信阳农村改革综合试验调研与思考

第一篇：信阳农村改革综合试验调研与思考

信阳农村改革综合试验调研与思考

陈锡文

中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文带领中农办农村改革发展综合试验区调研组实地调研指导固始县农村工作

信阳是典型的传统农区，也是我国重要的粮食主产区，粮食产量占全国的1%、河南省的1/10以上。党的十七届三中全会以后，信阳市委、市政府开始认真学习这次全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，结合自身情况深入研究如何推进农村改革发展，出台了大量的具体政策措施，农村改革发展进入了一个新的阶段。2011年5月14日至16日，我们专门到信阳对农村改革试验区建设进行了实地调研，先后走了5个县，看了12个点。调研表明，经过两年多的实践探索，信阳的农村改革试验确实取得了显著成效，不少经验值得借鉴和参考，给我们从事“三农”工作的同志带来了很多启发。

一、推动农村改革发展事关全局，具有重大意义

1978年12月召开的党的十一届三中全会，在我们党的历史上具有里程碑意义。这个会议对十年**进行了拨乱反正，为改革开放奠定了重要思想和理论基础。党的十一届三中全会形成了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》这一具体成果，拉开了农村改革的序幕，也拉开了改革开放的序幕。正是由于抓住了农村改革这个牛鼻子，我国一举扭转了国民经济走向崩溃边缘的局面，迎来了改革开放的春天。

在党的十一届三中全会召开30年之际，全党、全社会都在以各种方式进行纪念。党的十七届三中全会在这个时候召开，到底选一个什么主题为好？中央研究后决定，把十七届三中全会的主题定在农村改革发展上。这不仅是对党的十一届三中全会最好的纪念，同时也是让全党清醒地意识到，即便农村改革是在全国率先推进也是首战告捷的领域，农业农村发展确实取得了巨大成就，但是农业农村仍面临很多新的情况和问题迫切需要解决，农村的改革发展还需要进一步推进。党中央选定这样一个主题，有着重大的战略考虑。这次全会对到2020年以前的农村改革发展进行了全面部署，提出了农村改革发展的重大任务。

到上世纪末，我国实现了现代化建设“三步走”战略的第一步、第二步目标，人民生活总体上达到小康水平，这是中华民族发展史上的一个新的里程碑。但这种小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的，而城乡二元经济结构还没有根本改变就是这些问题的重要体现。党的十六大报告提出，要在本世纪头20年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，在这样一个新的历史背景下，农村改革发展就具有特殊重要的意义。农村人口占全国人口的绝大多数，不解决好“三农”问题，不可能实现全面小康。因此，党的十六大报告指出，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务，并首次提出了“统筹城乡经济社会发展”这样一个重大战略思想。2003年1月，胡锦涛总书记在中央农村工作会议上作了重要讲话，他明确指出，全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村，必须把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。从十六大开始，我们党就已经清楚地认识到解决好“三农”问题对于全面建设小康社会、对于基本实现现代化、对于中华民族实现伟大复兴的重大意义。

党的十六大以后，中央对“三农”问题的认识不断深化，对解决“三农”问题的理论不断升华，强农惠农力度不断加大。从2004年开始，党中央、国务院连续8年出台一号文件对农业农村工作进行部署，出台了一系列的重大政策，包括取消农业税，对农民直接补贴，实行粮食最低收购价，加强农村水、电、路、气等基础设施建设，加快农村文化、教育、卫生、社保等社会事业发展，推进集体林权制度改革，推动城乡平等就业，推进供销社改革，加快发展农民专业合作社，开展包括乡镇机构、农村义务教育经费保障机制、县乡财政管理体制、乡村公益性债务化解试点等内容的农村综合改革。这些政策的出台，又一次极大解放了农村的生产力,农村改革发展呈现出非常好的局面。粮食产量快速提高。2004年至2010年，我国粮食产量从2003年的8614亿斤增加到2010年的10916亿斤，年产量增加了2302亿斤，实现“七连增”，其中有四年突破了1万亿斤，这是个非常了不起的成就。农民收入快速增长。2005年农民人均纯收入3255元，2010年是5919元，扣除物价指数，“十一五”时期农民人均纯收入年均增长8.3%。农村民生加速改善。农村水、电、路、气、房等建设明显加强，科教、文化、卫生、社会保障等事业发展明显加快。与之同时，农村基层组织建设不断加强，农村民主法制建设稳步推进，农村社会保持和谐稳定。

为出台这些重大政策，公共财政的投入大量增加。经过算账，这几年来的每一个文件中的含金量都没有低于过800亿元，一年一年往上加，估计今年中央财政的“三农”投入可能突破1万亿元。为什么能这样？一是党中央提出了以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观。而农业农村发展最能体现以人为本的，农业搞得好不好，决定全国一半以上的人是一个什么样的生活状态；而农产品供给得怎么样，又决定城镇居民生活得怎么样。二是我国经济实力、综合国力、政府财力大为增强。过去想办办不了的事，甚至不敢想的事，现在有条件了。2000年，国家的GDP总量是9.9万亿元，2010年达到39.8万亿元，比2000年增加3倍多。2000年的国家财政收入是1.34万亿元，2010年达到8.31万亿元，比2000年增加5.2倍。公共财政更多地往农村倾斜，让农民受益，是贯彻落实科学发展观的重要体现。

二、信阳农村改革发展综合试验的方向总体正确，成效显著 虽然近年农业发展形势好、农村面貌变化大、农民得到的实惠多，但要清醒地看到，当前和今后巩固发展农业农村发展好势头的基础仍不牢固，促进农业农村又好又快发展的长效机制仍不健全，推进农村改革发展任重道远。农业的比较效益低下，“三农”工作任务重、见效慢，信阳市委、市政府贯彻落实党的十七届三中全会精神，能主动请缨开展农村改革发展综合试验，这是有全局意识、有政治责任感的重要体现。尽管调研的时间不长，但我们在以下三个方面深有体会。

