解读豁免东北老工业基地企业历史欠税问题

第一篇：解读豁免东北老工业基地企业历史欠税问题

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解读豁免东北老工业基地企业历史欠税问题

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2007年2月15日

财政部新闻办公室

日前，财政部、国家税务总局联合下发了《关于豁免东北老工业基地企业历史欠税有关问题的通知》（以下简称《通知》），这是我国出台的又一支持东北老工业基地振兴的重要政策措施。为便于公众更好地理解《通知》的主要内容和精神，财政部负责人接受了中国政府网的采访。

问：为什么将“历史欠税”界定为1997年12月31日前形成的欠税？

答：豁免历史欠税，既要考虑减轻企业的历史包袱，又要考虑豁免欠税可能引发的道德风险。将豁免的历史欠税界定为1997年12月31日以前形成的欠税，主要基于以下考虑：一是东北老工业基地主要是在计划经济时期国家投资形成的，高度集中、政企不 中国纺织工业：男式牛仔裤（http://www.xiexiebang.com/）为你提供

分的计划经济体制，导致企业缺乏必要的资金积累，设备老化，社会包袱沉重，市场经济转轨的适应能力较差。这是东北老工业基地形成历史欠税的根本原因。二是1998年以来，围绕国有企业3年脱困的工作目标，党中央、国务院采取了一系列的政策措施，为企业的改革和发展创造了良好的政策环境，企业的经营状况有所改善，纳税能力有所增强。三是从1998年开始，各地加快了建立现代企业制度的步伐，通过兼并、重组等改革，企业所有制形式发生了重大变化，企业已逐步成为自主经营、自负盈亏的市场主体。四是1997年12月31日以前的企业欠税距现在时间较长，属于历史欠税，给予适当的豁免，在一定程度上能避免引发企业恶意逃税的道德风险。五是1997年12月31日以前的欠税到现在未缴，完全归还的可能性比较小，豁免历史欠税不会对当期财政收入造成大的影响。六是1998年国务院作出了认真清理欠税的规定，明确规定以后不允许新的欠税。

问：豁免历史欠税需要符合哪些具体条件？

答：东北老工业基地企业历史欠税，凡符合以下条件之一的，可予以豁免：一是按国家规定需要进行改组改制的在营企业已经依法进行了改组改制，并妥善安置了职工，但该企业（包括存续企业或债务承继 中国纺织工业：男式牛仔裤（http://www.xiexiebang.com/）为你提供

企业）仍有1997年12月31日前欠缴税款的。二是国家没有规定必须进行改组改制的在营企业仍有1997年12月31日前欠缴税款的。三是依照有关法律、法规、规章及其他规范性文件规定实施关闭的企业，或者因政策调整、生产经营等原因，截至该通知下发之日已连续停产4年（含4年）以上的企业，该企业仍有1997年12月31日前欠缴税款的。四是截至通知下发之日已被企业所在地主管税务机关列为“非正常户”管理达4年（含4年）以上的企业，该企业仍有1997年12月31日前欠缴税款的。

问：哪些企业可以享受豁免历史欠税政策？

答：促进多种所有制经济共同发展是我国经济政策的基本取向，豁免东北老工业基地历史欠税也不应区分经济类型和所有制性质。为体现对各类企业的同等待遇，实现税收政策的统一、规范，只要符合规定条件，国有企业、集体企业、私营企业、联营企业、股份制企业、外商投资企业和外国企业以及其他各种经济成份的企业单位的历史欠税均予以豁免。

问：豁免历史欠税的税种包括哪些？

答：凡符合通知规定的各类企业，其1997年12月31日前欠缴的各种工商税收，包括教育费附加，中国纺织工业：男式牛仔裤（http://www.xiexiebang.com/）为你提供

不含农业税、牧业税、农业（林）特产税、耕地占用税、契税和关税，及滞纳金均纳入豁免范围。

关于农业税、牧业税、农业（林）特产税欠税问题，此前国务院已制定全国性的统一规定，历年尾欠是否清收，由省级政府决定。

问：哪些企业被排除在豁免欠税企业之外？

答：为维护国家税收法律、法规的严肃性，促进企业自觉履行依法纳税的义务，对企业自欠税发生之日起至当地县级主管税务机关收到其豁免欠税申请之日止，因偷税、抗税、骗取出口退税、虚开增值税专用发票等涉税违法违规行为被税务、财政、审计机关处罚的，或因违反税收法律、法规规定，其责任人被依法追究过刑事责任的，其企业发生的历史欠税不论是否满足该通知规定的豁免条件，一律不予豁免。

问：对豁免历史欠税工作有没有时间上的要求？

答：凡符合豁免条件的历史欠税，纳税人和主管税务机关应于2007年3月31日前完成申请、资料填制、核实和报送工作。今后年度在营企业完成改组改制、符合豁免条件的历史欠税，应于每年11月底前向当地县级主管税务机关提出豁免申请。

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第二篇：财政部、国家税务总局关于豁免东北老工业基地企业历史欠有关问题的通知税

财政部、国家税务总局关于豁免东北老工业基地企业

历史欠税有关问题的通知

（财税„2006‟167号）

辽宁、大连、吉林、黑龙江省财政厅（局）、国家税务局、地方税务：

为贯彻落实《中共中央、国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（中发„2003‟11号）的决定精神，支持东北地区老工业基地振兴，经国务院批准，现就豁免东北老工业基地企业历史欠税有关问题通知如下：

一、豁免历史欠税的时间界限

东北老工业基地企业在1997年12月31日前形成的，截至本通知下发之日尚未清缴入库且符合本通知规定的欠税予以豁免。

二、豁免历史欠税的具体条件

东北老工业基地企业历史欠税，凡符合以下条件之一的，可予以豁免：

（一）按国家规定需要进行改组改制的在营企业已经依法进行了改组改制，并妥善安置了职工，但该企业（包括存续企业或债务承继企业）仍有1997年12月31日前欠缴税款的。

企业改组改制并按规定安置职工的具体认定由企业所在地省级（含计划单列市，下同）人民政府根据主管部门对企业改组改制方案的批复予以确定。

（二）国家没有规定必须进行改组改制的在营企业仍有1997年12月31日前欠缴税款的。

（三）依照有关法律、法规、规章及规范性文件规定实施关闭的企业，或者因政策调整、生产经营等原因，截至本通知下发之日已连续停产4年（含4年）以上的企业，该企业仍有1997年12月31日前欠缴税款的。

（四）截至本通知下发之日已被企业所在地主管国家税务局或地方税务局列为“非正常户”管理达4年（含4年）以上的企业，该企业仍有1997年12月31日前欠缴税款的。

三、豁免历史欠税的企业范围

凡符合本通知规定的国有企业、集体企业、私营企业、联营企业、股份制企业、外商投资企业和外国企业以及其它各种经济成份的企业单位等，其1997年12月31日前欠缴的税款均可以豁免（上述各类企业单位等在东北老工业基地以外发生的欠税除外）。

四、豁免历史欠税的税种范围

教育费附加，不含农业税、牧业税、农业[林]特产税、耕地占用税、契税和关税）及滞纳金均纳入豁免范围。

五、豁免历史欠税的程序

（一）国家税务局、地方税务局根据各自的实际征管范围书面告知欠税纳税人豁免东北老工业基地历史欠税事宜，并受理欠税纳税人豁免欠税申请。

对1994年税制改革时已取消税种的欠税，欠税纳税人由国家税务局、地方税务局共同管理的，原则上由欠税纳税人的主管国家税务局负责核实，主管地方税务局应密切配合、做好衔接；明确由地方税务局一方管理的，由欠税纳税人的主管地方税务局负责核实。

（二）凡符合本通知规定的历史欠税，根据税收征管范围，在营企业分别向当地县级主管国家税务局、地方税务局提出申请。欠税纳税人申请豁免欠税应填报欠税豁免申请表（见附件1），并附报以下有关证明材料：

1．企业改组改制并妥善安置职工的办法（国家没有规定必须改组改制的不提供）； 2．欠税所属期的纳税申报表（或查补税款处理决定书）等材料原件或复印件； 3．申请豁免欠税明细表（见附件2）。

（三）凡符合本通知规定的历史欠税，已经关闭的企业欠税豁免，根据税收征管范围，应由所属县级主管国家税务局、地方税务局分别填报欠税豁免申请表，并附报以下有关证明材料：

1．政府有关部门通知、责令企业关闭的文件等；

2．欠税所属期的纳税申报表（或查补税款处理决定书）等材料原件或复印件； 3．申请豁免欠税明细表。

（四）凡符合本通知规定的历史欠税，停产经营的企业欠税豁免，根据税收征管范围，应由所属县级主管国家税务局、地方税务局分别填报欠税豁免申请表，并附报以下有关证明材料：

