第一篇：公众参与环境治理论文
一、政府应成为公众参与的积极倡导者
广大的公民是环境问题的直接承受者，出于对自身环境利益的追求，他们往往会有意识地发现环境问题，并加以影响，控制环境污染等不利影响。公众的广泛参与和社会团体的真正介入是实现可持续发展的重要条件之一。对于环境问题而言，仅仅有市场调节和政府干预是完全不够的。在如今社会，政府单纯地强制管理的作用是非常有限的。应该明白，加强公众参与不仅仅是实现环境民主的要求，实际上，公众的参与一定程度上弥补了市场失灵与政府失灵。
因此政府必须明白公众参与环境的重要性与意义，从而成为个人和企业积极参与环境管理的或者响应政府号召的倡导者。目前，我国已经初步建立起公众参与机制，《环境保护法》、《环境影响评价法》和国家环保总局出台的《环境影响评价公众参与暂行办法》也对公众参与的某些方面做了一些规定。但是我国的公众参与机制远未健全。企业仍然是大气污染的重要源头，解决这个问题单靠政府凭借法律、行政和经济手段是不够的，还必须充分调动企业自身进行环境管理的积极性和主动性。为了加强我国大气污染防治工作中的公众参与程度，贯彻公众参与原则，更好地促进我国环境事业的发展，建立健全公众参与机制，保障公民和企业的参与是必不可少的。除此之外，环保非政府组织的力量也是不容忽视的。在政策上，政府应该给予环保非政府组织良好的发展条件。第一要消除对非政府组织的压抑，取消过多的限制条件。明确非政府组织的产生条件，简化产生程序;第二要有针对性的完善相关法律政策，一方面是要为非政府组织的活动制定法律规范和行为标准，另一方面是要以法律形式确定其地位来保障非政府组织的健康发展;第三要采取多种措施来解决资金问题，加大政府资金投入，鼓励非政府组织完善自身建设、树立良好形象来吸引捐款投资等都是可以考虑的手段。
二、政府应成为环境治理区域合作的积极推进者
由于地方政府往往拥有实际权力去治理当地环境事务，因此受各个地区自身利益或政治因素影响，对于环境问题，区域间只着眼于本地事务，很少主动进行合作交流。这一定程度上导致了环境资源的分割和环境信息的缺乏。地方政府应该意识到环境资源和信息共享的重要意义，打破地域分割状态，积极交流合作，分享环境保护或污染防治的经验。这个区域不仅包括国内范围，也包括国际区域。因此政府应该成为环境治理国内外合作的积极推进者。
第二篇：环境治理的公众参与
环境治理的公众参与
2010-4-12 16:35 来源：法律教育网 【大 中 小】【我要纠错】
【摘要】公众参与环境治理是当前我国环境保护领域立法趋势之一，也是构建新型环境治理模式的一种努力。随着社会的发展和人们生活水平的提高,生态环境问题作为一个公共管理问题日益成为人们关注的焦点。公众的参与具有改善城市环境管理、促进社会和谐的工具价值。目前我国关于公众参与环境保护的制度安排散落在不同的法律法规和规章里，但主要还是集中在提高公众的环境意识、加强环境信息的公开和促进公众参与环境监察等方面。
【英文摘要】Public participation in environmental governance is the current trend in our country one of the field of environmental protection legislation, cnstruction of new environmental governance is also an effort to model.With the social development and the improvement of people’s living standard, environmental issues as a problem of public management is increasingly becoming the focus of attention.Public participation to improve the urban environmental management and the value of promoting social harmony.With regard to public participation in China’s institutional arrangements for environmental protection scattered in different laws regulations and regulations,but primarily focus on raising public awareness of the environment、environmental information to strengthen the public and promote public participation in environmental monitoring, etc.【关键词】公众参与；环境治理；环境保护；环境问题
【英文关键词】Public Participation;Environmental Governance;Environmental Protection;Environmental issues