（一）发展工业化、城镇化不以牺牲粮食生产、不以牺牲农业发展、不以牺牲生态环境为代价

在一些经济发达地区，“三农”问题往往摆不上位置，也往往觉得搞好农业也没有多大的意思，于是就把农业扔到了一边，结果耕地大量减少。过去的很多鱼米之乡，现在不仅调不出粮，还要靠外地调进。当然，由于区位不同、自然资源条件不同、经济发展结构不同等，一些地方粮食产量出现变化是很自然的。但从我国来看，粮食问题、“三农”问题，在任何地方都不应该疏忽。党的十七届三中全会的决定指出，农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。这就要求我们必须居安思危、加倍努力，不断巩固和发展农村好形势。有些同志觉得，“居安思危”这个词语气很重，问题是不是有那么严重？但客观的现实是，如不居安思危，确实要出大问题，2003年的粮食产量一度下降到了8614亿斤，比历史最高年份下降了2000多亿斤。我国的粮食消费水平每年增长100亿斤左右。尽管近年粮食连年增产，但是我们从事农业工作的一天到晚非常紧张，不知道明年怎么样，更不知道后年怎么样。规律就是这样，连续增产的时间越长，可能离减产的拐点就越近，我们做不了老天爷的主。今年春节前后的大旱，使得农业生产面临的形势非常严峻。“两会”期间，有的媒体爆炒说，粮食主产区大旱，今年粮价一定要暴涨，很多老百姓就很担心。好在党中央、国务院下了大的决心，新增抗旱投入129亿元，农业生产才得以正常进行。推进农村改革发展，不能在粮食生产这个方面出现偏差。进入信阳境内后，到处都是郁郁葱葱，到处都是农忙景象。我们了解到，信阳市2010年的粮食总产量达到115亿斤，连续7年创历史新高，连续3年保持在110亿斤以上，为国家粮食安全作出了重要贡献，这是非常难得的。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出，“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，是‘十二五’时期的一项重大任务”，要求夯实农业农村发展基础，提高农业现代化水平和农民生活水平。信阳坚持不以牺牲农业、粮食生产、生态环境为代价的发展方式，一定能走出一条全面协调可持续的科学发展道路。

（二）努力探索农民增收途径，农民收入快速增加

在农民收入方面，从全国来看，家庭经营性收入占一半左右，工资性收入占40%左右，转移性收入占6%左右，财产性收入占3%左右。因此，前面两块是大头，也是最需要着力的部分。

农业是农民增收的一大支柱，这里面有很大的潜力。现在城镇居民消费越来越注重质量、注重健康、注重营养、注重安全，这就意味着农产品价格必定要有一个上涨的空间。信阳市农民收入的提高，有很大一块就是要靠种植业。尤其让人关注的是，信阳近年茶产业取得了突破性进展。2010年的茶叶种植面积达到93.49万亩，总产量4.12万吨，分别比上年增长8.8％和20.8％。“信阳红”的开发，可使每亩茶园每年增收2000元，全市农民每年可增收20亿元。畜牧业也保持了较快发展，2010年肉类总产量达到57.76万吨，比上年增长了5.9％，这非常不容易。信阳外出打工的农民多，工资性收入所占比重也较高。近年来，信阳市委、市政府为优化农民外出务工条件作了大量卓有成效的工作。正是由于多方面的努力，信阳市农民收入保持了较快增长，2010年的农民人均纯收入达到5300元，比上年增长了15%。

（三）坚持“以工促农、以城带乡”的方针，统筹城乡经济社会发展

在党的十六届四中全会上，胡锦涛总书记在进行国际经验比较的基础上指出，“纵观一些工业化国家的发展历程，在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业化提供积累，是带有普遍性的趋向；但在工业化发展到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村的协调发展，也是带有普遍性的趋向”。这次全会的主题是关于加强党的执政能力建设，在这样重要的关于党的自身建设的全会上讲这一段话，意在提醒和告诫全党，当经济社会发展到我们现在这个阶段的时候，处理好工农和城乡之间的关系，直接关系到我们党的执政基础。2004年年底，胡锦涛总书记在中央经济工作会议上明确指出：“我国总体上已经进入了以工促农、以城带乡的发展阶段。”因此，我们要更加自觉地调整国民收入分配结构，更加主动地解决好“三农”问题。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》要求，“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。城乡之间的公共服务差距是我国公共服务差距大最突出的体现，推进基本公共服务均等化，非常关键的就是公共财政更多向农村倾斜，让农民更多享受到公共服务，让农民共享改革开放的成果。

我到信阳来一个很深的体会是，信阳市各级政府财力虽然并不充裕，但是市委、市政府不搞政绩工程，不搞面子工程，非常主动地调整政府的支出结构，努力促使公共财政向农村倾斜，更多地去解决农民实实在在的民生问题。这几年来，信阳市农村的水、电、路、气等基础设施建设和教育、卫生、文化、社会保障等社会事业的发展，取得了突破性进展。这几天我所看到的村卫生室、图书馆、幼儿园，都建设得很好。坦率地说，比长三角、珠三角等经济发达地区的也不差，我确实很受感动。

三、抓住关键问题，进一步推动农村改革发展

根据党的十七届三中全会决定关于大力推进改革创新、加强农村制度建设的要求，信阳市在农村开展了土地流转、资金投入、社会化服务、社会保障、支持创业人才、文化引领经济社会发展、城乡一体化发展、组织建设和民主管理等八个方面的体制机制创新探索。我觉得信阳在以上方面的改革都需要探索，这里我重点谈两个问题。

