面都作出了规定。2006年2月，国家环保总局专门颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，对环境影响评价作了更为详细的、可操作性的规定。2007年2月，国家环保总局颁布了《环境信息公开办法(试行)》，2008年5月1日《政府信息公开条例》也开始施行，这两部法律规定了政府的信息公开义务，为公众的知情权提供了制度上的支持使公众参与环境影响评价在立法方面前进了一大步。我国公众参与环境影响评价存在的问题
2．1公众参与主体过于笼统
作为公众参与的主体一“公众”，环评法的规定较为模糊，国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。这样的规定带来如下问题：I、如何界定“公众”的范围，有关单位和专家是否属于“公众”的范围，他们的参与能否替代公众参与。
2、如何界定
“有关”，是指有利害关系，还是有处于项目所在地这个地缘关系，还是指有相关专业背景知识，或者对项目感兴趣；
3、公众参与人员是否完全由组织者确定，其代表性如何保障。
由于法律规定的模糊性，实践中公众参与的人员选择范围、具体人数和人选完全有评价单位确定，以致经常出现两种极端，或者是调查对象太泛，冲淡受影响主体的声音；或者是调查人数过少，人选不具有代表性，甚至绕开受影响人群，剥夺了有意愿参与环境影响评价的人员的权利。
2．2公众的环境信息知情权没有得到切实的保障
从环境影响评价的角度看，环境信息的公开是公众参与环境影响评价能够得以进行的前提，没有相应的环境信息，环境影响评价的公众参与就无法进行，公众即使参与也是盲目的参与，甚至仅仅是一些情绪的发泄。而且在实践中，公众在获取信息上还存在不及时、不真实、不完整等问题。虽然政府、建设单位、环评机构有信息公开的义务，但对于“及时”这个概念的理解却极富有弹性。一旦信息公开义务主体怠于履行其义务，“及时”就变成“滞后”了。
政府、建设单位、环评机构基本上掌握了环评中的信息资源，当某规划或项目不能完全达到规定的要求时，基于自身利益的考虑，会对信息进行取舍、加工甚至扭曲，从而导致信息不真实。从企业方面来讲，由于不愿意采用代价高昂的防治措施，设法将企业的成本外部化，就会隐瞒环境污染信息、虚报环境信息；对于环评机构而言，由于和委托单位有合约关系便产生了相互的利益关系，这种利益关系会影响其作出独立的判断，因此无法保证其客观的立场，为满足委托单位的要求就会编制虚假的信息；而一些地方政府可能为了短视的政府利益对一些所谓的“大项目”采取了迁就甚至“帮助”的态度。以上情况的客观存在就必然导致了公众获取的一些信息是不真实的。
2．3环保团体参与作用有限
环保非政府组织(NGO)是公众参与的一种成熟形式。在国外的环境保护活动，NGO在其中扮演了非常重要的作用。环评活动具有专业性和科学技术性，普通公众可能比较难以理解，相对而言，环境NGO组织有时间、财力优势，可以聘请专家参与相应活动或其组织本身即是某一方面的专家，因此，环境NGO对于规划或项目的关注更能提高环评的效果[1]。
中国环保团体的发展还主要局限于北京，并没有遍及全国，环保团体的发展仍未形成应有的气候，而且在环境决策中发挥的作用仍然有限。影响中国环保团体作用发挥的原因之一是环保团体的资金有限。中国政府没有把公共福利预算资金分配给民间团体使用的规定，中国目前的经济发展水平和把家产留给子孙的传统观念也决定了社会公益所得捐赠有限，这使得民间团体面临着严重资金不足的问题，也限制了其作用的发挥[2]。
问题成因分析
3．1政策支持不足
《环境影响评价公众参与暂行办法》第十五条规定：“建设单位或其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门，应综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、法人或者其他组织”．该办法对被征求意见公众的要求作了比较原则的规定，缺乏可操作性．国家环保总局发布将于2008年实施的《环境信息公开办法(试行)》也存在同样问题．
