德国保险业风险防控的经验与启示

第一篇：德国保险业风险防控的经验与启示

德国保险业风险防控的经验与启示

2017-12-04

总书记在全国金融工作会议上强调，防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题，要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置。当前，保险监管系统正在全面贯彻落实总书记关于金融工作系列重要讲话和全国金融工作会议精神，筑牢风险防控防线，提高防范和化解风险的能力。德国是欧洲保险大国，其保险监管以稳健见长，经受住了国际金融危机和欧洲主权债务危机的考验，风险防控有力有效。研究德国保险业风险防控的有关经验做法，对新形势下加强我国保险业风险防控具有积极的借鉴意义。

一、德国保险监管体制的发展变迁概述

德国保险监管迄今已有100多年的历史，最早可追溯到1902年1月1日正式实施的《帝国商业保险公司法》，根据该法成立的帝国商业保险监管办公室于1902年7月1日开始运作。1910年1月1日，《保险合同法》正式实施。此后，德国历经一战、二战、战后等多个时期，《帝国商业保险公司法》改名为《保险监管法》并几经修改，保险监管部门也先后更名为联邦保险、建筑和贷款协会监管办公室以及联邦保险监管办公室。

2002年4月22日，德国通过《统一金融服务监管法》，合并原来各自独立的银行、保险、证券监管部门，于5月1日正式组建成立联邦金融监管局（BaFin），开启银行、证券、保险混业监管模式，履行对金融市场的国家监管职能，主要目标是确保金融体系的稳定性、完整性和稳健运行。BaFin下设保险监管局，依据《保险监管法》、《保险合同法》等法律法规，对保险公司市场准入、保险市场行为、保险准备金计提、保险公司财务风险管理以及保险资金运用等方面进行集中监管。保险监管体系与联邦制国家政体相对应，联邦政府的监管对象主要是跨州经营的商业保险公司和竞争性国有保险公司，州政府的监管对象是经营范围仅在所辖州范围的商业保险公司和竞争性国有保险公司。

在经过10多年的周密准备后，欧盟偿付能力II(Solvency II)于2016年1月1日起在德国实施。Solvency II适用于保险公司和再保险公司，但不包括养老基金以及保费收入低于500万欧元或技术准备金低于2500万欧元的小型保险公司。

二、德国保险业风险防控的主要做法

（一）实施基于风险导向的分类监管和现场检查。BaFin 建立了风险分类体系，综合考虑保险公司业务活动及相关风险的性质、范围和复杂性，将其划分为不同风险等级，以此确定监管的强度和力度。保险公司根据市场影响力和发展质量两个维度进行分类（表1）。市场影响力分为“非常强”、“强”、“中”、“弱”四个等级，养老基金根据其总投资额进行衡量，健康保险公司、财产/意外保险公司和再保险公司根据其总保费收入进行衡量。发展质量从高到低分为A到D四个等级，评估要素包括净资产、财务状况和经营成果、增长情况和管理质量。此外，BaFin对受Solvency II约束、负有监管职责的所有保险集团也从集团层面进行风险分类，并增加了利润转移、控制协议等评估要素。在风险分类的基础上，BaFin确定对哪些保险公司开展现场检查以及检查的频率和深度。2016年，保险监管局共开展了105次现场检查（表2）。

表2：德国保险业2016年基于风险分类的现场检查情况

（二）以Solvency II为指引加强保险公司风险管理。将Solvency II的三支柱要求（资本要求、公司治理和风险管理、报告要求）纳入《保险监管法》和相关监管制度，提升保险公司风险管理水平。一是拥有应对风险的充足自有资金。Solvency II要求保险公司拥有足以应对200年一遇负面事件的自有资金。关于资本的核心监管要求是偿付能力资本要求（SCR）和最低资本要求（MCR）。SCR和MCR的计算基于复杂的模型，将所有的风险情境考虑在内。MCR根据欧盟授权法规中的公式进行计算。保险公司在计算SCR时既可以使用标准公式，也可以使用经监管部门批准的内部模型。截至2016年，BaFin已批准30多个内部模型，其市场份额体现了内部模型的重要性（表3）。此外，5家德国保险集团获准使用内部模型计算集团层面的SCR。BaFin定期审核内部模型及其变动情况，确保其持续符合监管要求。二是搭建规范有效的公司治理和风险管理体系。保险公司组织架构必须透明，并与经营性质、规模、复杂性及相关风险相适应。保险公司应建立风险管理、合规、内部审计、精算等四个关键职能部门，即便将上述职能外包，也必须承担最终责任。风险管理系统、独立的风险管理部门以及高管和关键职能部门人员资质都必须符合监管要求。其中，自身风险和偿付能力评估（ORSA）是Solvency II的关键要素之一，要求保险公司持续评估自身风险和偿付能力情况，定期研判其风险管理系统能否识别和涵盖所有风险。三是加强报告和信息披露工作。保险公司应向监管部门和公众报告财务状况、风险和重点业务领域，以便于监管部门更精准地监测风险，保护保险消费者权益，促进保险业和金融业的稳定。保险公司须定期提交的报告包括偿付能力和财务情况报告（SFCR）、定期监管报告（RSR）、ORSA监管报告以及其他年度和季度定量报告。

表3：德国保险业获批内部模型情况

（三）将防范重大风险作为重要监管任务。一是防范系统性风险。BaFin采取一系列提升保险业抗风险能力的针对性措施，防范系统性风险。比如，2011年出台应对低利率环境的保费准备金规定，2014年通过《德国人身保险改革法案》，持续降低新业务的利率上限（2017年1月1日起为0.9%），不断强化保险公司的股本（保险业总股本和混合资本从2000年的66亿欧元增加到2015年的181亿欧元），持续对保险公司进行压力测试，并主动接受IMF、欧洲保险和职业养老金管理局（EIOPA）开展的压力测试。二是防范保险资金投资风险。根据《保险监管法》，保险公司投资必须配置充足的保证资产，并指定一家受托人管理，保证资产的处置须经受托人同意。受托人负责评估某类资产是否能够确定为保证资产，并确保保证资产的安全性和充足性。Solvency II约束下的保险公司必须遵循“审慎人原则”，制定内部投资计划，确保投资的安全性、流动性和盈利性。相关法律法规制定了大量的风险管理条款。对于暂未纳入Solvency II的保险公司，德国《投资法规》规定了允许投资的资产范围以及分散投资、资产负债匹配、投资管理系统和内部控制程序等要求。三是防范其他重大风险。比如，BaFin通过建立举报机制、开展现场检查等多种手段，严厉打击未经批准经营保险业务的行为。又如，BaFin持续密切关注IT安全问题，与联邦信息安全办公室等主管部门以及行业协会、IT服务供应商开展广泛对话，积极参加七国集团网络专家组等与数字化、网络安全有关的国内和国际组织，引导保险公司加强IT风险管理。此外，BaFin还积极推动通过巨灾风险证券化向资本市场转移巨灾风险，通过完善线索与信息系统防范保险欺诈风险，等等。

（四）建立快速的危机应急处置机制。BaFin建立的危机应急处置机制在应对国际金融危机和欧洲主权债务危机中发挥了重要作用。2008年国际金融危机发生后，BaFin成立了保险业金融危机应急小组，密切关注市场动态，加强风险监测预警，制定有针对性的保险监管措施。应急小组要求管辖范围内的重点保险集团和公司每周递交风险情况和变化趋势报告，并对所辖保险公司开展问卷调查，有效掌握金融危机对德国保险业的影响程度。此外，应急小组保持与保险公司密切沟通，提供有建设性的应对建议，帮助保险业抵御金融危机。在此基础上，BaFin总结金融危机经验教训，于2009年1月出台《保险公司最低风险管理要求监管条例》（2016年实施Solvency II后废止），提高保险业的风险透明性，增强保险监管指标的预测性和保险公司风险管理实务运作的可操作性。2009年欧洲主权债务危机爆发后，BaFin在EIOPA指导下建立了危机管理应急小组和内部监控小组，危机管理应急小组负责识别危机或风险，制定预防性和应对性措施，内部监控小组负责风险监测和深度分析，提供具体的政策和行动建议。同时，德国先后多次组织修改《保险监管法》，使之与风险防控以及Solvency II相适应。

三、经验启示

（一）从顶层设计看，加强立法保障和建章立制。德国在保险业发展初期就制定了《保险监管法》和《保险合同法》，并在应对国际金融危机、欧债危机和实施Solvency II等过程中不断加以修订完善，出台配套法律法规，特别是为适应Solvency II对《保险监管法》作出重大调整，为监管部门履行风险防控职责奠定了坚实的法律基础。监管部门根据新形势新任务，制定《保险公司最低风险管理要求监管条例》等一系列风险防范监管制度，为保险公司全面提高风险管理水平提供了清晰的监管指引。当前，保险监管系统正在深入贯彻落实全国金融工作会议精神和保监会“1+4”系列文件部署，推进金融风险防控等各项工作，建议及时将行之有效的经验做法用监管制度的形式固定下来，补齐监管制度短板，并争取纳入相关保险法律法规，强化保险业风险防控的顶层设计。

（二）从监管机制看，构建非现场监管为主、现场监管为辅、监管协调为保障的风险防范体系。近年来，BaFin开展的现场检查逐年增多，且建立在较为完善的非现场监管体系之上，具有很强的针对性。BaFin的非现场监管体系包括了风险前瞻性研究、风险监测、压力测试、风险分类、监管指引等关键领域和环节，与现场监管一起构成较为健全的风险防范体系。由于德国实行统一的金融监管体制，金融各领域的监管协调较为顺畅，BaFin成立专门的交叉业务部门监管跨行业任务，防范风险的跨行业传递。新形势下，我国保险业风险防控面临更加严峻的挑战，建议进一步加强全流程的非现场监管体系建设，以国务院金融稳定发展委员会成立为契机健全金融监管协调机制，提升监管的专业性、统一性、穿透性，避免监管空白，切实防范系统性风险。

（三）从公司层面看，抓住偿付能力和公司治理两个关键。一方面，根据德国《保险监管法》，保险监管的首要目的是保护投保人和受益人，因此，BaFin将偿付能力监管放在特别重要的位置，其中最重要的措施是实施Solvency II。BaFin 2016年年报对Solvency II实施情况进行总结，指出保险公司已逐步适应新的监管制度，取得良好开局。作为欧洲重要的保险大国，德国实施Solvency II具有较强的代表性，对我国保险业实施偿二代有一定的借鉴意义，建议加强与其沟通交流，开展偿付能力监管技术合作，提升我国偿二代的国际化水平。另一方面，德国十分注重推动保险公司完善治理结构，对组织架构和人员资质提出明确监管要求，形成风险防控的内部制衡机制。目前我国保险机构公司治理仍不完善，需要在借鉴国际经验的基础上，结合我国国情和保险业发展实际，建立运转有序、有效制衡的法人治理结构，夯实风险防控基础。

作者： 陈敬元 来源： 《中国保险报》2017年12月01日

第二篇：廉政风险防控机制建设经验材料

县人民法院

开展廉政风险防控机制建设经验材料

按照县委、县政府的统一安排和部署，我院由纪检监察室牵头，认真组织开展了廉政风险防控机制建设教育活动。通过一个阶段来廉政风险防控机制建设的学习，我院对活动的重要意义有了一个更高的认识，对开展党风廉政建设的重要性和必要性有了更进一步的认识和了解。可以肯定地说，通过这次教育活动，使我院对相关内容在原有的学习基础上有了更进一步的提高，在一些方面拓宽了思路，开阔了视野，增强了搞好工作的信心。现就我院开展廉政风险防控机制建设情况谈一点粗浅的认识和看法。

