试论中国政府社会管理中的公众参与问题（共5篇）

第一篇：试论中国政府社会管理中的公众参与问题

试论中国政府社会管理中的公众参与问题

刘超 胡伟

【内容摘要】中国社会重大而深刻的变化使得原有政府社会管理体制处于难以为继的境地，推进社会管理体制改革，加强公众参与成为党和国家的重要政策选择。在此背景下，中国政府社会管理中的公众参与应在借鉴国外先进经验的同时，认真分析目前存在的问题，从而找出发展的思路和对策。国外公众参与社会管理的模式主要有美国模式、北欧模式和委内瑞拉模式，它们虽然各有不同，但其共同经验在于发达的社会民主、一定的经济文化条件和独立的公民社会组织。目前,中国公众参与社会管理存在的主要问题有公众参与的物质文化基础薄弱，制度供给不足，组织化程度偏低，公众参与能力不足和公众参与受到来自政府官员的较大影响等。基于此，加强公众参与社会管理的思路与对策在于充分发挥党对公众参与社会管理的组织和领导作用，促进科学发展，加快制度建设，培育社区和非政府组织，加强公众教育等。【关键词】科学发展观，政府社会管理，公众参与

一、问题的提出

进入新世纪，随着改革开放的进一步深入和社会主义市场经济的进一步发展，中国社会发生了许多重大而深刻的变化，社会管理领域出现了许多新情况和新问题，使得原有政府大包大揽的社会管理模式面临诸多困难，处于难以为继的境地。加强社会管理成了一项重大而紧迫的任务。

（一）社会管理的任务加重近三十年来，在不断深化的社会主义市场经济改革过程中，中国政府职能急剧转变，原有以单位体制为主要特征的社会管理体制趋于解体，户籍制度改革启动，人员流动加速，职业转换加快，这些新情况新问题的出现在赋予社会以生机和活力的同时，也给政府社会管理带来了许多棘手的新问题。主要表现在一些难以控制、管理不到的社会成员和社会组织的大量出现，越来越多的人从原来的单位中游离出来，由“单位人”变成“社会人”。这些人的成分比较复杂，主要有城市下岗失业人员、自由职业者以及进入城市的农村剩余劳动力。这些流动人员大量存在且难于管理，基本上处于管理的真空。这种状况长期存在下去会成为影响社会和政治稳定的隐患，甚至有可能导致社会管理的危机。因而，社会管理的任务空前加重。

（二）社会矛盾加剧，化解难度增大

当前中国的现代化进程进入关键阶段。在这一阶段，原有的平均主义取向的利益分配格局被彻底打破，社会利益分配呈现多元化趋势，且分配过程不公平现象比较突出，贫富差距问题比较严重，社会对此反映强烈，协调和兼顾各方面利益的难度越来越大。加之目前公民利益诉求表达渠道单一且不够通畅，各种因利益而产生的矛盾比较激烈，据有关资料统计，2005年，全年共发生30人以上的各种群体性事件80000多起，其中大部分和利益分配有关。这样，公共安全和社会稳定受到了极大的威胁。同时，改革开放以来价值取向的多元化趋势使得不同价值观念之间的碰撞和冲突难以避免。一些与社会主义价值观念背离的甚至是颓废腐朽的价值观念也乘虚而入，导致社会上一些陈规陋习死灰复燃，一些社会丑恶现象沉渣泛起，严重损害了社会秩序和社会稳定。另外，在经济发展过程中，出现了一系列比较复杂的社会问题和矛盾。比如，人口问题、就业问题、环境保护问题、社会治安问题等等，这些问题和人民群众生活密切相关，解决起来难度很大，对政府的社会管理智慧提出了严重的挑战。面对这样的情形，现有的中国政府社会管理体制处于尴尬境地。一方面，社会对加强社会管理，改善社会服务提出了越来越高的要求，另一方面，政府社会管理、社会服务的设施不完善、能力不足等问题比较明显，传统的政府大包大揽的社会管理模式尚未有根本转变。

面对这一问题，中国共产党十六届三中全会从维护人民群众根本利益和确保国家长治久安的全局和战略高度，提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的任务，指出社会管理体制改革的目标是建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。从而把加强社会管理中的公众参与作为党和政府的大政方针提了出来。

二、国外公众参与社会管理的模式及经验

社会主义市场经济条件下的公众参与社会管理是摆在各国政府面前的一个新课题。要破解这一课题，对国外较为成熟的公众参与社会管理的理论与实践的借鉴是不可缺少的。

（一）国外公民参与社会管理的主要模式

1、美国的公民参与模式

自20世纪50年代以来，美国人普遍认为如果公民可以积极地参与到他们的民治体制中去，那么治理的过程就会更为民主和更为有效。为此所有层级的政府都开始倡导公民参与社会管理。（1）公众参与的层次

美国规划理论家Sherry?R?Arnsteir在研究城市规划领域的公众参与时，以公众对政策制定的控制权程度来界定公众参与的层次。她认为如果没有权力的分配，公众参与只是一种形式主义，并且公众也不能真正地影响社会管理。根据公众对社会事物管理控制权的大小，美国的公众参与可分为三个层次：非参与、象征性参与和代表性参与。其中只有在代表性参与过程中，公众才拥有对社会公共事务的事实上的决定权，才是实质意义上的参与。[1]（2）公众参与的组织

美国的公民参与受到其个人主义价值观的重要影响，显得积极而主动。在美国人的传统观点里，政府的社会福利政策是值得怀疑和鄙视的，个人的事情应该通过自己的努力解决。他们对于政府有一种天生的厌恶感，但却不排斥以志愿服务为特征的社区组织和非政府组织，它们构成了公众参与的主要渠道。这些组织有的是关心同一事务的公众自发组织，有的是社区自发组织，有的也受政府的资助，这些组织有权干预社会管理领域的各种机构，并通过投票、游说或游行示威等活动实现公众对社会事务的干预。根据民意研究公司的调查，87%的美国人说，当政府的工作不到位的时候，他们就指望志愿者的帮助，50%的成年人已经在从事某些志愿工作。[2]P144（3）公众参与的方式

经过多年的发展和实践，美国出现了多样化的公众参与方式。主要有： 第一，在政府社会管理具体政策的制定阶段的参与。由社区公众组织公众咨询委员会，代表当地社团居民的态度和利益，向有关当局提出自己的建议；由社区组织各种形式的民意调查，向有关当局表达利益关切，并施加压力；成立社区事务委员会，就社区项目提出倡议和建议；任命或选举市民到官方机构任职。第二，在设计和选择政策方案阶段的公众参与。由社区公众通过公开投票表示他们对于官方制定的公共政策的赞成或反对态度；公众通过讨论会的形式对决策提出异议。

第三，政策实施阶段的公众参与。在此阶段公众参与大致有两种形式，一是要求官方雇用公众到社区的官方机构工作，二是通过多种教育方式是公众得到相关的训练，让他们更好的参与。

2、北欧的公众参与社会管理模式

北欧在政治上一直是社会民主主义思潮的大本营，北欧国家如瑞典、挪威、芬兰等国社会民主党力量一直很强，长期处于执政党地位。其对社会平等、民主和社会公正的追求以及集体主义取向的价值观使得其公众参与社会事务管理的模式在和美国有几分相似的同时，又有着许多不同。（1）与美国模式的相似点

北欧国家与美国一项，同属于资本主义市场经济国家，同时又都属于经济发达国家，社会发展的程度比较高。其国家性质和社会发展状况决定了两种模式公众参与有其相似之处。

第一，公众参与的组织形式相似。在美国，非政府组织和社区组织是公众参与的主要组织形式，在北欧国家也是如此。有资料统计，在瑞典每十万人口中，各种社团达到2300个。[3]这些社团在政府社会管理中发挥着重要作用。第二，公民参与的方式基本相同。美国公众参与的方式同样适用于北欧模式。（2）与美国模式的不同之处

北欧模式与美国模式的不同主要体现在社会服务领域。20世纪80年代以来，公共管理改革浪潮席卷全球。以英国、美国为代表的新公共管理改革思潮走上了“市场化”和“私有化”的道路，其结果是社会公共服务提供的私人化。社会的公共服务体系则变成程度较低的“社会安全网络”。

