退耕还林监督管理中公众参与制度初探[共五篇]

第一篇：退耕还林监督管理中公众参与制度初探

浅谈退耕还林工程公众参与监督管理的作用

摘要：退耕还林工程作为互助县的一项涉及面最广、政策性最强、群众参与度最高的生态建设工程，关系到广大退耕农户近期和将来的切身利益。因此发挥公众，主要是退耕农户的积极参与不但已经成为一种必需而且显得非常迫切。本文从互助县退耕还林的实际出发，分析了我县目前退耕还林监督管理中存在的问题、退耕还林工程中公众参与监督管理的作用。关键词：退耕还林 公众参与公众参与原则与退耕还林工程

退耕还林工程是国家在中西部地区实行的一项重大的生态建设工程，是党中央、国务院从中华民族生存和发展的战略高度，为合理利用土地资源、增加森林植被、再造秀美山川、确保江河安全和维护国家生态安全、实现人与自然和谐共处而实施的一项重大战略工程。是国家培育森林资源，改善生态环境的重要途径，更是我们根治水患，安民兴邦的重大决策。退耕还林是一项“功在当代,利在千秋”的大事，是为赢得中华民族长远的生态效益、经济效益、社会效益三赢局面的有力保障。从长远看，退耕还林是治理水土流失和土地沙化的根本措施，对根治长江黄河水患具有决定性意义；从近期看，又是调整农业产业结构、拉动内需、增加农民收入最现实最有效的途径，涉及广大退耕农户的切身利益。

退耕还林工程自2000年开始在互助县试点以来，已累计完成退耕还林任务28667hm，其中退耕地造林10212hm，宜林荒山荒地造林16788hm，封山育林1667hm。退耕还林工程涵盖了19个乡镇，涉及

3.6万农户，14.4万农民。这是一项长期而又复杂的社会系统工程，工程建设和政策兑现年限较长，直接关系到国家生态效益、农民的当前利益和长远利益。工程的任何一个环节出了问题，都将给国家和退耕农民造成重大影响。在退耕还林建设中，几乎每个决策的实施都直接影响甚至改变农民的生活，政策的各个执行环节都将不同程度地影响国家投资的实效和退耕农民对国家优惠政策的享受，因此必须建立

公众参与机制，公开决策过程和政策执行的各个环节，发挥公众参与决策和对政策的执行进行监督，以确保这项涉及面最广、任务和投资最大、政策性最强、群众参与度最高的林业生态建设工程的顺利进行。2 当前退耕还林工程实施中存在的主要问题

退耕还林工作开展以来，尽管工程建设总体上进展顺利，但也出现了一些新的情况和问题，主要有：

2.1重眼前的粮款补助，轻后续长远发展。发展后续产业是补助期限过后保障群众长期的生活来源和地方财政收入根本措施。这不仅关系到农民的长远生计，也关系到退耕还林的最终目标能否实现。现在许多地方，参与退耕还林的农户，由于在政策补助期间近期收益有了保障，解决了吃饭问题，“坐、靠、等、要”的思想不断滋生，地方政府也没有把努力培育和开发稳定增收的致富产业认真抓起来。

2.2 主管部门的管理服务不到位。在退耕还林工程对农民给予政策服务和技术指导是保证工程顺利进行的重要保证。但由于退耕还林工程是一项政策性十分强同时又是一项任务艰巨的生态建设工程，林业主管部门作为工程的主管部门一方面要承担包括工程规划编制、面积丈量、作业设计、技术指导、检查验收等大量任务，加一方面又不得不面对工作经费的不足，使林业主管部门难以有效完成各种相关的任务。随着退耕还林工作的进一步深入，管理范围和难度越来越大，经费也会更显紧张，因此需要中央加大财政转移支付力度、适当增加工作经费，改变目前“两头热中间冷”（即县级党委政府热，工程主管部门冷，乡镇党委政府冷，农民热）的现象。

2.3各项配套措施落实不到位，有关政策有待进一步完善。其中最重要最紧迫是要加快确立林权、颁发林权证工作的进展，使退耕还林工程再上一个新台阶。

3公众参与退耕还林监督管理工作的作用

3.1 有利于保护农民的合法权益。退耕还林意味着很多农民将失去赖以生存的口粮田，如果国家无偿向退耕户提供粮食、现金、种苗的补助政策在执行中出现偏差，或者没有及时到位，有些农民的生活将难

以为继。事实上，国家不仅向农民提供优惠政策保证了农民近期的生活，还要求各级政府积极开发培育新的创收产业，以保证农民的长远利益。为了保障农民的利益，必须公开粮食补助、现金补助的兑现情况及各政策执行环节、政府职责的履行情况，接受群众监督。

3.2 防止地方政府决策专断，做出错误决策。在退耕还林实施过程中，要坚持从实际出发，实事求是，坚决杜绝各种形式主义，什么地退，什么地不退，退耕后种林种草都必须进行科学论证，认真听取农民和专家的意见。但在退耕还林实践中，不乏有为了营造“政绩工程”“形象工程” 不顾地方特点而盲目学习外地的经验给退耕还林工程带来损失，或盲目追求成片规模退耕而退好地的例子。事实上，由于退耕农田和种树种草对农民有着切身的利益关系，农民可能会考虑得更周详，并且由于农民对本地区的土壤条件更为熟悉，对乡土树种和植物更为了解，有时候他们会有一些独到的见解，可以弥补领导专家知识经验的不足。