一、加强党风廉政风险防控机制建设，干干净净履行职责

党风廉政建设关乎民心向背，关乎事业成败。党的新一届中央领导集体对加强党风廉政建设和反腐败斗争给予高度关注和重视，采取了强力措施，中纪委三次全会上提出了“四大纪律”、“八项要求”，中央连续出台了《党内监督条例》和《纪律处分条例》两个法规，充分显示了坚持不懈反腐倡廉的强大决心。对于廉洁自律问题，要把握好两条：一要干事，二要干净，也就是既勤又廉。不勤政无以立业，就没地位；不廉政无以立身，就栽跟头。要把这两条统一起来对待，经得起考验，树立好形象。

（一）要警钟长鸣，筑牢防线

任何腐化、腐败行为都是从思想的蜕化开始的，都有一个思想演变的过程。因此，把牢思想这一关是最有效的预防，加强思想教育也是反腐倡廉的根本之策。我们一时一刻都不能放松世界观、人生观、价值观的改造。要认识到权力是一把双刃剑，用好了能为民造福，用不好也能为自己造“罪”。

（二）从严自律，管住自己

当前市场经济的趋利性逐步渗透到社会生活的方方面面，形形色色的价值观不断充斥人们的思想，我们现在各方面的条件也有了很大的改善。但越是在这种形势下，越要保持清醒的头脑，越要保持艰苦奋斗的作风，越要从方方面面严格要求自己。稍有不慎，就可能犯错误、栽跟头。“常在河边走，难得不湿鞋”，就是要时时刻刻谨小慎微。我们每一名党员干部都要正确行使手中的权力，在大事上一定要泾渭分明，小节上时刻从严把握，哪些事能做，哪些事不能做，脑子里要有明确的界限，自重、自省、自警、自励，清清白白从政，踏踏实实干事，堂堂正正做人。

（三）自觉接受监督

失去监督的权力，必然滋生腐败；脱离监督的干部，往往会犯错误。我们每一名党员干部职工都要正确地对待监督。党组织和群众的监督是一面镜子，经常地照一照，检查一下自己的缺点和不足，及时加以改正和纠正，对自己的成长进步大有裨益。“良药苦口利于病，忠言逆耳利于行”，常被泼点冷水，常听点逆耳之言，可以使头脑保持清醒。最近，党中央颁布实施了《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》，这是落实党要管党、从严治党方

针，发展党内民主、加强党内监督的十分重要的党内法规，使党内监督走上了有法可依的路子。我们广大党员干部职工都要认真学习，严格执行。

二、坚持求真务实，扎扎实实干好工作

做好党风廉政建设和反腐倡廉工作，就要坚决贯彻求真务实的要求，推进各项改革建设事业更快发展，就要大力弘扬求真务实的作风。我们要使求真务实成为行动的准则，贯穿和体现在各项工作的具体实践中去。

（一）要有求真的精神

求真说到底是一种觉悟、一种境界、一种品德、一种精神，是分析问题、研究问题、解决问题的有力武器。从大的方面讲，是科学判断新形势，准确把握规律，探求办法措施。具体到我们普通干警来说，就是坚持把人民群众的利益放在首位，坚持把发改事业发展放在首位，客观分析存在的问题和差距，清醒地看到前进中的矛盾和困难，增强加快发展的压力感、紧迫感。同时，又要看到我们良好的工作基础、各方面的优势条件，坚定信心，抢抓机遇，推动水利事业不断向前发展，一年比一年快、一年比一年好。求真就要开动脑筋，勤于思考，学会用心，善于从普遍性问题中发现和找到规律性的东西，总结和提炼经验性的做法，用以解决发展中的矛盾、前进中的难题、工作中的症结。总的来说就是既要有加快发展的高度热情，又要有扎扎实实的工作态度；使我们的各项工作体现时代性、把握规律性、富有创造性。

（二）要有务实的作风

说老实话、办老实事、做实在人，既是处事为人的立身之本，也是创业为政的基本准则。一个人的能力有大小、职位有高低，但只要是踏下心来做事、实打实地做人，就能干出名堂，也能取得组织的信任，得到群众的赞誉。

（三）要有实干的行动

实干，是共产党人的作风；认真，是共产党人的品格。我们要继续坚持“干”字当头、“实”字为先，遇到困难不缩手，干不成功不罢手，以实干求实绩，以实干求发展。科学的决策再加上实干的行动，我们的事业就能无往而不胜。

（四）要有实际的效果

衡量工作能力的标准，主要是看实绩。只要是局领导布置的任务、安排的工作，都要按时、按质、按量完成。

三、抓好党风廉政风险防控机制建设，深入开展反腐败斗争

腐败现象的存在是我们不容回避的问题，这方面的问题最伤群众的感情，最损害党和人民群众的关系。我们要毫不松懈地抓好党风廉政建设，以实际成效取信于民。要学习贯彻“三个代表”重要思想，坚持立党为公、执政为民，必须坚决把反腐败斗争深入进行下去。要坚持标本兼治、综合治理的方针，加大治本的力度，把反腐倡廉工作寓于改革开放和经济建设的全过程，寓于各项政策措施之中，从源头上预防和治理腐败问题。要强化理想信念教育和廉洁从政教育，牢固构筑拒腐防变的思想道德防线。要时刻把党和人民的利益放在首位，自觉地以党纪政纪约束自己，用群众的满意程度鞭策自己，模范地遵守廉洁自律的各项规定，始终做到自重、自省、自警、自励，始终保持共产党人的蓬勃朝气、昂扬锐气和浩然正气，以自身的模范行动实践为民服务的根本宗旨。

党的十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，明确提出了加强党风廉政建设，深入开展反腐败斗争是我党提高党的执政能力，巩固党的执政地位的一项重大政治任务。实践证明，党的作风关系党的形象，关系人心向背，关系党的事业全局，我们应自觉自愿拥护党的领导，旗帜鲜明地维护党的形象，各负其责，支持和参与党风廉政建设和深入开展反腐败斗争，做到廉洁自律，自觉纠正部门和行业不正之风，切实解决群众反映强烈的突出问题，加强自身业务学习，牢固树立正确的世界观、人生观、价值观，自觉增强廉政意识，增强纪律和法制观念，做遵纪守法、廉洁从政、勤政为民，切实转变作风、务实高效、开拓创新的模范。牢固树立“发展才是硬道理”的思想，牢牢把握发展经济这个中心，正确认识和处理好经济建设与党风廉政建设的辩证统一关系。与基层党组织从思想上、行动上保持一致，自觉抵制腐败，做到管住自己的口，管住自己的手，管住自己的腿，大力弘扬无私奉献精神和党员干部廉洁自律、严于律已的表率作用。

党风廉政建设和反腐败斗争是全党的一项重大政治任务，是一项社会性的系统工程。我们每一个人要从自己的工作性质、业务特点出发，彻底转变“反腐败是额外负担”“不存在也不需要反腐倡廉”的错误想法，积极主动地承担起反腐倡廉职责，确保全局的党风廉政建设和反腐败斗争工作平衡发展。我作为发改局的一名领导干部，一是要认真学习党的路线方针、政策，学习专业知识，不断提高自身政治素质和业务素质，提高为人民服务的本领。二是要在实际工作中，严格遵守单位制定的各项规章制度，配合并协助其它局领导，遵纪守法，爱岗敬业，认真履职，带动局内职工完成各项工作任务。做一名大公无私、廉洁奉公、吃苦在前、享受在后的好干部。三是要树立正确的世界观、人生观、价值观，自觉增强廉政意识，增强纪律和法制观念，做遵纪守法、廉洁从政、勤政为民，切实转变作风、务实高效、开拓创新的模范，以自己有限的力量把我局党风廉政建设工作推向一个新的高潮。

第三篇：销售企业法律风险防控经验

在销售企业法律风险防控现场会上的讲话

2014/7/21 10:05

(2014年7月9日)同志们：

这次会议的主要任务是，通过对A公司现场考察了解，进一步增强对法律风险防控重要性的认识，学习推广A公司的经验和做法，理清工作思路，更好地推进销售企业依法经营管理和法律风险防控。上午，大家分头参观了徐东路和盘龙大道两个基层店，现场感受了A公司推进法律风险防控下基层、进岗位、到人头的具体做法和实际效果；省公司、专业线、地市分公司和基层店从不同层面介绍了他们的主要做法，并附有展板和资料。通过这些形式，与会同志有了比较全面、直观的了解。刚才，对加强法律风险防控工作谈了认识、提了要求，讲得很好，希望各单位认真学习并抓好落实。下面，我讲几点意见。

一、关于A公司防控法律风险的基本经验

长期以来，A公司把防控法律风险作为公司健康持续发展的重要保障，不断加强组织领导，强化横向融合、上下联动和内外协调，形成了一系列好的做法和经验，内容丰富，典型性强。我体会，A公司之所以能够形成一套较好的做法和经验，概括起来，关键在于“两个到位”、“三个结合”和“三个保障”。

“两个到位”是：第一，认识到位。A公司历届领导班子和主要领导，充分认识到依法经营管理和防控法律风险对企业健康可持续发展的重要意义，努力从法律环境变化和企业自身暴露出的问题中不断总结反思，确立了法律风险可防可控的认识和理念。他们逐步把法律风险评估与法律论证作为决策和经营管理的重要前提，在实践中不断深化对法律风险防控的认识，注重超前研究防控法律风险的措施，妥善解决企业经营管理中效率与风险的矛盾，使防控法律风险开始向着干部员工自觉养成的目标迈进，合规文化逐步形成。近年来，A公司未发生重大法律纠纷和负面影响法律事件。他们的实践证明，只有认识不断提高和深化，其他问题才能迎刃而解。第二，落实到位。A公司法律风险防控工作从风险排查、防控措施制订、防控责任分解到制度机制完善，基本做到了法律风险防控横向到边、纵向到底，实现了全员、全方位、全过程、全覆盖。在安排部署上，做了大量扎实的基础工作，讲形式但不流于形式，这与有的企业为应付上边的任务而做表面文章形成鲜明对照。我们必须认识到，防控法律风险关键在落实。落实到位了，虽不能保证绝对不出问题，但出问题是偶然的，即使出了问题也可以得到有效解决；不抓落实，短期可能不出问题，但长远看出问题是必然的，甚至陷入问题屡禁不止、屡查屡犯的恶性循环。所以我认为，认识到位和落实到位是A公司先进做法和经验的精髓所在，它所反映的是企业的品质和人格，很值得大家认真学习。

“三个结合”是：第一，法律风险防控与销售企业特点紧密结合。销售企业市场化程度高、市场份额大、消费群体数量多，广泛涉及质量计量、安全环保、消费者权益和社区利益等高度敏感问题，是消费者高度关心、社会公众密切关注、政府严格监管的业务领域之一。根据这些特点，A公司健全完善各业务领域和各经营环节法律风险防控措施，把法律风险防控寓于企业经营管理全过程，基本实现了法律风险防控与经营管理的融合。第二，法律风险防控与外部环境变化的新要求紧密结合。A公司不断根据新法律法规变化对企业经营管理的新要求，精心组织新法律法规学习，不断研究新措施。针对媒体高度关注和销售企业全面对外的实际情况，建立企媒沟通互信机制；针对劳动合同法实施后相关要求更加严格的情况，对涉及重大劳动关系问题的事项实行法律、人事等多部门联审联批；针对商标侵权频发问题，加强与地方工商部门沟通，建立打击商标侵权长效机制，等等，基本形成了适应外部环境变化的法律风险防控机制。第三，法律风险防控与岗位责任制紧密结合。A公司把法律风险防控分解落实到具体岗位，通过组织学习培训、检查考核以及责任追究等方式，确保员工对防控要求和措施从“应知应会”到“已知已会”，进一步优化管理资源，删繁就简，提高管理效率，不断推动管理的提升和进步。