【写作年份】2009年
【正文】
公众参与环境治理是当前我国环境保护领域立法趋势之一，也是构建新型环境治理模式的一种努力。目前公众参与机制已纳入到环境法制建设的内容中，但是在运行过程中，在环境管理的不同流程、不同地区，其发展呈现出不平衡的特征。环保总局2006年2月22日正式发布《环境影响评价公众参与暂行办法》。这是中国环保领域的第一部公众参与的规范性文件，也是中国国务院各部门中第一部具体规定公众参与公共事务的部门规章，可谓意义深远。
每个公民都有在良好环境下生活的权利。这种权利虽然最终体现为公民对优良环境的享有权，但必须在环境知情权的基础上实施有效的环境参与，并在环境权益受损时能够获得救济。由此，对环境治理的参与权，构成了公民环境权的核心。公民环境参与权的制度化不仅是公民环境权的实现途径，也是政府达到环境善治的必然选择。完整意义上的公民环境参与权，应该是全方位的参与，包括对环境立法、环境行政决策和环境执法的参与，这显然不是一个政府部门所能完成的，而需要从国家层面予以制度支撑。例如，将环境权作为公民的一项基本权利纳入宪法规范，为公众参与环境治理提供最高依据；建立环境决策民主机制，鼓励公众通过听证、书面建议、制度性协商等方式参与环境治理；建立环境公益诉讼制度，落实公众对环保的监督权，通过司法手段维护我们的共同家园。
公众参与既需要公民社会的成长，又需要国家提供制度保障，这是有序参与的前提条件。相比较而言，公民参与环境保护是公众参与公共事务治理最为“前沿”的阵地，它体现在几个方面：环境领域的法律法规和规章对公众参与做出明确的规定，在环境信息公开、环境影响评价和战略环境评价等领域已制定了专门的条款或专门的规章；在环境公共政策设计中，公众参与都得到高度重视。它是当前环境行政部门着力推进的工作重点。2008年4月24日，中国环境保护部部长在“中欧环境执政能力研讨会”上指出：“构建新型环境治理结构。这是提高环境执政能力的关键。需要通过司法保障、体制安排和政策调控手段，明确政府、企业和公众等利益相关方的权利和义务，从而建立政府、企业、公众协同保护环境的长效机制”。他还进一步指出“通过信息公开推动公众参与。完善公众参与和信息公开的法律保障，疏通有效的参与渠道；建立环境信息收集、整理、公开与获取的机制，形成有效的信息公开交流平台；加强环境宣传教育，强化社会监督”。
目前我国关于公众参与环境保护的制度安排散落在不同的法律法规和规章里，已涉及到环境意识、环境立法、环境信息公开、环境监察、环境管理的新主体等方面。但主要还是集中在提高公众的环境意识、加强环境信息的公开和促进公众参与环境监察等方面，主要的不足是：对公众要求过多，对政府要求过少；原则性过多，操作性过少；公众的参与没有切入到环境管理过程；对公众参与的主体、形式、评估等方面缺乏规定；与公众对环境的知情权和监督权相比较对表达权关注不够。
公众参与是保护与治理环境的关健，环境的好坏直接决定人类的生活质量。环境好，公众是环境资源的享有者；环境差，公众是环境污染的受害者。因此，保护与治理环境人人有责。例如新昌逾万名农民抗议药厂污染环境事件，京新药业始建于1990年,坐落于浙江省新昌县青山工业区。京新药业的半成品生产厂，位于浙江中部新昌县和嵊州市交界处，工厂后方即是受污染的新昌江。嵊州市境内的黄泥桥村距该厂最近处仅有几十米。据一位村民反映，化工厂成立已10年，建厂生产3个月之后，当地村民发现井中的地下水已经不能饮用。后来的几年里，村民们陆续发现河里的鱼、虾、田螺、甚至连青蛙都绝迹了，田里的庄稼开始大幅度减产，化工厂所排放出的气体让村民有一种“宁愿被打死也不愿被熏死”的感觉。村里的小伙子已经有好几年不能应征入伍了，原因是肝功能不达标。据反应，该村35至40岁的村民患肝病的人超过50％，而40至45岁以上的患肝病者高达60%。2005年6月22日，京新厂发生爆炸，1死4伤。事故触动了村民心中由来已久的恐慌和不满。7月4日，黄泥桥村大约50名村民到京新药厂反映污染问题，并要求厂家为村民进行体检并赔偿“营养费”。由于厂方领导一再推迟见面时间，村民情绪开始激动，并将接待室的玻璃门砸坏，由此引发村民与厂家的第一次冲突。事件引起新昌县和嵊州市两地官员的重视，7月5日，在政府劝说沟通之后，化工厂于当晚紧急停产，村民们也返回家中。但是这一事件又引发新昌江下游同样遭污染侵害的嵊州村民的关注。化学厂紧急停产后，400多个反应炉中还存有1000吨化学物品，有关专家认为这些原料如不经及时处理，容易引发燃烧和爆炸。于是政府同意工厂在7月15日8点开始用7天时间处理该批危险化学品。当时村民们普遍的心态是事情越大越好，因为只有这样才能真正引起政府重视。16日晚，由于当地大范围停电，无事可做的村民开始从四面八方涌来，警察在104国道和新昌高速公路口设置关卡，仍然无法阻止村民的脚步。警方在化工厂门前安放巨型水泥管道充当隔离墙，防止村民冲进厂区造成意外。双方处于对峙状态，村民投掷石块，但警方为防事态扩大没有还击。后来台风袭来，暴雨驱散了人群，缓解了危机。接下来的几天里，化工厂附近村民有过几次小规模聚集，没有造成冲突。至21日上午7点，化工厂完成处理危险化学品之后，厂外已经没有村民聚集，警察也已撤离。据官方提供的材料称，整个事件中，警方表现克制，没有造成人员死亡。发生于浙江省的环境污染集体抗议事件并不只是一桩简单的环境保护事件，而是一个环境政治的问题，凸现出价值、利益的结构性之冲突。