1．企业填报的停产情况说明；

2．欠税所属期的纳税申报表（或查补税款处理决定书）等材料原件或复印件； 3．申请豁免欠税明细表。

（五）凡符合本通知规定的历史欠税，非正常户企业欠税豁免，根据税收征管范围，应由所属县级主管国家税务局、地方税务局分别填报欠税豁免申请表，并附报以下有关证明材料：

1．基层主管国家税务局或地方税务局对失踪纳税人的核查材料；

2．欠税所属期的纳税申报表（或查补税款处理决定书）等材料原件或复印件； 3．申请豁免欠税明细表。

对在营、关闭、停产和非正常户企业欠税豁免要求附报的有关企业财务报表和纳税申报表等原始材料确实无法取得的，可由县级主管国家税务局、地方税务局根据征管档案材料填报详细的“欠税核查材料”（详细说明欠税的发生原因、时间和金额）代替。

（六）在营企业报送资料齐全的，经当地主管县级国家税务局、地方税务局调查核实后，会同同级财政机关逐级上报省级国家税务局或地方税务局、财政厅（局）。

各地市级、省级国家税务局、地方税务局要对下级单位报送的材料进行审核，编制分纳税人的欠税豁免汇总表（见附件3）。

（七）由县级主管国家税务局或地方税务局填报的关闭、停产和非正常户企业欠税豁免材料，参照本条第六款的规定上报。

（八）省级人民政府对申请豁免欠税的材料进行审核，对需要改组改制的企业进行认证，核实企业改组改制并安置职工的办法，在省级财政厅（局）报送的欠税豁免汇总表上逐户出具相关审核意见后报财政部、国家税务总局批准。

（九）省级财政厅（局）、国家税务局或地方税务局逐级下转财政部、国家税务总局的批复文件；主管国家税务局或地方税务局根据批复文件向企业下达豁免欠税的《税务事项通知书》，对欠税进行核销，并将核销情况抄送同级财政机关。

六、对企业自欠税发生之日起至当地县级主管国家税务局或地方税务局收到其豁免欠税申请之日止，凡因偷税、抗税、骗取出口退税、虚开增值税专用发票等涉税违法违规行为被税务、财政、审计机关处罚的，或因违反税收法律、法规规定，其责任人被依法追究过刑事责任的，其企业发生的历史欠税不论是否满足本通知规定的豁免条件，一律不予豁免。

七、凡符合豁免条件的历史欠税，纳税人和主管国家税务局、地方税务局应于2007年3月31日前完成申请、资料填制、核实和报送工作。今后在营企业完成改组改制、符合豁免条件的历史欠税，应于每年11月底前向当地县级主管国家税务局或地方税务局提出豁免申请，主管国家税务局或地方税务局会同同级财政局集中向上级单位报送相关材料。

八、企业填报欠税豁免申请表和相关明细表，不计算和填列滞纳金。对批准豁免的欠税，企业作为本收入，不再征收相应的税款。

九、各级财政、国税、地税部门要严格按照本通知规定执行。切实加强对豁免欠税企业的实地调查及对申报材料的审核、监督和检查，密切关注豁免企业历史欠税政策的落实情况，对发现的问题及时向财政部、国家税务总局反映。财政部、国家税务总局将对此项政策在各地的执行情况进行检查，必要时对各地上报的豁免欠税材料进行实地检查。

第三篇：关于振兴东北老工业基地的相关问题及政策的思考

浅谈关于振兴东北老工业基地的相关问题及政策的思考选题背景：在经济实施供给导向型金融发展模式更能够发挥金融发展促进经济增长的功能，带动经济振兴。我国东北地区发展落后，在这种现实面前，东北老工业基地应确立金融的核心地位，以确保振兴战略的实施。

一．东北老工业基地的建设现状

东北地区经济发展落后，表现为银行不良贷款比例高，金融态环境不佳，金融深化程度低，银行业金融机构发展迟缓，直接融资比重偏低等。

二.东北老工业基地建设中存在的问题

（一）重复建设问题

1.落后地区的开发过程中都出现过较为严重的重复建设问题

2.重复建设会造成资源浪费，环境污染等一系列相关问题

3.东北地区为避免重复建设应采取哪些具体措施

（二）振兴东北老工业基地中的内部控制问题.内部控制是一个地区经济发展的微观基础

2.从新经济学的角度出发探讨东北地区相关单位的内部控制现状

3.根据内部控制的现状提出相关建议

（三）振兴东北老工业基地中的环境建设问题

1.科技人才环境建设（针对东北老工业基地的科技人才资源的存量、利用现状与存在问题，应进一步完善东北老工业基地的科技人才环境，改善经济环境与人文环境，以便于发挥科技人才的效用）

2.社会诚信体系建设（社会诚信体系的建设、道德建设以及发展先进文化都具有重要的意义，现代信用体系是市场经济有效运行的重要基础条件，建立健全社会诚信体系对于东三省的老工业基地的振兴，促进全面、协调、可持续发展具有重大意义）

3.法制环境建设（加强法制环境建设，既是老工业基地振兴的任务，也是老工业基地振兴的保障，老工业基地振兴伴随着市场化进程的加快，法制的作用几乎无所不在，迫切需要法律框架的支撑）

三．东北老工业基地的金融发展现状分析及政策建议

（一）东北地区落后的金融发展水平制约了老工业基地的振兴

（二）提升东北地区金融发展水平的对策

（三）进行经济结构调整与升级

第四篇：东北老工业基地、中南、西南土壤污染问题梳理

工矿企业用地土壤环境污染地块、受污染原因及对策分析

一、东北老工业基地

（1）土壤污染状况

东北老工业基地是我国重要的工业基地，主要生产煤炭、钢铁和石油。其中辽宁主要以钢铁和机械重工业为支柱；吉林以汽车和新兴的生物医药为主；黑龙江以石油和煤炭为重。由于长期进行重工业、采矿及石油开采活动，使得重金属、石油烃等有毒有害物质在土壤中长期累积，造成了东北老工业基地严重的土壤问题。

辽宁省是东北老工业基地的核心区域，重工业分布密集且类型较多，其由于工矿企业造成的土壤污染问题主要分为两种。一是工业冶炼与采矿区土壤污染。开采于1972年，1982年，1991年和2001年的辽河油田周边土壤中石油含量为4789.86-32491.31mg/kg，是国家农业标准临界值（500mg/kg）的9.6-65倍。辽宁省东部山区岫岩、宽甸、凤城3个县重污染区占30.05%，中污染区域占29.42%，主要原因是当地受到高度频繁的采矿和冶炼活动影响。辽宁葫芦岛八家子铅锌矿区附近土壤中镉（Cd）超标率达100%，铅（Pb）超标率达66.7%；丹东市青城子铅锌矿区附近土壤中铅（Pb）超标率达到66.7%。二是城市典型工业区土壤污染。城市典型工业区的大部分工业企业由于生产史较长，“三废”排放中重金属污染物浓度较高且种类繁多，城市土壤环境作为大气、水体和固体废物重污染物的重要受纳体，重金属等污染物会在土壤中长期滞留。沈阳冶炼厂厂区及其周围土壤表层土壤（0-20cm）中镉（Cd）、铅（Pb）、铜（Cu）和锌（Zn）平均含量分别为国家土壤质量二级标准（GB15618-1995）的74.92,2.27,4.07和3.15倍，土壤中重金属的综合污染指数平均值达到了55.05.此外，葫芦岛锌厂附近镉（Cd）超标率达100%，铜超标率达20%。说明辽宁省城市典型工业区的土壤环境已长期严重地受到重金属的复合污染。

吉林省同样属于典型的工业城市，在吉长公路及松花江沿岸分布着多家大型工厂，如：长春汽车厂、吉林造纸厂、中油吉林石化公司、吉林热电厂、冀东水泥厂、吉林铁合金厂、吉林化纤厂、吉林燃料乙醇、天合实业有限公司等等。这些工厂生产活动排放的工业废气、粉尘对土壤的污染面积达6000多亩，其中包括1650亩蔬菜地所产的蔬菜无法上市销售。吉林市冀东水泥厂年排放粉尘高达2万多吨，对土壤的污染达110平方公里。