“三个保障”：一是制度保障。A公司把法律风险防控各项要求转化为公司内部制度，从重大决策、业务管理、岗位培训、检查考核、责任追究到风险分析识别和防范应对，均建立起较为完善的制度规范和工作流程，明确决策涉法事项未经法律论证不决策，存在颠覆性或不可控的法律风险不决策，总法律顾问提出否定性意见的决策不予通过，违反合同约定和程序规定的款项不支付，严禁分、子公司对外付款，以及领导干部“八要八不要”，“基层店八大铁律”等。这些制度已成为法律风险防控的刚性约束，对保障公司健康发展发挥了重要的不可替代的作用。二是体制机制保障。按照谁主管、谁负责的要求，落实了业务部门和基层单位防控法律风险的主体责任，建立防控法律风险双向负责的工作机制，基本解决了基层单位独立决策法律问题的弊端。三是组织保障。A公司是销售企业最早设总法律顾问的单位之一。目前，已形成总经理负总责、主管领导分工负责、总法律顾问牵头组织、法律机构和业务部门具体实施的较为完备的组织保障体系，在筹划组织防控法律风险中发挥了重要作用。

纵观A公司法律风险防控的做法和经验，虽然有些方面还存在一定的局限性，特别是需要进一步探索如何更好地建立更加稳定的法律风险防控机制，但总体上符合现代企业规范治理的方向，符合公司合规管理和防控法律风险的要求，对集团公司全面深化改革和加强基层管理，也具有很强的示范意义。希望各单位在学习借鉴他们的经验和做法时，要结合实际，深入研究支撑这些做法和经验的内在机制，努力在转化提升上下工夫、见实效。

二、充分认识特殊时期防控法律风险的极端重要性

大家知道，去年八月份以来，随着公司个别高管涉嫌严重违纪被立案调查，集团公司内外部环境发生了深刻变化，不仅内部统一思想、凝心聚力、维护生产秩序和矿区稳定的压力增大，而且社会关注、媒体炒作、资本市场监管和诉讼导致外部环境吃紧，集团公司进入前所未有的特殊敏感时期。

特殊敏感时期意味着公司各类风险都比以往正常时期急剧增大。所谓“特殊敏感”，主要体现在风险因素变化上。从法律角度看，法律风险变化特点十分明显：一是本该通过正规程序解决的问题，现在解决难度增大；二是内外部法律诉求增多，内部问题容易外化为社会问题；三是过去已经解决的问题，在特殊时期又重新提起，趁机向企业施压；四是同类问题发生在我们比发生在其他企业会引起各方面更多的关注，且放大效应十分明显。这些变化，大大增加了风险防控的难度。不仅如此，预计今年下半年公司应对风险的形势会相对更加严峻。一方面，个别高管的专案调查工作将陆续进入司法程序，若干违规违纪甚至犯罪事实通过公开审判会向社会披露，可能会引发新一轮社会关注和媒体炒作；另一方面，股份公司在美国证券集团诉讼由“背靠背”各自准备阶段正式进入控辩交锋的实质性阶段。对我们来说，司法审判与证券集团诉讼时间的重叠，会增加若干复杂因素和不确定性。在这种形势下，基层企业所有负面信息都有可能给公司带来危机或加重危机。

销售业务是公司风险最大的领域之一。近几年来，销售企业推进依法经营管理、防控法律风险，取得了较大成绩，但整体情况不容乐观。据统计，最近连续发生并正在处理的重大恶性案件，占到总部参与处理案件总量的一半以上。同时内外部审计以及纪检监察查处的违纪违规及违法犯罪案件，都暴露出销售企业依法经营管理形势严峻。有的企业内部管理不规范，员工违法违规，滥用未按规定及时收回销毁作废印章，非法集资诈骗并牵连企业；基层店员工利用购物卡套现、虚开发票收取好处等问题时有发生，风险隐患较大；有的解聘或清理市场化用工中产生劳动争议，引发同工同酬、超时劳动及加班费等一系列诉求，甚至引发群体诉讼；有的不按合同履约，条件未成就而草率交货或付款，导致货款无法收回、合同目的不能实现，甚至为虚构业绩“倒单”，搞虚假交易，因中间环节出问题而引发纠纷，造成重大损失；有的质量计量违规被投诉和索赔，引发连锁反应并被媒体报道，造成极其恶劣的影响；还有的在网络开发、合资合作及对外交易中，收受贿赂、谋取私利，个别单位甚至出现多个地市公司班子涉嫌群体性贪腐渎职问题，覆盖面之广、涉及人数之多令人震惊。

我们还应看到，随着国家法治化进程推进和全面深化改革，销售企业在防控法律风险上面临若干新情况、新趋势：一是反垄断监管日趋严格。按照加强市场监管、保障公平竞争的改革要求，反垄断领域的立法执法将愈加严厉，风险越来越大。我们的销售企业，即便正当的市场行为也很容易引发垄断等负面议论和质疑。去年，反垄断执法机构曾到广东、浙江等地开展反垄断检查我们是调查重点之一。可以预见，未来这类执法及查处工作将常态化，规制处罚力度将逐步加大，一旦触及合盟定价、分割市场、垄断协议、滥用优势、店大欺客等问题，后果不堪设想。二是合资合作中的法律风险更加突出。从实践看，合资合作以及对被投资企业的管理，广泛涉及相对人资质、合作模式设计、不同类型及股权结构的公司管控等问题，其中还存在既不能侵害对方合法权益、又要实现我方利益最大化，既要扩大品牌效应、又要防止连带责任等诸多两难问题。需要特别提出的是，销售企业过去合资合作遗留的若干问题至今未予彻底解决，如对新的合资合作不加以规范，问题积累越来越多，不但影响改革持续深入，而且带来沉重包袱，值得深入研究。三是消费者权益保护相关问题更趋复杂化。加强市场监管和消费者权益保护，是国家立法执法的必然趋势。油品质量计量等问题将进一步凸显，特别是小站承包、特许经营等经营方式中可能出现的监管不严问题，都会增大销售企业面临的产品质量、卫生安全、广告宣传、搭配销售等风险。这两方面的风险交织在一起，相互影响、相互作用，容易招致政府部门行政处罚和社会舆论的负面宣传。四是劳动用工问题将进一步凸显。销售企业用工构成比较复杂、社会化程度较高、流动性强，是劳动争议相对集中的领域，特别在推行小站承包、低效站治理、减员增效等过程中，解除劳动合同极易激发劳动争议。同时，在全社会更加关注“公平劳动”的背景下，如何打破劳动用工体制壁垒、消除身份差距、实现同工同酬，都是必须面对的问题。

总的来看，特殊敏感时期对我们依法经营管理的要求更高、风险也更大。我们一定要审时度势，务必从公司战略高度认识当下防控法律风险的极端重要性，切不可用习惯性思维和经验性做法，应对企业面临的复杂的法律问题，更不能辜负党组特殊时期对各级领导干部的重托，切实牢记使命和责任，做到谨慎从事、细致入微，顾大局、识大体，不添乱、不添堵、不给公司抹黑。

三、加强特殊时期法律风险防控的基本要求

当前和今后一个时期，销售企业要以这次现场会为新的起点，学习借鉴A公司的做法和经验，把法律风险防控摆上更加突出的位置，高度重视、认真组织，从以下几个方面，抓好防控法律风险的落实工作：

(一)全面开展法律风险梳理排查。根据法律环境变化和销售企业经营管理特点，全面开展法律风险梳理排查，找准风险源点、查清具体表现、分出风险等级、剖析风险成因，分类制订防控预案。要突出网络开发、劳动用工、反垄断、质量计量、承包及租赁经营、服务及非油业务外包、特许经营、直销业务、股权管理、印章管理、证照管理、商标维权等重点风险因素，既要查清历史遗留的“老大难”问题，又要提前研判各类新情况、新趋势。排查工作中，针对销售企业管理分散、员工分布广泛的特点，既要重视防控“事”的风险，更要突出防控“人”的风险。结合省公司、地市分公司及基层店不同层级员工岗位特点，组织干部员工在梳理排查中识别风险，提高对风险的判断力和主动防控风险的意识。对排查出的风险隐患和纠纷苗头，要及早采取防范措施，并纳入具体经营管理工作安排。涉及多部门或关系企业根本利益的，要组织各方面力量共同应对。对涉及集团公司管理体制机制等面上的问题，要及时与总部有关部门和专业分公司反映，提出意见建议。

(二)优化完善法律风险防控机制。要进一步强化法律与业务部门分工协作、共同防控法律风险的机制。特别是在网络开发、营销、质量计量、劳动关系、财务管理等各项业务管理中，加强法律部门与业务部门融合，把法律风险防控贯穿到决策、实施、监督和考核全过程，实现业务运作与风险防控同步开展、相互促进。加强上下协同、内外联动，加大对地市分公司及基层店涉法事项的集中管控力度，基层单位发生法律风险苗头和隐患必须及时向省公司报告，重大法律事项由省公司统一处理。加强与地方行政部门、司法部门及社会媒体的联系，持续跟踪劳动用工、反垄断、市场监管、商标维权等动态情况，主动化解和消除隐患，及时反映企业诉求，争取有利的法律和政策环境。持续深化全员防控、岗位防控机制，根据外部环境变化和经营管理实际，及时修订完善法律风险岗位防控指引，细化岗位防控措施。特别是要采取有效措施，治理整改工作流于形式、走过场、敷衍应付等问题，完善培训、实施、测试、检查和考核制度机制，确保全面实施和有效运行，努力做到法律风险隐患在岗就地化解。

(三)落实法律风险防控责任。企业主要领导作为企业法定代表人或负责人，是企业法律风险防控第一责任人，对企业防控法律风险负总责；企业分管领导根据职责对分管业务领域法律风险防控承担领导责任；业务部门作为落实依法治企、合规管理的责任主体，对职能范围内的法律风险防控承担直接责任；企业总法律顾问及法律部门对法律风险防控方案制订、组织、评估及具体措施负有统筹、审查和综合管理责任，对防控风险相关法律意见的准确性负直接责任。要通过明晰职责、严格考核，使法律风险防控责任落实到位。因工作不到位或其他过错发生重大法律风险事件的，必须从严追究相关人员责任。

(四)严明法律风险防控纪律。当前，要特别严格遵守以下纪律：不得违反法律和公司制度或未经法律论证，擅自对涉法事项作出决策；对集团公司整体带来严重影响的质量计量、劳动争议、反垄断、合资合作等重大敏感涉法事项，应及时上报总部，不得擅自进行处理；严格合同订立与履行，不得订立人情合同、虚假合同，禁止任何不当利益输送或签订其他利用合法形式掩盖非法目的的合同；凡监管机构和上级提出的法律整改措施，必须认真整改，并及时报告整改情况；未经授权，不得擅自对外出具涉及企业权利义务、法律事实认定的书面材料，不得擅自在网站、报纸、电视台等各类媒体披露敏感信息；不得违反制度，擅自处理或隐瞒企业违规行为及各类重大法律纠纷案件，必须及时向法律专业部门报告。任何单位和人员都要严格遵守上述纪律，尤其特殊敏感时期，纪律是基本的保障，对违反纪律的单位和人员要依据相关制度从严处理。