（一）提高农民的组织化程度

凡农业实现了现代化的国家，除了特定的农业生产（比如工厂化育秧、养殖小区规模化饲养等），大田作物生产没有一个国家农业不是家庭经营，只是规模大小的问题。美国、加拿大、澳大利亚等新大陆国家的农业是大规模的，日本、韩国等传统农业国家的农业则是小规模的。大田农业实行家庭经营既是一种历史性现象，也是一种世界性现象。这是农业本身的特点决定的，也有非常深刻的道理。但农业面临着自然和市场双重风险，势单力薄的一家一户很难抵御。此外，家庭经营存在大量办不了、办不好、办起来不经济的事情。在实行家庭经营的基础上发展联合与合作，建立起健全的生产性服务体系，这是世界上农业现代化的共同经验。近邻日本和韩国在发展农民合作经济组织方面有非常成功的经验，我国台湾省的农协在为农民服务方面也起到了非常重要的作用。

中国没有合作的传统，搞合作并不是那么容易。我们原来搞大集体，走了弯路，让农民伤了心。土改后，农民的地契还没有捂暖，就又变成高级社，随后又建立了“一大二公”的人民公社体制。现在，有的地方谈“合”色变。上世纪80年代农村改革之后，家庭经营发展起来了，但统一经营没有得到相应发展，很多地方还削弱了。这样，分散的农户在进入和适应大市场方面就遇到了很多的困难和问题。直到现在，有些地方还有这样的片面认识，认为把基层党组织和村民自治搞好就行了。村党支部和村委会在社会管理、维护农村社会稳定、为农民群众排忧解难、提供多种多样的公共服务等方面具有非常重要的作用，但目前的村级组织是内向性和管理性的组织，满足不了农户作为经济主体闯荡市场的外向性、经营性要求，这是它的先天局限性。我们要认真总结世界各国发展合作制的经验，把分散的农户组织起来，提高他们在市场中的谈判地位，提高他们抵御市场风险和自然风险的能力。因此，一定要鼓励农民、引导农民、支持农民发展自己的合作组织，而不能简单地泛市场化。

信阳在这方面做了大量的探索，效果非常好。在潢川、固始看到的那两个种粮大户牵头的种粮合作社，有上千户农户加入，经营面积有1万多亩。如果2亿多农户能够加入到为他们真正提供服务的专业合作社中去，其意义不亚于30年前实行家庭承包制度。现有政策对于引导农民进行合作、吸引农民参加合作组织的力度确实不够，这是农民合作经济组织发育不足的重要原因。党的十七届三中全会的决定已经明确提出，农业的统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。我觉得，应该像当年推进家庭联产承包责任制一样，下大力气支持农民专业合作社的发展。只有朝这个方向转变，我国的农业才真正能说开始步入现代化。

（二）推进农村金融改革创新

农村金融确确实实是农村改革发展中的一个软肋。这不是说我们的银行有什么问题，也不是说金融系统不愿意为“三农”服务，很重要的是政府的农村金融政策迄今为止不明确，泛市场化的观念太重。如果将政府该承担的责任推给商业银行，一定会落空。金融支持农村，银行要承担责任，但不能让银行吃亏，政府要承担有关费用和损失。在经济发达的国家，都有系统的政策性金融，而我国的农业政策性金融还很不健全，目前支持的重点还局限在粮棉油收购业务方面。探索怎么引导金融资金进入农村，这是个大事。党的十七届三中全会的决定明确要求，“县域内银行业金融机构新吸收的存款，主要用于当地发放贷款”，但至今没有出台一个非常有效的实施办法。从历史上看，改革经验无非就是两条，体制内下决心，突破种种不合理的制度规章；体制内动不了，就得在体制外下功夫，让新的东西长出来，才能倒逼旧体制的改革。当然，金融方面的政策、制度非常严格，要认真研究，在政策允许范围内慢慢去探索。

一是建立能够满足农村金融需求的银行体系。我国的银行高度集中，大银行办大事、小银行办小事的分工没有形成。一个高速公路项目可能贷款几十亿甚至上百个亿，总的经营费用可能较高，但单位经营费用较低。一个农户种一些地，养一些鸡鸭，养一些猪，只需贷款几万元，同样需要进行经营管理，单位经营费用就高了。对大银行来说，当然愿意主要办理大笔贷款。

小银行办不了大事，但能够为农户、小企业、小商店服务。社会有这个需求，解放前，光一个上海市银行就有300多家。现在全国的村镇银行才120多家，对3万个乡镇来说能解决什么问题？金融支农的潜力非常大，如果能把这个口子打开，不仅能把农村搞活，也能把金融搞活。我们现在有一个印象，一说金融界就是挣大钱的，一说金融人才就是白领。这样怎么给农民服务？因此，我们应该健全银行体系，加快发展社区性、合作性金融机构，满足不同层次的需求。

二是改革农村金融监管体制。当然这样会有一个相应的问题，就是谁来监管？一个金融机构成立后，一年到头没有几次现场监管能让人放心吗？但银监部门也有苦衷，如果都靠银监局来监管，肯定管不过来。“一年遭蛇咬，十年怕井绳”。我们有很多地方，因为过去搞农村合作基金会失败了，对于发展合作金融心有余悸。但“吃一堑，长一智”，要更多地向地方政府放权，让地方政府去加强对当地中小金融机构的监管。为此，要做大量深入的调查研究，解决各个方面面临的问题。