黑龙江省的主要支柱产业为石油和煤炭开采及化工冶炼，石油开采过程中，会产生大量含油废水和固体废物，运输过程中会出现渗漏问题，这些过程都会使土壤中总烃、酚类长期滞留，造成土壤污染；煤炭开采产生的大量固体废物使得开采场地周边土壤铜（Cu）、锌（Zn）、铅（Pb）、镉（Cd）等重金属污染增加；工业生产产生的大气粉尘和固体废物也会造成周边土壤重金属复合污染。大庆是著名的石油城，其油气开采已有60年，但是由于工艺水平、处理技术、防护措施等具有限制性，会产生大量的污染物，如废钻井液、井喷、管道溢漏等，使得油气开发区和石油化工区的受到较重污染，其中铅的权重较大，污染物主要来源为废钻井液。大庆市化肥厂的废气曾使133.3公顷土地受到污染；牡丹江水泥厂，每天粉尘排空130多吨，严重污染了周围土壤；安达磷肥厂硫酸车间年产硫酸8万吨，形成二氧化硫酸雾是246.7公顷土让遭受不同程度的污染；伊春地区的西林铅锌矿过去随意排放尾矿，淹没土地5平方公里，造成周边土壤镉（Cd）、铅（Pb）、锌（Zn）等重金属严重超标。总体而言，东北老工业基地土壤污染问题较为突出，土壤污染物主要来源于工矿业生产活动及石油开采，主要污染物为以镉（Cd）、铜（Cu）、铅（Pb）、锌（Zn）、汞（Hg）等为主的重金属及石油烃和酚类。污染源主要集中在城市工业区，工矿生产、大棚作业等是造成当地土壤重金属污染的主要原因，大部分的污染源分布在黑龙江省的中部和南部地区，北部分布较少。（2）土壤污染短板及原因分析

第一，东北老工业基地长期依靠能源资源的高投入、高消耗，甚至以牺牲环境为代价的粗放型工业发展模式拉动经济增长，使得工业生产中有毒有害物质长期大量地在冶炼厂、采矿场等工矿业企业周边累积，这些物质通过径流、雨水淋滤等作用在土壤中迁移，造成了大面积的土壤污染。

第二，东北老工业基地在新中国成立时投入了大量的人力物力进行建设，产业结构主要以传统的重工业为主，而传统的重工业技术落后、结构单

一、设备陈旧、生产方式落后，并且对污废物质的处理不达标，未达标的废水废渣大量的排放到周边土地和农田中，造成土壤污染。

第三，由于东北老工业基地是我国建国初期工业材料原料的主要产地，当时全国主要以经济建设为中心，以发展工业为重，使得环境问题被忽视。老工业基地的重工业企业环保意识淡薄，监管监测力度较弱，厂区污废物处理处臵设施资金投入较小，有害物质长期任意堆放排放，造成严重的土壤环境问题。（3）对策建议及重点任务

针对东北老工业基地土壤污染的不同原因，应实施具有针对性的对策，设臵重点任务。

首先，针对发展方式问题，老工业基地需转变发展方式，由粗放式发展向低碳发展转变。钢铁冶炼企业需要加强选矿技术改造，同时企业要选购把好燃料关，在提高经济效益的同时，从源头上减少固体废弃物以及废气的产生，以实现经济效益与环保效益的双赢。另外，在减排方面，应提高二次能源的利用率，既可以创造经济效益，同时还可以实现减少废气、废水以及固体废弃物的排放，实现提高环保效益的目标。在能源消耗方面，老工业基地应通过不断推行改善能源消费结构的政策，降低煤炭的消耗占比，逐渐提升天然气以及其他类型的清洁能源在能源消费结构中的占比。

其次，对于产业结构问题，应加快产业结构调整，以能耗低、产量高、污染小的高新技术逐渐替代传统重工业落后的技术。加快工业基地内大型企业的技术升级改造、沉旧设备更新等；加快淘汰落后的生产方式，根据生产需求，使用相适宜的生产工艺和管理方式，制定合理的生产计划，避免过量生产问题。机械制造业应向柔性化、灵敏化和智能化“三化”方向发展，逐渐实现“精益生产”。

最后，对于企业环境监管制度和资金问题，政府应发挥组织领导作用，制定相关规章制度及奖惩措施，限制企业排污，鼓励企业进行环保设施的建设和完善工作。老工业基地的部分企业建厂早，环保设施差，政府应给予资金上的支持，对其污废物处理处臵设施进行升级改造；对于环保设施相对完善的企业，督促企业定期进行日常监测，监测设备要定期维护，提高设备正常运行率和监测数据准确性，充分发挥监测设施在污染物排放中的控制作用。对于排放不达标的企业，政府应责令强制进行整改、关停等措施，保障污染物按标准排放。

二、中南地区

（1）土壤污染状况

位于中南地区的河南、湖南、湖北、广西4个省土壤污染状况较为严重，主要污染物为镉（Cd）、铅（Pb）、砷（As）、铬（Cr）、铜（Cu）、汞（Hg）等重金属污染物。

河南省正处于工业化、城镇化加速推进时期，土壤污染也开始呈现新老污染并存、有机污染和无机污染交织的复杂局面。全省18个省辖市除濮阳外，其他各市调查点均有污染物超标现象。其中，焦作、洛阳、三门峡、鹤壁、济源等5市土壤环境质量相对较差，济源市污染物超标点位数占土壤污染全部调查点位数的58.06%，土壤环境保护形势相对较为严峻。其中义马市土壤主要污染物为Cr，郑州市主要为Cr、Pb、Cd、Hg、As，开封市主要为Pb、Cd，洛阳市主要为Pb、Cd、Hg、As，登封市主要为Cr、Pb、Cd、Hg、As，焦作市主要为Pb、Zn。大部分污染物都来源于工矿企业生产活动。

湖南是“有色金属之乡”，重金属开采历史长达2700多年。湖南的土壤污染主要以As、Cd和Pb为主。As污染主要由于砷矿的开采造成，如石门雄黄矿的开采，造成矿区周边土壤As污染严重，超标面积百分比为29.3%，矿区周边居民砷中毒人数多达1000人。湖南Cd、Pb污染物的排放呈“一线（京广沿线）一片（湘西北片）”的区域分布特征，且污染主要以Cd-Pb复合污染为主。其中湘江流域是重金属污染的重灾区，由于该区域所属的矿带特点是多种有色金属共生，且属于贫杂系，即富矿很少，选冶复杂，需要大量的选冶药剂，这就造成了有色金属和选冶药剂的复合污染。从湘江上游的郴州到下游的株洲，各地尤其是有色金属工矿区的污染情况和居民的受害病状相当严重，2104年6月，湘江中游的衡阳市衡东县大浦工业园发现“血铅儿童”事件，通过调查，共检测出大浦工业园周边600米范围内儿童315人，疑似高血铅症的儿童多达82人，疑似轻度及中度中毒的有10人，主要是由于食用园区附近超标农产品所致。湖南省Pb、Cd污染的主要来源同样是采矿、有色金属冶炼加工、黑金属加工制造等工矿业。（湖南省Pb、Cd污染物在各行业中排放比见图1）

图1 湖南省排放的镉、铅污染物在工业各行业中的分布（1996-1999）

湖北省土壤污染区主要分布在工业集中地带和居民密集区域，主要污染物为Pb、Cr、Hg、Cd、Cu、As等重金属。其中武汉市以As、Pb、Cd、Hg、Cd为主要土壤污染物，大冶市以As、Fe、Cd、Pb为主要污染物，黄石市以Cr、Hg、Cu为主要污染物。武汉市主城区的7个行政区土壤中Pb、Cu、As、Hg等重金属都超过了湖北省的背景值，而As在除洪山区以外的所有区中都100%超标，汉阳区的As含量最高，这与其产业结构相关（汉阳区是武汉早期的军事兵工基地、造纸厂地块）。大冶市是典型的矿山资源型城市，具有悠久的开采历史，长期的高强度开采、冶炼带来的一系列土壤污染问题日益突出，存在大量的历史遗留尾矿库、已关停的冶炼场等受污染地块。黄石市全市的土壤环境均处于轻度污染阶段，其中Cu的年平均值最高为92.9mg/kg，最低为63.8mg/kg，超标率大于16%。广西省是十大重点有色金属产区之一，其中砷矿储量丰富，开采量大。随着砷矿开采活动不断加剧, 全区矿山累计占用及破坏土地面积高达2万多hm2, 但矿产资源综合利用率低, 尾矿渣综合利用率不足16%, 尾矿渣的堆放不仅侵占土地且易造成水土污染, 长期氧化中的含砷尾矿易使砷在酸水中释放, 进入自然水系和土壤, 危及人体健康。长期的矿业活动、尾矿渣的无序堆放、尾矿库的溃坝及人为与自然因素的相互作用, 使得南丹部分地区成为土壤与沉积物砷污染的重灾区。从图2中可以看出，与其它地方相比, 南丹土壤与沉积物中砷污染问题突出。随着时间的推移, 南丹县局部区域土壤砷含量有增加的风险, 而且即使在矿山关闭后, 大范围的环境污染仍会持续。