最后，我再强调一下销售企业法律队伍建设问题。

建设一支高素质的法律队伍是提高企业法律风险防控能力的重要保障。目前，销售企业法律队伍数量和专业素质与业务发展实际需求不相适应的矛盾比较突出。总法律顾问制度落实不到位。37家销售企业中，有23家设置总法律顾问，其中12家为专职总法律顾问，专职率52%，远低于国资委提出的80%以上目标要求和集团公司近67%的整体水平。有的单位专职总法律顾问职级未达到国资委提出的助理或副总师的要求，有的总法律顾问法律专业化程度低、工作职责不清，个别还以管理其他业务为主，总法律顾问作用发挥受到较大局限。专职法律人员配备不到位。销售企业现有专职法律人员107人，占集团公司总量不到8%，多数省公司除总法律顾问和处长外，一般只有1名法律人员，有的还兼管其他工作，无法满足现有工作量的需要。地市公司法律专业力量更为薄弱，基本上没有配备专职法律人员，兼职人员通常也是一人多岗且多数不具有法律专业背景，大量工作靠外聘律师或非法律人员处理，专业质量和工作效果不理想，甚至遗留一些风险隐患。法律人员整体专业素质不高。目前，销售企业专职法律人员执业资格率只有73%，未达到三年目标80%的要求，较集团公司84%低11个百分点，个别单位甚至为零，处理复杂疑难法律业务的专家型人才缺乏，这些都与建设国际水准销售公司的目标要求差距很大。

导致上述问题的原因较多，但最根本的还是企业重视程度不够，特别是领导认识不到位，对总部提出的要求以种种理由搪塞，迟迟不落实，严重影响了集团公司整体工作开展。为此，各单位要按照集团公司加强法律管控、推进合规管理的整体部署，结合新三年目标落实整改，下大力气解决法律队伍建设中存在的突出问题。要按照集团公司人事部《关于企业配备总法律顾问的通知》和相关制度要求，抓紧配备专职总法律顾问，兼任总法律顾问的主管领导应积极考取资格，落实好总法律顾问职级和职责，确保总法律顾问作用发挥到位。要根据防控法律风险的实际需要，适度增加专职法律人员数量，可参照A公司的做法在省公司和专业线强化专职法律人员配备，更好地满足管理和业务的需要。要把提高法律队伍素质作为推进依法治企、防控法律风险的基础性工程，不断加大法律人员专业技能培训和专家人才培养，尽快形成专业素质高、业务能力强的高素质销售法律队伍。当前，要切实抓好未取得法律执业资格人员的培训，力争在今年内考取执业资格，全面实现执业资格率达到80%以上的目标。

需要特别强调的是，企业主管领导、总法律顾问和法律机构负责人应不断提高法律职业素养。总体上，绝大多数同志忠于法律、忠诚事业，但也发现一些缺乏法律职业素养的不良倾向和问题苗头。各级法律人员都要始终牢固树立大局意识，从维护集团公司整体利益的大局出发，严格贯彻落实集团公司各项制度规定，绝不允许搞“上有政策、下有对策”，为了局部利益或一己私利而损害公司根本利益。要牢固树立责任意识，充分认识推进依法合规、防控法律风险是法律人员的职责所在，要坚持原则、忠于职守，及时发现和纠正企业经营管理中各类违法违规问题，法律人员担心得罪人而不讲真话、一味迎合，不仅是对企业不负责任，从长远看也是对领导干部个人不负责任。要牢固树立担当意识，在重大危机和风险面前，要勇于担当、敢于触险，紧急关头拉得出、上得去、打得赢，绝不能刻意回避、畏缩不前，这也是衡量法律人员和法律队伍战斗力的重要标志。

谢谢大家。（信息来源：中国石油网）

第四篇：德国鲁尔工业区整治经验及启示

德国鲁尔工业区整治经验及启示 世纪50 年代末德国鲁尔工业区的区域整治为改造传统老工业作了有益的尝试，其成功转型的经验对我们振兴东北，重振中国重工业基地加快调整和改造有一定的借鉴意义。

一、鲁尔工业区的基本情况介绍

鲁尔地区位于德国西部的北莱茵———威斯特伐伦州内，面积4432.79平方公里，人口540 万，处于德国以及整个欧洲交通枢纽地带。鲁尔工业区是德国以及整个欧洲重要的钢铁煤炭工业基地，具有悠久的工业史，是欧洲最大的工业区。经过两次世界大战以后，在20 世纪50—60 年代鲁尔工业区的煤炭钢铁工业迅速膨胀，呈现出空前繁荣，被称为“ 欧洲工业的心脏”。有12 座工业城市、12，000 个工厂和600 多个矿井。矿山地下交通线总长6，800 公里。鲁尔工业区的煤炭采掘量占联邦德国总采掘量的80%，钢铁生产占全国总量的1/3。从20 世纪50 年代末起，由于以煤、钢为主单一经济结构受到新的经济发展形势和科技革命的冲击，鲁尔工业区经济发展速度放慢，生产萎缩，失业大幅增加等其他一系列问题。60 年代以来，鲁尔工业区围绕着发展多样化经济，开展了区域全面整治与更新。

二、鲁尔工业区的整治规划与措施

（一）以法治区、整体规划德国在鲁尔工业区改造振兴中先后制定了《联邦区域整治法》、《煤矿改造法》、《投资补贴法》等。有效保证各项整治政策的实施，纳入到法制轨道。1920 年，德国政府颁布法律，成立了鲁尔煤管区开发协会（现在简称KVR），作为鲁尔区最高规划机构。这个权力机构具有广泛的代表性，成员中60%是市、县政府代表，40%是企业代表，有利于其决策顺利贯彻落实。1960 年该机构提出了鲁尔工业区整体发展规划，担负起全面规划，决定整治措施并组织实施的重任。1966 年，鲁尔开发协会编制了鲁尔工业区第一个总体发展规划。1969 年又对它进行了修改和补充，并且予以正式公布。这是联邦德国第一个在法律上正式生效的区域整治规划。在这个总体规划里所体现的鲁尔工业区综合整治的基本原则是：以煤钢为基础，发展新兴工业，改善经济结构，拓展交通运输，消除环境污染。（二）调整产业结构，发展新兴工业

为了改变鲁尔工业区以煤炭、钢铁为主体的单一经济结构，减轻其对整个鲁尔工业区经济发展状况的影响。鲁尔工业区开发协会对原有煤炭、钢铁产业采取调整、改善、提升，对其进行技术化改造。采取改建、合并、合约、转让等多种形式，从企业与企业以及企业内部两个方面来改造煤炭、钢铁部门的厂矿企业。1969年，鲁尔工业区26 家煤炭公司联合成立鲁尔煤炭公司，实行统一集中部署。对钢铁工业部门改造中实施大型化，蒂森钢铁公司兼并了多家钢铁公司，形成全国最大的蒂森钢铁财团。深化钢铁企业专业化分工，调整一次性加工企业到交通便利、运费低廉的沿河各港口，区位选择更合理。在转型中，原来单一产业结构的企业逐渐演变成了多产业的企业。鲁尔区改善投资环境，加上其劳动力充裕、交通便利，又具有巨大的消费市场，因此在原来开采煤炭、钢铁的地方，建立新的大型工业企业如化学、汽车、机械制造等新企业，零售业、旅游、法律咨询、广告、多媒体、通讯等各种新兴服务业竞相发展。同时数量众多的中小企业也新建和迁入，这些中小企业技术精良、行业繁多、门类齐全。他们比传统大企业更具革新和创造性，也丰富了鲁尔区的新工业结构。（三）重视高科技发展、产学研结合 产业的现代化转型需要大量受过高等教育的人才。鲁尔区十分重视科学技术和教育事业对发展生产、促进经济的作用。20 世纪60 年代以来，先后建立了一批高等院校和科研机构，各个大型公司都普遍建立自己的科研机构，重视专业中等技术学校建设。目前鲁尔区是欧洲境内大学密度最大的工业区也是世界信息技术中心之一。在欧盟及德国各级政府资金支持下，鲁尔区几乎所有城市都建有技术开发中心，全区有30 个技术中心。同时鲁尔区重视技术的市场化，建立一个从技术到市场应用转化的体系，所有大学和研究所都有“ 技术转化中心”，以帮助企业把技术转化成生产力。尤其是那些资金不雄厚的中小企业，可以从这些转化中心获得技术，应用到生产实践中。

（四）提供特殊优惠政策、注重资金投入

1981 年联邦政府专门就钢铁工业采取了四项拯救措施：（1）提供额外补贴；（2）改善钢铁企业的利润；（3）继续加强科研工作；（4）增加投资补贴。后来，联邦政府又采取了进一步资助的特殊措施。仅1983 年联邦政府提供资助30 多亿马克，北威州政府也拿出1.5 亿马克。对煤炭工业也加以税收优惠和补贴，对采煤工业的资助重点从煤炭开采转向资助煤炭的气化和液化。为保持社会稳定，政府规定：（1）每创造一个就业岗位就提供给企业5 万马克；（2）工人的转岗培训费用全部由政府资助。对50 岁以上的人，让他们在原有的工作岗位继续工作，使其知识和技术能力得以发挥。对30 岁以下的年轻人，让他们接受培训，使他们在经济变革中发挥潜力适应转型要求。

（五）重视生态修复，改善投资环境

鲁尔区作为一个重工业基地，集中了大量钢铁、煤矿、炼焦、发电厂，企业各自为政，不顾环保排放废气、污水，造成环境的严重污染。引起了州政府和开发协会的关注并采取了一系列消除污染措施：（1）成立环境保护机构，从法律上作了严格规定；（2）在技术上采取严密措施，建立回收有害气体装置，在主要河流上建立完整供水系统和污染净化系统；（3）开展植树造林，美化环境。鲁尔区建立大量风景优美的产业园区，吸引企业落户。每个园区都集中大量的服务性或高科技企业，设施齐全，环境宜人，发挥聚集效应。同时随着新企业的建立，鲁尔区采取措施拓展交通，完善交通运输网络：（1）最大限度地发挥本区水运优势，搞好水陆联运，加速南北向交通线路的建设；（2）新建几条高速公路；（3）改造现有交通线路，实现交通设备现代化。

三、对我国老工业基地的启示

（一）适应新型工业化要求，实施产业战略性重组

党的十六大报告对新型工业化明确描述为：科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥，其显著特征是信息化带动工业化，以工业化促进信息化。信息化代表了当今现代化的方向与水平，因此工业化过程中的发展中国家必须同时完成传统工业化和信息化的双重任务。与鲁尔区适应当时工业发展要求实行结构调整和工业转型一样，东北老工业基地在继续优化产业结构过程中，既要符合传统工业化对工业结构升级的要求，又要跟上现代化步伐；既要继续加强高加工化、重化工业建设，又必须注重信息化的加快发展,适度发展信息产业，培育新的经济增长点。把信息产业改造传统产业作为老工业基地经济振兴的关键，并把技术设备更新、工艺创新和产品创新作为主要环节。产业重组要充分运用市场机制，走创新之路，加速产业升级，实现跨越式发展。要在重化工业、高加工度化等方面完成发展任务的过程中将制造业重组与信息服务业重组结合起来，提高制造业技术化，信息化水平。在高技术改造传统产业过程中，在盘活存量的同时更要注意瞄准市场需求，发展具有现代化水平的增量。要创造条件培养一大批高级管理与服务人才，让他们学习信息，金融服务和管理技术，并完善各类服务业结构，使高级与中级服务人才配套，形成网络。要及早完成社会保障体系和再教育过程的建设，为产业重组中带来的“ 震荡”做好准备。要从国有企业的战略重组，从压缩，淘汰过剩生产能力入手，通过改组，改制，改造，培育一批有市场竞争力的新经济增长点。统一规划，提高重悹产品臍点行业的缀发创新能力，在产业釭组严应形成联盟，加快老工业基地的资源整合㈂（二）完善制度规茣建设，明确政府职能