3.3 督促管理部门认真履行其职责。退耕还林工程是一项政策性很强的工程，要求各级政府和退耕还林主管部门认真学习领会中央精神，使各项政策规定得到全面落实。但是由于退耕还林任务重，一些政策没有得到很好的落实；另外，许多地方没有认真落实培育和开发稳定增收的致富产业的政策，使农民优惠政策享受后的生活受到威胁。因此必须发挥公众的监督作用，对退耕还林管理部门施加强大的社会压力，促使其认真改造职责。

3.4 有利于国家政策法规的实施。发挥公众参与退耕还林，有利于退耕农户对国家政策的理解，加大对管理部门的监督，拉进群众与林业管理部门的距离，增强对林业行政部门的信赖，自觉遵守和维护政策、法规，支持管理部门的工作，使国家的政策能够得到顺利地实施。4 公众参与退耕还林监督管理工作的事务范围

公众参与退耕还林事务主要有两大类，一是参与决策，一是参与监督。凡是与农民利益相关的决定都应允许农民参与决策，凡是与国家投资和工程、政策实施有关的活动都应让农民参与监督。

公众参与决定的事务范围主要有： 要不要退耕的问题；还林还是还草的问题；选择种苗商、选择种苗的问题；粮食补助的问题；退耕还林实施方案的制定、退耕还林合同的签订等。

公众参与监督的事项具体有：支持、配合林业管理部门的工作，监督破坏退耕还林工程成果的一切违法活动；监督主管部门的违法的行为；监督本地区退耕还林规划的实施；监督验收工作；监督国家政策性补助粮款的使用等

公众参与制度在我国的生态环境保护中已经得到普遍认可，退耕还林工程是一项是涉及面最广、政策性最强、群众参与度最高的生态建设工程，与广大退耕农户有着切身的利益关系。因此发挥群众的参与对于监督国家投资的专款专用、防止腐败、督促林业管理人员认真履行其职责、保护退耕农户的利益有着不可替代的作用。但是由于公众参与在我国的实践还不够广泛，再加上群众的参与意识较低，这就使得退耕还林中的公众参与特别需要政府加强引导，主动公开政务，以提供奖励来调动群众参与的积极性，并设立保密制度解决群众参与的后顾之忧，努力开辟参与途径并形成制度，鼓励并引导公众参与。

参考资料：

1.周生贤：《在国务院西部开发工作会议上的发言》，2004年3月19日

2.《退耕还林条例》第五十四条、第三十九条、第十八条

第二篇：于环境影响评价制度中公众参与制度的一些思考

于环境影响评价制度中公众参与制度的一些思考

作者：孙奎 时间：2011-07-03

环境影响评价制度作为我国环境基本制度之一已实施了二、三十年，但其作用是否真正地得到了发挥却很难下定论。环境影响评价制度在我国起步较晚，法律规范尚不完善，执法的过程也过于宽松。2007年的厦门PX事件使人们再次关注这一制度。本文将通过对这一事件的回顾，谈谈关于环境影响评价制度的一些思考。

北京知名律师，北京著名律师

首席律师--孙奎律师 *** 010-63805958（法律咨询，法律顾问，诉讼代理等服务）

孙奎律师，法学理论功底扎实，知识全面，工作责任心强，认真负责。法庭上冷静沉着，能言善辩，谈判中亲切、灵活，具有十分丰富的司法实践经验，在诉讼实务和非诉讼实务方面都卓有建树，先后担任多家企事业单位的常年法律顾问；同时，孙奎律师致力于诉讼实务的钻研，在刑事诉讼实务方面取得不凡的成绩，代理的民事、经济、行政案件，胜诉率达八成以上。

【关键词】环境影响评价制度；PX事件；公众参与

一、事件回顾

PX，化学物质对二甲苯的简称，易燃、有毒，是一种危险化学品。这一原本对于普通百姓来说十分陌生在名词在2007年5月闯进了厦门人的视野。在那时，PX项目已在厦门动工近半年，地点距市中心仅为7公里，其周围是厦门市外国语学校、北师大厦门海沧附属学校等人口较为密集的区域。该项目可能危及当地人民的健康安全。这一化工项目投资额达108亿人民币，一旦投产预计年产80万吨，每年可为厦门市增加800亿人民币的工业产值。

2005年7月，PX项目通过环境影响评价报告审查。

2006年7月，该项目获得核准。

2006年11月17日，厦门PX项目正式开工建设。

2007年3月，中国科学院院士、厦门大学教授赵玉芬发起了由105名全国政协委员联合签名呼吁厦门PX项目迁址的议案。

直到这时，厦门人民对于这一项目还几乎一无所知。2007年5月下旬，关于该项目的信息通过媒体、手机短信等渠道被披露，民众的反应也越来越激烈。尽管2007年5月28日，厦门市环保局有关负责人在《厦门晚报》上重申《海沧PX项

目已按国家法定程序批准在建》。但在2007年6月1日，百姓们还是自发走上街头，“手系黄丝带，开始了此后一年多来一直未被公众忘怀的集体„散步‟。” [1]2007年6月1日，厦门市政府新闻发布会：公开向广大市民群众征求意见和建议。截至2007年6月3日中午12点整，共收到意见和建议1557条。[2]之后，厦门市委托中国环境科学研究院开始了城市总体规划环境影响评价。《厦门市重点区域海沧南部地区功能定位与空间布局环境影响评价》专题报告在07年底完成。这次此环评之后，厦门召开了新闻发布会并进入了公众参与的程序。