三是挖掘农村独特的信用资源。谈到贷款，总是回避不了抵押的问题。信阳目前在试验的“五权”抵押中，林权和水权这“两权”抵押是符合法律规定的，承包地、宅基地和农民住房这“三权”抵押不符合《担保法》的规定。为避开法律的制约，现在采取的是变通的办法。从了解的情况来看，目前还没有农民到期不还的。实际上，这从另一个角度说明农民的诚信度非常高。村庄是一个熟识人组成的社会，有着天然的信用资源，这与城里截然不同。这个东西要用好了，不仅农民贷款方便，银行机构的贷款质量也会非常高，贷款成本也可能会比开展抵押担保贷款要低。

这次到信阳调研的时间不长，但看的情况给我留下了深刻印象，也给了我们很多启示，有的做法对推进全国农村改革发展具有很重要的借鉴意义。只要信阳市各级党委、政府切实贯彻十七届三中全会、四中全会、五中全会的精神，按照省委、省政府的部署不断推进农村改革发展，就一定能够取得更大的成效。

第二篇：信阳农村改革发展综合试验总体方案

信阳农村改革发展综合试验总体方案

(二○○九年四月十六日)

为深入贯彻落实党的十七届三中全会精神，加快农村改革发展步伐，信阳市从今年开始，在全市范围内进行农村改革发展综合试验，并制订如下方案。

一、指导思想

以党的十七大和十七届三中全会精神为指导，全面贯彻落实科学发展观，按照进一步推进农村改革发展的总体要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，以统筹城乡发展为方向，以促进农民增收为核心，以发展现代农业和改善民生为重点，充分发挥基层的首创精神，不断深化农村改革，创新体制机制，构建城乡经济社会发展一体化新格局，积极探索加快农村改革发展的新路子，为全省乃至全国农村改革发展积累经验，探索模式，作出示范。

二、基本原则

坚持解放思想，改革创新；坚持以人为本，注重实效；坚持因地制宜，分类指导；坚持政府引导，农民自愿；坚持城乡统筹，协调发展。

三、预期目标

通过改革试验，消除制约农业和农村发展的制度性障碍，解放和发展农村生产力，实现现代农业大发展、农村面貌大改变、农民收入大提高。到2020年，全市农村改革发展的目标是：

（一）建成粮食生产重点区

实施水利设施兴利除害工程和标准农田建设，加强农业科技研究，加大科技推广应用力度，大幅度提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率。到2020年，粮食生产能力达到135亿斤，农业增加值达到350亿元，形成粮食稳定增产、农业持续增效和农民较快增收的长效机制。

（二）建成特色产业示范区

具有信阳特色的林果、畜禽、水产等支柱产业实现规模化生产、产业化经营，特色农产品实现标准化生产、品牌化营销。到2020年，畜牧业产值占农业总产值的比重达到60%。茶叶面积发展到200万亩，产量达到5万吨。农民人均纯收入达到l0000元以上。

（三）建成村镇建设样板区

依托“两纵一横”交通干线，形成以信阳市为主中心，潢川县、固始县为副中心，6个县城及明港镇为骨干，中心镇为基点，中心村和较大自然村为基础的城镇村体系。到2020年，建制镇达到120个，人口规模1500人以上的中心村达到2000个。基本实现农民居住集约化、生产方式合作化、公共产品社会化。

（四）建成生态环境友好区

强化生态建设和环境保护，巩固提高国家级生态示范市建设水平。到2020年，全面完成生态县建设，争创更多的国家级环境优美乡镇和生态村。全市森林覆盖率达到38％，自然生态优美，人居环境优越，新型洁净能源和可再生能源得到充分应用，建成资源节约型和环境友好型社会。

（五）建成文化建设引领区

以特色文化引领农村经济社会发展，打造魅力信阳的文化之魂，提高信阳文化竞争力。到2015年，建立完备的市、县、乡三级公共文化服务体系及基层服务网络，建成一批有市场竞争力的文化特色县、文化特色企业和鲜明地域特色的文明乡镇、文明社区。

（六）建成城乡统筹先行区

以产业集聚区为载体，加快构建现代城镇体系，建立统一的城乡公共服务制度和人力资源市场，公共资源在城乡之间均衡配置，生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合，形成工业化、城镇化和新农村建设互促共进机制。到2020年,全市城镇化率达到50％以上，农村恩格尔系数低于30％。

四、主要内容

（一）创新农村土地流转的体制机制

1、建立农村土地承包经营权流转机制。依法完善农村土地管理制度，搞好土地确权、登记、颁证工作，规范流转行为。建立土地流转有形市场，扶持培育土地银行、土地专业合作社、土地交易市场、土地协会等流转中介组织。建立农民依法、自愿、有偿流转土地的制度体系，鼓励引导农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。建立和完善纠纷调处机制，开展土地纠纷仲裁试点，完善仲裁程序、方法和制度。完善被征地农民补偿制度，建立被征地农民社会保障体系和土地承包经营权退出机制，探索以土地换社保、换就业、换稳定收益的具体办法。深化林权制度改革，促进林地流转。

2、建立农村集体建设用地流转制度。在符合国家产业政策和供地政策、不改变土地集体所有性质、不用于商品住宅开发的前提下，探索农村集体建设用地流转制度改革。

3、建立农村宅基地科学管理模式。结合新一轮土地利用总体规划修编，大力实施村庄整治，稳步推进迁村并镇建设试点，建立宅基地退出和补偿机制。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，依法置换为建设用地。

4、建立土地综合整治机制。对利用不充分、不合理和废弃闲置的农村集体建设用地等进行整理复垦，依法依规将整理复垦增加的农用地和耕地置换为建设用地，用于还建和产业项目用地。建立建设用地周转指标交易平台，实现全市土地占补平衡。