东北老工会基地由于受计划经敎体制的影响，一亻国有企业还没有确立起市场主体地位，存在严重依赖政府的思想，市嘺竾캉意识薄弱，经营管理机制落吏。要走出现存困境，必须加强经济市场化建莾，途步形成和完善统一㐁完备的市场规则，加大制度规范建设力度。企业的发展必须依靠知识的力量和制度的改善，通过知识创新和制度建讞来突破发展䠼局的局限，因此，政府工作的重心应该是努力和尹快朄建知识创新又应用体系，推动制度创新。如德国鲁尔工业区在其转型过程中，加强制度规范建设，制定法律规范，总体规划，同时，政府部门也建立了良好的公共服务、社会保障职能和技术创新、应用机制。成熟的经济增长理论认为，技术进步是指科学技术和组织管理方面的改进，组织管理的改进包括规则的创新，即制度创新。从目前来看，制度创新在东北老工业基地改造中显得特别重要，因为原有的计划经济制度对东北影响很深，限制了企业作为市场竞争主体积极性的发挥，抑制了创业人员的主动性、积极性。创业人员的积极性又直接关系到中小企业在东北老工业基地的生存、发展，而中小企业的发展对于东北老巤业基地第三䚧业的发塕，产业绑澄的丰富－术创新的加忣以及下岗工人失业问题的解决具有重大意义。鲁射工业区匨整治中小企业中发挥了十分重覃作用〆这就要求在东北老工为基地改造中┿府部门要把现有制度改造成一个符퐈社会主义市场经济要求的制度，能够充刂发挥企业璄创业者秮极急、创造怇的制度。政府要努力为创业活动开拓广阄皆空뗴，建访良塽的蠞为规范原则和良好的法刦环境，完善多种形弎的投资、融资体系，疏递融资渠道，广泛吸纱国内外资漬参ฎ츜匇老工业基地改造。政府特别是中央政府要适当提例必要物殊优惠政策特别是在觢决就业问题，再就业人员培训，社会保障措施，公共基础设施建设及技术创新、应用方面。

（三）加快企业技术创新，实施知识管理战略

面对知识经济时代的到来，东北老工业基地必须与时俱进，抓住机遇，加快技术创新步伐，运用高新技术改造传统产业，依靠信息技术产业带动其他产业，提高传统产业的知识含量，实施知识管理。鲁尔工业区在其整治中也特别注意把握时代的发展特点，重视技术发展、应用。根据中国科技发展战略研究小组2001 年的报告，1999年辽宁技术创新能力综合排名全国第六，其中知识创新能力，知识流动能力，企业技术创新能力和创新环境板块比较好，但创新的经济绩效相对落后。这就说明辽宁科技管理，企业知识管理能力较弱，企业创新产出能力低。1999 年吉林技术创新能力综合排名全国第十，其中知识创造能力最好，企业技术创新能力比较差，创新的经济绩效尚可。这说明吉林的知识创造能力没有得到很好的利用，技术链条的中间环节比较薄弱，知识管理落后，因而企业的技术创新能力不佳。因此东北老工业基地改造中要以信息技术为基础，企业应在条件可能的情况下，建立一个覆盖广泛的组织内部网络，通过有效的收集，处理，传播，共享信息和知识，形成一个巨大的知识数据库。要开拓知识信息源泉，充分运用互联网络等技术，建立专门从事收集，处理和传播各种知识信息的部门或机构，使知识信息的开发工作专门化，制度化。要建立有效的激励机制，创造各种机会，激发每个学有所长的职工主动输出知识。知识只有通过交流，才能得到发展，才能派生出新的知识，知识资本才能实现更大的增值。（四）改善投资环境，注重城市功能营造

东北老工业基地投资环境的改善首先依赖基础设施建设。随着信息服务业和金融业的发展以及对环保要求的提高，对东北老工业基地基础设施建设也提出了相应的要求。同时，知识经济的发展，要求老工业基地要特别注意国家创新基础设施的建设，既包括硬件设施建设等相关的物理基础设施，也包括高技术风险投资体系和社会咨询服务体系等非物理的基础设施。通过这些基础设施技术建设的加强，东北老工业基地

才能跟上现代化步伐，提高其竞争力。德国鲁尔工业区在整治中就加强了地区基础设施建设，特别是交通运输建设，改善了企业交通环境。老工业基地改造是基地产业战略性改组和城市功能转换相结合的过程，考虑改造项目要和城市化密切结合起来。如鲁尔工业区的整治中注意生态环境的修复并修建大量风景优美、设施齐全的工业园区来吸引企业落户。在从城市发展规律来看：商品集散中心——— 资源型工矿基地和制造业中心———市场中心。城市应具有多种能力，在制造业发展的基础上，特别注意第三产业的发展，向信息，金融服务业转移。工矿城市发展到一定阶段，要向多功能的中心转化，而这种转化，又往往与原来的技术改造项目产生矛盾，在相关城市功能配套跟不上的情况下，企业的技术改造很难进行下去，工矿企业新技术改造一旦上马，再要跳出去成本很高。因此，必须加强城市功能配套建设，整治环境污染问题，为改造东北老工业基地提供良好投资环境。

区域发展阶段理论

1、胡夫-费希尔发展模式

这一理论有胡夫和费希尔1949年发表的《区域经济成长研究》一文中提出。胡佛-费希尔发展模式指出：一个区域的发展通常经过下列五个阶段：

（1）自给自足经济阶段，其特征表现为区域经济以农业为主，经济活动随着农业资源呈均匀分布，区域投资及区域内的贸易极少。（2）乡村经济崛起经济阶段，形成原因主要是交通运输设施的改善，区域间贸易的产生生产活动的专业化。（3）农业生产结构的变迁阶段，由粗放型的农作物生产改为集约型且专业性的农业生产。

（4）工业化阶段，随着人口增加，农业衰退，工业化出现，前期以轻工（农副产品加工）为主，后期转为以重工业为主。

（5）服务业输出阶段，以资本、技术以及专业性服务等输出为。

2、罗斯托发展模式

20世纪60年代罗斯托（1960）曾经提出了广泛用于描述发达资本主义国家经济从初级阶段向高级阶段过渡的模型，将趋于经济的发展划分为五个阶段：（1）传统初级阶段，以农业为主体的非城市化时期；（2）起飞前阶段，此时贸易扩大、高级技术得到引进。

（3）起飞阶段，传统方法在很大程度上已被现代方法所取代，投资迅速增加，经济增长趋于自我调节。（4）趋成熟阶段，技术密集型工业兴起，城市社会形态波及农村社会，交通网络迅速发展。

（5）大生产高消费阶段，服务性行业和社会福利成为经济的重要组成部分，家庭普遍拥有汽车、房屋、电视、电话、冰箱、洗衣机、空调等，使这些家庭耐用品质量制造业成为主要的工业部门。

（6）第五阶段之后，个发达国家开始注意提高生活环境质量，改善环境、防止污染，重建城市和美化乡村。1964年瑞斯曼根据世界不同国家城市化的进程，把世界范围内城市化过程划分为4个阶段13个时期 罗斯托全球区域划分

按照罗斯托的模型，全球经济发展被划分为不同的地区，不同的地区经济具有相应的经济发展阶段和主导产业部门，而且这个过程是循序渐进、逐步演化的。在20世纪50-60年代中期西方发达资本主义国家。一些高技术的生产活动到技术的成熟期。由于经济繁荣导致劳动力短缺，他们便开始扩散制造业分布到经济不发达地区来开发便宜、稳定且不熟练的劳动力市场。当经济发达地区资本和技术向经济部发达地区转移时，尽管在城镇集聚区的中心地区形成制造业为主的主导经济部门并构成经济起飞的条件，但其毗邻的地区人处于初级城市化水平阶段，从而使这一地区分化为经济繁荣的核心地区和毫无优势的外围地区两部分。当区域经济进一步发展使，必然会形成两种截然不同的结果：（1）资源和资本的核心集聚使核心地区经济进一步繁荣，这个过程称为良性循环；（2）而外围地区资本和劳动力的外移导致经济每况愈下，形成恶性循环，并使区域经济发展不平衡加剧。

3、弗里德曼的核心—边缘模式

弗里德曼将上述经济现象描述为经济发展的核心—边缘模式。他将这一地区划分为四种类型区：（1）核心区。为新工业和技术变革发生地。（2）上进过渡区。为投资增加，农业生产力提高，移入人口多于移出人口的地区。（3）后进过渡区。为劳动生产力和土地生产力很低，青壮年劳动力移出的地区。（4）资源边际区。能与核心区合作无间，寽经济发展起促迋作用，但最终面临资源枯竭和经济衰退的地区。

依据增长极核理论，弟里德曼总结了一套区域开叓模式。他认为，区域发展ﻏ历一下四个阶段：（¹）地方中心比较独立。没有城市等级体系Ｌ为工业发展之前的典型结构，每渀个城市铽独占一个小区域中心，形成幓衡静止状态。䀠

（2）区域核心城市的出现。这是工䨚户匝期的典型现象ﾌ全国廏济则形成一个城市区，极化䝜用很强。（3）强有的区域副中忁城市出现。工䘚化趋与成熟时期。由于次级核形成，整䨪区域形成大小不等的城市区域，但极化作用仍然大于滴流作用。

（4）有机联系的城市体系形成。全区经济融为一体，区位效能得到充分发挥，最具成长潜力时期。

4、新国际劳动分工理论

在20世纪70年代中期，一方面，西方世界强烈的国际竞争，直接的和谁的工资增长压力以及消费市场包河等导致生产增长缓慢下降，使资本主义世界又一次进入长期的经济衰退中；另一个方面，发展中国家或地区为了发展自己的经济、赶超发达国家也力图通过适当的资本和技术引进推动经济发展。马西（1979）接受马克思主义剩余价值理论，认为区域间不充分发展的根源在于资本积累相对应的国际劳动分工。她将这种国际劳动分工中的劳动力划分为三部分：第一部分是指高度自动化现代企业中大量的低薪无技术的劳动力；第二部分为老工业区工作的部分稍有技术的劳动力。第三部分则指少数从事高科技研究与开发的高技术劳动力。按照这一理论，成熟型的大公司开始再一次扩散标准化的手工生产单元但廉价劳动力的发展中国家和地区，而仅仅将大公司的管理、财政、研究与开发部门保留在原先的大都市地区。

在发达资本主义国家将制造业分厂和市场推向发展中国家和地区，积极引进发达国家的技术与资本的“推拉作用”下，国际经济发展的结果业逐渐形成所谓“转移与分享”规律，及劳动密集型生产总是向劳动力价格低廉的地区转移。当一个国家（或地区）经济发展到一定阶段，就会转向技术和知识密集型生产，将劳动密集型生产移出生产区，有学者运用“新国际劳动分工”术语来描述制造业由传统工业国的核心向新兴发展中国家的“全球边缘”转移的经济现象。

进入20世纪80年代，弹性生产方式在劳动力、原材料和公司内生产关系等方面更适应于发达资本主义世界资本和知识密集型高技术产业发展，跨国公司在全球经济结构重整中发挥愈来愈大的作用，再加上交通和通信技术的改善使得运输成本不再构成工业区位优先考虑的主要因素，而劳动力成本都成为最活跃的生产要素，使得原有的国际性劳动分工的空间格局发生了巨大的变化。由于高技术产业的发展，一方面，使衰退的西方经济逐渐恢复元气；两一方面，依托发达的通信技术和网络形成的研究、开发、生产和市场四位一体的企业战略联盟正成为一种新型的企业组织形式，其总特征是在不同的国家建立几个技术变革中心，这些中心有复杂的专门网络相互联接起来，形成全球-地方垂直联系的商品生产和全球资本的供公司等级体系空间结构，大大促进了产品、市场、技术和经济的国际化。

依据以上区域发展阶段理论，在区域现状经济社会发展、空间利用等方面作用机制分析的同时，运用类比方法、探究区域发展所处的各个历史阶段，为制定区域开发战略与目标，选择切合实际的布局理论提供依据与模型。

产业结构分析的内容

合理的产业结构是区域健康发展的前提。它不但有利于充分利用区域资源，发挥区域优势，提高区域产业经济效益，增强区域经济实力；而且还有利于满足区域不断增长的人口和社会发展需求。同时，合理的产业结构，也是保护生态环境实现区域持续发展的保证。因此，对区域产业结构的分析，应围绕产业结构合理性这个中心展开，重点分析影响区域产业结构的因素、产业结构合理化的条件、产业结构演化的趋势等问题。