新昌县农民暴力抗议环境污染之事件正好反映了地方政府、相关企业与农民在价值与利益的冲突。价值冲突表现为政府的GDP至上与民众的环境生存权之冲突、企业利益与民众的环境生存权之冲突。GDP至上是中国不少地方政府的最高价值。对于政绩的追求，主要表现为对于经济增长率的追求。经济增长率的提高，则主要依据大规模的项目投资，大量的招商引资等。由于政绩主要来自于能够带来短期效应的大规模投资与建设，许多长期性的公共问题例如环境保护与治理、公共卫生一直被忽视。尽管人们在口头上重视环境保护，但是无论政府、企业主还是老百姓都认为环境保护是一种只能在经济发展到一定水平后才能考虑与进行的。我们可以看出，包括生态破坏和环境污染在内的诸多公共领域问题，主要肇因于政府职能的错位，而这又来自以GDP为核心的发展观。而利润最大化则是企业的核心价值。不顾一切地追求利润最大化往往以牺牲环境、损害公众环境生存权为代价的。而如果受害者所要求给予的补偿不到满足或多次要求不果的话，那么往往会催生或加剧暴力抗议。而从新昌事件中可以看出，受害的农民多次要求补偿未果，即便有了也是不完全的，与他们的要求相差甚远。另一个方面还在于利益集团对环境决策与执法的影响甚至掌控。不少地方政府出于本地经济发展的要求，环境污染源的地方政府很少会主动要求排污企业整改乃至关停。地方政府对于环境保护政策未有严格的执行与落实背后一个可能的原因出于发展地方经济，各地方政府普遍采取以各种优惠政策如税收、工业用地的优惠政策争相引进外资或内资，这样一来投资者极有可能会以资本罢工为筹码来抗拒，致使环境污染问题不能得到有效的解决，因为企业外移会引起税源流失与财政危机。在环境执法上，地方执法者就极有可能直接感受到地方对于经济发展的需求而改变其执法态度，可见企业与政府有关部门的关系了。
本文事件反映了以经济发展为中心的经济理性主义主导了整个政策思维过程，经济理性淹没了环境价值。自改革开放到二十一世纪初，中国工业化带来严重的污染。宽松的环境法规，廉价的劳工与土地成本，在经济理性的诱因下，许多高污染性的工业在中国发展起来。然而，二十多年后的今天，我们正不断地在为此付出人命损失与环境的代价。
在环保事业中扩大公众参与。对政府，公众参与可以提高政府决策的准确率，降低政府决策的偏差率。天下没有十全十美的决策。决策的正确性取决于政策代表公众利益的状况。代表的公众越多，决策的正确性越大。扩大公众参与，会减少决策失误。代表、专家、公众相结合，互补互动，决策正确。代表是代表公众的，专家是代表科学的，也是为公众服务的：归根结蒂，公众第一。退一步讲，如果决策有负面效应，甚至是有失误，由于在决策过程中有公众参与，公众也会对负面效应给予理解，为失误所带来的损失排忧解难，分担责任。对公众，参与的过程也是受教育的过程，是提高环保意识的过程，是增强环保使命感的过程。公众参与了，意见充分表达了，公众的主人翁作用充分发挥了，那样，他们对决策就容易认识，容易接受，容易自觉贯彻。让他参与，他会用他参与过的规则来约束自己；不让他参与，他会把自已置于环保之外，难以要求他用那些不让他参与的规则来约束自己。对致害者来说，公众参与了，公众在成为受害者的时候，公众也会因为自已参与过，而缓解同致害者之间的矛盾与冲突。老实说，有些致害者与受害者之间的激烈冲突是致害者害怕公众，撇开公众。我们有些人只相信自己是高明的，不相信群众是通情达理的，结果往往是害了公众，也害了自己。
公众参与制度有一些规定。例如，我国的《环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《国务院关于环境保护若干问题的决定》中规定：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”。另外，《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》等环保法律、法规、规章也作了相关规定。但是，“相关法律中的条款过于原则抽象，不具有可操作性。公众参与往往局限于环境损害之后的参与，形式单一。”从参与的过程来看，主要侧重于事后的监督，事前的参与不够。公众无权利或机会维护自己的环境生存权、参与环境保护与治理正好反映出了环境正义之缺失。从新昌事件中人们不难看出地方政府与相关的企业的极端利已主义与不道德的非正义行为。新昌农民正是这种不正义结构下的受害者，他们的集体性暴力抗议正是对一系列违反环境正义行为的控诉。
最近几十年，无论西方还是东方，发达国家还是发展中国家，环境问题成为政府、公众与各类组织高度关注的议题，这表明了人们对环境价值重要性的认可。但是，围绕环境治理与环境保护问题上依然有严重的分歧与冲突。
【注释】
[1]潘岳：“环境保护与公众参与”，北京：《理论前沿》，2004年第13期。
[2]吴国刚，“环保自力救济研究”，《科技与法律》，2004年第2期，第119-124页。
[3]茅建兴，“浙农：宁打死不熏死”,《香港文汇报》，2005年7月29日。