而以瑞典为代表的北欧国家却走上了一条并不相同的改革道路。其改革的重点在于提升公共服务的质量，改变公共组织的工作环境，形成公众更加能够参与的工作机制，最终出现了最能够体现这种价值观的新型组织：社会企业。[2]P223 在北欧人看来，新公共管理的“顾客”概念强调的是一种商业关系，而公民则除了作为国家提供的一系列公共服务的使用者之外，同时对于这种服务的提供方式和提供结果有决定权。因而他们认为，公民可以通过参与的形式影响自己所需要的公共服务的提供方式和提供质量。正是出于这样的思路，在瑞典等国家出现了员工、公众、志愿者合作的社会企业。这种企业的基本特点是大大增强了公民的参与权，使得公民不但成为公共服务的用户，同时也成为共同生产者。正如维克多?帕斯多夫所说：“今天，一种新的社会福利契约十分必要。它不应该只是把资金和服务通过各种项目分发给消极的对象。它应该授权给从事这些服务的工人和享受服务的客户，让他们成为公民和共同生产者。„„为此，我们必须超越市场和国家。我们必须发展社会企业和市民民主制度；我们必须鼓励公民积极地作为公民和共同生产者发挥作用。”[4]P249

3、发展中的委内瑞拉模式

2001年，委内瑞拉总统查韦斯上任。查韦斯上任后，宣布将在委内瑞拉建设“21世纪的社会主义”，并启动了旨在消除新自由主义在委内瑞拉影响，构建21世纪社会主义的政治、经济和社会改革——玻利瓦尔革命。几年来，委内瑞拉人在查韦斯总统领导下，在建设21世纪社会主义道路上披荆斩棘，成功战胜了大资产阶级保守势力的三次大的反扑，取得了辉煌成绩。新的委内瑞拉的发展模式正在形成。

委内瑞拉在社会管理上一大特点在于参与制民主和共同管理。在委内瑞拉的新宪法中，参与式民主具有重要影响。在地方层面，公众开始实施自我管理。“今天，广大社会公众的巨大能量正在一个被称作‘社会连接’的团体的网络中组织起来。这些团体不仅在地方层面上实行管理，而且还在社区代表会议中将地区和全国的地方直接权利联合起来。”[5]玻利瓦尔革命的推动者认为：即使在生产者与社会的差别不再代表对抗性利益的理想状态下，依然必须专门确定社会需求，并且这必须是一个民主的过程。社会的生产者以公民身份参与这一过程，以主人翁姿态民主地发挥作用。这种将生产中的民主与社会上的民主相结合的做法是共同管理型社会亦即“21世纪社会主义”的核心内容。[6] 委内瑞拉的公众参与社会事务还体现在与保守势力斗争过程中的广泛的群众参与。“更为重要的是，反动派的每一次新的反扑,都使得人民的政治觉悟更高，更能主动地准备斗争。这些攻击增多了像玻利瓦尔小组、城市土地委员会和市民阵线等组织。这些攻击也产生了新的民众组织形式：摩托车快信组；重开被反动派关闭的学校运动小组；保卫自己权利的农民和渔民团体；联合抵制反动媒体的消费者组织；加油站保护团体；防护反动派可能破坏的石油设施和确保石油合理分配的组织；包围反动富人区和动员保卫查韦斯的团体；帮助贫寒者渡过经济政变造成的困难时期的团体等等。” [7]当然我们可以看到在委内瑞拉，公众对于社会管理事务的参与带有明显政治参与的意味。他们不但是用参与来保障自己的社会权益，解决社会问题，更为重要的是，他们用自己对社会事务的积极参与表达对“玻利瓦尔革命”的支持。

当前委内瑞拉模式尚在发展中，且面临诸多困难。如何发展我们还需拭目以待。

（二）国外公众参与社会管理的主要经验

总结以上三种模式，他们虽然有许多不同之处，但却有着一些共同的经验是值得我国加强社会管理中公众参与工作借鉴的。

1、社会民主是公众参与社会管理的前提

以上三种模式中，公众参与之所以能顺利发展，社会民主是不可缺少的前提。民主使得政府与社会的关系从原来颠倒的状态恢复过来，使人们认识到是社会产生了政府而不是相反；是社会的、公民的权利产生了政府权力而不是相反。在这种民主意识的驱动下，公众才有可能充分利用自身的权利，参与到社会公共事务的管理中来；政府也才有可能改变传统上凌驾于社会之上的心态，将公众作为自己的合作伙伴，共同对社会事务进行管理。可以这样说，没有民主就没有参与。

2、一定的物质文化条件是公民参与社会管理的基础

公众参与是一种政治性、社会性的意识以及在这种意识驱动下的政治性、社会性行为。物质决定意识是马克思主义的基本原理，公众参与同样是由一定的物质文化条件决定的。上述三个国家和地区中，美国和北欧处于资本主义发展的较高阶段，人民生活水平较高，公众有足够的经济实力和时间来关心社会公共事务，这是公众参与的物质基础。同时公众受教育程度也普遍较高，同时封建的意识形态经过较为彻底的资产阶级革命被彻底摧毁，因而在美国和北欧国家，公众的参与意识和参与能力较强。这是公众参与的文化基础。在委内瑞拉，人民长期以来生活较为困苦。查韦斯总统上任以来致力于改善民生，人民生活水平得以好转，这是委内瑞拉民众广泛支持改革，积极参与社会管理的根本动因。另外，委内瑞拉在历史上是西班牙的殖民地，没有经过封建社会阶段直接进入了资本主义阶段，因而民主传统较为深厚，这也成了公众参与的历史文化条件。

3、独立的公民社会组织是公众参与的组织形式

从三国的经验看，单独的个人参与较为少见，且效果不明显。公众参与必须有组织进行，独立的公民社会组织成为公众参与的组织化形式。首先，公民参与社会管理必须依靠公民社会组织。公民社会组织在这些国家发育较为完善，不仅数量多，范围广，而且往往拥有较为雄厚的经济和社会力量，成为社会公共事务管理的重要部门。在这些国家，政府与公民社会构成了社会治理的多中心治理框架。其次，公民社会组织必须具有相对的独立性。在这些国家中，虽然国家对公民社会组织有参政、人员等方面的支持，但却较少干涉其内部事务，公民社会组织与国家之间保持着相对的独立性。这是公民社会组织正常运转，充分发挥职能的必要条件。

三、我国社会管理中公众参与的现状

近年来，在我国公众参与社会管理得到了越来越多人的欢迎和支持。特别是在环境保护领域还出现了专门的制度化的关于公众参与环境影响评价的办法，公民参与社会管理形成了一个前所未有的新局面。但是，不可否认的是，目前我国公民参与社会管理还存在若干重大的障碍，阻碍着我国公众参与水平的进一步提高。

（一）公众参与的物质文化基础薄弱

公众参与是一种政治性、社会性活动，必须构建在一定的物质文化基础之上。而我国目前，公众参与社会事务管理的物质文化基础仍显薄弱。

1、我国居民的总体生活水平还不高，无法为持续性公众参与提供坚实的物质基础。当前，我国居民生活水平总体上实现了小康，但这种小康水平还是低级阶段的小康，并不十分稳定。城乡居民在享受经济发展成果的同时，也面临着来自养老、住房、医疗、教育等多方面的经济压力。这种持续性的压力使得大部分公众将其注意力主要集中于个人的经济活动，以谋取生活资料，保证生活稳定，无暇或甚少有时间顾及社会公共事务。

2、中国传统文化的负面影响抑制了公众参与意识的形成。在中国传统文化中，只有臣民、子民，而没有公民。“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”的思想使得中国传统社会缺乏对权利、义务的观照，缺乏对独立、平等的价值追求。人们把希望寄托于“明君圣主”、“青天廉吏”，希望的是“当官不为民做主，不如回家卖红薯”的官员的道德自律，而将自身的主体性湮没于其中。于是“人们对清官越是向往和依赖，人们的政治自主意识和独立人格就越发萎缩，其权威人格就越发牢固，最终作了君主政治的驯服良民。”[8]这种传统文化一经形成，就根深蒂固地存在于中国人内心，成为一种自认情感。在社会事务和国家事务管理中，“肉食者谋之，又何间焉？”成为一种普遍的选择。这种文化对于公众参与社会管理的障碍显而易见。