（一）影响区域产业结构的因素

总的来说，产业结构是由生产力水平决定的。具体地说，影响产业结构的因素有以下几个： 1.社会消费。社会消费指生产消费和生活消费。就生产和消费的关系来说，生产结构决定消费结构，但是消费不仅是生产的终点，使产品得以最终实现，同时又是生产的先导，为生产提供方向和动力。所以社会消费结构既检验着产业结构的实际效益，又引导着产业结构向符合消费需要的方向变动，成为推动产业结构演变的重要原因之一。2.资源状况。自然资源组合对产业结构的影响是显而易见的。煤铁组合势必导致以钢铁工业为主导的产业结构的形成，水力资源与有色金属资源的组合可能形成以有色冶金为主导的产业结构。然而，自然资源的种类、数量、质量不同，其经济价值不同，对区域产业结构的影响程度也不同。如铁矿或石油资源，如果储量大，质量好，则经济价值高，开发后对区域经济的带动影响大，就有可能形成以这两种资源开发利用为主的产业结构。而有些稀有金属或贵金属矿，尽管其经济价值很高，但其规模一般较小，开发后的产业关联度小，市场需求有限，对区域经济的带动影响不会很大，在较小的区域内有可能成为区域产业结构中的重要甚至主导产业，但在较大区域中，其地位一般不会高，对产业结构的影响也很小。人文资源对产业结构的影响，主要表现在劳动力资源和旅游资源的影响上。劳动力充足是发展劳动力密集型产业的条件，而文化技术素质高的劳动力，则有利于高新技术产业的发展；旅游本身就是一种产业，在一些旅游资源丰富的区域，旅游业的发展，带动了区域经济的发展，形成了以旅游业为主导的区域产业结构。

3.科技水平。科学技术是生产力的重要因素。它的发展状况不仅影响生产效率和产品质量，而且影响生产领域的扩展和新产业的形成。在科学技术水平较低或对新技术消化、吸收和推广运用水平较差的区域，生产领域拓展和新产业形成的速度慢，产业结构中原始的或传统的产业成份比例较大，并且多以自然资源密集型或劳动密集型产业为主。相反，在科学技术水平较高或新技术消化吸收和推广运用水平较好的区域，生产领域的拓展和新产业形成的速度快，产业结构中高精尖技术产业成份比例大，并且多以资金密集型和技术密集型产业为主。

4.基础与传统。区域原有产业结构基础和生产传统，对产业结构也有影响。区域现状的产业结构是从过去产业结构基础上发展演化过来的，或多或少都会留下原有产业结构的烙印，而且产业结构的演化或转变并非要对原有基础实行摒弃、清除，而是要对其进行逐步改良、更新，这不是一朝一夕的事情，而是要经过一个相当长的时期，10 年、20 年甚至更长。因此，原有产业结构基础的影响不可忽视。同理，现状的产业结构对未来的产业结构也存在影响。在某些区域，如果存在某种生产传统，而且这种传统被认为是一种优秀的文化遗产，那么其对区域产业结构的影响将极为深远。

5.区际联系与区域分工。商业流通、资金融通、人才和劳动力的流动，以及技术的转移、信息的传递等，都是区域产业结构变动的重要影响因素。区域劳动分工对产业结构的影响也很重要。在市场经济条件下，劳动地域分工体现着协作、竞争和利益，它们可以使前四种因素对产业结构的影响增强或变弱。

（二）产业结构合理化的条件

合理的区域产业结构应具备：①充分利用区域资源；②技术先进适用；③内部协调；④应变能力强；⑤经济效益高。所以，关于产业结构合理化的条件分析应包括如下内容：

1.是否充分利用了区域资源。这里所指的区域资源是广意的资源，它包括人力财力、物力、自然资源等，即包括所有的生产要素。应重点分析已形成的区域产业结构同区域资源结构是否适应，地区资源优势是否得到发挥？也就是说，在区域内各种发展经济的要素中，那些供给比较充分，价格比较便宜的生产要素（即有比较优势的资源），是否得到优先、重点开发利用，其相对应的产业和产品是否得到优先、重点发展。2.区域产业的技术结构是否合理。区域绝大多数产业部门是否已采用了较先进的适用技术？是否建立起了有利于促进技术进步的从传统一般技术、适用新技术到高精尖技术的合理的产业技术结构？现状产业结构是否适应或符合技术进步而导致的产业演替趋势？现状产业结构下技术对经济的贡献率如何？

3.区域内各产业部门之间的关联协调如何。重点是分析主导产业与辅助产业和基础性产业的协调关系。这一方面要分析主导产业的发展能否通过辐射影响带动区域相关产业的发展，从而促进整个区域经济的发展；另一方面还要分析相关产业是否能与主导产业发展相配合，从而不但使整个区域经济高效率地运转，而且能支持主导专业化部门承担起更大区域或全国范围内的劳动地域分工的重要任务。

4.区域产业结构是否有较强的转换能力和应变能力。主要应分析现状产业结构能否充分吸收、消化外部系统因素的影响，并能迅速地将外来因素或外部投入转换为输出，形成强大的输出能力；能否在外部环境发生重大的变化的情况下，通过内部组织机制的调节，适应环境，排除干扰。总之一句话，即区域产业结构是否较容易适应不太重大的调整或转换。5.现状产业结构的结构性效益是高还是低。主要分析下列两种情况即区域经济效益好的结果是否来自产业结构？反之，区域经济效益差的结果是否因为产业结构的原因？若属前者，则产业结构的效益好，若属后者，则效益差。

（三）区域产业结构演化的趋势

英国经济学家兼统计学家克拉克（L.G.Clark）通过对若干国家历史时期劳动力在第一、第二和第三产业之间变动的统计资料分析研究的基础上，得出这样的结论：劳动力在第一、第二和第三产业之间的变动，与区域经济的发展和由此而导致的人均国民收入的增加关系密切。随着人均国民收入水平的增加，劳动力首先由第一产业向第二产业转移。随后，当人均国民收入水平进一步的提高所产生的劳动力转移的结果，使得第一产业的劳动力逐渐减少，第二、第三产业的劳动力将逐渐增加。而劳动力分布结构变化的动力是产业之间在经济发展中产业的相对收入差异。这个结论被人们称为配第——克拉克定理。这个定理不仅可以从一个国家经济发展的时间系列中纵向分析中得到验证，而且还可以从处于不同发展水平的国家在同一时间上的横向比较，以及同一国家不同区域之间的横向比较得到印证。有人进一步研究，认为如果用A、B、C 分别代表第一、第二、第三产业部门，大体上有三个发展阶段，每个阶段又可分为两个类型，即第一阶段，A 占首位，包括： ① A＞C＞B ② A＞B＞C 第二阶段，B 占首位，包括： ① B＞A＞C ② B＞C＞A 第三阶段，C 占首位，包括： ① C＞A＞B ② C＞B＞A 各国各地区的条件千差万别，受上述规律影响的程度也有区别，基本部门结构的变化呈复杂的形态，但总的趋势是相同的。上述研究虽是从就业结构上进行分析，但也揭示了经济发展中产业结构变化的一般规律，对于我们今天进行产业结构演化发展的趋势研究同样有重大的意义。罗斯托在其经济成长的阶段理论中，用“主导部门序列”的改变来说明成长阶段之间的过渡，用旧主导部门的“减速趋势”和新主导部门采用新技术的“反减速斗争”来说明经济增长的过程。新的主导部门的出现就意味着可能进入一个新的发展阶段，形成一种新的区域产业结构。从这个意义上说，经济的成长和发展阶段的演替过程也是经济结构或产业结构变化过程。产业结构的变化趋势与区域经济成长阶段的演化趋势有方向上的一致性。也就是说，产业结构和经济成长阶段都有向高级演化的趋势。具体地分析一个区域产业结构的演化趋势，不但要考察产业结构演化的历史趋势，更重要的还要从宏观和微观角度考察下列导致产业结构变化的原因： 1.国家产业政策的影响。产业政策是国家从宏观角度调整产业发展的重要措施，它可能因经济、社会、政治、技术、生态环境等因素鼓励或限制某些产业部门的发展，对于鼓励的部门将会给予优惠的政策，以扶持其发展，而对限制的部门将施以种种严厉的限制措施，以限制或收缩其发展。区域产业若符合产业政策，将可能以较快的速度发展，违背产业政策，其发展将受到限制，这两种情况都可以使区域产业结构发生变化。如，政府如果对现时处于劣势，但从长远看很有发展潜力，且对国民经济发展有重要意义的产业部门采取扶持政策，则经过一段时期后，该产业就有可能发展为该区域具有相当竞争优势的产业部门，并且还可能成为区域新的主导专业化部门，从而改变区域产业结构。

2.区域主导专业化部门市场容量和市场寿命。区域主导专业化部门的产品推出后，经过一段时间，区内和国内市场就可能达到饱和。饱和后，这种产品可能出口到区外或国外，开拓外部市场。随着外部市场的形成，伴随着产品的出口，出现了资本和技术的出口，这些资本和技术与当地廉价劳动力及其它资源相结合，在输入地区发展了这种产品，并形成了一定的生产能力。外区这种产品由于成本低，又以更低的价格打回本区域或本国内市场，使得原来开发这种产品的区域或国家不得不放弃这种生产，而转向其它优势产品的生产。这时该区域原主导专业化部门或其产品在市场处于优势的寿命结束，新的主导专业化部门就有可能产生，产业结构随之发生变化。

3.主导专业化部门的技术生命周期。由于技术的发展可能使现在看来很有优势的技术先进的部门在今后一段时期内被淘汰，从而改变区域原来产业结构，形成以新技术成果武装的新的优势部门为主的产业结构。在经济发展的历史中，这种情况是经常存在的。如化纤产品代替棉毛产品，石油化工代替煤化工，使许多区域的产业结构发生了重大变化。

4.区域资源供应状况的变化。区域发展中的资源，有些是不能重复利用的、数量有限的资源，有些是可以重复利用的、从长远看其数量是无限的资源。有限资源的枯竭将可能使以这些资源为原料或燃料的生产部门衰退；无限的资源虽然从长远看是无限的，但从一定的时间（如一年）内看其供应也是有限的，所以，以它为原、燃料的生产部门生产规模的扩大也是有限制的，而且它也有可能因使用不当而产生供应上的困难，从而使区域产业结构发生变化。