图2 广西土壤样本及样点、沉积物样点砷污染特征空间分布

综合来看，中南地区土壤污染问题主要是由于有色金属开采、冶炼引起的重金属土壤污染，其中砷、镉污染问题较为突出，这主要与该地区砷矿储量丰富及以工矿业为主的产业结构密切相关。（2）土壤污染短板清单

第一，中南地区受污染土壤数据不够全面，重金属污染土壤分类不够详细。通过目前的数据只能得到污染物种类、部分地区某些重金属的超标情况、部分地区污染物分布情况等，但是重污染区域分布、生产生活受限制区域、农业活动受限制区域及重金属含量虽然超标但化学性质较稳定区域等都未进行详细划分。

第二，乡镇工业企业技术水平落后，原材料利用率低，污染防治设施陈旧，且这些企业分布广泛，使得不达标的废物直接排放至周边土壤，造成土壤重金属污染。由于中南地区很多工矿企业都为乡镇企业，而这些企业由于资金、场地等限制条件，为了经济利益，在技术、设施等不达标的情况下仍进行金属冶炼、矿山开采活动，并且对生产产生的废弃物随意堆积和排放，重金属通过自然作用进入土壤，造成污染。

第三，中南地区的采矿和冶炼历史较长，存在较多已关闭、搬迁的工矿企业，这些历史遗留地块同样受到严重重金属污染，但是由于责任主体灭失，无法追究责任而被搁臵。

第四，随着工业及城市化的发展，中南地区工矿业继续大力发展，出现了新旧污染并存，污染物越来越复杂化的现象。污染物从城郊区向乡村蔓延，从单一污染扩展到复合污染，出现了生活污染、农业污染和工业污染叠加、各种新旧污染与二次污染相互复合或混合的态势，让治理修复工作变得相当困难。（3）对策建议及重点任务

首先，对于数据库不够详细全面问题，应由各省政府组织详查工作，根据详查数据，对中南地区受重金属污染土壤进行分类，明确受污染土地的利用类型，根据不同土地利用类型进行规划与修复治理工程。

其次，对乡镇工矿企业进行全面检查，明确重点管控的区域。根据检查结果，下达整改通知，对于需要扶持的企业，政府应提供资金支持。重点排查各企业环保设施设臵情况和污废物质处理情况，企业和政府都应严格监测工矿乡镇企业周边土壤质量情况，严格控制污染物的排放。对发现违法处臵污染物的企业，要严格追究责任，实施惩罚措施。

再次，对于历史遗留的污染地块，政府应负起责任。各省需要先对历史遗留地块进行详细调查，对污染物种类进行确定，然后根据污染类型，污染程度等因素制定合理土地利用规划和治理修复计划；可以鼓励环保企业积极参与无责任主体的历史遗留地块的调查与治理修复工程。

最后，由于工业化和城市化发展是不可避免的，因此要严防企业新增污染，从源头上进行监管和防控。西南地区采矿、有色金属冶炼企业分布广泛，应在这些企业聚集区或者大型工矿企业周边设臵监测点位，政府要定期进行监测，企业自身要定期进行例行监测并向有关部门进行报备。对于已经发现的土壤污染物复杂的地区，地方政府可以联合科研单位考察立项，提出专业化且具有针对性的治理修复技术，并在周边设臵防护设施，阻止进一步污染。

三、西南地区

（1）土壤污染状况

西南地区有色金属冶炼工厂分布广泛，产生的镉、汞、铅等重金属污染物相对于东部地区较多，土壤重金属污染相对较重；另外西南地区的四川、贵州和云南是我国磷矿富集区，磷矿采选过程中会产生大量的废石和尾矿，这些裸露的固废长期露天堆放，在雨水冲刷下，伴生于其中的放射性核素随地表径流进入土壤中，造成土壤铀、钍、镭等放射性物质污染，并且磷矿石粉碎和研磨操作所产生的粉尘飘扬会沉降并积累在矿区周围土壤中，造成土壤环境放射性污染。（我国磷矿资源储量百分比图见图3）

图3 我国磷矿储量百分比图

重庆是我国六大老工业基地之一，是西南地区的工业重镇。

四、工矿企业用地土壤污染短板清单

（1）土壤污染数据不全面

我国工矿企业分布广泛，重金属污染较严重。就目前的数据而言，只能得到污染物种类、部分地区某些重金属的超标情况、部分地区污染物分布情况等，但是重污染区域分布、生产生活受限制区域、农业活动受限制区域及重金属含量虽然超标但化学性质较稳定区域等都未进行详细划分。例如，东北老工业基地各省重金属和有机污染的分布、污染程度不明；中南地区重金属污染地块分类不详；西南地区因磷矿采选而受到放射性污染物的地块不清楚等。

（2）工业企业生产技术水平落后

建国初期，我国投入了大量的人力物力发展工矿企业，产业结构主要以传统的重工业为主，而传统的重工业技术落后、结构单

一、设备陈旧、生产方式落后，并且对污废物质的处理不达标，未达标的废水废渣大量的排放到周边土地和农田中，造成土壤污染。如东北老工业基地，由于旧式制度惯性和思维定式的影响，多数企业不愿寻求技术创新，工厂的工艺技术和设备得不到更新，生产耗能大且污废物产量不断增加，造成厂区周边土壤污染严重。再如中南、西南地区的乡镇企业，由于资金、场地等限制条件，为了经济利益，在技术、设施等不达标的情况下仍进行金属冶炼、矿山开采活动，并且对生产产生的废弃物随意堆积和排放，重金属通过自然作用进入土壤，造成污染。

（3）工业企业环保设施不完善

我国在推进现代化进程中，长期大力发展工业，忽视环境问题，众多工业企业的排污及污废物处理设施相当不健全设臵没有建设，造成工业“三废”乱存乱排问题严重，企业周边土壤环境质量堪忧。例如东北老工业基地长春新大石油集团、延边市吉林天池矿业有限公司等多家企业存在污染治理设施不完善、治污设施不正常运行、不能稳定达标排放等问题。再如云南省澄江锦业工贸有限责任公司，长期将含砷生产废水通过明沟、暗管直接排放到厂区最低凹处没有经过防渗处理的天然水池内，并抽取该池内的含砷废水进行洗矿作业；将含砷固体废物磷石膏倾倒于厂区外未采取防渗漏、防流失措施的堆场露天堆放，造成周边土壤As污染严重。

（4）行业发展模式存在弊端

我国工矿业发展模式长期以粗放式发展为柱，依靠能源资源的高投入、高消耗，甚至以牺牲环境为代价拉动经济增长，使得工业生产中有毒有害物质长期大量地在冶炼厂、采矿场等工矿业企业周边累积，这些物质通过径流、雨水淋滤等作用在土壤中迁移，造成了大面积的土壤污染。例如东北老工业基地、重庆老工业基地等我国重工业基地均存在不合理的开采和冶炼情况。

（5）历史遗留地块问题突出

中南、西南地区及老工业基地采矿和冶炼历史较长，由于矿产资源枯竭及经济技术等原因，大量的工矿企业关闭、搬迁后，遗留下众多污染地块。这些历史由于责任难以界定，尤其难以追索历史污染者，治理修复工作进展缓慢。重庆市在2004年至2012年，集中搬迁了137家污染企业，而这些企业原址基本都位于黄金地段，很多地块污染状况不详。

（6）新旧污染复合问题严峻

随着工业及城市化的发展，工矿业继续大力发展，许多工矿业用地出现了新旧污染并存，污染物越来越复杂化的现象。污染物从城郊区向乡村蔓延，从单一污染扩展到复合污染，出现了生活污染、农业污染和工业污染叠加、各种新旧污染与二次污染相互复合或混合的态势，让治理修复工作变得相当困难。

（7）污染物监测监管不到位

对工矿企业的监测监管存在的主要问题有四个方面。第一，部分环境监测部门在录入基础信息过程中未核实企业应执行的标准，或未按要求将需执行的地方标准或环保部门认定的标准的企业信息准确上报，导致基础库中相关信息与实际不一致；第二，由于监测能力不足等原因未严格按照监测实施方案要求对各企业执行的排放标准开展全指标监测；第三，部分监督性监测工作不规范，实际操作中为暗中国家有关监测技术规范执行；第四，存在因季节性导致企业监测频次不足，原始记录和检测报告不符合规范等情况。