（二）创新农村资金投入的体制机制

1、加大财政支农投入。按照“性质不变、渠道不乱、统筹安排、集中投入、各负其责、各记其功”的原则，实施涉农资金整合，提高支农资金使用效益。探索土地收入分成机制，把一定比例的土地出让收益用于新农村建设。创新新农村建设筹资方式，保证新农村建设资金来源，促进相关产业发展。

2、创新农村金融体系建设。加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合的农村金融体系。深化农村信用社改革，扶持邮政储蓄银行发展，培育和发展村镇银行和农户资金互助组织等新型农村金融机构，大力发展小额信贷。制定县域内金融机构新吸收的存款主要用于当地发放贷款的实施办法。创建农村信用、担保体系。加大对农村金融机构的扶持，鼓励开发新的金融产品和服务。

3、引导鼓励社会资金投入新农村建设。制定和完善财政、信贷等优惠政策，落实好国家相关税收优惠政策。实行农村公益性服务设施产权改革，动员和引导工商企业、民营资本等社会资金投入农村基础设施和公共服务建设。积极创造条件，吸引外资，加大对外开放力度。

4、创新村级公益事业建设模式。建立“农民自愿、筹资筹劳、政府奖补资金引导、筹补结合、多元投入”的村级公益事业建设一事一议财政奖补制度。

（三）创新农村社会化服务的体制机制

1、大力发展农民专业合作组织。扶持创办各种农民专业合作组织，兴办各类专业协会、中介组织和服务中心。推进跨行业、跨县区发展，提高合作经济组织的开放性。建立农民专业合作组织发展的政策支持体系。允许符合条件的农民专业合作组织为主体，承担农、林、牧、渔、农产品加工重点工程等各类项目的建设和实施。

2、不断提升农业产业化经营水平。推广“公司+基地+农户”的“华英模式”，着力培育一批有竞争力、带动性强的龙头企业和企业集群示范基地。创新龙头企业信贷担保方式，增加扶持农业产业化发展资金，支持龙头企业发展。

3、加快完善农技农机应用推广体系。建立和完善以乡镇为依托的农业技术推广体系，逐步建立村级服务站点。完善农技推广的社会化服务机制，开展多种形式的农技推广服务。积极引导、培育和扶持农机专业合作社发展，提高农业机械化水平。

4、探索建立农业新型保险机制。开展农业政策性保险试点。逐步扩大政策性农业保险的范围和品种，鼓励和引导商业保险公司积极开展农业保险业务，探索成立农业保险共保体。建立和完善农业保险中介体系，探索发展合作制等多种形式的农业保险组织。

（四）创新农村社会保障的体制机制

1、健全农村基本医疗保障制度。完善惠及全体农民的基本医疗卫生服务体系。巩固和发展新型农村合作医疗制度。加强农村药品配送和监管。加大村卫生室建设力度。实施乡村医生系列培训计划，并按照政府购买服务原则，对乡村医生开展的公共卫生服务给予补助。深化新型农村合作医疗农民工定点医院工作，完善参合农民工灵活就医机制。

2、建立农村新型养老保险制度。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险机制。探索建立基本帐户和个人帐户相结合的农村居民社会养老保险制度，统一制定城乡社会保险关系转移、衔接办法。积极改进保险资金享受办法，支持低成本的社会化养老保险服务业发展。

3、完善农村居民最低生活保障制度。建立农村低保分类实施制度，实现动态管理下的应保尽保。完善低保资金社会化发放制度，确保资金运行安全。建立低保标准自然增长机制和低保资金保障机制。

4、创新扶贫开发的体制机制。完善扶贫开发政策体系，重点提高农村贫困人口自我发展能力，动员社会力量参与扶贫开发事业。瞄准贫困人口，采取有效的帮扶措施，支持贫困人口实现脱贫致富。

（五）创新支持创业人才投身农业的体制机制

1、完善农村基础教育和职业教育体制。加强农村基础教育，提高人口素质。建立教育、农业、扶贫、劳动“四位一体”的职业教育体制。组织实施农村实用人才培训工程。探索新时期农村劳动力转移的新理念、新途径、新做法，推行订单劳务培训，积极开展涉外劳务培训，大力发展劳务经济，加快农村劳动力转移步伐。

2、引导创业人才投身农业发展。鼓励机关、事业、企业、科研院所等单位各类创业人才参与农村改革发展，领办、创办农民专业合作组织、农业产业化企业、高效农业庄园等。实施外出务工经商人员“回归工程”，发展“回归经济”。

（六）创新文化引领社会经济发展的体制机制

1、建立经济文化一体化发展机制。围绕“让将军之光永远辉煌新县”、“让桂花香醉商城”、“让淮河文化铸就淮滨”、“让根亲文化扬名固始”、“让华英富庶潢川”等主题，加快文化资源开发和后续产业发展，让文化软实力转换成现实生产力。

2、建立推进文化产业发展的内生机制。发展文化产业，激活文化消费，建立健全统一、开放、竞争、有序的现代文化市场体系，促进全民参与文化发展，激发农民群众中蕴藏的巨大文化潜力，着力打造地域文化品牌。

（七）创新城乡一体化发展的体制机制

1、加快构建现代产业体系。培育发展食品工业、新型能源、环保建材、现代物流、休闲旅游等战略支撑产业，壮大县域经济，繁荣农村二、三产业。

2、积极实施村镇建设规划。结合土地整理等项目，因地制宜撤并“偏、远、小”自然村、居民点，集中建设农民新村。开展村庄环境整治和生态环境建设，改善人居环境。

3、探索农村社区环境卫生治理新机制。引入市场机制，开展社区公益服务，实行乡村垃圾和污水处理市场化运营。

4、加快推进户籍制度改革。放宽城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转为城镇居民。推动流动人口服务和管理体制创新。