（二）公民参与的制度供给不足

我国宪法第一章第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、管理经济和文化事业，管理社会事务。”这就从国家根本大法的高度确立了公众参与社会管理的权利，为我国公众参与提供了最根本的法律保证。我国的其他一些法律也规定了人民参与社会事务管理的权利。但是在实践中，我们却陷入了没有或者缺少具体制度去落实这些法律规定的境地。有公众参与管理的宪法、法律依据，却没有或者缺少公众参与的具体制度规定，致使在我国许多公众参与都是以非制度化的形式出现的。

（三）公众参与的组织化程度偏低

随着政府职能的转变，政府和社会的关系发生了很大变化。各类社会组织如社区、非政府组织的独立性、社会性日益加强，成为社会管理的重要部门。人民群众通过各种社会组织参与社会管理，为克服个人参与的自发性、盲目性，增强参与效果提供了较为宽广的舞台。但我国目前公众参与的组织化程度仍然偏低。首先，城市社区的功能定位不准确。在我国，社区的发展不是内生推动型发展，而是自上而下推动的结果，社区的职能主要的是充当政府管理社会的助手和触角，着重的是社会控制而不是社会服务。同时社区和政府有着千丝万缕的联系，缺乏独立性，较少有就某一社会公共问题或社区问题与基层政府讨价还价进行谈判的能力，而只能向政府进行社区利益的表达而不是参与基层公共政策的制定。这样，以社区为组织的公众参与社会管理的力度就显得薄弱。其次，我国的非政府组织相对数量较少，其力量薄弱。非政府组织在我国发展多年，但目前相对数量仍然较少，较欧美国家每十万人口达到上千个的数目差距明显。另外，我国非政府组织在人员、资金、技术等方面过于依赖政府，缺少独立性，力量也较为薄弱。这也严重影响到其参与公共事务管理的能力。

（四）公众参与的能力不足

现阶段的公众参与很多不是出于对自己公民权利和义务的认识而是凭某种冲动参与的，有时甚至只是为了宣泄心中的不满情绪，不能采取规范化、程序化的参与形式。有些人对于法律和制度缺乏理解，不能有效、合法地参与政府治理，维护公民应有的权利。同时，由于公民的自身素质，对信息的掌握程度、理解程度及对政策目标实现可能性和途径的认识等多方面的影响，使得现实中公众参与的能力与参与的要求不符，行动显得笨拙和缺乏效率。如陕西咸阳市在政府决策公开的过程中，旁听的公众只是觉得有趣、新鲜，而没有任何实质性的参与。[9]

（五）公众参与受到来自政府官员的诸多影响

政府主导型的传统，使得中国各级政府在社会管理过程中居于不可动摇的主导地位。因而政府官员作为政府权威的代表，能够对社会管理产生较大的影响。这主要表现在政府官员特别是主要领导官员对公众参与的态度上。当地方政府主要官员对公众参与持开明态度的时候，公众参与往往能取得良好效果；一旦政府主要官员对公众参与持抵触态度时，公众参与要么成为形式上的参与，要么根本就无法开展。在许多官员眼中，不是公民权利产生政府官员权力，而是政府权力赋予了公民权利。这种对权力和权利关系的颠倒认识，使得一些政府官员对公众参与采取压制、抵触等行为，严重影响了公众对社会管理的实质性参与。

四、加强公众参与社会管理的思路与对策

新形势下，加强公众参与社会管理要求我们做到以下几方面：

（一）充分发挥党对公众参与社会管理的组织和领导作用

中国共产党是中国特色社会主义建设的领导核心。公众参与社会管理是中国特色社会主义社会建设的重要工作，是社会主义和谐社会建设的重要内容，必须始终坚持党的领导。这是我国开展公众参与社会管理工作的政治优势。公众参与社会管理工作应在党中央的统一领导和部署下，在各级党组织的组织下，针对各地实际，有计划、有步骤、有重点的开展，切忌一窝蜂、一刀切，造成社会管理的失序和混乱。各级党组织应高举邓小平理论和三个代表重要思想伟大旗帜，全面落实科学发展观，坚持“以人为本”，科学组织，妥善引导，推进本地的公众参与社会管理工作。党员特别是党员领导干部应该在公众参与社会管理中起到先锋模范作用。一方面积极学习先进理论，提高自己的政治修养和政治觉悟，使自己能正确认识公众参与；另一方面党员特别是基层党员也应成为公众参与社会管理的排头兵，团结和引导基层群众积极、合法、有效的参与到社会公共事务的管理中来。

（二）落实科学发展观，实现“以人为本、全面、协调、可持续”发展，夯实公众参与的物质文化基础。

实现公众对社会管理的充分参与必须以科学发展观为指导，以经济社会的全面发展为基础，用发展来不断夯实公众参与的物质文化基础。

首先，要按照科学发展观要求，以发展作为党执政兴国的第一要务，实现经济社会又快又好的发展，全面提高人民群众的生活水平，为人民群众持续有效参与社会管理创造较为宽裕的物质条件。

其次，要全面落实“以人为本”的要求，加强社会主义文化建设，树立现代公民权利义务观念和参与意识。

“以人为本”的科学发展观要求在实际工作中把人民群众看作历史的创造者和社会生活的主人，重视和尊重人民群众的主体地位，真正做到一切为了群众，一切依靠群众，以人民群众为根本，促进人的全面发展，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。而现实中“官本位”的传统文化在公众和政府官员心中都有着相当大的影响。因而就有必要通过广泛深入的社会主义先进文化建设，向人们传播“以人为本”和科学发展的理念，使“以人为本”取代“官本位”成为人们的内心价值取向，从而能以积极的态度参与社会管理。对于政府官员来说，他们必须牢固树立科学发展观，加强民主法制意识，不断提升自身素质，这是教育群众的前提。对公众而言，应在思想上明确政府权力与自身公民权利的关系，理解“一切权力属于人民”这一宪政精神和宪法原则，改变千百年来形成的畏权、权力依附及政治冷漠心理；在行动上要积极地参与社会管理，实现政府与社会公众的良性互动。这是科学发展观在政府与公民关系上的体现。

（三）加快制度建设步伐，畅通公众参与社会管理的渠道

针对当前我国公众参与社会管理制度供给不足的现状，笔者认为应加快以下制度建设的步伐，使公众参与社会管理的权利得到切实履行，参与渠道更加畅通。

1、建立健全政务公开制度，充分保障公众的知情权

知情权是现代公民的基本权利，政务公开是保障公民知情权的重要措施也是公众参与的前提，公众只有首先通过政务公开获取与社会管理相关的信息，才有可能有效地参与到社会管理中来。

目前首先要建立健全社会管理信息公示制度。公示是对政务信息的公开告知并听取意见的过程。公众通过公示获得相关信息，并反馈意见是公众参与社会管理的重要方式。要建立健全相关制度，规定一切有关社区社会事务管理的法律、法规、规章制度和程序，未经公布告示与公民群众的，不能作为政府社会管理活动的依据，以此保障公众参与社会管理的权利。

其次要建立健全透明的社会事务管理程序制度。“透明性”和“阳光下的政府”是现代公共管理发展的必然要求，也是政务公开建设的目标。要通过建立健全相关制度，加强政务公开。应规定凡是政府行政机关、社区等作出有关公民问题的决定和处理之时，必须把处理的主体、依据、程序和结果公开。使得公民对于社会事务管理有充分的了解，便于公众的监督和参与。

2、建立健全公众参与社会管理的具体制度。

首先要继续完善民主评议制度。当前在一些社区广泛开展的民主评议制度是一种加强公民参与社会管理的好途径。今后，应进一步完善。主要是要加强评议结果的约束力，使民主评议成为一种坚强有力的约束制度。其次要建立健全社区代表制。由社区选举产生社区代表，由他们代表社区同政府有关部门就某一方面问题进行交涉。这些人通常是某一问题的专家或精于与政府打交道的人，由他们出面能增强公众参与的效果。再次，要建立健全听证制度。凡是涉及社会事务的公共决策，在制定之前都应该举行听证会，广泛听取相关公众和有关专家的意见，做到决策的科学化和民主化。当前，听证制度在我国已经建立起来，但并不完善。主要表现在听证代表的选择缺乏代表性、听证会程序缺乏科学性和听证结果缺乏约束力上。今后要在弥补这些缺陷上下功夫。最后，要完善信访制度。信访制度是我国特有的公众参与方式，是党和政府与人民群众血肉联系的体现。要按照科学发展观的要求，完善信访制度，规范信访行为，提高信访工作的科学性，充分保障人民群众来信来访的权利，使得信访制度能更好的发挥作用。