最终，PX项目迁出了厦门，政府将承担投资企业在初期建厂准备工作中的经济损失。

二、环境评价制度为什么会形同虚设？

在经历了这场经济利益与环境保护的战争之后，在PX项目迁往别处之后，其实很难说在场战争中谁胜谁负。但有一点也许可以确定——所谓的环境评价制度在这个项目中如同走过场一般并未发挥其应有的作用。一项耗资如此庞大的建设项目、一项将对当地人民的健康构成威胁的化工项目，一项在建设过程中引起众百姓反对的项目，在环境评价的过程中竟然顺利地通过，这使人不禁质疑环境影响评价制度的作用。

我国的环境基本制度分为两类，一类是激励性制度，包括有偿使用制度、许可证交易制度；一类是防御性制度，包括环境影响评价制度、“三同时”制度、环境标准制度等。环境具有其特殊性，在现代社会人类活动对于环境的污染、破坏大多是无法挽回，环境遭到污染或者破坏之后其带来的影响将是十分广泛且难以估量的。防患于未然，防御应优于激励，由此可见环境影响评价制度的重要性。

环境影响评价是指“对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。” [3]在我国，环境影响评价制度的实施始于20 世纪70 年代末，[4]2002年我国颁布了《中华人民共和国环境影响评价法》，2009年8月17日颁布了《规划环境影响评价条例》。但有了这些法律、法规并不能保证这项制度有效的实行，这其中还有许多环节需要改进。

首先，环境影响评价制度亟需公众参与。

公众参与是环境法的基本原则之一。环境与每个人的生活息息相关，每个人都有权利享有良好的生活环境。当自己的生存环境受到污染或者破坏时，受影响的人们就有权捍卫自己的环境权利；当环境因人为的因素而可能发生重大变化时，该地区的人们就有权发表自己意见。在PX项目中，从项目启动到环境影响评价的进行，在这个过程中当地的民众几乎并不知晓该项目。严重缺少公众的参与与监督导致了之后矛盾的激化。《中华人民共和国环境影响评价法》的第五条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”；第二十一条规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”可见PX项目并未依法执行这些规定。此外，《环境影响评价法》中关于公众参与的内容过于模糊、宽泛，操作性不强，这也是该法实施效果不佳的原因之一。

公众参与之所以重要，还因为这是公众参与公共事务民主决策的一个过程。PX项目虽然最终迁出了，但政府对企业的赔偿，对于这个城市来说同样造成了很大的经济损失。只有公民广泛、持续地参与到这一决策的过程中，才能使现存的或是潜在的矛盾减少，使得项目、规划得以以尽量小的社会成本完成。

其次，在环境影响评价制度的运行过程中缺乏有效的监督。尽管公众也能起到一定的监督作用，但是环境影响评价是一项技术含量较高的工作，普通公民往往只是从对其个人的影响的角度发表意见，而从技术的层面就需要相关领域的专家来进行评价。这些专家应该是独立于专门的环境影响评价机构的，以便其能公正地进行监督。

第三，一些环境影响评价机构本身也存在着许多问题。比如环评机构的资质怎么认定？这些机构该不该收费？若不收费会不会导致这些机构怠于完成工作？若收费会不会使得这些机构为了收入而私自降低标准、包庇项目中存在的一些问题？若进行环境影响评价之后项目出现了问题应由谁来负责？负什么样的责任？这些问题都值得一一思考、解决。

第四，面对急功近利的经济发展需求，环境影响评价制度能否得到真正的执行也值得怀疑。为了经济利益，一些项目急于实施，环境影响评价对于这些项目而言仅是一个起不到实际作用的程序，甚至越过这一道程序相关项目照样能够进行。PX项目事实上也进行过环境影响评价，但是从结果来看其似乎并未完全依法进行。在其他一些关于环评的热点事件中，这些将对环境、对周围居民产生巨大危害的项目甚至完全没有经过环评就得到批准、开工建设，其中比较著名项目包括圆明园的铺膜事件。如果环境的保护最终无法战胜经济发展的需要，这最后将是谁的胜利、谁的悲哀？

三、关于环境影响评价制度中公众参与制度的一些思考

我国的环境影响评价制度实际上也是舶来品，但是在“进口”的过程中其主要成分发生了变化。比如，在国外的一些国家，环境影响评价的过程主要是一个公众参与的过程，而在我们引进之后就转化为了一个层层的行政审批的过程，公众参与仅仅成为了环评的一个小点缀。公众参与制度应当是环境影响评价制度能否高效、顺利实施的关键，下面通过与国外的环境影响评价制度的比较，笔者想谈谈关于完善我国环境影响评价制度中公众参与制度的一些看法。

美国是环境影响评价制度较成型的一个国家。美国的公众参与形成于20世纪70年代，1969年的美国《国家环境政策法》（NEPA）规定，任何对人类环境产生重要影响的立法议案、政策都要进行环境影响评价，并规定其过程中必须有公众参与。在2006年，我国的环保总局出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》。至此，公众参与作为环境影响评价重要组成部分终于有了较为细致的规定。通过中美的对比，希望能够找到改进中国环境影响评价制度的途径。