3．2公众缺乏环境影响评价知识
环境影响评价报告公示内容过于专业，不利于公众理解．本文作者在某港口建设项目公众调查过程中发现，公众缺乏环境影响评价相关知识．公众一方面对建设项目可能产生的影响范围及结果估计不 足，另一方面对参与的意义、内容以及程序缺乏了解，从而忽视自身的参与权利，不会或不愿意主动参与，参与者多数属于流于形式的“象征性参与”，不能有效行使法律赋予的权利．
3．3工作方法缺乏科学性
从现有一些环境影响评价单位的调查结果分析来看，环境影响评价报告书中公众参与调查工作缺乏科学的社会调查方法支持¨1．对被调查地区、人群的状况及公众意见分析过于简单，不利于反映公众对建设项目的真实意见．不注重对公众意见的处理，信息反馈机制不健全[3]。国外环境影响评价中的公众参与
4.1美国环境影响评价制度中公众参与政策发展历程
美国《国家环境政策法案》于1969年12月中旬经参众两院协商委员会通过，并于1970年1月1日由尼克松总统签署成为法律，被誉为环境法领域的“大宪章”，首次建立环境影响评价制度。该法案要求联邦机构通过一个系统的多学科途径，把环境事项纳入其规划和决策的制定过程当中去，并明确要求所有联邦机构都要准备详细的环境影响报告书，评估一些对环境有重大影响的联邦活动及其替代方案的环境影响，而且将征求公众意见，进行公众评议作为编制环境影响报告书的一个必经程序和内容阁。同时，还具体规定环保团体和社区居民在内的美国公众在环境影响评价制度中享有的广泛权利。
随后美国环境质量委员会根据《国家环境政策法案》于1978年发布了《国家环境政策法实施条例》，该条例详细规定了EIS制度中公众参与的程序。这样既有《国家环境政策法案》作为环境影响评价基本法，又有《国家环境政策法实施条例》做具体补充的立法模式。构成了美国“一法一条例”的公众参与政策。
美国环境影响评价制度中公众参与参评阶段较早，且贯穿到整个环境测评的全过程。依据美国《国家环境政策法实施条例》规定，联邦主管机关进行环境影响评价时，被要求在一个项目里发挥自身能力作出一些分析和提供相关资料，或者对其他部门所做的进行评论，从而确保在决策制定前通告出去。联邦机构把项目的发展程序在联邦公报发布出来以供公众评论，前期提出的一些内容和后来修订的内容也要在联邦法规中公布出去。即在草案完成阶段和最终的环境影响评价报告形成甚至最终的决定作出之前，公众均可参与[4]。
4.2英国环境影响评价制度中公众参与政策发展历程
英国1985年的《地方政府法》和1990年的《城镇和乡村规划法》规定公众有咨询参与的法定权利。如果需要，以当地公众质询的形式展开。一般情况下，委员会或附设委员会会议，都应该向公众开放，会议议程的复本和为会议准备的报告至少在会议开始3天前对公众公开，接受公众的检查。会议结束后，某些文件要向公众公开，接受公众的检查要长达6年的时间。1997年工党上台以后，公众参与得到了更进一步的加强。把诸如公民陪审团、兴趣群体、民意测验作为咨询机制，以及通过常设的公民专题讨论小组和论坛等形式促使公众参与决策过程，从而使先前那种公众参与比较散漫的局面得到改善。公众参与环境事务的讨论提高了决策过程中的公平性，它使得没有充分得到代表的群体的利益也能列入决策过程的考虑之内。结 语
中国环境影响评价公众参与工作还处在起步状态，需要不断的摸索和完善，除了加强宣传，提高公众参与的意识外，公众参与程序的制定和细化是必不可少的．只有不断发现问题和解决问题，公众参与 环境影响评价制度才会在环境管理中发挥巨大作用，为环境保护与经济、社会的协调发展奠定基础。公众参与不只是一种理念，而是一 项涉及方方面面的系统工程。有效的公众参与，需要全社会的共同努力，既需要公开、公平、公正的制度保障，又需要科学、实用的技术支撑，二者缺一不可。完善适合我国国情的公众参与机制，必将对维护公众环境权益，提高决策科学化水平，推动我国民主化进程起到积极的作用[5]。