（四）培育社区和非政府组织，提高公众参与的组织化水平。

当前我国公众参与社会管理的水平较低，集中表现在参与的组织化程度低下。为此，各级地方政府应积极地加强公众参与的组织化工作。首先要加强社区建设，完善社区自治功能。社区应依法实行自治，要明确政府和社区的责任边界，政府不应干涉社区的微观事务，只能进行非强制性的指导工作；我国目前的社区由于社会经济发展水平低，自身造血功能不足，因而需要政府在财政上的支持。政府应向社区提供必要的财政支持，提升社会的经济实力，使其能充分发挥协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用。其次，要积极培育非政府组织。非政府组织是现代公共管理的重要力量，在提供服务、解决公共问题、反映社会诉求、规范社会行为上发挥着重要作用。各级政府应大力扶植非政府组织的发展。一方面向其提供经费、人员、法律等支持，使其能正常、合法、有效运转，充分发挥作用；另一方面，政府也要保证非政府组织的独立性，着重于对其的宏观管理，而不应干涉其内部事务；另外，政府也应将部分社会管理职能与非政府组织共享，并由此建立起政府与非政府组织的合作伙伴关系，建立起多中心治理的公共管理框架，以有效的处理日益复杂的社会公共事务。

（五）加强公众教育，提高公众参与社会管理的能力

公众普遍缺乏参与意识和技能使得目前我国公众参与社会管理呈现出精英化趋向。而这种精英化倾向本身就内涵着对社会民主的威胁。因而，加强公民教育提高公众参与能力便成为一项紧迫任务。首先要提高公众的科学文化素质，因为“在文盲的国家是不可能建设社会主义的。”缺乏一定知识基础的公众参与同样是不可能的。其次，要加强现代公民意识和参与技能的培训。各级政府应通过各种形式和途径，向公民灌输现代公民意识，并提供各种参与技能的培训，使公众既有参与的意识，又有参与的能力。

[参考文献] [1] 田莉.美国公众参与城市规划对我国的启示[J].城市管理，2003（2）.27 [2] 夏镇平.跷跷板游戏——公共管理比较研究[M].上海：上海大学出版社，2005 [3] 唐铁汉.强化政府社会管理职能的思路与对策[J].国家行政学院学报，2006（6）.16-20 [4] Victor A.Pestoff.Beyond the Market and State，1998 [5] 张永红.委内瑞拉的发展模式：团结之路[J].国外理论动态，2006（1）.28 [6] 行心明.披荆斩棘：在委内瑞拉构建共同管理制度[J].国外理论动态，2006（1）.24 [7] 玛尔塔?哈内尔.委内瑞拉社会变革的过程及前景[J].国外理论动态，2006（2）.8 [8] 葛荃.权威崇拜与政治参与意识[J].学术研究，1989（2）.58 [9] 顾丽梅.解读西方的公民参与理论——兼论我国城市政府治理中公民参与新范式的构建[J].南京社会科学，2006（3）.41-48（作者单位：吉首大学政治与公共管理学院；湘潭大学商学院）

http://bm.gduf.edu.cn/kcpt/zzx/182.html

第二篇：行政管理学-论社会管理创新中的公众参与

论社会管理创新中的公众参与

社会管理创新是为适应社会经济发展新形势、应对新挑战,从而在治国理政思路上的重大创新,是构建社会主义和谐社会的必然要求。2004年6月党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”。2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”,社会管理被纳入到更完备的体系性框架中。2011年2月,胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话,指出了工作的重点。2011年7月5日,党中央、国务院印发《关于加强和创新社会管理的意见》,进一步明确了加强和创新社会管理的指导思想、基本原则、目标任务和主要措施。2012年3月温家宝总理在政府工作报告中明确提出:“加强社会矛盾化解、社会管理创新,强化政府社会管理和公共服务职能”,社会管理创新首次以重要篇幅被写入政府工作报告。

一、公众参与是社会管理创新(一)公民参与社会管理创新的含义

公民参与社会管理创新是指公民在社会管理创新过程中表达自己的思想、意愿和价值取向,从而影响社会管理创新过程和公共部门行为的活动。公民参与是社会管理创新有效运行的基础性因素,公民参与社会管理创新能够有效防止公共权力异化,有利于优化社会管理政策,提高社会管理效率。能够培养公民意识,提升公民公共责任感,保证公民权利的实现。

社会管理格局包括党委领导、政府负责、社会协同和公众参与。党委领导和政府负责已经很到位了，但社会协同和公众参与相对较弱。

在社会协同中，需要大力发展和引导各类社会组织。政府从过去“不该管、管不了、管不好”的领域逐渐退出。然而，现实是大量公益性的社会组织不能满足百姓需求，公众参与的载体不多，渠道不够。

在我的印象中，政府对放开公众参与社会管理创新逐年在加强建设力度。从过去的政策政府单独研究制定，到现在的从政府政策的起草、暂定、修正、再修正，直到最后的确立都及时通过电视、报纸、网络等主流媒体向公众公布工作情况，并通过随机抽选人员的方式对实施的政策听取不同层面群众的呼声。在工作中同公众的交流增多了，工作内容的透明化，工作实施情况较能全面反应百姓的心声，积极让公众参与到社会的管理中。对公众在社会生活中的金点子也及时记录，并在条件成熟的情况下及时更进完善。

(二)公民参与社会管理创新的机制及存在的问题

1、公民参与能力不足。由于公共政策具有相当的专业性、科学性,部分公民虽然有较高的参与意愿,但不知道自己作为一名公民在社会管理创新中享有的权利和应履行的义务,更不知道参与社会管理创新应遵守的制度、法规、程序。不恰当、不适合、不规范的参与行为时有发生,公民参与的积极性不高。

2、公民参与的功利性。民主、科学的公共政策应当综合考虑各方面因素,将整体利益与个体利益、长远利益与眼前利益有机结合。而当前我国公众较多考量自身利益、眼前利益。如果预测参与成本超过预期回报,就会选择“退出”或选择不参与。此外,在社会公众中还普遍存在“搭便车”的投机心理,总是希望别人积极参与而自己坐享其成。

3、利益诉求表达机制。人类社会是在矛盾运动中发展进步的,构建社会主义和谐社会就是一个不断化解社会矛盾的过程。目前,我国正处于改革发展的关键时期,经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化,在人民根本利益一致的基础上出现了不同利益群体、不同社会成员的个性化利益诉求。要构建和谐社会,必然要建立科学有效、多渠道的利益诉求表达机制。改革开放以来,我国的利益诉求表达机制建设取得了一定的成绩,但总体来说仍存在一些问题。

4、普通公民缺乏监督条件和信息。在社会管理创新中,普通公民在资源、信息等方面处于弱势地位,对权力的监督往往缺乏必要的条件和能力。我国从20世纪90年代以来逐步推行政务信息公开,但效果并不尽如人意。在整个公民参与的过程中,政府往往只注重单向信息告知,公民只是信息的被动接收者。不仅如此,政府甚至在信息告知上还不完全,政府公开的信息往往是公众不感兴趣的信息,而公众感兴趣的问题政府却不愿公开,这使普通公民很难进行有效的监督。

二、公众参与是社会管理创新的进步

(一)微博搭建起公众参与社会管理创新的新渠道

微博问政搭建起“政府—公民”互动沟通新渠道，有效保障公民对社会事务管理的参与权，提升了民众政治参与的能力，培育了现代公民精神。以往公众自由表达意见、参与问政的传统渠道有限，且障碍很多。微博的出现为公众参与社会事务管理提供了一个同政府对话的平台，不同利益诉求的民众集聚在微博中，对政府的政策制定、社会公共问题表达自己的观点建议。使公民能够更为直接有效地表达自己的观点。代议制民主下，民众只有选举代表的权利，但对涉及他们自身重大利益的事务没有参与讨论决策的权利，提高了民众政治参与的能力，同时，也培养了公众的自立性，增强了公众的民主意识，进而塑造了积极的公民精神，促进了公民社会的构建。