中国、美国在环境影响评价中公众参与的内容与要求[5] 内容 美国[6] 中国 《环境影响评价公众参与暂行办法》出台之前 《环境影响评价公众参与暂行办法》出台之后 项目必须通知公民 审查前不通知，审查后应通知 是 是 公民是否可以参与规划过程 是 无规定 是 公民如何了解背景信息 规划过程开放，为公众提供信息 由政府、项目方提供信息 由政府、项目方或受委托的环评机构提供信息 有无公众听证 当有较大争议或公众对听证感兴趣时有 一些项目和规划有要求 是

公众是否有权了解作出最后决定的理由 是 无规定 是 什么时间公众可以收到有关规定 EIA被参与后不少于30天 无规定 确定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后7日内

什么时间公众可以收到有关规定 EIA被参与后不少于30天 无规定 确定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后7日内

可以看出自从《环境影响评价公众参与暂行办法》出台之后，关于公众参与制度的规定具体化了，但这其中仍有尚待完善之处。

其一，该法第五条规定：“建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，环境保护行政主管部门在审批或者重新审核环境影响报告书的过程中，应当依照本办法的规定，公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见。但国家规定需要保密的情形除外。建设单位可以委托承担环境影响评价工作的环境影响评价机构进行征求公众意见的活动。”建设单位是否会自觉依照该法主动地、真正地公告信息？建设单位是该项目的利益主体，其自律性很难令人信服。环评报告中很可能包含有一些专业术语，这本身就给公众了解项目造成障碍。对于涉及环境污染或是存在潜在污染危险的项目，建设单位若避重就轻，公众就更可能被拒于真实情况之外。如果没有相应的监督、惩罚措施，这样的条款是否又将变成一纸空文？在《中华人民共和国环境影响评价法》中还尚未规定若建设单位违反公众参与制度将受到怎样的处罚。即使参考其他惩罚性规定进行处罚，建设单位因受到处罚而付出的代价也将远小于他们通过违法而可得的利益。[7]由此可见，环境影响评价制度的法律责任部分应该进一步具体化、严格化。

其二，在选择听证会群众代表时，选择的程序应当更为透明、代表的范围应更加广泛。作为被听证的一方的利害关系人应被排除在群众代表之外，否则将影响听证会的公正性，从而削弱听证会的真正作用。

其三，关于信息的公开的规定也有不妥之处。有学者认为，中国公众参与的缺失，有一部分原因是因为公民参与环境影响评价的积极性不够。这一观点似乎很难成立，环境问题与公民的切身利益紧密相关，大多数公民不可能对此置若罔闻。问题的根本在于，公众参与的途径和信息的缺失，即公民对于环境情况的知情权无法得到保障。

四、结语

“现在，我们正站在两条道路的交叉口上。……我们长期来一直行驶的这条道路使人容易错认为是一条舒适的、平坦的、超级公路，我们能在上面高速前进。实际上，在这条路的终点却有灾难在等待着。这条路的另一个叉路——条„很少有人走边的‟叉路——为我们提供了最后唯一的机会让我们保住我们的地球。”[8]在环境问题日益突出的今天，当我们再次面对这句警示——紧迫感与负罪感交杂。

环境影响评价制度必然不是解决环境问题的根本办法，但却是目前看来相对有效的方法。不能再将环境影响评价制度架空；不能再将公众排除于与他们的生活息息相关的环境的决定权之外；不能再将环境保护一味地退让于不合理的发展。京房产律师，北京刑事律师，北京房地产律师，北京刑事辩护律师，北京律师事务所，北京丰台律师，北京海淀律师，北京朝阳律师，北京西城律师，北京东城律师。

【作者简介】周晴，北京林业大学法学系。

【参考文献】

[1]舒旻：《“散步”始末：厦门PX和北京六里屯事件的分析》[J]，《世界环境》杂志，2008年6月

[2]马天南：《厦门PX事件：公众参与对环境保护的积极作用》[EB]，http://www.xiexiebang.com/content.php?aid=9233⑶

[3]参见《中华人民共和国环境影响评价法》第二条

[4]汪劲：《环境影响评价程序之公众参与问题研究———兼论我国《环境影响评价法》相关规定的施行》[J]，《法学评论》，2004年第二期

[5]黄一绥、邱建斌，《美国环境影响评价中的公众参与及其借鉴》[J]，《亚热带资源与环境学报》，2006年第6期。笔者对表中数据做了增补。

[6]李新民、李天威，中西方国家环境影响评价中公众参与的对比[J].环境科学，1988，19（S1）：57—60，本文中表格的内容是在参考其表格的基础上进行增加的。

[7]例如：《中华人民共和国环境影响评价法》，第三十一条：建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

[8]蕾切尔·卡逊：《寂静的春天》[M]，吉林人民出版社，第244页

第三篇：论我国环境保护公众参与制度的完善

论我国环境保护公众参与制度的完善

一、环境保护公众参与制度概述

（一）环境保护公众参与制度的内涵

所谓环境保护公众参与制度是指自然人、法人或其他组织依法对政府作出的有关环境立法、行政、司法等一切与环境利益有关活动进行参与的各项制度的总称。从公众有效参与环境保护的制度设计，以及立法上对其规范应当形成的体系来看，环境保护公众参与制度的内容应当包括：环境信息知情制度，立法参与制度，司法参与制度，行政参与制度，以及对各项制度中涉及的权利进行救济的制度。

（二）有关公众参与制度的立法现状

1.宪法为公众参与环境保护提供了法律基础。我国1982年《宪法》第二条规定中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事务，管理社会事务，这是公众参与环境管理的最高依据。