参考文献：
[1] 王 嵘 我国环境影响评价公众参与制度浅析 江西化工
2011年第2期
[2] 侯小伏 英国环境管理的公众参与及其对中国的启示 山东社会科学院社会学所 山东济南250002 [3] 曲 恒，韦 丹，林建国，孙锦华，钟慧颖，蔡绪思 环境影响评价中的公众参与 大连海事大学学报 2007年12月
[4] 李淑娟 中美环境影响评价制度中公众参与政策的比较研究
[5] 蕾丽丽 朱坦 战略环境评价中的公众参与及实施条件分析
南开大学 环境科学与工程学院，天津
[6] 汪劲．中国环境影响评价制度比较研究——环境与开发
决策的正当法律程序[M]．2006．
[7] 谭先银．我国环境影响评价制度完善研究 西南政法大学，2009．
第三篇：2.《劳动合同规范》(征求意见稿)编制说明
《劳动合同规范》国家标准编制说明
一、任务来源
国家标准《劳动合同规范》已列入国家标准化管理委员会2012年第二批国家标准制修订计划，计划编号为20121551-T-317。
本标准由人力资源和社会保障部提出，人力资源和社会保障部归口，人力资源和社会保障部劳动关系司、中国劳动保障科学研究院联合起草。
本标准为国家推荐性标准，是我国人力资源领域中劳动关系协调部分急需制定的标准之一，也是劳动合同制度建设过程中的基础标准。
本标准给出了劳动合同订立、变更、解除、终止、续订等过程的操作程序以及劳动合同规范文本，适用于指导用人单位和劳动者依法规范、完善劳动合同管理。
二、编制的目的和意义
《劳动合同规范》是人力资源和社会保障标准体系的基础和重要内容，当前编制这项标准，对于完善我国劳动合同制度，规范用人单位劳动用工行为，保障劳动者合法权益，促进劳动关系和谐稳定等方面具有重要意义。
一是完善现行劳动合同制度的应有之义。我国劳动合同制度主要以《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动合同法实施条 例》等法律法规为主体，而劳动合同标准的研制工作却处于相对滞后的状态。与法律法规和规范性文件相比，标准在指导实践的过程中更加具有技术性和操作性。因此，有必要加强顶层设计，加大对劳动合同操作程序、劳动合同规范文本等方面进行规范的力度，逐步形成以《劳动合同法》为基础，劳动合同法律法规与劳动合同标准相辅相成的劳动合同管理规范体系。
二是维护劳动者合法权益，实现和谐劳动关系的有力保障。《劳动合同法》实施以来，各地通过开展多项措施，努力解决法律实施中出现的问题，维护了劳资双方的合法权益，促进了劳动关系的和谐稳定，《劳动合同法》的贯彻实施总体取得显著成效。尽管如此，在实践中劳动用工管理不规范的现象仍然比较普遍，侵害了劳动者的合法权益。尤其是在那些劳动密集型中小企业及非公有制企业中，经常不与劳动者签订劳动合同；有的即使已经签订劳动合同，在合同签订、履行、变更、解除等程序上操作不规范；有的仅与劳动者签订简单的协议条款，劳动合同内容不规范。为了规制劳动用工不规范等问题，进一步贯彻落实《劳动合同法》，有必要通过制定《劳动合同规范》等项标准，实现劳动合同管理的标准化和规范化，切实维护广大劳动者的合法权益。
三是健全劳动标准体系，推动人力资源和社会保障标准化体系建设的迫切需求。十八大报告明确提出要健全劳动标 准体系和劳动关系协调机制，将健全劳动标准体系第一次写入党的重要政治报告，说明这项工作已被纳入我国经济社会发展战略全局，具有非常重要的意义。《劳动合同规范》作为劳动标准体系的重要组成内容，当前制定这项标准可以说是贯彻落实十八大报告精神的举措之一。同时，人力资源和社会保障部颁布的《人力资源和社会保障部标准化规划（2011-2015年）》也明确提出，要把制定劳动合同等项标准，作为今后一段时期的主要任务来抓。因此，当前制定《劳动合同规范》也是推动人力资源和社会保障标准化体系建设的迫切要求。
三、编制原则
本标准在起草过程中坚持了以下基本原则：
（一）一致性原则