如果不能跟上时代的发展步伐，惧怕网络，一味用“封、盖、堵”的方法压制公众自由表达权，最终民意将会爆发，酿成公共事件。微博问政敦促政府积极转变传统思维模式，顺应网络时代的变化，要求政府主动融入与公众的直接互动。微博这一新载体的出现，将有力推动政府更新社会管理理念，向“服务型”政府转变。大量政务微博的开通，涵盖了政府职能的各个方面，通过微博这一载体，政府行政将会向社会开放。政府可以运用政务微博把握网络舆论动态，了解公众诉求，解答公众疑问，督促相关部门及时解决社会问题，微博问政具有民主性，对于实现决策科学化、对于维护社会稳定都具有重要意义。

(二)政府建立门户网站，设立市民信箱

政府今年大力建设各职能部门的门户网。门户网站及“市民邮箱”正式运行以来，在发挥政府信息资源效益，增强政府工作透明度，促进政府与社会公众之间互动交流方面取得了良好的成效。为了充分利用网络技术与信息资源，进一步提高政府为公众服务的能力，推动电子政务建设快速发展。对公众参与到社会管理中也提供了一条新的交流路径。提供更多、更便捷的服务；积极开展网上民意调查、意见征集、网上听政等，推进行政决策的民主化、科学化。对涉及部门工作的意见、建议，认真对待，主动研究，善于汲取有益的成分，并以适当方式给予回应；对于网上反映强烈的热点问题，有关部门要主动在政务论坛上针对相关主题做好必要的宣传解释和沟通引导工作。

三、政府在公众参与的改善

政府职能部门在推进社会管理创新同公众参与度的步伐中，虽然仍然存在有网站信箱无法登陆、无法投递、微博留言内容存有错误反馈等情况。但出现问题时做好及时同当事人的沟通，及对社会公众的及时解释，网络信息上传分享等工作流程，都可以体会到在社会管理中公众的参与度逐日提高了，政府对公众的信息问题委托不再是遮掩逃避。

总之，在社会管理创新中公众的参与度的日渐提高，社会的管理工作公众参与度增加了，公众在社会管理的创新中变得更加积极参与。对问题的解决过程透明化、合理化处理结果方式，也得到了群众的肯定和理解。

参考文献附录：

〔1〕 青年时报2011年6月16日 第A12版：社会管理创新系列报道

《公众参与社会管理新方式，值得推广》

〔2〕 葛景富.关于利益诉求表达机制的若干问题[J].商业经济,2010,(7)《理论探讨》2012年第5期(总第168期)页码：2~3 公民参与社会管理创新的机制与对策研究 张再生1,吴云青1,2(1.天津大学管理与经济学部,天津300072;2.天津工业大学管理学院,天津300387)〔3〕微博问政看社会管理中的公众参与问题 金宁锐（福建师范大学公共管理学院，福建福州 350007）

〔4〕发文时间：2004年02月04日文号：杭政办函[2004]24号

第三篇：退耕还林监督管理中公众参与制度初探

浅谈退耕还林工程公众参与监督管理的作用

摘要：退耕还林工程作为互助县的一项涉及面最广、政策性最强、群众参与度最高的生态建设工程，关系到广大退耕农户近期和将来的切身利益。因此发挥公众，主要是退耕农户的积极参与不但已经成为一种必需而且显得非常迫切。本文从互助县退耕还林的实际出发，分析了我县目前退耕还林监督管理中存在的问题、退耕还林工程中公众参与监督管理的作用。关键词：退耕还林 公众参与公众参与原则与退耕还林工程

退耕还林工程是国家在中西部地区实行的一项重大的生态建设工程，是党中央、国务院从中华民族生存和发展的战略高度，为合理利用土地资源、增加森林植被、再造秀美山川、确保江河安全和维护国家生态安全、实现人与自然和谐共处而实施的一项重大战略工程。是国家培育森林资源，改善生态环境的重要途径，更是我们根治水患，安民兴邦的重大决策。退耕还林是一项“功在当代,利在千秋”的大事，是为赢得中华民族长远的生态效益、经济效益、社会效益三赢局面的有力保障。从长远看，退耕还林是治理水土流失和土地沙化的根本措施，对根治长江黄河水患具有决定性意义；从近期看，又是调整农业产业结构、拉动内需、增加农民收入最现实最有效的途径，涉及广大退耕农户的切身利益。

退耕还林工程自2000年开始在互助县试点以来，已累计完成退耕还林任务28667hm，其中退耕地造林10212hm，宜林荒山荒地造林16788hm，封山育林1667hm。退耕还林工程涵盖了19个乡镇，涉及

3.6万农户，14.4万农民。这是一项长期而又复杂的社会系统工程，工程建设和政策兑现年限较长，直接关系到国家生态效益、农民的当前利益和长远利益。工程的任何一个环节出了问题，都将给国家和退耕农民造成重大影响。在退耕还林建设中，几乎每个决策的实施都直接影响甚至改变农民的生活，政策的各个执行环节都将不同程度地影响国家投资的实效和退耕农民对国家优惠政策的享受，因此必须建立

公众参与机制，公开决策过程和政策执行的各个环节，发挥公众参与决策和对政策的执行进行监督，以确保这项涉及面最广、任务和投资最大、政策性最强、群众参与度最高的林业生态建设工程的顺利进行。2 当前退耕还林工程实施中存在的主要问题

退耕还林工作开展以来，尽管工程建设总体上进展顺利，但也出现了一些新的情况和问题，主要有：

2.1重眼前的粮款补助，轻后续长远发展。发展后续产业是补助期限过后保障群众长期的生活来源和地方财政收入根本措施。这不仅关系到农民的长远生计，也关系到退耕还林的最终目标能否实现。现在许多地方，参与退耕还林的农户，由于在政策补助期间近期收益有了保障，解决了吃饭问题，“坐、靠、等、要”的思想不断滋生，地方政府也没有把努力培育和开发稳定增收的致富产业认真抓起来。

2.2 主管部门的管理服务不到位。在退耕还林工程对农民给予政策服务和技术指导是保证工程顺利进行的重要保证。但由于退耕还林工程是一项政策性十分强同时又是一项任务艰巨的生态建设工程，林业主管部门作为工程的主管部门一方面要承担包括工程规划编制、面积丈量、作业设计、技术指导、检查验收等大量任务，加一方面又不得不面对工作经费的不足，使林业主管部门难以有效完成各种相关的任务。随着退耕还林工作的进一步深入，管理范围和难度越来越大，经费也会更显紧张，因此需要中央加大财政转移支付力度、适当增加工作经费，改变目前“两头热中间冷”（即县级党委政府热，工程主管部门冷，乡镇党委政府冷，农民热）的现象。

2.3各项配套措施落实不到位，有关政策有待进一步完善。其中最重要最紧迫是要加快确立林权、颁发林权证工作的进展，使退耕还林工程再上一个新台阶。

3公众参与退耕还林监督管理工作的作用

3.1 有利于保护农民的合法权益。退耕还林意味着很多农民将失去赖以生存的口粮田，如果国家无偿向退耕户提供粮食、现金、种苗的补助政策在执行中出现偏差，或者没有及时到位，有些农民的生活将难

以为继。事实上，国家不仅向农民提供优惠政策保证了农民近期的生活，还要求各级政府积极开发培育新的创收产业，以保证农民的长远利益。为了保障农民的利益，必须公开粮食补助、现金补助的兑现情况及各政策执行环节、政府职责的履行情况，接受群众监督。

3.2 防止地方政府决策专断，做出错误决策。在退耕还林实施过程中，要坚持从实际出发，实事求是，坚决杜绝各种形式主义，什么地退，什么地不退，退耕后种林种草都必须进行科学论证，认真听取农民和专家的意见。但在退耕还林实践中，不乏有为了营造“政绩工程”“形象工程” 不顾地方特点而盲目学习外地的经验给退耕还林工程带来损失，或盲目追求成片规模退耕而退好地的例子。事实上，由于退耕农田和种树种草对农民有着切身的利益关系，农民可能会考虑得更周详，并且由于农民对本地区的土壤条件更为熟悉，对乡土树种和植物更为了解，有时候他们会有一些独到的见解，可以弥补领导专家知识经验的不足。

3.3 督促管理部门认真履行其职责。退耕还林工程是一项政策性很强的工程，要求各级政府和退耕还林主管部门认真学习领会中央精神，使各项政策规定得到全面落实。但是由于退耕还林任务重，一些政策没有得到很好的落实；另外，许多地方没有认真落实培育和开发稳定增收的致富产业的政策，使农民优惠政策享受后的生活受到威胁。因此必须发挥公众的监督作用，对退耕还林管理部门施加强大的社会压力，促使其认真改造职责。