2.法律中有关公众参与制度的规定。1989年颁布的《环境保护法》第六条规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。其后作为环境保护单行法的《水污染防治法》和《大气污染防治法》纷纷效仿。《大气污染防治法》第五条规定：任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告；《水污染防治法》第十条规定任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举。《环境影响评价法》第五条规定国家鼓励有关单位、专家、和公众以适当的方式参与环境影响评价。

3.法规中有关公众参与制度的规定。国务院在2007年颁布了《政府信息公开条例》，将信息公开作为政府的法定职责。并对公民申请信息公开的程序和途径，以及政府对公众依法申请过程中要履行的义务做了明确规定，这为公众参与环境保护提供了便利。国务院分别于1998年颁布了《建设项目环境保护管理条例》和2009年颁布了《规划环境影响评价条例》，两部行政法规都要求制作环境影响评价报告时要征求相关群众、单位或组织的意见，特别是涉及公共利益项目的环评报告。地方政府也对公众参与制度作了相关规定，如广东省政府颁布的《建设项目环境保护管理条例》等。

4.部门规章中有关公众参与制度的规定。作为环境保护的主管部门国家环境保护总局在一些环境保护专项规章中对公众参与制度作了规定。如《环境保护法规则制定程序》第十三条规定：环保法直接涉及公民法人和其他组织的切身利益的，可以公布征求意见稿；《环境保护行政许可听证暂行办法》对听证的范围、程序作了规定；《环境信息公开办法（试行）》明确了政府环境信息公开的义务、公开的范围以及群众如何依法获取有关环境信息。

二、我国环境保护公众参与制度存在的问题

虽然宪法、法律、行政法规、部门规章都对公众参与的内容有所涉及，具备了法律位阶上的连续性，对公众参与的方法、途径也有了相关的规定。但是实际上公众参与的方式脱离了法律规范的轨迹。目前，环境群体性事件成为了公众参与环境保护的主要方式，如2007年厦门px事件，2012年7月相继发生的四川什邡事件和江苏启东事件等。虽然这些事件的发生使得公众的环境权益得到了保护，但是其中的各种暴力行为也造成了恶劣的社会影响。一个合理、合法的制度通过一个不被法律认可的方式实现，这说明我国现行的公众参与制度存在很多问题，使得该制度无法发挥正效应。

（一）缺乏权利基础，立法技术不够完善

《宪法》并没有将环境权作为公民的一项基本权利而加以确认。由于缺少权力基础，其下位法也无法越权提出作为环境权子权利的公众参与权。所以有关法律对公众参与环境保护的表述口号性明显，比如《环境影响评价法》中鼓励公众参与。虽然有了若干关于公众参与制度的法律规定，但是法律之间重复现象严重，结构松散没有形成与公众参与制度相对应的逻辑体系，即没有形成关于环境知情信息、环境立法参与、行政参与、司法参与和权利救济等各个方面法律逻辑体系。确立公众参与制度为了保障公众实现环境权益、监督政府行为，所以有关立法应当以公众权利为本位，但是目前立法赋予政府的权力多于义务。并且由于法律规范的逻辑结构不严谨，缺少对政府责任的明确规定，二次扩大了政府的权力，使得确立公众参与制度的目的不能很好地实现。

（二）末端参与为主，缺少源头参与

《大气污染防治法》《水污染防治法》中规定：公众有权对污染大气、水环境的行为检举控告，根据《环境影响评价法》以及《环境保护行政许可听证暂行办法》的规定，在报批建设项目环境影响报告书前需要征求公众意见。根据上述法律规定，可以看出我国公众参与主要集中在行政过程中的两个阶段：已经发生污染阶段；已经立项的建设项目。

第四篇：公众参与在可持续发展中的表现形式

公众参与在可持续发展中的表现形式

龚益

公众参与是可持续发展的必要条件，这一命题在当今社会几乎尽人皆知。随着可持续发展口号的日渐深入人心，公众参与问题越来越引起社会的重视。没有真正意义上的公众参与，可持续发展就只能是一句空话；脱离了对公众福利保障的改善和民主社会的基本原则，就不会有本质意义上的可持续发展。本文旨在讨论“公众”的定义、“参与”的形式及其程序保障，说明公众参与既是可持续发展的首要条件，更是可持续发展的重要标志。

公众参与的主体及其行为动因

顾名思义，公众参与是公众对政治生活、社会生活和经济生活的参与，参与的主体是公众。但是实际意义上的“公众”则是众多分散个人的集合。公众是社会人的集合，而社会人的基本成分和前提首先是自然人。其实不仅仅是公众参与，凡是涉及到社会经济活动的事情，真正的主体就应该是个体的人。抽象概念下的公众是社会生活的主体，是政治、经济活动的当事人。我们在一段相当长的历史时期内忽视了个体的人或者说自然人的存在，只是把眼光注视在集体和集团身上，这种片面性所造成的后果，恰恰是社会活动主体意识的丧失。集体的人，社团法人概念不过是自然人或经济的人的延伸，应该回到自然人本位，承认每一个独立的个体都可以是行动和行为的发生者，即公众参与的主体。