起草组在编制标准过程中，对相关的《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国社会保险法》、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》、《<中华人民共和国劳动合同法>实施条例》等相关法律、法规进行了充分解读和研究，注意标准内容与现行法律、法规保持一致，没有突破法律的规定。
（二）科学规范原则
起草组以标准化技术作为基础，对国内外有关劳动合同文本内容及操作程序等方面的规定和经验进行总结、归纳，确保各项条款符合劳动合同管理的实践活动，确保标准内容的科学性。同时，起草组严格按照GB/T 1.1-2009《标准化工作导则 第1部分：标准的结构和编写》的相关要求编写标准，确保标准形式的规范性。
（三）全面系统原则
起草组先后征求多方意见，最终确定从劳动合同的程序规范、管理规范和文本规范三个方面来编写标准的基本思路，确保标准内容的全面性。同时，本标准的各个章节充分覆盖了劳动合同签订、履行、解除、变更、终止、续订等业务环节，确保标准结构的完整性。
（四）可操作性原则
起草组先后前往江苏、四川、浙江等省多个市、县进行劳动合同执行规范情况的实地调研，通过摸底各地执行劳动合同过程中的突出问题，了解地方劳动保障部门、用人单位和劳动者各方对制定劳动合同标准的意见和诉求，使得标准编制能够做到有的放矢，确保本标准具有较强的针对性和可操作性。
四、编制过程
起草组根据国家标准制定程序的相关要求，严格遵循国家标准的编制程序，组织完成《劳动合同规范》的编制工作。
（一）起草阶段
在人力资源和社会保障部规划财务司和劳动关系司的 共同指导下，先后完成了组建标准起草组、收集国内外信息、召开研讨会、设计调研方案、开展调研活动、形成研究报告、起草标准征求意见稿等环节的工作。
1.组建标准起草组。为了保障标准编制工作按时保质完成，由中国劳动保障科学研究院组建标准起草组，并对起草组全体成员进行了标准编制规则的相关培训。
2.收集国内外相关信息。起草组广泛收集与劳动合同规范相关的资料，国内信息主要包括：有关劳动合同的研究，有关劳动合同标准的理论研究，有关劳动合同标准的政策文件、我国劳动合同标准化实践情况等。国外信息主要包括：国际劳工组织和主要国家针对劳动合同文本内容和操作程序的规定及标准等。
3.召开研讨会，听取专家意见。根据人社部规划财务司对劳动合同规范制定工作的整体部署，起草组在北京市召开了由人社部相关司局的负责同志、地方人社部门代表、起草组成员、国内科研机构及高校专家参加的研讨会。参会代表就劳动合同规范的编制思路和框架内容进行了充分的论证，最终确定了标准编制的思路、原则及框架，同时明确了下一步的工作安排及计划进度。
4.设计调研方案。起草组根据研讨会上的意见，对前期设计的调研方案和调查问卷进行了修改。调研方案最终确定采取集体座谈、个别访谈和问卷调查相结合的方式，对江 苏、四川和浙江等地的省、市、县三级劳动合同执行情况进行摸底，把握实践中存在的突出问题；同时了解地方劳动部门、工会组织、企业联合会、用人单位和劳动者各方对制定劳动合同标准的意见。
5.开展调查研究。起草组先后赴四川省、江苏省和浙江省的多个市、县，通过集体座谈、个别访谈和问卷调查相结合的方式，针对各地贯彻落实《劳动合同法》的具体措施、实施情况、突出问题以及地方劳动部门、工会、企联、工商联、用人单位和劳动者各方对标准制定的意见进行调研，获得了大量的第一手材料。
6.形成数份研究报告。在文献研究、实证调研和问卷调查的基础上，起草组先后完成了《江苏省劳动合同执行情况调研报告》、《四川省劳动合同执行情况调研报告》、《浙江省劳动合同执行情况调研报告》、《我国劳动合同执行情况实证评估报告》、《我国劳动合同标准化实践现状报告》、《国际劳工组织和主要国家有关劳动合同内容及操作程序的规定及标准》等份报告。这些报告为《劳动合同规范》编制提供了有力的支撑和参考。