（八）创新农村组织建设和民主管理的体制机制

1、创新农村基层组织的设置形式。加强农村社区建设。在符合条件的行政村、社区成立党总支（党委），根据不同特点分类建立党支部。推行在农民专业合作组织、专业协会、产业链及非公有制经济等“两新”组织上建立党组织。深化在外出务工地建立党组织和群团组织工作。

2、健全党组织领导下的村民自治制度。建立和完善民主选举、民主决策、民主管理和民主监督机制，探索激发村民踊跃参与的方式途径。

3、建立乡村干部培养选任和激励保障机制。积极探索建立村干部补贴标准增长机制和养老保险制度。探索优秀村干部进入乡镇公务员队伍和担任乡镇领导的方法途径。加强对优秀乡镇干部的培养选拔力度。

五、保障措施

（一）切实加强组织领导。信阳市成立农村改革发展综合试验工作领导小组，负责重大问题的决策和协调。领导小组下设办公室，全面负责综合试验工作的组织实施。县区成立相应领导机构和工作机构。

（二）科学制定实施方案。市直有关部门制定配套措施。县区确定试验重点，逐一制定具体的实施方案。

（三）突出重点统筹推进。农村改革在全面综合试验的同时，重点在农村土地流转、农村融资体制创新、农村社会保障、农村社会化服务体系建设等方面进行，力求尽快取得突破。

（四）营造宽松改革环境。在不违背中央大政方针的前提下，只要能造福全市人民，只要有益于改革发展，鼓励大胆实践、大胆探索。

第三篇：信阳农村改革发展综合试验总体方案

信阳农村改革发展综合试验总体方案

(二○○九年四月十六日)

为深入贯彻落实党的十七届三中全会精神，加快农村改革发展步伐，信阳市从今年开始，在全市范围内进行农村改革发展综合试验，并制订如下方案。

一、指导思想

以党的十七大和十七届三中全会精神为指导，全面贯彻落实科学发展观，按照进一步推进农村改革发展的总体要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，以统筹城乡发展为方向，以促进农民增收为核心，以发展现代农业和改善民生为重点，充分发挥基层的首创精神，不断深化农村改革，创新体制机制，构建城乡经济社会发展一体化新格局，积极探索加快农村改革发展的新路子，为全省乃至全国农村改革发展积累经验，探索模式，作出示范。

二、基本原则

坚持解放思想，改革创新；坚持以人为本，注重实效；坚持因地制宜，分类指导；坚持政府引导，农民自愿；坚持城乡统筹，协调发展。

三、预期目标

通过改革试验，消除制约农业和农村发展的制度性障碍，解放和发展农村生产力，实现现代农业大发展、农村面貌大改变、农民收入大提高。到2020年，全市农村改革发展的目标是：

（一）建成粮食生产重点区

实施水利设施兴利除害工程和标准农田建设，加强农业科技研究，加大科技推广应用力度，大幅度提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率。到2020年，粮食生产能力达到135亿斤，农业增加值达到350亿元，形成粮食稳定增产、农业持续增效和农民较快增收的长效机制。

（二）建成特色产业示范区

具有信阳特色的林果、畜禽、水产等支柱产业实现规模化生产、产业化经营，特色农产品实现标准化生产、品牌化营销。到2020年，畜牧业产值占农业总产

1值的比重达到60%。茶叶面积发展到200万亩，产量达到5万吨。农民人均纯收入达到l0000元以上。

（三）建成村镇建设样板区

依托“两纵一横”交通干线，形成以信阳市为主中心，潢川县、固始县为副中心，6个县城及明港镇为骨干，中心镇为基点，中心村和较大自然村为基础的城镇村体系。到2020年，建制镇达到120个，人口规模1500人以上的中心村达到2000个。基本实现农民居住集约化、生产方式合作化、公共产品社会化。

（四）建成生态环境友好区

强化生态建设和环境保护，巩固提高国家级生态示范市建设水平。到2020年，全面完成生态县建设，争创更多的国家级环境优美乡镇和生态村。全市森林覆盖率达到38％，自然生态优美，人居环境优越，新型洁净能源和可再生能源得到充分应用，建成资源节约型和环境友好型社会。

（五）建成文化建设引领区

以特色文化引领农村经济社会发展，打造魅力信阳的文化之魂，提高信阳文化竞争力。到2015年，建立完备的市、县、乡三级公共文化服务体系及基层服务网络，建成一批有市场竞争力的文化特色县、文化特色企业和鲜明地域特色的文明乡镇、文明社区。

（六）建成城乡统筹先行区

以产业集聚区为载体，加快构建现代城镇体系，建立统一的城乡公共服务制度和人力资源市场，公共资源在城乡之间均衡配置，生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合，形成工业化、城镇化和新农村建设互促共进机制。到2020年,全市城镇化率达到50％以上，农村恩格尔系数低于30％。

四、主要内容

（一）创新农村土地流转的体制机制

1、建立农村土地承包经营权流转机制。依法完善农村土地管理制度，搞好土地确权、登记、颁证工作，规范流转行为。建立土地流转有形市场，扶持培育土地银行、土地专业合作社、土地交易市场、土地协会等流转中介组织。建立农民依法、自愿、有偿流转土地的制度体系，鼓励引导农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。建立和完善纠纷调处机制，开展土

地纠纷仲裁试点，完善仲裁程序、方法和制度。完善被征地农民补偿制度，建立被征地农民社会保障体系和土地承包经营权退出机制，探索以土地换社保、换就业、换稳定收益的具体办法。深化林权制度改革，促进林地流转。