强调个人在公众参与中的主体地位，并不意味着排斥组织的力量和作用。组织的目的是降低成本，获得“生产者剩余”，是合力的作用。集体或团体只是集合的个人，而政府，从理论上说更应是公众利益的集中体现者。极而言之，由可持续发展的目的性所决定，所有代表公众正义的力量都可以是公众参与的行为主体。值得注意的是，在并非特殊的情况之下，最应该代表公众利益的国家机器往往存在着日益与公众相脱离并凌驾于民众之上的倾向，从而成为可持续发展的对立。关于此种现象的解释，是“国家”的抽象性以及组成政府的若干部门存在着蜕变为独立利益集团的可能。不论何种级别的行政部门，只要坠入以权力谋取利益的黑洞，就会无可避免地滑到公众参与和可持续发展的对立面。

时下流行的观点认为，可持续发展的主要受益者生活在未来的世纪。这种看法固然正确但不全面。试想，如果当今社会公众的基本生活条件都不能得到保证，未来世界的前景又何来光明？当

今世纪的公民与他们的后代人一样，同样具有享受适度生存条件和要求逐步改善、至少不要明显恶化的权利。无可否认，今天我们谈及的公众参与，就其参与者而言其主要的成分是在付出——并非仅指金钱货币，心智与时间甚至牺牲所谓的“方便”也应该属于付出的范畴。这种“从我做起，从现在做起”的参与行为，是善良人性与高尚人格的体现和完善。在“举手之劳”当中，人们获得道义上的满足，也表现出对未来美好世界的向往。

一般来说，所有热心公众参与的行为都是善良的。但是当人们发现自己对社会生活的参与趋于无效时，即使是善良的人也会考虑退出公众参与的行列。肯定会有这样一些人，他们由于信仰的关系宁愿牺牲自己的利益而让别人得到幸福，甚至不去计较自己的参与是否有效。经济学关于利益是唯一驱动的所谓“个人理性”假设（成本最小，收益最大）在这一部分人群中失效。这些人从自己的行为中获得精神和信仰方面的满足，同时也给世界带来友好和温情。道格拉斯.C.诺思（Douglass Ceil North，1981）在谈到经济史上的结构和变革时就曾经指出：“新古典派经济理论可以说明人民为其自身利益行动的行为方式；它可以解释为什么人民不为选举所惑；它也可以解释由于白搭车问题在个人利益受到忽视的地方，人民之所以不参加团体活动的原因。但是，它不能有效地解释这个问题的另一方面，那就是为自身利益算计的行为并不是动因。”“君子不言利”。谈论公众参与的成本问题也许最容易引起反感和误解。基于中国历史文化的传统一直崇尚“毫不利己，专门利人”，塑造公而忘私、兢兢业业的无我社会，尽管事实并非如此。应该说，所有真正有价值的公众参与都有收益，但是这份收益未必立即出现，也未必会落在实施参与的人身上。对于单个的人或者单位来说，“参与”的收益与付出之代数和可能为负。在坚持“个人理性”的框架之内，这个问题很难得到解决，所以也就难以得到持之以恒的公众参与。

好在事实并非如此令人沮丧。慷慨可能是人性最好的标准。中国境内形形色色的希望工程当然不必说，即使在西方国家，慷慨解囊的也大有人在。根据统计的结果，1999年有13%的德国人和19%的法国人献身于公共事业，在美国有49%。43%的法国人和44%的德国人以及73%的美国人曾经捐钱给慈善事业。富裕的欧洲人和日本人比美国人交纳了更多的税，那其中有一部分也是用于社会福利的。不过，美国私人性质的慈善性支出的确可观：1999年就达到1900亿美元，等于联邦预算的1/3，或是等于整个国家收入的2%。同样值得注意的事实是，美国一年上千亿美元的捐款，80%是个人捐的，70%来自普通人。以1996年为例，那一年美国人平均每户捐款1017美元，相当于捐出全年收入的2.1%。他们把这些钱捐给了世界各地需要的人：海地的饥民、索马里的灾民、科索沃的难民，还有中国大陆的洪水、台湾的地震的等等，都是他们捐赠的对象。除了捐献金钱，美国人的公众参与更包括捐献时间。义工在美国早已是一个普遍现象。1993年“国际

海岸线清洁日”，全美有22万义工在几千里海岸线和河边清扫掉2400吨垃圾。1996年纽约“清洁日”，有7000名义工在全市300个公园和公共设施清扫垃圾。

坚持经济理性的观点可以认为，捐赠者和各种志愿者不计报酬的投入其实包含了以支出换取软性收益，如名誉地位、社会知名度，从而可以在下一轮的经济活动中获取更大利益的目的。以这种观点可以解释一部分事实，但不能说明众多匿名捐赠者的行为动因，更无法解释那些甘愿去从事要冒重大牺牲而无明显可能利益的事情的先驱者的行为动因何在。事实上，除了自尊和成就的满足，来源于人性本身的善良和正义应该说是公众参与的最主要动因。

传播媒介在公众参与中的作用

以上谈到的捐赠金钱和时间可以说是公众参与的典型形式，但不是惟一的形式。这种形式的特点是，突破了新古典学派“个人理性”或者说“经济理性”的假设。就公众参与而言，至少还有传媒介入和群体诉讼两种形式。退而言之，公众以捐赠形式参与社会、经济生活，所能发挥的作用毕竟有限。历史传闻中曾有孙夫人宋庆龄解囊救助街头乞丐的故事。然而，在中国民主革命的先驱者孙中山先生看来，这样的行为只能解救个别人于一时一事，要想改善整个民族的处境必须另谋它途。被誉为“精神贵族”的著名思想家，英国人哈耶克似乎也有同样的想法。他说：“人人待人如待己的秩序，会是一种相对而言只能让很少人有所收获和人丁兴旺的秩序。”以中国的“希望工程”为例，数以万计的善良人士慷慨解囊，希望工程的“救助”指标几度提高。从1989年10月31日到1993年11月30日，累计接受捐款2.01亿元人民币，资助失学儿童54万名。1994年的计划，是前四年救助的总和。到1995年底，希望工程实施6年，全国希望工程实施机构累计接受海内外捐款折合人民币692,173,127元，捐款支出累计396,285,541元，资助失学儿童1,252,692名,资助建设希望小学2,074所，为5,426名大、中学生提供“希望工程特别奖学金”。然而，这6年接受捐款的总额只相当于国家一年教育投入的千分之几，与每年100多万失学儿童的数字相比，仍是杯水车薪。