3.4 有利于国家政策法规的实施。发挥公众参与退耕还林，有利于退耕农户对国家政策的理解，加大对管理部门的监督，拉进群众与林业管理部门的距离，增强对林业行政部门的信赖，自觉遵守和维护政策、法规，支持管理部门的工作，使国家的政策能够得到顺利地实施。4 公众参与退耕还林监督管理工作的事务范围

公众参与退耕还林事务主要有两大类，一是参与决策，一是参与监督。凡是与农民利益相关的决定都应允许农民参与决策，凡是与国家投资和工程、政策实施有关的活动都应让农民参与监督。

公众参与决定的事务范围主要有： 要不要退耕的问题；还林还是还草的问题；选择种苗商、选择种苗的问题；粮食补助的问题；退耕还林实施方案的制定、退耕还林合同的签订等。

公众参与监督的事项具体有：支持、配合林业管理部门的工作，监督破坏退耕还林工程成果的一切违法活动；监督主管部门的违法的行为；监督本地区退耕还林规划的实施；监督验收工作；监督国家政策性补助粮款的使用等

公众参与制度在我国的生态环境保护中已经得到普遍认可，退耕还林工程是一项是涉及面最广、政策性最强、群众参与度最高的生态建设工程，与广大退耕农户有着切身的利益关系。因此发挥群众的参与对于监督国家投资的专款专用、防止腐败、督促林业管理人员认真履行其职责、保护退耕农户的利益有着不可替代的作用。但是由于公众参与在我国的实践还不够广泛，再加上群众的参与意识较低，这就使得退耕还林中的公众参与特别需要政府加强引导，主动公开政务，以提供奖励来调动群众参与的积极性，并设立保密制度解决群众参与的后顾之忧，努力开辟参与途径并形成制度，鼓励并引导公众参与。

参考资料：

1.周生贤：《在国务院西部开发工作会议上的发言》，2004年3月19日

2.《退耕还林条例》第五十四条、第三十九条、第十八条

第四篇：论社会管理创新中的公民参与

论社会管理创新中的公民参与

摘要：社会发展需要借助一定的管理手段才能完成，我国当前经济社会发展进入了一个全新的时期，在多样化的社会发展中如何实现社会管理创新直接关系到我国的稳定和谐，文章主要针对社会管理创新中的公民参与进行分析，从公民角度出发进行全面的管理创新工作，构建一种持续有效的现代意义上的社会管理方式，借助市场化的操作运作方式，实现各个方面持续有效性提升的最终目的。关键词：社会管理；创新；公民参与

社会管理创新的目的在于适应整个社会经济发展带来的巨大挑战，公民在整个社会经济发展中能够发挥巨大的作用，因此从公民参与角度出发实现社会管理创新的有效性是非常重要的，为了实现相关工作的有效开展，主要从以下几个方面进行社会管理创新工作，形成一种持续有效的现代意义上的社会管理工作，进一步发公民的积极作用。

一、社会管理创新中公民参与重要性

（一）表达公民诉求

公民是社会经济发展中最为重要的力量，在发展中能够借助各种类型的途径实现相关经营能力的提升的目的，因此要在社会管理中将公民纳入到整个过程中，能够实现普通民众充分表达自己的社会诉求。公民的实际利益在多样化的现代经济中需要进一步的保护和完善，多元化的现代经济发展中，需要建立一种特殊有效的公民利益保护方式。公民通过自身或社会组织合法地参与社会管理过程，使自己的主张和利益诉求在政府对社会公共事务领域的立法和政策过程中得以体现，从而实现自己的民主权利和保护自身利益。

（二）履行监督职能

我国法律规定社会公民具有监督权力，在社会经济多样化发展的过程中，如何实现公民的监督能力和作用，就要借助一定的社会管理创新手段，公民积极参与到社会管理中，能够避免在此过程中损害群众利益的事情发生。在某种程度上保障了群众的权利。为了实现这方面工作的有效开展，要在实际中采用一种更为有效的现代意义上的信息利用方式，求政府不断公开社会管理的信息，提高行政透明度，积极地、定期主动地向公民征询意见，解释政策和回答质疑，发挥公民在整个社会经济发展中的积极作用，构建一种持续有效的现代意义上的公民监督权力发挥。

二、社会管理创新中的公民参与途径

（一）微博微信

微博微信在当前社会经济发展中有着广发的群众基础，为了方便公民参与到相关到管理工作中，就要借助微博微信，这样以来可以有效保障公民对社会事务管理的参与权，提升了民众政治参与的能力，培育了现代公民精神。微博问政敦促政府积极转变传统思维模式，顺应网络时代的变化，要求政府主动融入与公众的直接互动。微博这一新载体的出现，将有力推动政府更新社会管理理念，大量政务微博的开通，涵盖了政府职能的各个方面，通过微博这一载体，政府行政将会向社会开放，政府可以运用政务微博把握网络舆论动态，了解公众诉求，解答公众疑问，督促相关部门及时解决社会问题，微博问政具有民主性，对于实现决策科学化、对于维护社会稳定都具有重要意义。微信是目前社会信息传播中常用的一种方式，能够实现相关信息的快速传播，因此要在实际中进行针对性的应用是非常重要的，设立各种类型的社会管理创新公共号，吸引更多的公民参与到这个公共号中，及时发表自己的建议，实现社会管理创新的有效性和科学性。

（二）设立市民信箱

市民信箱是满足公民实际诉求的一种有效方式，尤其是借助现代网络实现相关信息传递能够起到积极的作用，社会管理中的门户网站及市民邮箱正式运行以来，在发挥政府信息资源效益，增强政府工作透明度，促进政府与社会公众之间互动交流方面取得了良好的成效。为了充分利用网络技术与信息资源，进一步提高政府为公众服务的能力，推动电子政务建设快速发展，利用现代互联网实现信息传播的目的。对公众参与到社会管理中也提供了一条新的交流路径，涉及部门工作的意见、建议，认真对待，主动研究，善于汲取有益的成分，并以适当方式给予回应，实现问题处理有效性的目的，避免了问题处理时间过长带来的负面影响。在公共网站和信箱中，能够将更多的信息传递给社会管理者，倾听基层民众的心声对这些决策者来说能够起到积极的作用，这也是实现公民相关思想传递的一种积极尝试。结论

现代信息技术条件，社会管理工作呈现出多样化的发展趋势，从目前的发展来看社会管理创新发展是一种必然趋，如何采取更为有效的现代公民参与直接关系到我国未来发展，在实际中要不断创新管理方式，构建一种多样化的现代公民参与社会管理途径，发挥公民在整个社会经济发展中的积极作用，从而实现维护国内经济稳定，社会和谐发展的目的，社会管理创新公民参与途径是多样化的，要从实际发展需求出发进行针对性的改进是至关重要的。参考文献

[1]田玉军.我国社会管理创新法治化研究[D].华中师范大学,2013.[2]龚鹤方.社会管理创新中的公民参与问题研究[D].甘肃政法学院,2014.[3]房丽.论公共管理中的公民参与[D].西北大学,2007.[4]朱宜放.城市社会管理创新中的公民参与研究[D].湖北工业大学,2013.[5]高继超,刘丹.治安管理视角下的社会管理创新中的公民参与问题研究[J].云南警官学院学报,2012,03:47-51.