区域自然资源评价的方法

1.关于自然资源量的评价。对自然资源量的评价主要目的是确定自然资源的开发规模和自然资源对一定生产部门或区域经济发展与布局的保证程度。光照、热量、水分要达到一定的数量方能满足某一农作物的生长需求，矿产资源要达到一定的储量才具有开发价值，且不同数量的资源对一定生产部门或区域经济发展与布局重要程度不同。在评价中对于自然资源保证程度的考虑主要来自两个方面，即①自然资源满足区域社会经济发展当前需要量的程度，亦即自然资源在合适的开发利用强度下的服务年限。如大型铁矿山和钢铁厂通常需要有50 年左右的铁矿石资源保证；②对远景区域社会经济发展与生产力布局需求量的保证程度，即预测资源的远景需求量。不同种类的自然资源，其数量表示形式或方法不同。如水力资源用理论蕴藏量和可开发实际蕴藏量表示，矿产资源用远景储量、探明储量、保有储量、近期可利用储量等表示，热量资源用单位面积年太阳辐射量和积温等表示，水资源用年均降水量、地表径流量、地下水量、总径流量等指标表示，等等。但无论采用何种表示方法，都要有利于反映自然资源的经济价值和利用潜力，并有利于做横向的对比。在自然资源的评价中，通常采用绝对和相对两种指标。绝对指标反映了区域自然资源的实际规模，相对指标则反映了区域自然资源的地位和满足需求的潜力。在评价时，首先，要搞清区域各类自然资源的绝对数量，研究其可能的开发规模和开发后可能产生的经济价值以及对区域发展的作用，明确区域主要自然资源，即筛选出开发规模大，开发后能产生重大经济价值，并对区域发展产生重要的带动影响作用的几种资源。其次，对于已开发利用的资源，则应研究其数量对现状生产的保证程度，并根据保证程度和现状生产在区域经济中的地位来研究其区域自然资源的优势与潜力。如就煤炭和铁矿资源看，通过比较各省区在全国或大区中的比例，就很容易看出来，山西、内蒙古、陕西和新疆的煤炭资源在全国占有重要地位，而两淮地区的煤炭资源则在煤炭资源相对较少的华东区占有重要的地位。辽中、冀东和川西铁矿在全国占有重要地位。通过储产比的比较，就会发现山西、内蒙古、陕西和新疆的煤炭资源潜力比两淮地区要大很多，川西的铁矿资源潜力也比辽中和冀北大。第三，在前面分析的基础上，分析自然资源相对量，进一步明确自然资源对需求的保证程度和开发利用的潜力。相对量指标通常用平均占有量等表示。如人均占有量、亩均占有量等。它对消费普遍而数量很大的自然资源的评价尤具意义，如煤炭资源、水资源、土地资源等。对于水资源，如果将地表径流量与耕地面积、人口数量比较，就会发现，有些地区尽管径流总量很大，但每亩耕地平均水量和人均水量却很小，反而有些径流总量很小的地区，这两个指标却很大。我国浙闽地区年径流总量仅及长江流域的20％，但平均每亩耕地和每人占有径流量却比长江流域分别高60％和12％。煤炭资源也有类似情况，宁夏煤炭储量在全国所占比例不过4.5％，但由于该区人口少，消费量少，人均储量达到7800t，仅次于内蒙古、山西，居全国第三位。加之煤田所处位置与外运条件较好，煤种又为外地急需，从而成为该区优势所在；而四川煤炭储量绝对数并不算太少，有近70 亿吨，但因人口众多，人均储量不到70t，加之部分煤田由于位置偏僻或赋存条件复杂而难以开发，使得其煤炭输入量近年来有增无减。第四，分析比较区域主要几类资源在数量上的比例关系，以明确区域各类资源的数量配合情况以及对区域产业结构及发展方向的保证程度。如从建立基础工业，尤其是原材料工业与能源工业的角度考虑，煤铁之间，铁与有色金属（主要是铜、铝等）之间，煤与石油之间储量比例，以及主要原料与辅助原料矿产资源间的比例关系等都是很重要的。据研究，要发展钢铁工业，一个区域之煤铁比至少应达到3∶1。要建立一个大型钢铁厂需铁矿10 亿吨、焦煤15 亿吨、动力煤4 亿吨、熔剂石灰石1.5 亿吨、白云石2000 万吨、耐火粘土2000～3000 万吨、菱铁矿2000万吨、锰矿500～1000 万吨。2.关于自然资源的质的评价。对于自然资源的质的评价，主要是考察自然资源的可利用价值和对一定生产部门的适合程度。可为人们利用的自然环境因素只有达到一定的质量标准才具有开发利用价值，也才称得上为自然资源。而这一定的质量标准是由人们认识自然和利用自然的能力所决定的，受一定时期的技术水平ᒌ区域经济基础、资源稀缻程度等因素影响。因此，对自然资源的館的评价也纔从以下这凡个方面考虑，即技术上的可能性、经浌上的合理性（串利甠资溑所仙出的代价为人们接受的程庤ﴉ以及需求上的迫切性。并据此建立质量评价的标帺，并甸此标尺来进行自然资源寻一官生产部门适合程度的评价《只有ᒌ栗，才能得出客观的切合实际的结论 如铁矿，垨40 年代以前，品位匨50％～60％以上的铁矿才月工业价值，随着冶金技术的发展和人类社会经济基础的加强，品位在50％～耶0％以上的富铁矿资源大闏消耗减少，而同时钢铁产品的用量剧增，使得钢铁工业大量使用品位在30％左右的贫铁矿成为可能，也成为必要。目前世界上开发利用的铁矿石品位最低可以达到25％左右。铜矿的利用也经历了一个由高品位到低品位的过程。现我国开采利用的铜矿品位一般在0.8％～1.0％之间，1％以上的便属富矿。不同的自然资源，其构成质量的因素不同。矿产资源的质量一般由品位、有害成分和有益成分的含量、矿物本身的物质结构等因素构成。如铁矿，我国平均品位在34％左右，绝大多数铁矿属贫矿。煤的质量用燃值（相当于品位）、灰分、硫分、磷分、挥发分含量、粘结度、块度、硬度等表示。土地资源的质量一般用平整度、光、热、水、肥等土地自然特性来表示，据此将土地资源划分成适宜、较适宜、适宜性差、不适宜等四级。森林资源质量的评价不但涉及到森林结构（树种结构、层次结构、年龄结构、密度等）、林材的品种、材积级别、用途，还涉及到林子的生长情况。因此，对自然资源的质量的评价应结合资源本身质量特征和一定生产部门的质量要求，确定反映自然资源质量特征和满足一定生产部门生产要求的质量指标，并运用这些指标进行综合评价。

3.关于自然资源的地理分布特征与地域组合特征的评价。自然资源的地理分布影响到其被开发利用的先后次序和开发利用的成本及利用的效率。交通方便，距主要消费中心和地区经济中心近，当地经济基础好，有城镇依托和干线交通相连的地区的自然资源，就有可能优先得到开发利用，且开发利用的成本低，资源的利用效率也高；相反，交通不便，位置偏僻，且距主要消费中心和地区经济中心距离远，当地经济基础差，既无城镇依托，又无干线交通相连的地区自然资源，其开发成本高，很难优先得到开发，即使进行开发，其资源的稀缺性也难以显示出来，利用极不充分，甚至浪费。如陕西省的渭北煤田和神府煤田，渭北煤田紧邻关中工业区，交通方便，经济基础好，早在宋代就已开发，新中国成立后，首先建成为西北地区最大的煤炭工业基地。而神府煤田尽管储量巨大，煤质优良，开采条件优越，但由于位置偏僻，交通不便，当地自然环境条件及经济基础较差，其开发只在80 年代中后期开始，并受铁路运力限制，规模难以迅速扩大，煤炭资源的稀缺性在此体现不出来，每吨煤仅18 元人民币，浪费非常严重。对自然资源地域组合特征的评价有利于揭示自然资源相互联系、相互制约的关系，明确在一定地域上自然资源对区域生产力发展的影响，并抓住主要资源或主要矛盾进行分析。许多自然条件和自然资源之间还存在着相互影响、互相制约的关系，并且在生产（特别是农业生产）上，利用、改造自然的方式和措施常常是以各种自然因素的相互制约性为依据的。如，对于农业来说，不仅要评价水分、热量、土壤等条件的分布，还要评价它们相互间在地域上或季节上的配合；对于工业，不仅要评价每种矿产资源的分布，还要评价它们相互间在地域上的配合，以及各种资源同地质、地震、水文等建厂条件的配合等。只有这样才能明确区域该种生产发展的可能性、优势及主要制约因素。如，对我国东半壁水、土、气候等自然因素的空间结合与农业生产布局条件的评价，就应包括以下内容：整个东半壁属湿润、半湿润季风气候区，雨量充沛，雨热同季，垦前为森林或森林草原带，土壤自然生产潜力较高，但水、土、气时空组合差异较大。其中秦岭-淮河以南属热带亚热带地区，水热资源丰富，可供一年二三熟，土壤偏酸，生物资源丰富，但丘陵山地比重大，耕地少，台风及洪涝灾害较多；秦岭-淮河以北的华北地区属暖温带，光热条件比较优越，地形平坦开阔、耕地较多，但森林植被少、降水偏少且变率大，旱涝盐碱灾害多；黄土高原，热量条件较好，但降水较少，水源不足，土层厚，土质疏松，植被稀少，水土流失严重，旱灾频繁，作物单产低；东北平原面积大，土壤肥力高，降水适中，森林面积大，但气温偏低，生长期短，大部分地区热量不足，作物只能一年一熟。自然资源的地域组合还是影响地域产业结构的重要因素。对自然资源地域组合的分析，必须搞清主导资源与辅助资源、优势资源与限制资源，分析自然资源组合对一定产业（部门）结构的适合或保证程度。如辽宁本溪市，在市周围30km 的半径内埋藏有磁铁矿、煤（焦煤、瘦煤等）与粘土、石灰石等资源，为建立以钢铁、煤炭及建材工业为主的工业结构提供了有利条件。在这个自然资源组合地域中，铁矿是主导资源，其余为辅助资源。铁矿储量巨大，还可供再建一个鞍山钢铁公司，所以为优势资源；煤炭资源显得不足，需从外地调入，并成为限制钢铁工业发展的主要因素，故为限制资源。

4.关于自然资源的可能的开发利用方式或方向，以及自然资源开发利用的技术经济前提。不仅不同的自然资源种类或组合有不同的利用方式与方向，而且同一类的自然资源或组合也有不同的利用方式与方向。如煤炭资源的开发利用可以通过修建铁路向外输煤，也可以通过建电厂，用电网向外输电，还可以经过利用其它矿产资源，如石灰石、铝、铁矿等，发展建材、化工、炼铝、钢铁等生产。再如水利资源的利用，不仅在选择坝址、坝高等方面有多种方案可供选择，而且在确定水利工程的功能与作用（防洪、发电、灌溉、航运、旅游、水产养殖等）上也有许多种方案可供选择。因此，在前面分析评价的基础上，这里应该就区域自然资源开发利用的方式与方向提出多种可供选择的方案，并对各种方案从技术可能性和经济合理性两个方面进行分析论证，筛选出几个可行方案。并同时指出各种方案之特点，尤其对实施各方案的技术经济前提要特别指出，以利于开发利用之决策与实施。如对荒地资源的评价，不仅要提出开发利用的方式与方向，还应指出为了开发利用荒地资源所必须具备的前提条件，如兴修水利、改良土壤、引进劳动力、改善交通等，以及这些条件要求达到怎样的程度。

5.关于自然资源开发利用的效应的评价。任何对自然的改造和对自然资源的开发利用，都会引起正负两个方面的效应，它不但表现在经济方面，而且还表现在社会方面和环境生态方面。只有正确分析各方面的正负效应，综合权衡利弊得失，才能作出正确的决策，并在资源开发实施中预先安排好预防措施，以减轻负效应之影响。如，关于陕北长城沿线风沙滩地围绕灌溉农业发展而进行的土地与地下水资源开发利用的正负效应分析，就应注意到这几个问题：①风沙滩地光热条件好，地下水资源比较丰富，且水质好，埋藏浅，若开发地下水资源和土地资源发展灌溉农业，可在近期内取得优质高产的效果，并有助于增加陕北粮食供应，从而有利于神府煤田的大规模开发；②该地区降水量少（不足400mm），蒸发量大，为降水量的3～4 倍，风沙滩地地下水为长期降水下渗积累所形成，并在有些地方以泉水出露补给地表河流。如果开发地下水灌溉，有可能使地下水损失过大，地下水量减少，水位降低，首先使靠汲取地下水以生存的沙生植被旱死，导致沙生植被面积缩小，固沙作用减少，引起沙漠化。其次使靠地下水补给的河流水量减少，从而使沿河以河水为水源的灌溉农田和城乡居民点用水受到影响。另外所开发之水浇地也会产生盐渍化。因此，该地灌溉农业的开发决策，必须在综合权衡经济、社会及环境生态三方面的收益与损失的基础上作出。对资源开发之正负效应的评价必须持科学、客观的态度，既不要夸大正效应，也不应缩小负效应，既要估计最好的情况，也要估计一般和最差的情况，只有这样才能保证评价结果的可信程度。