（8）磷矿开采伴生土壤放射性污染未受重视

西南地区磷矿采选产生的大量放射性物质目前还没有相关监测监管，相关规范及法律法规尚不健全，开采技术尚待改进，矿井周边放射性物质的防护设施和措施相当不完善，伴生的放射性物质危害未引起相关部门和周边人群的重视。

五、工矿企业用地对策及重点任务

针对土壤污染的各个短板，应实施具有针对性的对策，设臵重点任务。第一，对于数据库不够详细全面问题，应由各省政府组织详查工作，根据详查数据，对中南地区受重金属污染土壤进行分类，明确受污染土地的利用类型，根据不同土地利用类型进行规划与修复治理工程。

第二，对于技术落后问题，应以能耗低、产量高、污染小的高新技术逐渐替代传统重工业落后的技术。加快东北老工业基地、重庆老工业基地内大型企业的技术升级改造、沉旧设备更新等；加快淘汰落后的生产方式，根据生产需求，使用相适宜的生产工艺和管理方式，制定合理的生产计划，避免过量生产问题。机械制造业应向柔性化、灵敏化和智能化“三化”方向发展，逐渐实现“精益生产”。

第三，对于企业环保设施问题，政府应发挥组织领导作用，制定相关规章制度及奖惩措施，鼓励企业进行环保设施的建设和完善工作。老工业基地及中南、西南地区的部分冶炼、采矿厂建厂早，环保设施差，政府应给予资金上的支持，对其污废物处理处臵设施进行升级改造；对于环保设施相对完善的企业，督促企业定期进行日常监测，监测设备要定期维护，提高设备正常运行率和监测数据准确性，充分发挥监测设施在污染物排放中的控制作用。对于排放不达标的企业，政府应责令强制进行整改、关停等措施，保障污染物处理设施完善并正常运行后方可进行生产。

第四，针对行业发展方式问题，老工业基地及各地工厂需转变发展方式，由粗放式发展向低碳发展转变。钢铁冶炼企业需要加强选矿技术改造，同时企业要选购把好燃料关，在提高经济效益的同时，从源头上减少固体废弃物以及废气的产生，以实现经济效益与环保效益的双赢。另外，在减排方面，应提高二次能源的利用率，既可以创造经济效益，同时还可以实现减少废气、废水以及固体废弃物的排放，实现提高环保效益的目标。在能源消耗方面，东北老工业基地要通过不断推行改善能源消费结构的政策，降低煤炭的消耗占比，逐渐提升天然气以及其他类型的清洁能源在能源消费结构中的占比。

第五，对于历史遗留的污染地块，政府应负起责任。各省需要先对历史遗留地块进行详细调查，对污染物种类进行确定，然后根据污染类型，污染程度等因素制定合理土地利用规划和治理修复计划；可以鼓励环保企业积极参与无责任主体的历史遗留地块的调查与治理修复工程。

第六，由于工业化和城市化发展是不可避免的，因此要严防企业新增污染，从源头上进行监管和防控。西南地区采矿、有色金属冶炼企业分布广泛，新增企业较多，应在这些企业聚集区或者大型工矿企业周边设臵监测点位，政府要定期进行监测，企业自身要定期进行例行监测并向有关部门进行报备。对于已经发现的土壤污染物复杂的地区，地方政府可以联合科研单位考察立项，提出专业化且具有针对性的治理修复技术，并在周边设臵防护设施，阻止进一步污染。

第七，对于监测监管不到位问题，首先全面核实污染源排放执行标准，工矿企业用地污染严重的东北工业基地，西南、中南等地区环境监测部门应与环境保护行政管理相关部门密切配合，根据环评批发要求，对辖区内污染源应执行的排放标准进行核实梳理，明确每个企业每个排污口的监测因子及相应的排放标准限值；其次认真做好污染源全指标监测和对比监测，根据国家和各地污染源监测监督方案要求，开展辖区内污染物全指标监测，针对污染源在线自动监测设备对比监测，明确所有安装并通过国验收的国控源自动监测设备名单；再次，严把污染源监督性质量关，强化质量意识，加强监测的规范性和全过程质量控制；最后，在监测过程中加强数据审核，全面监测记录，杜绝随意篡改数据，保证监测监督原始记录中各项信息和数据与公布内容一致。

第八，针对西南地区磷矿开采和伴生的放射性物质土壤污染问题，相关部门应予以足够重视，制定专门针对伴生性放射物质的监管制度和政策，加强磷矿开采的规范性；尽快出台或者完善伴生放射性矿产开发的法律法规；坚决取缔和关闭开采技术不达标的磷矿企业；在开采技术方面，应借鉴国外先进的管理措施和技术，使磷矿企业实现绿色发展；对于已经造成污染的企业，要及时进行放射性污染评价，采取相应措施，将危害降至最小；在矿区周边要设立放射性防护设施，对带有放射性的废弃物要隔离并进行专业化处理；定期检测矿区周边放射性水平，制定相关的应急计划。

第五篇：关于东北老工业基地调整改造的十个问题

关于东北老工业基地调整改造的主要问题和思路 宋冬林

1．东北老工业基地的现状

东北老工业基地调整改造是党中央从全面建设小康社会着眼作出的又一重大战略决策，其意义不仅关系到我国国民经济整体能否实现向市场经济转变，关系到整个经济结构和产业能否实现历史性提升和跨越，关系到地区经济能否协调发展，也关系到民族工业振兴、国民经济持续稳定发展的战略性问题。

我国的老工业基地是一五期间国家在东北、华北、西北和西南地区实施156个大型项目形成的，是以重化工业和基础工业为特征的国有大中型企业的密集地，在国民经济发展中占有相当重要的地位，起着十分重要的作用。但是，在向市场经济转轨过程中，多数老工业基地的国有企业囿于传统体制的束缚和沉重的历史包袱，难以适应市场变化，不能应对竞争的冲击，不能满足技术进步和结构调整的要求，企业经营机制僵化，观念陈旧，设备落后，技术老化，产品积压，生产经营步履艰难，效益大幅度下滑。特别是进入90年代以来，我国老工业基地国有企业在体制转换和产业调整中暴露出来的问题日渐突出，已经成为制约经济增长和影响社会安定的重要隐患。

东北老工业基地的产业结构以重化工业、基础原材料和资源加工工业为主，其中相当一部分产业属于高消耗、高污染、低附加值的夕阳产业，第三产业发展严重滞后于一、二产业。由于对资源的长期无节制开发，东北地区的采掘和原材料工业的竞争优势已经或正在丧失殆尽。如辽宁省的有色金属资源储量大都进入衰老期，煤炭虽有一定储量，但老矿多，尾矿多，资源不足。

与不合理的产业结构相对应，所有制结构也不合理。在工业企业中国有企业约占70%左右，大大高于全国平均水平。产品结构不合理，呈现“四多四少”的特征，即初级产品和中间产品多，最终产品少；低附加值产品多，高附加值产品少；高能耗、技术含量低的产品多，低能耗、技术含量高的产品少；大路货多，精品名品少。多数老企业都是在“一五”或“二五”期间建立的，有的甚至是日伪时期建厂的。这些企业经过几十年的超负荷运转，早已进入更新改造期，但是由于技改欠账太多，设备严重老化，工艺十分落后，劳动生产率低下，污染严重。如吉林市16户有代表性的国有大中型企业，主要技术装备达到国际水平的仅占6.15%，处于国内先进水平的只有15.33%，而处于国内一般水平和落后水平的则占77.47%。以哈尔滨市为例，哈尔滨市工业企业设备役龄在20年以上的占23.8%，30年以上的占9.2%，全市有1/4以上的企业仍然沿用60年代陈旧落后的设备。再如沈阳市，全市工业企业重要生产设备属国际先进水平的仅占13.4%，属国内先进水平的占19.2%，两者之和不足1/3，60年代以前的老设备还有70%在大中型骨干企业中运转。由于装备落后，效益低下，东北地区制造业已没有竞争优势。

包袱沉重，企业臃员严重。以沈阳市为例，在全市15万户企业的173万职工中，国有企业职工就有97.3万人。1997年沈阳市分流下岗职工378万人，高于全国17%的平均水平。参加养老保险的在职职工与离退休职工的比例为1：0.46，抚养比为2.15，大大低于全国平均水平4.17。在本溪市，目前实际失业人口已达13万人，另外还有约占职工总数1/3的人员处于隐蔽失业状态。