2、建立农村集体建设用地流转制度。在符合国家产业政策和供地政策、不改变土地集体所有性质、不用于商品住宅开发的前提下，探索农村集体建设用地流转制度改革。

3、建立农村宅基地科学管理模式。结合新一轮土地利用总体规划修编，大力实施村庄整治，稳步推进迁村并镇建设试点，建立宅基地退出和补偿机制。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，依法置换为建设用地。

4、建立土地综合整治机制。对利用不充分、不合理和废弃闲置的农村集体建设用地等进行整理复垦，依法依规将整理复垦增加的农用地和耕地置换为建设用地，用于还建和产业项目用地。建立建设用地周转指标交易平台，实现全市土地占补平衡。

（二）创新农村资金投入的体制机制

1、加大财政支农投入。按照“性质不变、渠道不乱、统筹安排、集中投入、各负其责、各记其功”的原则，实施涉农资金整合，提高支农资金使用效益。探索土地收入分成机制，把一定比例的土地出让收益用于新农村建设。创新新农村建设筹资方式，保证新农村建设资金来源，促进相关产业发展。

2、创新农村金融体系建设。加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合的农村金融体系。深化农村信用社改革，扶持邮政储蓄银行发展，培育和发展村镇银行和农户资金互助组织等新型农村金融机构，大力发展小额信贷。制定县域内金融机构新吸收的存款主要用于当地发放贷款的实施办法。创建农村信用、担保体系。加大对农村金融机构的扶持，鼓励开发新的金融产品和服务。

3、引导鼓励社会资金投入新农村建设。制定和完善财政、信贷等优惠政策，落实好国家相关税收优惠政策。实行农村公益性服务设施产权改革，动员和引导工商企业、民营资本等社会资金投入农村基础设施和公共服务建设。积极创造条件，吸引外资，加大对外开放力度。

4、创新村级公益事业建设模式。建立“农民自愿、筹资筹劳、政府奖补资金引导、筹补结合、多元投入”的村级公益事业建设一事一议财政奖补制度。

（三）创新农村社会化服务的体制机制

1、大力发展农民专业合作组织。扶持创办各种农民专业合作组织，兴办各类专业协会、中介组织和服务中心。推进跨行业、跨县区发展，提高合作经济组织的开放性。建立农民专业合作组织发展的政策支持体系。允许符合条件的农民专业合作组织为主体，承担农、林、牧、渔、农产品加工重点工程等各类项目的建设和实施。

2、不断提升农业产业化经营水平。推广“公司+基地+农户”的“华英模

式”，着力培育一批有竞争力、带动性强的龙头企业和企业集群示范基地。创新龙头企业信贷担保方式，增加扶持农业产业化发展资金，支持龙头企业发展。

3、加快完善农技农机应用推广体系。建立和完善以乡镇为依托的农业技术推广体系，逐步建立村级服务站点。完善农技推广的社会化服务机制，开展多种形式的农技推广服务。积极引导、培育和扶持农机专业合作社发展，提高农业机械化水平。

4、探索建立农业新型保险机制。开展农业政策性保险试点。逐步扩大政策性农业保险的范围和品种，鼓励和引导商业保险公司积极开展农业保险业务，探索成立农业保险共保体。建立和完善农业保险中介体系，探索发展合作制等多种形式的农业保险组织。

（四）创新农村社会保障的体制机制

1、健全农村基本医疗保障制度。完善惠及全体农民的基本医疗卫生服务体系。巩固和发展新型农村合作医疗制度。加强农村药品配送和监管。加大村卫生室建设力度。实施乡村医生系列培训计划，并按照政府购买服务原则，对乡村医生开展的公共卫生服务给予补助。深化新型农村合作医疗农民工定点医院工作，完善参合农民工灵活就医机制。

2、建立农村新型养老保险制度。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险机制。探索建立基本帐户和个人帐户相结合的农村居民社会养老保险制度，统一制定城乡社会保险关系转移、衔接办法。积极改进保险资金享受办法，支持低成本的社会化养老保险服务业发展。

3、完善农村居民最低生活保障制度。建立农村低保分类实施制度，实现动态管理下的应保尽保。完善低保资金社会化发放制度，确保资金运行安全。建立低保标准自然增长机制和低保资金保障机制。

4、创新扶贫开发的体制机制。完善扶贫开发政策体系，重点提高农村贫困人口自我发展能力，动员社会力量参与扶贫开发事业。瞄准贫困人口，采取有效的帮扶措施，支持贫困人口实现脱贫致富。

（五）创新支持创业人才投身农业的体制机制

1、完善农村基础教育和职业教育体制。加强农村基础教育，提高人口素质。建立教育、农业、扶贫、劳动“四位一体”的职业教育体制。组织实施农村实用人才培训工程。探索新时期农村劳动力转移的新理念、新途径、新做法，推行订单劳务培训，积极开展涉外劳务培训，大力发展劳务经济，加快农村劳动力转移步伐。

2、引导创业人才投身农业发展。鼓励机关、事业、企业、科研院所等单位各类创业人才参与农村改革发展，领办、创办农民专业合作组织、农业产业化企业、高效农业庄园等。实施外出务工经商人员“回归工程”，发展“回归经济”。

（六）创新文化引领社会经济发展的体制机制

1、建立经济文化一体化发展机制。围绕“让将军之光永远辉煌新县”、“让桂花香醉商城”、“让淮河文化铸就淮滨”、“让根亲文化扬名固始”、“让华英富庶潢川”等主题，加快文化资源开发和后续产业发展，让文化软实力转换成现实生产力。

2、建立推进文化产业发展的内生机制。发展文化产业，激活文化消费，建立健全统一、开放、竞争、有序的现代文化市场体系，促进全民参与文化发展，激发农民群众中蕴藏的巨大文化潜力，着力打造地域文化品牌。