如果考虑公众参与的有效性，那么传播媒介的作用则是不能忽视的。事实上，正是因为有传播媒介的参与和介入，公众参与这件事本身，以及公众参与的各项活动才能更有效地在社会生活中发挥作用。例如，从1994年11月12日起，北京电视台《社会大观》节目在两周内陆续以《希望的角落》《希望的回声》《希望的庆典》为题，报道了北京市朝阳区架松小学校舍破旧，新教学楼盖成两年却无法启用的问题。节目播出，引起社会各界强烈反响，有关部门也闻风而动，最终促成了问题的解决。11月22日新校舍开始启用，师生们结束了“望楼兴叹”的日子，兴高采烈。成为轰动一时的“架松事件”。架松小学的校舍问题沉积两年之久，却在舆论介入后两周内

得到解决，坏事变成了好事。喜庆之余，又引人深思：既然是几天就可以解决的问题，为什么会拖得这样旷日持久？同样值得思考的是，对这一事件负有责任的人也是“希望工程”的参加者。记者将这种情况归结为“架松现象”，在第三集专题片《希望的庆典》中提出建议：看看在我们自己的责任范围里，是否存在着另一个“架松”。许多观众在给电视台的来信和电话中，把“架松校舍问题”看做是北京的希望工程。

传媒是特殊的社会组织，在公众参与方面，从事传播媒介工作的人，如新闻工作者往往具有明显的双重身份：一方面，新闻工作，包括报纸、广播、电视等等，是新闻工作者的职业，因为工作的需要，他们中间具有较强公众参与意识的人士会更加主动地投入甚至参与组织某些公众参与的活动。这些活动本身又是他们节目、新闻、报道的消息来源。另一方面，他们自身的素质和社会敏感，促使这些人即使是在个体（单独的人）意义上也是公众参与的积极分子。总结社会上公众参与活动的经验可以看到，传播媒介需要公众参与的众多实践作为可资传播的事实，公众参与也需要通过传播媒介扩大自身活动的影响，吸引更多的人加入其中以便持续开展。在这样的循环过程中，舆论逐渐形成，社会逐渐进步。但是，传播媒介为什么能在公众参与方面发挥如此巨大的作用呢？

我们生活在信息爆炸的时代。虽然从整体上看，人们彼此间交往频繁，有大量的信息交换；但是另一方面，不同地域、不同部门、不同阶层的封闭性质也造成了信息壁垒。大家生活在由一圈一圈的环状高墙所包围的封闭空间里，在里外两面高墙的隔绝下，人们只知道自己墙内的事情，大量的信息交换也只是在这两面墙之间。在这种情况下，传播媒介的特点就决定了它的作用：他们是树立在高墙之内或高墙之外的旗杆，记者们在不同的墙圈里采访，然后携载着信息，攀升至旗杆的高端，把这信息发送出去，于是扩大了覆盖，使更多的受众产生共鸣。而大墙的作用也在无形中变化为无形。白日依山尽，黄河入海流，欲穷千里目，更上一层楼。这首著名的唐诗，正好用来描写传播媒介的功能。媒体是参与式民主的工具和表现形式。“通过反映各种意见的分布，媒体以公民的名义对已有的制度施加影响和控制。”

前面曾经提到的“架松事件”，就是公众参与通过宣传媒介发挥实际作用的典型事例。在整个事件过程中，许多知情的老师、学生家长曾经不止一次地写信、打电话，向各级领导反映问题，要求尽快解决学校的校舍问题。遗憾的是，几乎所有的反映都石沉大海，更令人不可思议的是，有些信件居然原样转回。究竟是谁在人民与政府之间设置了隔绝信息的回音壁呢？如果我们假定，处在人民与政府之间的那些责任者也是善良的人，那么架松现象的出现，就只能归咎于不同高墙之间的信息壁垒。于是，在新闻与传播媒介介入之后，长久以来悬而不决的问题成了众矢之的。以前只有少数人奔走呼吁的事情通过媒体传播引起了全社会的关注。新闻媒介起到了放大公

众呼声的作用。据北京电视台总编室统计，关于架松事件的电视专题片播出后，几天之间收到观众来信来电一千多件；中央人民广播电台专为此事组织了长达60分钟的热线直播节目，听众反映强烈，有关领导也迅速作出了反应。可以说，正是在这样强大的舆论压力下，积存两年之久的架松事件才能在不到两周的时间内得以解决。