融资能力差，企业发展后劲不足。以辽宁省为例，现有上市公司49家，其中以通过发行新股筹集资金为主，曾使用配股功能为企业筹资的只占53%；上市公司中国有股比重过大，流通股本规模较小。从盈利水平看，净资产收益率在10%以上的只有20家，占上市企业总数的40%。一些上市的公司由于存在机制和经营上的问题，造成效益下滑，再融资困难。再以吉林省为例，现有上市公司中1/3经营困难，其中3户实行“ST”处理，有5户为保配股权进行了股权置换。

老工业基地国有企业资金短缺，既有投入不足的问题，也有使用不当和利用效率低下的问题。以吉林省为例，国有企业产销失衡形成产成品积压，盲目投资造成资金浪费，财务管理混乱造成资金被挤占、挪用和贪污。1999年全省工业资金利税率仅达4.8%，比1995年减低了1.95个百分点；流动资金周转天数1995年为293天，1999年比1995年慢了28天，相当于多占用资金100亿元。

随着“入世”逐渐临近，老工业基地的国有企业更是面临外商争夺市场的激烈挑战。据统计，在中美市场准入协议所列产品中，涉及重工业基地辽宁的就有34类444种，分别占全国的77.3%和55.6%。其中，税率和价格变化与国内平均水平大体相同的有13类48种；变化幅度小于国内平均水平的有11类102种；变化幅度大于国内平均水平的有10类294种。所以，“入世”对国内经济的巨大冲击主要体现在老工业基地的国有大中型企业。

2．东北老工业基地调整改造的方式

从国外情况看，发达国家对老工业基地的改造是在工业化完成后，并依靠政府强大的经济财力和成熟的市场经济体制来运作的。而我国东北老工业基地的体征改造是在体制转轨和工业化中期阶段进行的，且市场经济体制不完善，企业尚未成为名副其实的市场主体，资金短缺，政府也缺乏综合运用产业政策的经验。因此，东北老工业基地在产业结构调整、制度创新、技术改造和人力资源重组等方面面临的困难更多，任务更艰巨，矛盾也更复杂。

东北老工业基地调整改造，必须从结构调整、制度创新、技术改造和人力资源重组四个方面同时入手，“多管齐下”，综合治理。

结构调整是老工业基地实施制度创新和技术改造的外部条件。从宏观看，不进行结构调整，缩短国有经济的战线，就不能集中力量和有限的资源对有产业发展前景、有竞争优势和对国民经济有重大影响的国有企业进行制度创新、技术改造和人力资源重组；就不能打破老工业基地在产业结构上偏重工业、偏生产性、偏资源消耗性和在所有制结构上过分倚重国有经济的格局，从而难以实现国有资产战略性重组。从微观看，在没有产业发展前景和没有产品市场的情况下，企业的经营机制再活，制度再先进，企业也很难能搞活，更难以持续发展。

制度创新是结构调整和技术创新的内在动力。不进行制度创新，地区资源不能按市场经济要求进行有效地整合，企业不能从根本上转换机制，不能真正成为名副其实的市场主体和形成现代企业法人治理结构，技术改造和技术创新也缺乏制度保障和机制保证。

技术改造是结构调整和制度创新的物质基础。不进行技术改造，企业没有竞争力和发展后劲，地区经济难以形成竞争优势，结构调整和制度创新的成果难以巩固。

进一步来看，无论是结构调整，还是制度创新和技术改造，都会涉及人力资源的重新配置，落脚于人力资源效率的提高。

结构调整，从大的方面说，关系产业整合和社会资源配置，在产业整合和社会资源配置的过程中，包括人力资源在内的各种资源要在不同的产业之间流动。从小的方面说，结构调整又微观化到具体的企业和企业内部产品的整合，涉及生产要素的流出流入。大的产业调整也好，小的企业整合也罢，人力资源的流动和重组是不可避免的。而在结构调整过程中若存在影响人力资源流动重组的进入和退出障碍，产业整合对人力资源的需求变化，以及因结构调整带来的失业待业问题增多，都会影响结构调整的深度和广度，进而影响结构调整的效果。

与之相关，制度创新和技术改造的出发点和归宿同样是最大限度地提高效率。提高效率必然带来“机器排挤工人”的后果，而由此产生的社会问题又会反过来减缓制度创新和技术改造的步伐。中国是一个劳动力供给大大超过需求的发展中国家。从中国的实际出发推进改革，促进企业发展，固然需要考虑效率优先问题，但是，同时不能不考虑人员安置和社会保障问题，忽略后者就会脱离中国实际，造成社会震荡，危及社会安定。另一方面，人力资源充沛和人力资本价格偏低，又构成了我国老工业基地国有企业的比较优势，充分发挥和利用这些优势，有助于增强我国企业在某些竞争性领域的竞争力，有助于参与国际分工体系形成的“梯次产业结构”资源配置。

3．东北老工业基地调整改造的前提

结构调整是一个由宏观到微观的系列变化过程。产业结构、所有制结构、市场结构、企业组织结构和产品结构之间存在互动性。对老工业基地产业结构进行调整，势必涉及部分国有经济退出部分行业和企业，由此必然相应带来所有制结构的变化，而所有制结构的变化不仅会为国有企业深化改革创造条件，优化资源配置结构，提高资源利用效率，还会进一步巩固产业结构调整的成果。此外，产业结构调整和资产重组通常会引致市场结构的变化，过去一家或几家国有独资企业在市场上的寡占地位一旦被市场结构变化所打破，形成竞争格局，能反过来刺激企业开发新产品和加快制度创新步伐，进而增强其竞争力。再则，产业结构的变化，也会通过社会总量资源配置的变化引致企业个量资源组合的变化，从而导致企业组织结构、市场结构和产品结构的变化，以增强企业经营能力和市场适应能力，降低生产经营成本，提高市场竞争力。现在看来，以往的结构调整所以收效不大，主要有以下几个原因：一是以往对传统产业的大量资源投入形成巨大的沉淀成本，客观上造成了产业结构调整的刚性束缚；二是传统体制长期以来形成的条块分割和地方割据，造成产业结构调整的体制障碍；三是市场体系不发育，社会分工不发达，资源不能根据市场调节自由地流出流入，造成产业结构调整的市场壁垒；四是传统的国有资产管理和投融资体制形成的预算软约束，造成“项目怪圈”。上述原因导致大量增量资金非但没有改善原有不合理的产业结构，反而在利益驱动下进一步固化甚至强化了原有不合理的产业结构。

从结构调整入手推进老工业基地的调整改造，需要通过体制创新和市场的力量，打破传统产业和传统体制相互支撑的怪圈。

打破产业调整的刚性束缚需要支付必要的改革成本，即通过资产重组和债务重组等方式卸掉历史包袱，使产业得以重构，企业获得新生；体制障碍必须通过体制改革来破除，市场壁垒必须通过政府来打破。通过加大市场取向的体制改革力度，把资产管理的行政隶属联系转变为资本运作的经济联系，把省内资源封闭性配置转变为跨省资源开放性配置，使市场得以充分开放，资源获得充分流动；打破“项目怪圈”必须改革传统的国有资产管理体制和现行的投融资体制，改革项目审批制度，强化项目审计制度和项目法人制度，变项目政府负责制为项目法人负责制。

4．东北老工业基地调整改造的微观基础

国有企业是东北老工业基地的主体和基础，解决老工业基地的国有企业问题需要外部条件支持，更需要内部改革配套。需要政府引导和政策支持，更需要制度创新。

就老工业基地的国有企业现状而言，产权关系模糊、经营机制僵化和管理混乱是普遍存在的问题。因此，企业内部配套改革应借助于结构调整和资产重组的契机，建立多元化、资产负债比例合理的资本结构，通过企业制度创新，理顺产权关系，建立符合市场经济要求的、规范化的出资人制度，塑造国有资本的人格化代表，构造符合现代企业制度要求的法人治理结构。具体说来，就是先解除政府主管部门与相关企业的行政联系，在政府与国有企业之间真正形成出资人与经营者的委托代理关系，使国有资产的所有者和经营者权利到位，责任明确。