[4]汤京平.环境保护与地方政治：北高两市环保官员对于影响执法因素的认知调查[J].台北：台湾政治学刊（No.6,2002/12），第155页。
[5] 吴国刚，“环保自力救济研究”，科技与法律，2004年第2期，第122页。
[6]潘岳，“环境保护与公众参与”，《人民日报》，2004年7月15日，第九版。
[7]林国明、陈东升，“公民会议与审议民主：全民保健的公民参与”，台湾社会学，2003年第六期，第76-77页。
[8] 有关“公民会议”的意义与做法，请参阅林国明、陈东升的“公民会议与审议民主：全民保健的公民参与”，台湾社会学，2003年第六期，第71-80页。
[9]梅维﹒库克，“协商民主的五个观点”，文载于陈家刚选编的《协商民主》，上海三联书店，2004年7月版，第44页。
第三篇：大城市病治理要有公众参与
大城市病治理要有公众参与
希望政协委员们能针对北京“大城市病”，积极提出自己的真知灼见。会场外的民众不应成为旁观者，也要让他们积极参与进来。
北京市政协第十二届委员会第五次会议今日开幕，据悉，大会期间，在正常议程之外，还安排了以深化改革优化环境推动产业高端化发展、多措并举综合施策落实人口调控目标、加快治理“大城市病”提升首都核心功能等为主题的5场联组会，并围绕治环境补短板提高城市规划建设管理水平和疏功能转方式深入推进供给侧结构性改革召开两场专题座谈会，市领导将到场听取意见、参与讨论。
本次政协会议，把治理“大城市病”作为重要讨论事项，值得期待。“大城市病”给城市管理者带来难题，更实实在在地影响着民生，从交通拥堵、住房紧张到能源紧缺、环境污染等等，都是较为突出的问题。多年以来，尽管北京在“大城市病”治理上动作不断，但是根治“大城市病”，仍然有待时日。人们注意到，历年来的政协会议，都曾关注过北京的“大城市病”问题。尤其是最近几年，每次政协会议上，诊治“大城市病”总会引起委员热议，有的民主党派还提出了正式书面意见，北京市政协曾组织各界委员、民主党派人士和专家学者，对“大城市病”问题展开调研，提交了一系列调研报告以及改革建议。
本次政协会议上，希望政协委员们能延续这样的讨论，既要建设性发言，对北京的“大城市病”进一步把脉会诊，积极提出自己的真知灼见，也要敢于批评，直面问题，通过尖锐的辩论，展现问政的力量。
尤其是针对北京市近几年连续推动的，治理“大城市病”的攻坚战，包括人口控制、产业疏散、交通治堵、环境治理等举措，希望政协委员们能够共同关注，直抒胸臆，客观评判这场治理的成效，总结经验，检讨不足，从而厘清下一步治理工作的方向。
当然，讨论“大城市病”，不光是代表委员们的事，会场外的民众不应成为旁观者，也要让他们积极参与进来。“大城市病”的治理，见仁见智，政府有政府看问题的角度，代表委员也有他们的认知。但最终而言，评判“大城市病”的治理成功与否，还要看民众认不认可，满不满意。要让民众认可和满意，最好的办法显然不是“为民做主”，而是“让民做主”。数年以前，“大城市病”的治理一度效果不彰，争议颇多，一个重要的原因就是，这样的治理停留在单纯的行政治理层面，缺乏广泛的社会参与。未来“大城市病”的治理，应当吸取这样的前车之鉴，提供更多公共平台，让民众畅所欲言，完善决策机制，让民众的意见，成为重要的决策依据。具体到此次政协会议，关于“大城市病”的讨论，不妨考虑变成开放式的，会议全程直播，场内开放民众旁听，让民众和政协委员、官员面对面，场外通过微博、网站等，与民众展开积极互动。对于讨论中收集到的，有价值的民众意见，政协方面不妨将其汇总归类，提交政府部门，由政府部门一一进行办理回复。
有效的公众参与，是一个城市治理能力现代化的重要标志。讨论北京“大城市病”的治理，讨论过程的开放，参与人群的广泛，讨论氛围的民主，无不至关重要。
第四篇：公众参与座谈会会议纪要
有限公司项目
环境影响评价公众参与座谈会会议纪要
年 月 日，有限公司项目环境影响评价报告书公众参与座谈会在召开。与会人员有共计人。座谈会上有限公司介绍了项目概况，环评单位对可能产生的污染以及环保措施进行了介绍，并对村民提出的问题做了详细的解答。现将会议主要内容归纳如下：
（1）
（2）
（3）
参会人与名单附后
年月日
第五篇：参与式治理
“参与式治理”研究述评
［关键词］ 参与式治理；公民社会；述评
［摘 要］ 参与式治理，是指与政策有利害关系的公民个人、组织和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。参与式作为一种新型的治理模式，是参与式民主在治理中的运用。参与式治理在世界范围内的实施和推广，改善了当地的政治生态，提升了公民的主体意识，促进了当地经济和社会发展。作者通过对参与式治理的全面考察，认为参与式治理对中国的“治道变革”和政府治理模式的创新，具有十分重要的借鉴和启示：参与式治理作为一个“决策框架”，有利于政府自身决策的科学化和民主化；有助于重塑政府与公民的关系；有助于培育公民社会，塑造“良好公民”；参与式治理从地方和基层入手的实践本质也给出了我们治理创新的方向。
［中图分类号］ D089［文献标识码］ A［文章编号］ 0257-2826（2009）08-0075-08