第五篇：德国发展高技术产业的经验及启示

德国发展高技术产业的经验及启示德国经济总能力占世界第三位，其经济的发展得益于重视高新技术的应用，发展高新技术产业。长期以来，德国在高技术园区的建设、扶持科技型中小企业和科技中介服务体系建设等方面积累了许多成功的经验，对我国高科技产业的发展具有一定的借鉴意义。

一、德国高技术园区的建设

德国的高技术园区形式多样，根据投资主体不同，可以分为国家投资型、混合经济型和私人企业型，高技术园区比较多见的形式有研究园、工业园和企业创新中心等。它们在促进高技术产业发展中发挥的作用则分别侧重于提供技术研发支撑、促进科技成果转化和企业培育。

１．研究园区的科研工作高度重视学科交叉和应用技术的开发，为高技术产业提供充足的技术储备和强大的发展动力

德国的研究机构分为三类：高等学校、经济界的研究单位、大学外的公共或私人的非公益性研究机构。高等学校是德国研究工作的基地。而那些依赖大规模昂贵设备以及巨额经费方能实现的耗资巨大的长期研究项目，主要由高校外联邦及各州共同资助的研究机构承担，如基础物理、新能源、航空与航天、医学、分子生物学、环境与极地考察等。在应用性研究和开发方面，高校同其他的研究机构及工业部门的实验室进行合作，以促进和加速了理论知识向实践的转化。德国用于研究与开发方面的国内费用总额在西方７大工业国中位居前列。

尤利希研究中心，是德国著名的海尔姆－霍尔茨工作组中的１６个大型研究机构之一，其资金来源的９０％靠联邦政府提供，科研机构所在地北莱茵威斯特法伦州提供１０％。在这一类科研机构，国家资金一般不支持很快可以赢利的项目。在德国，工业界的研究要比当前生产应用技术提前１０年，而尤利希研究中心从事的基础研究则更加提前。尤利希研究中心目前主要从事基础研究、长期项目研究、关键技术的改进、交叉学科领域的跨学科解决方案等，内容涉及物质结构与材料技术、环境相关技术、关键技术、能源技术、生命科学等５个领域。中心和工业界、高校建立广泛联系，产学研结合十分密切。同时，中心研究工作的国际化程度很高，国际间项目合作交流很多，每年有来自５０多个国家和地区的８００多名科研人员来此工作，尤利希研究中心还和中国的３０多个科研机构进行合作。

２．专业高技术工业园区建设注重骨干企业的带动作用、行业的管理经验和产业链的配套，成为促进高技术成果转化和产业化的摇篮

位于柏林附近的Ｈｅｎｎｉｇｓｄｏｒｆ市ＴＢＺ生物技术产业园区的建设经验说明，在专业产业基地的建设中，要有效地促进高技术成果转化和产业化，骨干企业的带动作用、专业管理经验和产业链的配套尤为重要。

园区首家引进的是当时比较年轻但初具规模的博拉姆斯公司（ＢＲＡＨＭｓ）。该公司董事长是德国制药协会的会长，在行业内具有很高的权威性和号召力。由于当地政府不具备生物技术产业管理经验，便与入驻工业园的ＢＲＡＨＭｓ公司合资成立管理公司，合作管理和发展园区。但是政府并不派驻官员管理园区，而是由合资的管理公司进行管理。

生物技术产业由于前期投入大，且德国关于生物科学实验室的安全标准很严格，一般中小企业没有能力投资建设。为此，Ｈｅｎ－ｎｉｇｓｄｏｒｆ市政府投资１９００万欧元建成２００００平方米的公共实验室并装备了先进的公用空气净化设施和常规通用仪器配置，提供给中小企业租用。作为行业内有影响的企业，博拉姆斯公司的到来，带动了一大批相关企业入驻，园区规模迅速扩大，从研发、生产到测试，形成了比较完备的产业链。目前园区有１５家企业，５００名员工，产品销往包括中国在内的５９个国家地区。ＴＢＺ生物技术产业园区的建设和发展，是Ｈｅｎｎｉｇｓｄｏｒｆ市经济转型、培育新的支柱产业的成功的尝试。

３．发展培育高科技中小企业的载体——高技术工业园创业企业中心

德国中小企业科技工业园建立于２０世纪９０年代，这些中小企业创业园的建设，直接为扶持中小企业创业搭建了现实的载体。

如ＴＢＧ科技工业园，园区设有专门的管理公司，负责协调园区企业、当地政府和有关服务机构的关系，帮助企业创办、开发新项目和获得政府资助。园区收入来自企业租房的租金、政府补贴和服务收入。在德国，类似的科技工业园很多，其主要职能可以归纳为５个方面：提供小企业创业必需的小型经营场所；为创业服务中介机构的服务活动提供舞台和场所；提供企业创立和企业管理方面的多项咨询服务，提供展销、培训、洽谈等方面的服务，协调企业之间的交流和沟通，促进企业相互学习、相互促进、更快成长；提供完善的后勤服务；协助政府落实对企业的扶持政策措施，包括开业资本金资助、贴息资助、开拓市场资助等。

企业入驻科技工业园是有条件的，而且审批把关非常严格，要看其是否是属于科技创新的，有没有市场前景，并要求创业人通过培训，持有相关资格证书。迄今，申请进驻ＴＢＺ科技工业园的企业累计有４１９家，其中只有１１９家通过筛选，５２家已经落户，６７家在洽谈之中。

从功能上看，德国的高技术工业园与我国的高新区和经济开发区相类似的，都起到培育企业、壮大企业规模、促进地方经济发展的作用；从规模上看，它们又和我国的创业服务中心、软件园等科技企业孵化器相类似；从建设和管理主体看，我国的开发区是由政府投资建设和管理的，德国的许多高技术工业园是由企业投资建设的或由政府和企业共同投资建设的。

二、德国政府高度重视对科技型中小企业的扶持和资助

德国政府在二战之后以及东西部合并过程中，非常重视促进高技术产业的发展和对中小企业资助扶持，采取了一系列扶持政策措施，鼓励科技型中小企业开发新产品和新工艺，鼓励采用对经济发展具有战略意义的新技术来提高竞争力。扶持政策取得了显著的效果，目前中小企业占德国企业总数的７０％，为社会提供了三分之二的就业岗位。

在支持企业发展方面，政府的扶持项目有５～６种，其中最主要的有３种：产品革新项目，最高资助为２４个月２０万元的无偿资助；技术革新助理项目，主要针对新毕业大学生的成果应用和就业创业问题，鼓励企业接纳新的毕业生；革新想法的专利保护，提供申请专利的咨询和资金帮助。对于员工人数不足２５０名、年产值４０００万元以下的小企业，政府对项目的资助金额可达到投资的５０％，而对于员工人数多于２５０名、年产值４０００万元以上的企业，项目资助金额只达到投资的３５％；对于很多由大公司投资创办的小公司，大公司投资超过其资本的２５％，就不享受小企业的资助标准。政府资金支持具有产业侧重，对产品供大于求的产业领域一般不支持。

政府在项目评价方面，主要依据的标准包括：技术革新程度、提供就业岗位、市场风险率、市场发展潜力、可持续发展潜力等。如为促进当地中小企业发展而设立的勃兰登堡州经济发展局，在实施技术革新项目以来，已经资助过１０００多家企业，占申请企业的三分之一，资助项目的成功率为７０％～８０％，收到了良好的效果。

三、加强科技中介服务机构建设，建立企业联系政府、企业联系科研机构的桥梁和纽带

德国政府在经济上实行的是宏观控制，政府的支持重点集中在对中小企业进行融资、信息咨询、技术创新、产品参展、教育培训等方面的促进。在微观上，政府不直接面对企业，政府将经济补贴政策的资金分配权力下放给中小企业技术中介服务机构，对中小企业的支持措施都是通过工商会和联合会（行业协会）等中介组织来实现的。柏林ＡＩＦ工业发展研究协会就是德国最有影响力的技术中介组织之一，它下属１００多个工业界的行业协会，５００００多企业。协会成立的指导思想是帮助各个行业的中小企业开展研发活动。联邦政府通过ＡＩＦ协会促进研究成果尽快地在实际中使用，企业也得助于技术转让。没有协会的支持，企业很难从相关的大学和研究单位获得技术支持，也无法取得政府相应的政策支持和经济补贴。德国技术中介机构的主要职能可以归纳为：参与组织实施国家重点技术项目；对实施项目的全过程进行跟踪，初期项目的评估、项目进展的考评及项目结束的验收，德国还向项目实施企业派出专职观察员；向企业下达国家主管部门批准的拨款资金；向企业提供各种技术咨询、人员培训；参与组织制订所在地的技术发展规划，当好政府在工业技术发展领域的助手。

在德国，中小企业技术中介服务机构是市场经济中企业与政府，企业与科研机构联系的重要纽带，政府、科研机构——中介机构——企业之间建立了亲密的合作伙伴关系。

四、安徽省发展高新技术产业的启示

１．进一步加快国家级高新技术和经济技术开发区的建设，不断提高科技对经济的贡献率，促进地方

经济的快速健康可持续发展

进入新世纪以来，经济的发展越来越离不开科技的支撑，科技的贡献更加体现在发展高技术产业上，德国经济的快速发展充分说明了这一点。现阶段，安徽省和合肥市正在启动建设合肥科学城，这是整合科技和经济资源、创新思路加快发展的重大战略举措。安徽省拥有３个国家级的开发区，是发展高技术产业的基地和龙头。省会合肥具有丰富的科技成果和人才资源优势，因此，安徽省３个国家级开发区的建设要紧紧结合全省“８６１＂行动计划，积极探索科技管理和经济管理的机制和体制创新，积极营造有利于高技术研究与产业化的政策环境、服务环境和社会环境，真正释放科技资源的潜能，不断提高科技对经济的贡献率，推动区域经济的快速健康发展。

２．办好科技企业孵化器，促进中小企业的发展

我国科技创业服务孵化器的建设模式是大多数由政府投入资金和政策支持，体现出公益性和非营利性，但这明显暴露出造血功能不足、经营机制不灵活的缺点。可以参考德国的经验，采取政府投资、企业投资或混合投资等多种形式，积极争取社会资金、特别是民营企业资金的参与和联合，多元投资逐渐过渡到政府引导扶持，企业化经营，自我发展的轨道上。２００１年以来，合肥高新区的孵化器建设已经逐步显现出投资主体多元化、经营模式多样化、创业服务专业化的新局面，先后建成了国家级的创业中心、软件园、留学人员创业园、大学科技园、民营企业创业中心等，初步形成了孵化器集群，创造了良好的创业服务体系。

３．不断加强技术中介服务体系的建设

德国科技中介服务体系良好的运行机制具体体现在服务能力、资金实力、制度规范等几个方面，其成功经验和做法，对我国扶持和促进中小企业发展、建立中小企业社会化服务体系、解决当前面临的突出问题都有积极的借鉴意义。建议我国有关部门及早制订有关技术中介服务机构的法规、法律，加大政府对技术中介机构的支持力度，加大对技术中介机构人员培训的投入力度，切实创造技术中介机构为政府分忧、为企业排难的工作环境，使技术中介机构摆脱生存的困难，当好政府的助手和参谋。技术中介机构应加强自身建设，完善服务体系，致力于整合社会资源，综合利用科研、银行、行业专家组成有权威性的评估、咨询委员会，进一步加强企业、院校、科研机构的交流，多方位地提高为中小企业服务的能力，同时加强信息网站建设，加强国际间的合作与交流，建立技术评估系统，促进中介体系建设。