第五篇：公众参与在可持续发展中的表现形式

公众参与在可持续发展中的表现形式

龚益

公众参与是可持续发展的必要条件，这一命题在当今社会几乎尽人皆知。随着可持续发展口号的日渐深入人心，公众参与问题越来越引起社会的重视。没有真正意义上的公众参与，可持续发展就只能是一句空话；脱离了对公众福利保障的改善和民主社会的基本原则，就不会有本质意义上的可持续发展。本文旨在讨论“公众”的定义、“参与”的形式及其程序保障，说明公众参与既是可持续发展的首要条件，更是可持续发展的重要标志。

公众参与的主体及其行为动因

顾名思义，公众参与是公众对政治生活、社会生活和经济生活的参与，参与的主体是公众。但是实际意义上的“公众”则是众多分散个人的集合。公众是社会人的集合，而社会人的基本成分和前提首先是自然人。其实不仅仅是公众参与，凡是涉及到社会经济活动的事情，真正的主体就应该是个体的人。抽象概念下的公众是社会生活的主体，是政治、经济活动的当事人。我们在一段相当长的历史时期内忽视了个体的人或者说自然人的存在，只是把眼光注视在集体和集团身上，这种片面性所造成的后果，恰恰是社会活动主体意识的丧失。集体的人，社团法人概念不过是自然人或经济的人的延伸，应该回到自然人本位，承认每一个独立的个体都可以是行动和行为的发生者，即公众参与的主体。

强调个人在公众参与中的主体地位，并不意味着排斥组织的力量和作用。组织的目的是降低成本，获得“生产者剩余”，是合力的作用。集体或团体只是集合的个人，而政府，从理论上说更应是公众利益的集中体现者。极而言之，由可持续发展的目的性所决定，所有代表公众正义的力量都可以是公众参与的行为主体。值得注意的是，在并非特殊的情况之下，最应该代表公众利益的国家机器往往存在着日益与公众相脱离并凌驾于民众之上的倾向，从而成为可持续发展的对立。关于此种现象的解释，是“国家”的抽象性以及组成政府的若干部门存在着蜕变为独立利益集团的可能。不论何种级别的行政部门，只要坠入以权力谋取利益的黑洞，就会无可避免地滑到公众参与和可持续发展的对立面。

时下流行的观点认为，可持续发展的主要受益者生活在未来的世纪。这种看法固然正确但不全面。试想，如果当今社会公众的基本生活条件都不能得到保证，未来世界的前景又何来光明？当

今世纪的公民与他们的后代人一样，同样具有享受适度生存条件和要求逐步改善、至少不要明显恶化的权利。无可否认，今天我们谈及的公众参与，就其参与者而言其主要的成分是在付出——并非仅指金钱货币，心智与时间甚至牺牲所谓的“方便”也应该属于付出的范畴。这种“从我做起，从现在做起”的参与行为，是善良人性与高尚人格的体现和完善。在“举手之劳”当中，人们获得道义上的满足，也表现出对未来美好世界的向往。

一般来说，所有热心公众参与的行为都是善良的。但是当人们发现自己对社会生活的参与趋于无效时，即使是善良的人也会考虑退出公众参与的行列。肯定会有这样一些人，他们由于信仰的关系宁愿牺牲自己的利益而让别人得到幸福，甚至不去计较自己的参与是否有效。经济学关于利益是唯一驱动的所谓“个人理性”假设（成本最小，收益最大）在这一部分人群中失效。这些人从自己的行为中获得精神和信仰方面的满足，同时也给世界带来友好和温情。道格拉斯.C.诺思（Douglass Ceil North，1981）在谈到经济史上的结构和变革时就曾经指出：“新古典派经济理论可以说明人民为其自身利益行动的行为方式；它可以解释为什么人民不为选举所惑；它也可以解释由于白搭车问题在个人利益受到忽视的地方，人民之所以不参加团体活动的原因。但是，它不能有效地解释这个问题的另一方面，那就是为自身利益算计的行为并不是动因。”“君子不言利”。谈论公众参与的成本问题也许最容易引起反感和误解。基于中国历史文化的传统一直崇尚“毫不利己，专门利人”，塑造公而忘私、兢兢业业的无我社会，尽管事实并非如此。应该说，所有真正有价值的公众参与都有收益，但是这份收益未必立即出现，也未必会落在实施参与的人身上。对于单个的人或者单位来说，“参与”的收益与付出之代数和可能为负。在坚持“个人理性”的框架之内，这个问题很难得到解决，所以也就难以得到持之以恒的公众参与。

好在事实并非如此令人沮丧。慷慨可能是人性最好的标准。中国境内形形色色的希望工程当然不必说，即使在西方国家，慷慨解囊的也大有人在。根据统计的结果，1999年有13%的德国人和19%的法国人献身于公共事业，在美国有49%。43%的法国人和44%的德国人以及73%的美国人曾经捐钱给慈善事业。富裕的欧洲人和日本人比美国人交纳了更多的税，那其中有一部分也是用于社会福利的。不过，美国私人性质的慈善性支出的确可观：1999年就达到1900亿美元，等于联邦预算的1/3，或是等于整个国家收入的2%。同样值得注意的事实是，美国一年上千亿美元的捐款，80%是个人捐的，70%来自普通人。以1996年为例，那一年美国人平均每户捐款1017美元，相当于捐出全年收入的2.1%。他们把这些钱捐给了世界各地需要的人：海地的饥民、索马里的灾民、科索沃的难民，还有中国大陆的洪水、台湾的地震的等等，都是他们捐赠的对象。除了捐献金钱，美国人的公众参与更包括捐献时间。义工在美国早已是一个普遍现象。1993年“国际

海岸线清洁日”，全美有22万义工在几千里海岸线和河边清扫掉2400吨垃圾。1996年纽约“清洁日”，有7000名义工在全市300个公园和公共设施清扫垃圾。

坚持经济理性的观点可以认为，捐赠者和各种志愿者不计报酬的投入其实包含了以支出换取软性收益，如名誉地位、社会知名度，从而可以在下一轮的经济活动中获取更大利益的目的。以这种观点可以解释一部分事实，但不能说明众多匿名捐赠者的行为动因，更无法解释那些甘愿去从事要冒重大牺牲而无明显可能利益的事情的先驱者的行为动因何在。事实上，除了自尊和成就的满足，来源于人性本身的善良和正义应该说是公众参与的最主要动因。

传播媒介在公众参与中的作用

以上谈到的捐赠金钱和时间可以说是公众参与的典型形式，但不是惟一的形式。这种形式的特点是，突破了新古典学派“个人理性”或者说“经济理性”的假设。就公众参与而言，至少还有传媒介入和群体诉讼两种形式。退而言之，公众以捐赠形式参与社会、经济生活，所能发挥的作用毕竟有限。历史传闻中曾有孙夫人宋庆龄解囊救助街头乞丐的故事。然而，在中国民主革命的先驱者孙中山先生看来，这样的行为只能解救个别人于一时一事，要想改善整个民族的处境必须另谋它途。被誉为“精神贵族”的著名思想家，英国人哈耶克似乎也有同样的想法。他说：“人人待人如待己的秩序，会是一种相对而言只能让很少人有所收获和人丁兴旺的秩序。”以中国的“希望工程”为例，数以万计的善良人士慷慨解囊，希望工程的“救助”指标几度提高。从1989年10月31日到1993年11月30日，累计接受捐款2.01亿元人民币，资助失学儿童54万名。1994年的计划，是前四年救助的总和。到1995年底，希望工程实施6年，全国希望工程实施机构累计接受海内外捐款折合人民币692,173,127元，捐款支出累计396,285,541元，资助失学儿童1,252,692名,资助建设希望小学2,074所，为5,426名大、中学生提供“希望工程特别奖学金”。然而，这6年接受捐款的总额只相当于国家一年教育投入的千分之几，与每年100多万失学儿童的数字相比，仍是杯水车薪。

如果考虑公众参与的有效性，那么传播媒介的作用则是不能忽视的。事实上，正是因为有传播媒介的参与和介入，公众参与这件事本身，以及公众参与的各项活动才能更有效地在社会生活中发挥作用。例如，从1994年11月12日起，北京电视台《社会大观》节目在两周内陆续以《希望的角落》《希望的回声》《希望的庆典》为题，报道了北京市朝阳区架松小学校舍破旧，新教学楼盖成两年却无法启用的问题。节目播出，引起社会各界强烈反响，有关部门也闻风而动，最终促成了问题的解决。11月22日新校舍开始启用，师生们结束了“望楼兴叹”的日子，兴高采烈。成为轰动一时的“架松事件”。架松小学的校舍问题沉积两年之久，却在舆论介入后两周内

得到解决，坏事变成了好事。喜庆之余，又引人深思：既然是几天就可以解决的问题，为什么会拖得这样旷日持久？同样值得思考的是，对这一事件负有责任的人也是“希望工程”的参加者。记者将这种情况归结为“架松现象”，在第三集专题片《希望的庆典》中提出建议：看看在我们自己的责任范围里，是否存在着另一个“架松”。许多观众在给电视台的来信和电话中，把“架松校舍问题”看做是北京的希望工程。