在全球化的今天，政府的作用不是减弱而是增强了。我们关注的不再是“大政府还是小政府”，而是政府是否有效，换句话说，我们需要更好的政府治理。许多政府领导者和公务
［］（）人员都在不断地努力寻找好的治理方法。1P25在政治与行政日益不分的现实下，能否找到一种治理模式：既能满足日益高涨的公民政治参与的诉求，又能保证“良好”的政治输入和输出？既能克服当前代议制民主下政治的种种弊端，建立一个透明、责任、公平、有效的政府，又能塑造优秀的公民，从而实现人类善治和科学发展的目标？
参与式治理（participatory governance）便是这样的一种尝试。关于“参与式”的研究
［］［］已经持续了好多年，如佩特曼的“参与式民主”2和巴伯的“强势民主”。3上世纪90年代以来，伴随着“治理”的出现，“参与式治理”这一术语开始被学术界采用。对于“参与式治理”，尽管可能有术语上的不同，但有一点是一致的，那就是强调利害相关者(stakeholders)自下而上的参与。
国外近年来参与式治理的研究成果主要有：格瑞特和古彼普主编的《参与式治理：政治和社会启示》，海奈特等人主编的《可持续性、创新和参与式治理》、《多层次的参与式治理》，［］［］［］冯和赖特著的《深化民主：赋权参与式治理中的制度创新》，等等。456联合国、世界银行等国际组织以及“公民参与世界联盟（CIVICUS）”等国际NGO也对参与式治理给予了极大关注。国内参与式治理的研究刚刚起步，主要成果有：王敬尧的《参与式治理：中国社区建设实证研究》和余逊达、赵永茂主编的《参与式地方治理研究》等。
参与式治理在世界范围内的实施和推广，改善了当地的政治生态，提升了公民的主体意识，促进了当地经济和社会发展。本文试图通过对这一新型治理模式的内涵、实践面向以及存在问题的全面考察，给出参与式治理的全貌。最后希望这一治理模式能对中国地方政府改革和治理转型有所借鉴。
一、“参与式治理”的研究面向及其主要内涵
参与式治理作为社会科学的“流行话语”，学者们的理解不同。目前这一术语的运用，主要集中在三个方面：
（1）参与式治理是一个规范性的概念，等同于“协商民主”或“审议民主”。在这一用法上，参与式治理与以往的“参与式民主”、“强势民主”的概念没有太大区别。参与式治理被看做是“参与式民主”、“协商民主”或“强势民主”的实践，是治疗当前代议民主的良方。［7］参与式治理通过扩展公民参与的规模和深度来扩大民主。
（注：①K•帕帕达基斯和彼得斯一样，是从决策的角度理解参与式治理。彼得斯的“参与式国家”或“参与式政府”也可被理解为参与式治理的一种模式。英文语境中的“国家（state）”是和“社会（society）”相对应的一个概念，在这里大致等同于中文的“政府”，因此“参与式国家”也称为“参与式政府”。彼得斯本人也在书中将两个概念混用。
②台湾学者将其译为“授能参与式治理”。参见鲁炳炎：《授能参与治理之研究》，中国政治学会暨“多元社会、和解政治与共识民主”学术研讨会，台北，中央研究院，2005。
③“治理”本身就包含参与的意义，没有参与，治理无从谈起。
（2）参与式治理是一个利害相关者参与的“决策过程”。8K.帕帕达基斯在《公民社会、参与式治理和体面工作计划》里写道：“在这个框架内，公共事务的运转并非单单委托给政府或行政当局，还涉及国家和社会团体的合作。参与式治理是“一种运用民主方式使公
［］共决策更加审慎、参与、透明和责任的努力”①。
（3）参与式治理是一个经验分析概念，强调治理过程包括决策在内的全程“参与”。利害相关者（stakeholders）不仅要参与“决策过程”，而且要参与政策执行。从这个意义上理解，一些学者将参与式治理等同于“多中心治理”、“协力治理”、“网络治理”、“合作治理”和“公民治理”等一些“时髦”的治理概念。
以上参与式治理术语的不同运用也可以看做参与式治理的深化轨迹：从影响决策到参与决策再到参与治理。因此可以说，参与式治理是指与政策有利害关系的公民个人、团体和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。参与式治理具有以下几个特征：
（1）参与式治理是一个赋权的过程。参与式治理被有的学者称为“赋权参与式治理”（empowered participatory governance）②，即赋权给那些与政策具有利害关系的个人或组织，扩大其参与公共政策的决策过程。阿尔休•冯和埃瑞克•赖特通过对四个案例的考察得出：“虽然这四个案例在方案设计、问题领域和规模上各不相同，但是都有一个期望，那就是深化、拓宽普通公民有效参与和影响那些与他们直接相关的政策的途径。根据这一共同特
［］征，我们将其称为‘赋权参与式治理’”。4“参与”和“赋权”是“赋权参与式治理”的核心概念。
（2）参与式治理更加突出“参与”。“参与”是在决策的制定和决策的过程中，那些受决策影响的人，尤其是边缘群众和弱势人群，能够有效地参与进来。参与式治理与其他治理模式最大的区别就在于更加强调“参与”的价值和意义③。参与式治理要求非政府组织和公民个人直接地、积极地参与社会公共事务的治理过程，发展政府、社会组织、私营企业以
［］及公民各主体间的多元参与、合作、协商。9在参与式治理中，参与不仅是自身的目的，而