在明确出资人和委托代理关系后，需将一部分国有企业改造成国有控股、国有参股企业，大量引入非国有股东，或者将大部分国有企业由单一国有股东改造成为多元国有法人股东，借以改善企业资产负债结构和治理结构。在形成多元投资主体和股东的基础上，通过社会竞争招标与组织部门考核相结合的方式模拟经理市场选择企业经营者。合格的企业经营者除了需具备丰富的企业经营管理经验、企业经营绩效、良好的个人素质以外，还要有相当数量财产作为经营国有资产的抵押，财产抵押品可以是自己财产，可以是法人集体的财产，也可以是金融机构对经营者信用财产抵押，此举的目的在于企业经营者经营国有资产之前先期购买国有资产经营权，将其利益关系一开始就与国有资产保值增值挂起钩来，以此形成所有者与经营者、法人代表与法人集体互动有效的约束机制，变所有者对经营者的单向监督为所有者、监事会和法人集体对经营者的多向监督。而后，给予国有企业经营者一定的剩余索取权，使其经营收入与国有资产保值增值率按比例增长，将国有企业经营者的收入与国有资产保值增值直接挂钩，使企业真正形成激励与约束相互制衡，权利与责任相互对称的制度安排，形成资本积累和技术创新的机制。企业应通过转换经营机制，创新经营方式和组织形式，使产品设计开发、产品生产和产品销售直接与市场挂钩，使技术改造的成果转化为市场竞争力，获取经济效益。

就现阶段东北地区对大型国有企业改制和重组情况看，把改制和重组的权力全部下放给企业，效果并不好。这是因为，部分企业经营者怕改制重组影响到自己的利益，不但不积极组织改制重组，反而私下组织职工向政府索要种种代价，设置障碍，影响改制重组的顺利进行。对此，黑龙江省政府采取政府主管部门以所有者身份组织工作班子直接介入企业改制重组过程，效果很好。实践证明，在企业改制重组的过程中，政府作为国有资产所有者代表不仅要防止国有资产的流失，还要为国有资本的保值增值提供有效的治理方式。

5．东北老工业基地调整改造的途径

在经济转型过程中，结构调整固然离不开政府主导作用，技术改造离不开政策的推动，但起基础性作用的毕竟还是市场调节，靠企业自身的技术创新机制。如果说产业结构调整完全靠政府投入，企业产品结构调整靠政府投入，企业技术改造也靠政府投入，且不说政府本身不具备足够的财力，就是具备了，也不能在企业内部形成推动产业结构和产品结构动态调整的内在机制。因此，结构调整和技术创新要靠政府拉动，更要靠企业自觉参与，而企业能够自觉参与的前提是通过制度创新形成资本积累和技术创新机制。

党的十五届四中全会明确指出，企业技术改造一定要以市场为导向。这就是说，技术改造不能就技术论技术，而要就市场论技术，就增强竞争力来选择适用技术，技术改造需要围绕市场来进行。从政治经济学的角度看，技术改造包含两个层面：一是技术层面，决定于资源运用的技术构成；二是经济层面，决定于资源运用的价值构成。市场经济条件下进行企业技术改造，固然需要考虑资源运用的技术构成，即技术装备水平和技术效率等技术因素，但更要考虑资源运用的价值构成，即资本与劳动的相对价格水平和市场需求等经济因素。从市场经济角度看，经济因素比技术因素对企业通过技术改造增强竞争优势的影响更大［1］（P170-171）。在以往的企业技术改造中，效果之所以不明显，一个重要原因在于企业在技改过程中偏重技术指标而忽视了经济指标，重视了改善供给能力的技术支持，忽视了这种技术支持的供给数量和品种是不是符合市场要求，是不是符合产业发展前景；以此提高的技术水平和供给能力会不会增强企业的市场竞争力，会不会强化企业的价值链，等等。不难看出，这种以技术论技术、以产量论规模的技改思路是囿于传统的计划经济观念，有悖于市场经济规律。

符合市场经济规律的技改思路应当是：首先，技改项目的选择不能先从企业生产水平和供给能力出发，而应先从市场需要出发；其次，技改项目的选择不能只考虑技术标准和技术效率，还要考虑技术类型和经济效率，考虑可利用资源的相对价格和资源比较优势；复次，技改项目的选择不仅需要考虑可能给企业带来的影响，还要考虑对整个产业的拉动作用；最后，技改的资金来源不能一味靠政府输血投入和银行贷款，要逐步形成支撑技术改造持续进行的内部积累机制。

6．东北老工业基地调整改造的资金筹措与运用

结构调整、制度创新、技术改造和人力资源重组需要必要的资金投入。从国外的经验看，英国对曼彻斯特老工业区的改造，美国对匹兹堡老工业区的改造，特别是前西德对东德的改造都投入了大量的资金。而我国是一个发展中国家，底子薄，财力有限，政府不可能一下子投入如此巨大的资金。这样一来，老工业基地的国有企业改革和技术改造需要大量的资金与现实可能提供的资金势必形成巨大的缺口。解决资金缺口的途径不外乎有五条：一是通过资本市场筹措；二是通过银行借贷；三是通过政府财政渠道；四是对现有存量资源进行资本化运营；五是提高资本使用效率。

就目前情况看，我国资本市场的规模有限，国有企业都通过上市来解决资金问题不现实，银行贷款和财政支付囿于各自的预算约束也不会有太大的支持力度。鉴于此，资金筹措途径和方式应该多样化，立足于国内资本市场和国外资本市场两个大市场，多在存量资源挖潜和资本运作上做文章。

对于那些具有产业发展前景和竞争力的大型企业集团，应积极推动上市；对于那些关系国计民生的基础原料类和重要机械加工类企业，应采取优惠贷款或发行特种债券方式募集资金。

对于那些因资源枯竭需要转产产业，应使安置资金、新导入项目和技能培训有机地结合起来，并在此基础上将转产安置资金作为“种子”资本发起股份，采取定向募集或非定向募集方式吸纳更多的社会资金，使安置资金由福利性运作转为资本化运作。

调整国债的使用结构，加快重点项目技术改造和煤矿沉陷区治理。为充分发挥国债的使用效率和引导作用，建议由国家开发银行作为主导银行进行国债运作。初步想法是：

凭借国家开发银行的政策性银行职能、信用等极高、政策引导性强和管理规范的优势，在国债资金中抽出一定份额作为启动资金，定向或非定向在资本市场上募集社会资本，形成老工业基地产业调整和发展基金、中小企业发展基金，以促进老工业基地调整改造、煤炭沉陷区的综合治理和中小企业发展。

发挥国家开发银行信用等级高和管理规范的优势，联合国内外商业银行组成银团在资本市场上筹措资本对重大技改项目进行合作投入。

加强国家开发银行与企业以及项目开户银行的金融联系，即企业先向其开户银行提出贷款申请，然后，开户银行在对申请企业进行项目可行性研究的基础上，再向开发银行申请贷款要求，开发银行根据实际情况采取不同的贷款组合方式和还款条件，使国家开发银行通过开户银行及时了解企业项目信息和监督项目实施，降低贷款风险和信息成本。

对于重大技改项目的投资，既要注重项目本身的经济效益，更要关注项目对整个产业和地区经济社会发展的综合效益。

对于老工业基地的国有企业的制度创新和技术改造所需资金，还可考虑发行特殊债券；给予老工业基地骨干大企业减税或技改减息的优惠政策；适当减持上市公司国有股比重，将变现收入投入老工业基地国有企业改革和传统产业改造；出售部分国有企业的变现收入，大力挖掘现有国有资产存量资源，通过资本化运营，活化存量资源，等等。

解决资金短缺问题除了开拓融资渠道外，还应包括加快资金周转速度，提高资金使用效率；提高投资决策科学性，减少资金浪费；根据市场供求变化和产业发展趋势，调整投资结构和方向；建立健全投资论证制度、应收账款管理制度、存货资金控制制度、财产物资清查制度等。对于老工业基地调整改造来说，提高资金使用效率和减少资金浪费尤为重要。

从实际出发，在老工业基地调整改造过程中，应以存量挖潜为主，增量投资为辅；提高效率为主，扩大规模为辅；传统产业改造为主，新兴产业导入为辅。这样，既可以把有限的资金用在刀刃上，又可以减少产业转换带来的损失。

7．东北老工业基地调整改造的政策协调

结构调整、制度创新、技术改造和人力资源重组是复杂的社会系统工程，实施起来，需要各种政策相互配套，形成完整有效的政策体系。这些政策主要包括传统产业改造和新产业导入政策；中小企业和私营经济发展政策；人力资源开发和再就业技能培训政策；高新技术推广与应用政策；等等。其中，实施产业政策的重点在于降低产业进入门槛和消除壁垒，为产业转换提供财税优惠和人力资本培训费用等。实施中小企业发展政策的重点在于打破“全能”企业构架，鼓励专业化协作，提供发展中小企业专项基金，扶助中小企业技术改造和人员培训等。实施人力资源开发政策的重点在于对劳动力进行多种技能培养，鼓励劳动要素流动，变消极安置为积极创业。高新技术推广与应用政策的重点在于运用高新技术改造传统产业，促进传统产业升级，调整产业结构，优化资源配置。