传媒是特殊的社会组织，在公众参与方面，从事传播媒介工作的人，如新闻工作者往往具有明显的双重身份：一方面，新闻工作，包括报纸、广播、电视等等，是新闻工作者的职业，因为工作的需要，他们中间具有较强公众参与意识的人士会更加主动地投入甚至参与组织某些公众参与的活动。这些活动本身又是他们节目、新闻、报道的消息来源。另一方面，他们自身的素质和社会敏感，促使这些人即使是在个体（单独的人）意义上也是公众参与的积极分子。总结社会上公众参与活动的经验可以看到，传播媒介需要公众参与的众多实践作为可资传播的事实，公众参与也需要通过传播媒介扩大自身活动的影响，吸引更多的人加入其中以便持续开展。在这样的循环过程中，舆论逐渐形成，社会逐渐进步。但是，传播媒介为什么能在公众参与方面发挥如此巨大的作用呢？

我们生活在信息爆炸的时代。虽然从整体上看，人们彼此间交往频繁，有大量的信息交换；但是另一方面，不同地域、不同部门、不同阶层的封闭性质也造成了信息壁垒。大家生活在由一圈一圈的环状高墙所包围的封闭空间里，在里外两面高墙的隔绝下，人们只知道自己墙内的事情，大量的信息交换也只是在这两面墙之间。在这种情况下，传播媒介的特点就决定了它的作用：他们是树立在高墙之内或高墙之外的旗杆，记者们在不同的墙圈里采访，然后携载着信息，攀升至旗杆的高端，把这信息发送出去，于是扩大了覆盖，使更多的受众产生共鸣。而大墙的作用也在无形中变化为无形。白日依山尽，黄河入海流，欲穷千里目，更上一层楼。这首著名的唐诗，正好用来描写传播媒介的功能。媒体是参与式民主的工具和表现形式。“通过反映各种意见的分布，媒体以公民的名义对已有的制度施加影响和控制。”

前面曾经提到的“架松事件”，就是公众参与通过宣传媒介发挥实际作用的典型事例。在整个事件过程中，许多知情的老师、学生家长曾经不止一次地写信、打电话，向各级领导反映问题，要求尽快解决学校的校舍问题。遗憾的是，几乎所有的反映都石沉大海，更令人不可思议的是，有些信件居然原样转回。究竟是谁在人民与政府之间设置了隔绝信息的回音壁呢？如果我们假定，处在人民与政府之间的那些责任者也是善良的人，那么架松现象的出现，就只能归咎于不同高墙之间的信息壁垒。于是，在新闻与传播媒介介入之后，长久以来悬而不决的问题成了众矢之的。以前只有少数人奔走呼吁的事情通过媒体传播引起了全社会的关注。新闻媒介起到了放大公

众呼声的作用。据北京电视台总编室统计，关于架松事件的电视专题片播出后，几天之间收到观众来信来电一千多件；中央人民广播电台专为此事组织了长达60分钟的热线直播节目，听众反映强烈，有关领导也迅速作出了反应。可以说，正是在这样强大的舆论压力下，积存两年之久的架松事件才能在不到两周的时间内得以解决。

群体诉讼是公众参与的重要形式

物有其用，用有其限，媒体的作用不是万能的。“如果对媒体轰炸向我们的发出的一切爱心呼吁全部作出反应，就会造成沉重的费用，使我们无法再去做那些我们最有能力从事的工作，并且很可能会使我们沦为某些特殊利益集团或有关特定需要之相对重要性的特殊立场的工具。这不会给我们有着合理关切的那些不幸提供正确的改进之道。”无庸讳言，民主的最高形式需要通过严格的法律手段才能最终得以实现。公众的积极参与，固然取决于自身的道德意识，也需要一定的物质条件和制度条件作为保障。在这样的前提下，司法救济必然成为公众参与追求的目标之一。公众参与可持续发展的关注热点，在于包含了自身利益在内的“公共利益”。因此，涉及个人、集体甚至全社会利益的诉讼将会日益成为司法环节所必须面对的问题。

环境公害，也称为环境公众受害，包括环境污染和环境破坏。就法律技术而言，环境公害本身具有的复杂性和损害广泛性的特点，给公害纠纷的解决带来了一系列诉讼程序方面的难题。作为因环境污染和公众受害而发生的诉讼，日本的水俣病诉讼是最有代表性的案例，其诉讼规模之大，涉及范围之广，影响程度之深，是日本乃至世界前所未有的。综合一些国家的环境公害诉讼实践，可以看出群体诉讼所保护的权利具有“社会化”的特点，这些权利缺乏有效保障手段，容易丧失。而群体诉讼制度可以成为社会可持续发展的程序保障。

在印度，政治公正的命运已经与支持和维护合法的公民自由和政治自由的不同力量联系在一起，由于这些自由的存在推动了由最高法院审理的“公众利益诉讼”。2000年12月，山东青岛市300多名市民状告市规划局讨要“环境权”。原告认为规划局批准在公认是青岛市标志建筑的音乐广场北侧，距离海岸不足十米的地方建设住宅区，侵害了市民的优美环境享受权，破坏了青岛人引以为荣的海滨景观。作为被告的规划局对原告起诉的主体资格提出异议，但合议庭认为，原告的主体资格合法。这无疑是确认公众维护“公共利益”合法权利的可喜进步。

与在青岛市民的这项诉讼行为中看不到明显的个人利益不同，北京现代城公寓的6名住户组成联合“受氨气伤害联合诉讼委员会”，则是明确地希望通过法律手段维护自己免受污染的权利。2000年1月，这些住户反映房间空气中有氨物质，经有关部门检测，其含量远远超过国家《工业企业设计卫生标准》规定的每立方米不得高于0.2毫克的标准，甚至比国家卫生部门制订的《理

发、美容店卫生标准》中每立方米0.5毫克的标准还高出40甚至50倍。这起纠纷是继“八仙别墅”室内污染纠纷案后北京市朝阳区人民法院和北京市仲裁委员会受理的又一起案件。但是，由于对室内污染物危害的潜伏期没有记录和研究，所以室内污染纠纷一时还很难裁决。研究这个案例可知，在这6名住户试图为自己讨回公道的同时，也提醒了人们对于室内污染问题的重视。从这个意义上说，甚至那些“目的仅仅是为了维护自己利益的”自发诉讼行为同样具有公众参与的意义。

毫无疑问，借助群体（或者个体）诉讼谋求司法救济应该是公众参与的重要形式和手段。另一方面，公众参与又应是解决环境公害案件的指导原则。只有这样，才能满足有关环保国际公约所规定的价值目标：环境公开、环境公正、环境民主。自发群体诉讼的出现，不仅可以对个别过去完成的交易提供补偿，而且能够促进对将来行动规则的制定。社会和民主的进步由此得到体现。现代的环境公害解决机制，特别强调程序的民主，民主社会的环境政策也应该通过民主的程序来制定。所以，运用诉讼手段解决公害纠纷的过程也是实现环境公正、环境民主的过程。现实中的环境利益由于得到法院的确认而上升到权利的层次，表现出在制定公共政策方面群体诉讼具有十分突出的功能。群体诉讼追求的与其说是这些个人得到社会保障的权利，还不如说是改变社会福利保障制度本身。

衡量环境民主的一个重要指标就是公众参与环境保护管理的程度。公众应有机会参与各项决策进程。如在美国的环境法中规定有“公民诉讼制度”，它是规定公众参与诉讼管理、参与公害解决过程的一种程序制度，而不仅仅是一种单纯的诉讼手段。联合国《二十一世纪议程》（AGENDA

21）也确定了环境司法程序的公众参与原则，明确“各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识与参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”

总而言之，民主的呼声就是要求为自己说话，说的话能够被听到，并使其在共同生活的组织中发生效力。无论是个人的参与、传媒的介入或者通过司法所谋求的关怀，都是民主追求的表现形式。由此看来，公众参与所体现的就是可持续发展的民主原则，所谓公众参与的精髓，正是无数圣哲先贤、仁人志士曾经不懈追求的民主精神。也许我们可以这样说，二十一世纪的公众参与，只是民主的同义表达，是一个相对来说更加时髦的代名词，作为民主的同义语，公众参与也是可持续发展的重要标志。当然，切实保障公众参与的可行性与有效性，并不是一件非常容易做到的事情。（2001/1/15）