［］且是在社会群体中分享资源、权力和责任，也是政治资源的整合和系统转型的过程。10
（3）参与式治理强调“利害相关人”的权力和责任。利害相关人指的是与政府政策有切身利害关系或受到政策影响的公民，有时也包括基层官员。从理论上讲，公民是国家正式
［］（）的所有者，但是在代议制下，公民对国家的所有权只是一面“象征的旗帜”。11P527-540参
［］（）与式治理模式是新型政府治理的最好模式，因为它满足了“利害相关人”的要求。12P137-147对于“利害相关人”，权利和责任是对等的，参与式治理意味着参与者在行使权力的同时，要承担相应的责任和义务。
（4）参与式治理是政府与公民的合作治理。参与式治理主张政府与公民建立良性互动的合作关系，鼓励公民参与公共事务，增强政府与公共行政机构、公民和其他社会主体如媒体、学校和私人、第三部门的协商和合作。1
1［
］（P527-540）
在斯蒂芬•弗里德曼看来，政府允许公民社团成为治理伙伴的原因之一就是为了确保政府政策目标的实现。公民的默许或支持对政府目标至关重要。为了确保所需要的合作，政府邀请这些公民团体的代表参加决策和
［］监督执行，确保政府的平稳运行。政府希望鼓励公民参与使决策更容易。13张康之认为，［各国在政府和非政府的部门间建立的合作治理机制就是参与式治理。
（5）参与式治理发挥公民社会的作用。与参与式治理紧密相连的是公民社会概念。公民社会指的是志愿、自组织的结构和实体。这些组织被纳入参与式治理中，以代表不同类型的利
［］害相关人。参与式治理成功的关键要素之一就是要有一个强大的组织良好的公民社会。15王敬尧认为，随着中国公民社会的形象日益清晰化，政府不再被认为是合法权力的唯一源泉，［］公民社会同样也是合法权力的来源，治理过程是民主行政的一种新的实现形式。16
（6）参与式治理是网络治理。这是以网络为分析单元来理解参与式治理。参与式治理认为，在许多公共问题上，单靠政府努力是不够的，有必要与商业部门、自愿部门和市民连结，形成一种建立在信任和规则基础上的相互依赖、持续互动的、互利互惠、有着相当程度的自组织网络。参与式治理认为，参与对形成社会资本具有重要作用，社会资本包括在市场领域之外在不同的个人和群体之间形成的关系网络。参与式治理创造机会去加强这些网络和建立新的网络，无论是连接相似社会地位人们的“契约”网络还是允许不同社会地位人们相
［］互走近的“桥梁“网络。17
二、为什么需要参与式治理？
参与式治理的出现，有其理论需要和现实的背景。首先是民主的考量。上世纪70年代以来，代议制民主的弊端日渐暴露。为此，学者们提出了“参与式民主”或“强势民主”、“协商民主”，来解决“民主的赤字”。其指导原则是：“凡生活受到某项决策影响的人，就
［］（）应该参与那些决策的制订过程。”18P15他们认为，参与式民主能够弱化人们对权力中心的疏离感，增强对集体问题的关注，从而培养出积极的公民。参与式治理被看做是“参与式民
［］主”、“协商民主”或“强势民主”的实践。7参与式治理通过扩展参与来深化民主。
其次，参与式治理的出现，是政府治理转型的需要。传统的官僚制无法应对日益增多的经济和社会问题，以政治与行政二分法的政府管理模式日益僵化、缺乏回应性和效率低下。与此同时，随着政府职能扩张，官僚机构和公务员队伍也相应膨胀。为解决市场失灵产生的凯恩斯主义却带来了政府的失灵。治理理论正是在此背景下应运而生。治理理论的提出意味着政府治理模式从“统治”到“治理”的转变。参与式治理倡导政府与社会的伙伴关系，认为只有培育公共精神，培育公民社会，改革传统的行政管理体制，才能缓解政府政治合法性［］危机，实现治理转型。19
参与式治理还有一个基本的假设：治理过程中参与度越大，信息就越充分，就会有更好的输出。盖伊•彼得斯认为，公共部门提供的公共产品和服务与低层公务员和普通公民的利益密切相关，相关的计划和政策对他们影响最大，他们对此掌握的知识和信息也最多。因此，如果排除公众对决策的参与，就会造成政策上的失误而不能实现预定的治理目标。彼得斯写道：“要使政府的功能得到更好的发挥，最好的办法就是鼓励那些一向被排除在决策范围外
［］（）的成员，使他们有更大的个人和集体参与空间。”1P60-73奥斯特罗姆也提到地方知识的重［］要性。20
参与式治理对公民参与的强调，也契合了新公共行政的价值取向。过去的公共行政只强调如何达成组织的效率，却完全忽略了其服务的对象，这一“目标错置”的现象背离了现代民主政治的原则，也完全漠视了公民权和公共精神。公民只有在参与中才能实现自己的公民资格，在广泛的参与过程中培育公共精神。通过全方位的公民参与（citizen participatory）和投入（citizen engagement）塑造“良好的公民”是参与式治理的一个重要目的。
参与式治理也是培育社会资本的需要。参与式治理被看做是对抗社会问题的方法，包括社会排斥、政治冷漠等等。在大转型和碎片化的社会里，公民的普遍和积极参与是培育社会资本的一个方法，对建设一个有凝聚力的社会是非常必要的。
三、参与式治理的实践面向