7.起草标准征求意见稿。起草组基于前期研究成果，根据GB/T1.1-2009《标准化工作导则 第1部分：标准的结构和编写》的要求编写，起草完成《劳动合同规范》草案初稿。
（二）征求意见阶段
标准草案形成之后，起草组多次组织召开专题研讨会，听取人社部相关业务司局、地方人社部门、工会、企联、工商联以及国内外科研机构的意见。起草组对征集到的意见进行归纳和处理，并依据处理意见对标准草案进行修改，形成标准送审稿。
1.2012年12月7日，起草组在河南省洛阳市召开了人社部劳动关系司及辽宁、内蒙古、吉林、江苏、福建、山东、河南、湖北、广东、四川省（自治区）及新疆生产建设兵团等11个地区人社部门，工会组织代表、企业联合会代表参加的研讨会，对标准草案进行讨论。会上征集到8条意见，采纳6条意见，形成标准草案第二稿。
2.2013年1月15日，起草组在北京市召开了由人社部劳动关系司相关同志、中国人民大学专家和英国剑桥大学著名教授布朗先生参加的研讨会，对标准草案第二稿进行讨论。会上征集到12条意见，全部予以采纳，形成标草案准第三稿。
3.2013年6月24日-7月1日，起草组分别在四川省成都市、都江堰市，江苏省南京市、扬州市，浙江省宁波市、慈溪市召开由人社部门、总工会、企业家联合会、工商联以及部分企业和劳动者代表参加的研讨会，对标准草案第三稿进行讨论。会上征集到29条意见，采纳14条意见，形成标 准草案第四稿。
4.2013年12月3日，起草组分别向人社部规划财务司、劳动关系司和中国政法大学金英杰教授报送标准草案第四稿以征求意见，上述单位和个人回函并提出相关意见共计24条，采纳22条意见，形成标准草案第五稿。
5.2014年4月8日-5月8日，起草组向人力资源社会保障部和全国31个省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团人力资源社会保障部门报送标准草案第五稿以征求意见。人力资源社会保障部和天津、内蒙古、辽宁、吉林、江苏、福建、江西、湖北、广东、云南、新疆自治区人力资源社会保障厅（局）12个单位提出书面意见和建议95条，采纳79条意见，形成标准草案第六稿。
6.2014年11月 7日，起草组召开研讨会，听取了国标委标准审查部原主任关于标准格式的意见和建议，对标准草案第六稿进行了修改，形成标准送审稿。
五、标准的技术内容
课题组根据国家标准化管理委员会规定的标准必备内容和劳动合同制度的特殊情况，最终形成劳动合同标准的基本框架，主要包括：范围、规范性引用文件，术语和定义，劳动合同的种类，劳动合同的内容，劳动合同的订立，劳动合同的变更，劳动合同的解除，劳动合同的终止，劳动合同的续订，劳动合同的管理、附录以及参考文献等部分。
六、标准属性
本标准属于国家推荐性标准。
第四篇：环境影响评价公众参与的几个时间节点
环境影响评价公众参与的几个时间节点
《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发[2006]28号）已经实施了6年多了，《暂行办法》中的几个时间节点在环境影响评价的实际操作中经常出现错误的理解，本人的解读如下：
1、第一次信息公示的时间：应于环境影响评价委托后7日内开展第一次信息公示，信息公示的时间不少于10个工作日；
2、第二次信息公示的时间：应于环境影响报告书基本编制完成后，并且形成报告书简本后，开展第二次信息公示，信息公示的时间不少于10个工作日，一般同时公示报告书简本；
3、公众参与问卷发放及调查时间：应在第二次信息公示结束后开展公众参与问卷调查或召开座谈会、专家论证会等。
2012年9月21日
第五篇：征求意见稿的说明
关于《境内机构境外直接投资外汇管理规定(征求意见稿)》的说明
为贯彻落实“走出去”发展战略，促进和便利境内机构境外直接投资活动，规范和完善境外直接投资外汇管理，日前，国家外汇管理局起草了《境内机构境外直接投资外汇管理规定(征求意见稿)》(以下简称《规定》)。现将有关情况说明如下：
一、出台《规定》的背景