群体诉讼是公众参与的重要形式

物有其用，用有其限，媒体的作用不是万能的。“如果对媒体轰炸向我们的发出的一切爱心呼吁全部作出反应，就会造成沉重的费用，使我们无法再去做那些我们最有能力从事的工作，并且很可能会使我们沦为某些特殊利益集团或有关特定需要之相对重要性的特殊立场的工具。这不会给我们有着合理关切的那些不幸提供正确的改进之道。”无庸讳言，民主的最高形式需要通过严格的法律手段才能最终得以实现。公众的积极参与，固然取决于自身的道德意识，也需要一定的物质条件和制度条件作为保障。在这样的前提下，司法救济必然成为公众参与追求的目标之一。公众参与可持续发展的关注热点，在于包含了自身利益在内的“公共利益”。因此，涉及个人、集体甚至全社会利益的诉讼将会日益成为司法环节所必须面对的问题。

环境公害，也称为环境公众受害，包括环境污染和环境破坏。就法律技术而言，环境公害本身具有的复杂性和损害广泛性的特点，给公害纠纷的解决带来了一系列诉讼程序方面的难题。作为因环境污染和公众受害而发生的诉讼，日本的水俣病诉讼是最有代表性的案例，其诉讼规模之大，涉及范围之广，影响程度之深，是日本乃至世界前所未有的。综合一些国家的环境公害诉讼实践，可以看出群体诉讼所保护的权利具有“社会化”的特点，这些权利缺乏有效保障手段，容易丧失。而群体诉讼制度可以成为社会可持续发展的程序保障。

在印度，政治公正的命运已经与支持和维护合法的公民自由和政治自由的不同力量联系在一起，由于这些自由的存在推动了由最高法院审理的“公众利益诉讼”。2000年12月，山东青岛市300多名市民状告市规划局讨要“环境权”。原告认为规划局批准在公认是青岛市标志建筑的音乐广场北侧，距离海岸不足十米的地方建设住宅区，侵害了市民的优美环境享受权，破坏了青岛人引以为荣的海滨景观。作为被告的规划局对原告起诉的主体资格提出异议，但合议庭认为，原告的主体资格合法。这无疑是确认公众维护“公共利益”合法权利的可喜进步。

与在青岛市民的这项诉讼行为中看不到明显的个人利益不同，北京现代城公寓的6名住户组成联合“受氨气伤害联合诉讼委员会”，则是明确地希望通过法律手段维护自己免受污染的权利。2000年1月，这些住户反映房间空气中有氨物质，经有关部门检测，其含量远远超过国家《工业企业设计卫生标准》规定的每立方米不得高于0.2毫克的标准，甚至比国家卫生部门制订的《理

发、美容店卫生标准》中每立方米0.5毫克的标准还高出40甚至50倍。这起纠纷是继“八仙别墅”室内污染纠纷案后北京市朝阳区人民法院和北京市仲裁委员会受理的又一起案件。但是，由于对室内污染物危害的潜伏期没有记录和研究，所以室内污染纠纷一时还很难裁决。研究这个案例可知，在这6名住户试图为自己讨回公道的同时，也提醒了人们对于室内污染问题的重视。从这个意义上说，甚至那些“目的仅仅是为了维护自己利益的”自发诉讼行为同样具有公众参与的意义。

毫无疑问，借助群体（或者个体）诉讼谋求司法救济应该是公众参与的重要形式和手段。另一方面，公众参与又应是解决环境公害案件的指导原则。只有这样，才能满足有关环保国际公约所规定的价值目标：环境公开、环境公正、环境民主。自发群体诉讼的出现，不仅可以对个别过去完成的交易提供补偿，而且能够促进对将来行动规则的制定。社会和民主的进步由此得到体现。现代的环境公害解决机制，特别强调程序的民主，民主社会的环境政策也应该通过民主的程序来制定。所以，运用诉讼手段解决公害纠纷的过程也是实现环境公正、环境民主的过程。现实中的环境利益由于得到法院的确认而上升到权利的层次，表现出在制定公共政策方面群体诉讼具有十分突出的功能。群体诉讼追求的与其说是这些个人得到社会保障的权利，还不如说是改变社会福利保障制度本身。

衡量环境民主的一个重要指标就是公众参与环境保护管理的程度。公众应有机会参与各项决策进程。如在美国的环境法中规定有“公民诉讼制度”，它是规定公众参与诉讼管理、参与公害解决过程的一种程序制度，而不仅仅是一种单纯的诉讼手段。联合国《二十一世纪议程》（AGENDA

21）也确定了环境司法程序的公众参与原则，明确“各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识与参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”

总而言之，民主的呼声就是要求为自己说话，说的话能够被听到，并使其在共同生活的组织中发生效力。无论是个人的参与、传媒的介入或者通过司法所谋求的关怀，都是民主追求的表现形式。由此看来，公众参与所体现的就是可持续发展的民主原则，所谓公众参与的精髓，正是无数圣哲先贤、仁人志士曾经不懈追求的民主精神。也许我们可以这样说，二十一世纪的公众参与，只是民主的同义表达，是一个相对来说更加时髦的代名词，作为民主的同义语，公众参与也是可持续发展的重要标志。当然，切实保障公众参与的可行性与有效性，并不是一件非常容易做到的事情。（2001/1/15）

第五篇：公众参与座谈会会议纪要

有限公司项目

环境影响评价公众参与座谈会会议纪要

年 月 日，有限公司项目环境影响评价报告书公众参与座谈会在召开。与会人员有共计人。座谈会上有限公司介绍了项目概况，环评单位对可能产生的污染以及环保措施进行了介绍，并对村民提出的问题做了详细的解答。现将会议主要内容归纳如下：

（1）

（2）

（3）

参会人与名单附后

年月日