要使结构调整、制度创新、技术改造和人力资源重组同步进行，相得益彰，四个方面必须相互协调，相互支持。结构调整要着眼于推动制度创新、技术改造和人力资源重组，为其创造外部环境。同样，制度创新也要为技术改造和技术创新提供内在机制，为人力资源重组和产业升级提供制度支持。

政府的结构调整政策、资产重组措施和技术改造投入应与企业制度创新过程结合起来，即在政策优惠和资金投入上列入相应的附加条款并形成动态审计监督系统。其中，附加条款包括：试点企业必须先期提供整改企业制度方案、时间表和具体措施；提供有关产品改造、改型和升级的制度支持、组织支持、技术支持和资金支持的信息；提供企业人力资源重组和减轻社会就业压力的信息；提供企业长远发展规划和阶段性实施步骤。政府应当首先根据企业提供的信息并从社会经济发展的角度加以分析后安排试点企业的优先顺序。对于符合条件的企业，政府优先给予政策优惠和技改资金投入；对于不符合条件的企业，限期整改并视整改情况相应给予允许享受试点企业政策和取消享受试点企业政策的规定。建立动态审计监督系统是推动结构调整、制度创新和技术改造同步进行的另一个重要措施，结构调整能否落到实处，制度创新是否走过场，技术改造能否持续下去，必须要有一个动态的审计监督过程和科学的审计监督系统。要使政策优惠和资金投入切实起到资源优化配置的作用，政策优惠不能搞“普惠制”，要有差别对待。搞的好的企业多享受政策优惠，搞的不好的企业少享受或取消享受政策优惠。技改资金也不能搞一次性投入或“普渡众生”，应分阶段投入并根据试点企业情况区别对待。对于技改效益明显的企业，可给予加大资金投入、延长付款周期、降低利率等优惠鼓励。对于技改效果不好的企业，则可给予减少乃至取消资金投入、缩短付款周期、增加贷款条件和提高利率等处罚。

8．东北老工业基地调整改造的就业问题

结构调整、制度创新和技术改造必然伴随产业后备军队伍的扩大，就业问题势必日渐突出起来。就业问题不解决，社会矛盾得不到化解，结构调整、制度创新和技术改造很难顺利进行下去。因此，政府应在建立社会保障制度和再就业工程方面给予老工业基地特殊政策优惠和必要的财政支持，如为企业职工提前进行再就业培训提供工资补贴，为转产产业职工提供安置资金等。除了政府要对再就业工程加大投入，还要鼓励社会各界通过商业化方式积极参与职业培训和继续教育。通过打破区域内国有大企业对各种资源的绝对垄断地位，促进国有企业发展跨所有制的联合关系，大力发展非公有经济和中小企业以吸纳劳动力，为国企改革提供制度保障和外部条件。

老工业基地调整改造的最大难度在于富余人员安置和再就业，而安置富余人员和实施再就业工程的难点又在于人往何处安置，钱从何处筹集。正如前面指出的那样，老工业基地国有企业改革涉及产业结构调整、制度创新和大规模的技术更新改造，所有这些都可能造成职工大量下岗，因而社会保障问题较之沿海发达地区更为尖锐和突出。由于国有经济比重过大，传统产业比重过大，制度创新和产业整合的制约因素很多，加之，由于经济不发达，地方政府所能动员的财政支付手段有限，致使改革起来困难重重。很明显，仅靠地方政府有限的财力和企业内部挖潜是不够的，而完全依赖中央政府的财政又是不现实的。解决问题只能靠发挥中央、地方、企业以及个人的积极性。作为积累性补偿，中央政府应当给予老工业基地适当的财政转移支付，开征国有土地税，将税收收入补偿老工业基地离退休职工社会保险；对于吸纳劳动力多的重大项目，可在贷款利率、税收方面给予必要的优惠；重大项目和基础设施建设在满足生产力合理布局的情况下应尽可能考虑失业下岗数量多的城镇，以缓解就业压力；逐步将现有的社会保障资金转入开放式基金管理，在保证资金安全的前提下，进入资本市场，以提高资金收益率。

9．东北老工业基地调整改造与市场出口

改革开放20多年来，我国经济得到了迅猛发展，基础设施建设全面展开，沿海地区经济更是以年均两位数高速增长。按照经济发展规律，基础设施建设和沿海地区发展必然对装备制造业产生巨大的市场需求。一方面，存在着巨大的市场需求，另一方面，东北老工业基地又拥有装备制造的巨大产能，二者如果实现供给与需求的对接，无论对于东北老工业基地制造业振兴，还是对于内地基础设施建设和沿海地区发展都是非常有利的事情。但是，事实却非如此，沿海地区发展和内地基础设施建设引致的市场需求多半转向国外，未能对东北老工业基地制造业振兴产生重大影响。究其原因，主要在于：其一，东北老工业基地国有企业机制僵化，产品更新慢，技术含量低，不能满足市场需要。以传统体制束缚下的老工业基地国有企业与以市场经济为基础的沿海民营经济之间形成的体制和机制的矛盾，限制了老工业基地装备制造业的市场出口。其二，政府缺乏产业政策引导和对民族工业的必要保护。其三，重大技术改造项目的投入注重技术水平的提高和产能增加的同时，未能对市场出口给予足够的重视。

十分明显，在缺乏市场出口的情况下，即便政府增加投入，企业扩大规模，也不能从根本上解决东北老工业基地制造业振兴问题。要解决东北老工业基地制造业振兴问题，首先还要加快改革开放步伐，转换国有企业经营机制，调整产品结构，提高技术水平，满足市场需要。其次，政府应当在政策上予以东北老工业基地制造业必要支持，如制定实施进口替代政策，在技术水平相差不大的情况下政府优先选购国产装备；对于技术水平要求较高的重大招标工程，可鼓励国外厂商与国内企业合作招标，引进国外先进技术改造国内产业，提高技术和管理水平；对于沿海地区民营企业引进国产设备，政府可以在税收、贷款等方面予以优惠，鼓励购买国内装备制造。应当看到，振兴东北老工业基地制造业，政府的最大支持不在于提供多大的投入，而在于提供多大的市场。

10．东北老工业基地调整改造的规划制定与实施

东北老工业基地调整改造的规划制定与实施对于振兴东北老工业基地具有十分重要的意义。规划的制定和实施需要注意以下几个方面的问题：

首先，东北老工业基地调整改造是一个带有全局性的社会经济问题，涉及面广，影响面大。因此，东北老工业基地调整改造规划的制定，应该基于大局观、开放意识和新发展观。从大局着眼，就是把老工业基地调整改造纳入实现小康社会目标和走新型工业化道路的大背景下考虑，纳入经济全球化和产业结构调整的大背景下考虑，纳入市场深化、构建社会化分工体系和区域经济资源整合的背景下考虑，纳入整个国家经济可持续增长和塑造新的经济增长极的背景下考虑。以开放意识思考东北老工业基地调整改造，就是要破除省际观念，把省内资源整合转变为东北区域资源整合，向国内国外两个大市场开放。以新发展观思考东北老工业基地调整改造问题，就是要把老工业基地调整改造与城市化建设有机结合起来，把老工业基地调整改造与经济社会可持续发展有机结合起来。其次，东北老工业基地调整改造是一个复杂的社会转型过程，其规划的制定和实施应当全面系统科学。在规划制定和实施过程中，做到组织得力，目标明确，重点突出，措施具体。

第一，中央政府应当设立一个专门的常设机构制定和监督实施东北等老工业基地调整改造规划，该常设机构包括协商会议机制和执行机构，负责制定和监督实施规划，并与相关地区、相关政府部门和相关金融机构进行协调。

第二，规划中需设定明确的目标，按完成时间分类包括阶段性目标和最终目标，按实施目的分类包括增长目标、稳定目标和平衡目标等。

第三，规划中设定明确的实施目标区，根据老工业基地各省经济社会发展的实际情况和各资源型城市的实际状况进行分类，以此设定不同的实施目标区；根据实施目标区的发展水平和实际需要进行排队，给出政府支持的优先顺序，相应采取不同的实施方式；对于实施项目区的重点项目应当根据其产业关联度、带动就业人数、以及对区域经济社会发展影响程度等综合经济效益因素予以排序，并给予相应支持。

第四，规划的实施应有相对明确的时间表。根据阶段性目标要求和不同目标区所要解决的问题，分阶段分步骤实施。

参考文献：

［１］迈克尔·波特.竞争优势［Ｍ］.北京：华夏出版社，1997.吉林大学经济学院副院长博士导师 宋冬林

2003年9月25日