近年来，国家外汇管理局认真贯彻落实科学发展观和“走出去”发展战略，根据国家境外投资产业指引和国际收支状况，主动积极地进行政策调整和制度创新，出台了一系列政策调整措施，进一步简化境外投资外汇管理审核手续，下放审核权限，取消购汇额度限制，促进境内企业“走出去”发展壮大，取得了较好的成效，主要措施有：
一是简化境外投资审核手续。取消境外投资外汇风险审查；简化境外投资外汇资金来源审核手续；取消汇回利润保证金制度。
二是进行境外投资外汇管理改革试点。从XX年开始试点，XX年5月全面推广。主要内容有：
1、放宽企业境外投资外汇资金来源，除了自有外汇资金外，还可使用外汇贷款和人民币购汇；
2、扩大境外投资购汇额度；
3、不再强制要求境外投资的利润汇回境内，可以留在境外进行增资或再投资；
4、进一步下放企业境外投资外汇资金来源审核权限，省级外汇局审核权限由原先的等值300万美元提高到1000万美元。
三是进一步调整境外投资外汇管理政策。从XX年7月1日开始，取消境外投资购汇额度的限制；允许境外投资的前期费用汇出；进一步简化了前期费用审核程序。XX年8月，进一步下放境外投资审核权限，对于境外投资外汇来源审核均由所在地外汇局进行，无需报国家外汇管理局核准。
四是加强对“走出去”企业的前期资金及后续资本的支持。在境外投资管理实践中，我们深刻地体会到融资难和资金不足是制约我国境外投资企业发展壮大的主要因素。在这方面，我们也出台了相关的政策措施，加大境外投资的融资力度，缓解境外投资企业融资难的问题。除了取消境外投资购汇额度的限制和允许境外投资企业汇出有关前期费用外，对于符合条件的中、外资企业集团可以使用自有外汇资金或购汇，在集团内部开展跨境资金运作，为其集团内部的境外成员公司提供外汇放款；改进银行为境外投资企业提供融资性对外担保的管理方式，由原先的逐笔审核改变为余额管理，银行在核定的余额指标范围内，可以自行为境外投资企业提供融资性对外担保，无须逐笔经外汇局核准。XX年8月，国家外汇管理局在浙江省宁波市进行境外投资外汇管理改革试点，允许民营企业使用其自有外汇、国内外汇贷款或人民币购汇资金对其境外成员公司进行放款，取得了较好的成效。
为最大程度地支持有条件的境内企业“走出去”，充分利用“两个市场、两种资源”，加强对当前国际金融危机形势下境外中资企业的扶持力度，在总结近几年境外投资外汇管理改革经验的基础上，我们对一系列境外投资外汇管理规范性文件进行了整合，拟定了《规定》。《规定》是进一步完善鼓励境外直接投资的配套外汇管理政策，将便利境内机构开展对外直接投资和从事跨国经营，促进国家对外直接投资产业政策的有效实施。
二、《规定》的主要内容
一是扩大境外投资外汇资金来源范围。明确境内机构可使用自有外汇资金、国内外汇贷款、人民币购汇、实物或留存境外利润等多种资金来源进行境外投资。
二是将境外投资外汇资金来源的审核方式由事前审查改为事后登记，并对具体外汇管理操作环节进行了明确。
三是明确境内机构可以向其境外直接投资企业提供商业贷款及融资性担保，对境外投资企业的后续融资提供支持。
四是将外汇局对境内机构境外投资资金汇出的管理由以往的核准制调整为登记制。境内机构应提交境外直接投资主管部门的批准文件
及境外投资外汇登记证，由外汇指定银行进行真实性审核后，为其办理投资资金汇出。
五是允许境内机构在其境外项目正式成立前的筹建阶段，经外汇局核准，可以汇出其投资总额一定比例的前期费用。
六是明确了境外投资企业利润以及减资、转股、清算等资本变动所得留存境外或汇回境内的处置方式和管理原则。
七是完善境外投资外汇管理的全过程监管，除设立、变更及注销等境外投资全过程的登记管理制度外，进一步确立与商务部共同实施的境外投资联合年检制度。
此外，新《规定》还针对外汇局运行的直接投资外汇管理信息系统(境外投资模块)，对境外直接投资项下跨境资金流出、入的统计监测进行了进一步的明确与规范。
特此说明。
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