从上世纪80年代以来，国际社会见证了参与式治理在各地的实践。巴西的参与式预算，美国的邻里治理，印度的村镇自治，孟加拉的公共服务提供改革，南非的工人合作治理，乌干达的听证制度，等等，这些措施给当地带来了积极的治理变化，也引起了巨大的示范效应。目前，参与式治理在世界各地都有推广和实施。那么，究竟如何“参与”和“治理”呢？
冯和赖特给出了参与式治理的三个基本原则：（1）“实践导向”。关注具体的现实问题比如提供公共安全、培训工人、照顾病人或重建市政预算等；（2）“自下而上参与”。针对那些受身边问题影响最深的人，“和这具有最密切关系的普通公民和官员”；（3）“协商或审议解决”。其中参与者倾听每一个选项，通过正确的思考和协商，产生最后方案。
斯奈德认为，参与式治理的第一个基本原则就是至关重要的完备而准确的信息。政策建立在准确全面的信息上。信息不只是一个技术问题，也是一个社会和政治问题。现实中不同的信息被不同的人掌握，参与过程增加他们对决策结果的影响。第二个基本原理，建立有效的委托和责任机制，确保决策者有委托责任，这样政策实施起来才更有效率、有效果。
他将传统的决策和参与式治理作了一个对比。
21［
］（P521-534）
［］
彼得斯认为参与至少可以通过四种机制来实现参与式治理。1第一，如果公民认为政府服务不佳或制度运转不当，他们有权申述。为了使这种权力有效，首先必须要让公民了解公共部门。因此，有效的公民权和参与的要求之一就是进一步开放政府，保证公民的知情权。第二，参与机制是通过增强公民独立决策，采用由下而上的政策制定过程。第三，公共政策应该让公众通过对话过程做出。第四，公民参与提供服务。
综合看来，当前参与式治理的实践主要集中在三个方面：
（1）参与式财政预算。“参与式财政”(participatory budgeting)是参与式治理的一个重要方面，是公民个人和不同群体、不同利益的代表直接参与地方和社区公共财政的开支和投资决策的一种方式。它包括公众直接参与财政预算的制定、决定财政开支和投资的方向、目标及其优先顺序、规定政府和官员的责任、监督财政开支过程及其效益等不同环节。巴西
［］1988年的公民宪章为参与式预算创造了法律基础。151989年，巴西阿雷格里市(Porto Alegre)进行公民直接参与城市财政预算的改革，即由民众讨论决定“市”和“区”的教育和社会预算，自下而上地决定资源的分配及决定政府的施政方针，这一新的地方治理形式被称之为“参与式预算”。“参与式预算”很快扩展到世界其他一些国家和地区。
（2）社区参与式治理。在美国，参与式治理在社区表现为邻里委员会。对社区控制和邻里政府要求的增加，使得许多地区已经在不同邻里区域建起了“小市政厅”，很多地方还
［］（）引入了以邻里为基础的咨询委员会，来为邻里最关切的问题的决策提供帮助。22P79-801988年，伊利诺伊州通过法令，公立学校的管理向邻里开放，通过邻里参与的形式建立地方学校委员会（Local School Council）管理学校事务。为了应对治安环境的恶化，芝加哥警务部门仿效学校的参与式治理方法，开始倡导“社区警务”，实施了一个“芝加哥替代警务战略（Chicago Alternative Policing Strategy）”，将治安的责任从警察部门转移到邻里治安委员会。［（3）农村参与式治理和可持续发展。在这里，参与式治理和脱贫、植被保护、灌区治理等
［］一些农村发展项目联系在一起。23
参与式治理不只是有效公共管理的工具，而且常常被看做可持续发展的前提条件。参与
［］式治理是可持续发展的一个向量。24帕帕达基斯研究公民社会组织如何在参与式治理的框架下工作可能有助于实现体面工作议程的目标。作者考察了南非的经验，研究集中在三个领
［］域：职业创造和减贫，健康保健和艾滋病，童工。考察了在这些问题上的政策参与。25一些学者认为，参与式治理应当逐渐赋权给公民，特别是穷人和社会的最弱势群体，以便他们能将他们单个的力量变成真正讨价还价的权力。有的学者认为，参与式治理项目的目的是增
［］强南方国家公民社会和政府行为者的能力，促进和实践国家和地区层面的参与治理。26
四、参与式治理的限度及其面临的挑战
参与式治理作为一种新型治理模式，有其自身的应用限度，具体表现为三对矛盾：
（1）如何处理好集体行动中的“参与”和“主导”？参与式治理要求利害相关人的参与，是政府、民间组织和公民个人的合作治理。在治理过程中，相关各方要充分协商，做出决策并加以执行。如何协调政府、公民组织甚至外部团体的行动是一个大的难题，他们之间的矛盾和冲突通过协商来解决，然而协商产生分歧怎么办？如果仍然是政府说了算，那参与式治理就变成了一个“时髦的口号“；如果公民组织说了算，那么如何保证公民组织不被利益集团收买或占据？即使真正做到了赋权于民，这时候又会出现“集体行动的困境”。而且，如同治理一样，参与式治理对“平等参与”、“伙伴关系”、“多中心”的过分强调可能导致治理过程的无权威和无中心，可能“瓦解公共利益形成的基础，使得任何建设性的公共领域成［］为不可能，并进而削弱针对重大政治问题达成共识和采取集体行动的能力。27
（2）如何协调治理过程中的“民主”和“专家（官僚）”的关系？也就是如何处理好地方知识和专业知识、多数和少数的矛盾。正如余逊达所言：在一个分工的时代，人民是否真
［］（）有足够的能力和知识去参与公共事务的处理？28P1理查德•博克斯认为，民众往往从具体的事务中组建提取并建立概念，他们并不习惯广泛而抽象地思考问题。公共管理当局与公民
［29］委员会经常会在观点上产生分歧，并且很难就某些议题达成一致。这一矛盾其实就是治理的“公共性”和“专业性”之间的冲突。
（3）如何平衡“外部资源”与“内部力量”？“参与式治理”的落脚点在“治理”上，而治理，尤其是地方治理归根到底与公民最为利害相关，因此他们才是根本的力量。政府和志愿团体的参与，是为地方治理提供了外部支持的资源。问题是：外部力量推动的革新和改变，只能持续一段时间。一旦外部的支持没有了，公民的参与热情退去，一切又恢复以往。
［］有的学者因此认为，参与式治理的成功取决于政府的意愿。30如何保持参与式治理实践的长期稳定性，就需要培植“内部力量”。参与式治理通过政府的赋权、志愿组织的推动、公民在决策和实施过程切实的参与，培育公民的民主素养和公民精神。从这个意识上讲，一些学者将参与式治理称为“民主的学校”。从“民主的学校”学到的民主素养和公民精神，就是自身“内生”的力量。即使外力去掉，这个力量也能确保参与式治理的良性运转。海奈特和斯密斯认为参与式治理的成功取决于文化。他们写道：参与式治理被认为能够带来更好的政府，更好的决策和更好的公民。但是，它的积极作用很大程度上取决于文化和地区背景。［31］
五、参与式治理对中国的启示
参与式治理作为一种新的治理模式，对中国的“治道变革”和政府治理模式的创新，无疑有着十分重要的启示。
首先，参与式治理作为一个“决策框架”，有利于政府自身决策的科学化和民主化。参与式治理的一个基本的假设是：公共部门提供的公共产品和服务与低层公务员和普通公民的利益密切相关，相关的政策对他们影响最大，他们对此掌握的知识和信息也最多，如果排除公众对决策的参与，就会造成政策上的失误而不能实现预定的治理目标。因此，参与式治理认为，要使政府的功能得到更好的发挥，最好的办法就是让那些长期被排除在决策范围外的成员，使他们有更大的影响决策和参与决策的空间。目前我国各地的人民建议征集制度、听证制度、公民会议等，正是参与式治理的不同形式。通过公民广泛参与决策，不仅确保了政府决策的科学化，而且做到了民主决策。
其次，参与式治理有助于重塑政府与公民的关系。在参与式治理中，政府和公民社会同为治理活动的主体，因此，必然要求建立二者之间的互动合作关系。这一新型的政府与公民模式是对传统政府与公民两极摇摆关系的超越。传统模式下，政府与公民关系处在两极摇摆的状态：一个极端是一切推给社会，扩大社会自主领域，政府干预越少越好；另一极端是社会发育不起来，一切依赖政府，全能政府大包大揽。参与式治理在公民社会和政府之间建立互动合作的伙伴关系。参与式治理所倡导的公民大会和民主协商，在政府与公民之间创设了一个对话、交流、协商、合作的平台；互联网公共论坛的发展，增强了政府的回应性，成为政府与公民沟通和理解的新纽带和桥梁。参与式治理实现政府治理与社会自治的“无缝”对接，塑造良性互动的政府与公民关系。另外，参与式治理中的公民参与预算和政府绩效评估，也强化了政府的责任意识和政府与公民的关联。
再次，参与式治理要求培育公民社会，塑造“良好公民”。政府与公民社会的关系如同吉登斯所说，“国家和公民社会应当开展合作，每一方都应当同时充当另一方的协作者和监督者”，“在政府和公民社会之间并不存在永久的界限，根据情况的不同，政府有时候需要比
［］（）较深入地干预公民社会的事务，有时候又必须从公民社会中退出来。”32P83要达到这一点，首先要有成熟的公民社会。然而，不同于西方的是：中国的国家与社会向来没有清晰的分野。健康的公民社会的缺失使得我们对“大政府”极其偏爱，“大政府”反过来又强化了社会的脆弱性和延缓了公民社会的自我发育和成熟，如此导致的公民社会发展滞后是中国政治发展和治理转型的一大障碍。参与式治理的成功需要一个强大的公民社会。强大的公民社会整合“原子化”公民个人的力量，对内维持社会自组织的韧性，对外以集体的力量与政府进行博弈合作，如此不仅实现政府与公民社会的协同治理，而且在这过程中捍卫公民的个人权利。
最后，参与式治理的实践本质给出了我们治理创新努力的方向。参与式治理没有深奥的理论内涵，现实的可操作性是其显著的特征。参与式治理从地方和基层入手，优化政府决策和治理行为，培育公民社会，促进公民参与，通过参与项目和行动的实践推广，达致治理模式的转型和治理目标的实现。对于中国而言，“参与式治理”的提出与地方治理和社区建设密切相关。我们的地方治理模式变革正是从参与式治理的理念出发，赋权于公民，在政府、公民个人和团体之间建立伙伴关系，使各种利益相关者能够参与决策，共同管理公共事务。同样，社区的参与式治理是多方合作的结果，在社区参与式治理方面，一些NGO也发挥了很大作用。
参与式治理的落脚点在“治理”，经由“参与”的“治理”走向“善治”。“善治”和参与式治理的取向是一致的，都是寻求政府与公民对公共生活的合作治理，寻求国家与公民社会两者的最佳结合状态。在此状态下，不仅有“优良的”政治生活，而且有经济、社会和人类自身的和谐发展。因此可以说，参与式治理的最终目标是人类社会的科学发展、和谐发展。
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