（七）创新城乡一体化发展的体制机制

1、加快构建现代产业体系。培育发展食品工业、新型能源、环保建材、现代物流、休闲旅游等战略支撑产业，壮大县域经济，繁荣农村二、三产业。

2、积极实施村镇建设规划。结合土地整理等项目，因地制宜撤并“偏、远、小”自然村、居民点，集中建设农民新村。开展村庄环境整治和生态环境建设，改善人居环境。

3、探索农村社区环境卫生治理新机制。引入市场机制，开展社区公益服务，实行乡村垃圾和污水处理市场化运营。

4、加快推进户籍制度改革。放宽城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转为城镇居民。推动流动人口服务和管理体制创新。

（八）创新农村组织建设和民主管理的体制机制

1、创新农村基层组织的设置形式。加强农村社区建设。在符合条件的行政村、社区成立党总支（党委），根据不同特点分类建立党支部。推行在农民专业合作组织、专业协会、产业链及非公有制经济等“两新”组织上建立党组织。深化在外出务工地建立党组织和群团组织工作。

2、健全党组织领导下的村民自治制度。建立和完善民主选举、民主决策、民主管理和民主监督机制，探索激发村民踊跃参与的方式途径。

3、建立乡村干部培养选任和激励保障机制。积极探索建立村干部补贴标准增长机制和养老保险制度。探索优秀村干部进入乡镇公务员队伍和担任乡镇领导的方法途径。加强对优秀乡镇干部的培养选拔力度。

五、保障措施

（一）切实加强组织领导。信阳市成立农村改革发展综合试验工作领导小组，负责重大问题的决策和协调。领导小组下设办公室，全面负责综合试验工作的组 织实施。县区成立相应领导机构和工作机构。

（二）科学制定实施方案。市直有关部门制定配套措施。县区确定试验重点，逐一制定具体的实施方案。

（三）突出重点统筹推进。农村改革在全面综合试验的同时，重点在农村土地流转、农村融资体制创新、农村社会保障、农村社会化服务体系建设等方面进行，力求尽快取得突破。

（四）营造宽松改革环境。在不违背中央大政方针的前提下，只要能造福全市人民，只要有益于改革发展，鼓励大胆实践、大胆探索。

第四篇：农村改革发展综合试验总体方案（模版）

为深入贯彻落实党的十七届三中全会精神，加快农村改革发展步伐，信阳市从今年开始，在全市范围内进行农村改革发展综合试验，并制定如下方案。

一、指导思想

以党的十七大和十七届三中全会精神为指导，全面贯彻落实科学发展观，按照进一步推进农村改革发展的总体要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，以统筹城乡发展为方向，以促进农民增收为核心，以发展现代农业和改善民生为重点，充分发挥基层的首创精神，不断深化农村改革，创新体制机制，构建城乡经济社会发展一体化新格局，积极探索加快农村改革发展的新路子，为全省乃至全国农村改革发展积累经验、探索模式、作出示范。

二、基本原则

坚持解放思想，改革创新；坚持以人为本，注重实效；坚持因地制宜，分类指导；坚持政府引导，农民自愿；坚持城乡统筹，协调发展。

三、预期目标

通过改革试验，消除制约农业和农村发展的制度性障碍，解放和发展农村生产力，实现现代农业大发展、农村面貌大改变、农民收入大提高。到2020年，全市农村改革发展的目标是：

（一）建成粮食生产重点区

实施水利设施兴利除害工程和标准农田建设，加强农业科技研究，加大科技推广应用力度，大幅度提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率。到2020年，粮食生产能力达到135亿斤，农业增加值达到350亿元，形成粮食稳定增产、农业持续增效和农民较快增收的长效机制。

（二）建成特色农业示范区

具有信阳特色的林果、畜禽、水产等支柱产业实现规模化生产、产业化经营，特色农产品实现标准化生产、品牌化营销。到2020年，畜牧业产值占农业总产值的比重达到60%。茶叶面积发展到200万亩，产量达到5万吨。农民人均纯收入达到l0000元以上。

（三）建成村镇建设样板区依托“两纵一横”交通干线，形成以信阳市为主中心，潢川、固始为副中心，六个县城及明港镇为骨干，中心镇为基点，中心村和较大自然村为基础的城镇村体系。到2020年，建制镇达到120个，人口规模1500人以上的中心村达到XX个。基本实现农民居住集约化、生产方式合作化、公共产品社会化。

（四）建成生态环境友好区强化生态建设和环境保护，巩固提高国家级生态示范市建设水平。到2020年，全面完成生态县建设，争创更多的国家级环境优美乡镇和生态村。全市森林覆盖率达到38％，自然生态优美，人居环境优越，新型洁净能源和可再生能源得到充分应用，建成资源节约型和环境友好型社会。

（五）建成文化建设引领区

以特色文化引领农村经济社会发展，打造魅力信阳的文化之魂，提高信阳文化竞争力。到2015年，建立完备的市、县、乡三级公共文化服务体系及基层服务网络，建成一批有市场竞争力的文化特色县、文化特色企业和鲜明地域特色的文明乡镇、文明社区。

（六）建成城乡统筹先行区

以产业集聚区为载体，加快构建现代城镇体系，建立统一的城乡公共服务制度和人力资源市场，公共资源在城乡之间均衡配置，生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合，形成工业化、城镇化和新农村建设互促共进机制。到2020年,全市城镇化率达到50％以上，农村恩格尔系数低于30％。

四、主要内容

（一）创新农村土地流转的体制机制

1、建立农村土地承包经营权流转机制。依法完善农村土地管理制度，搞好土地确权、登记、颁证工作，规范流转行为。建立土地流转有形市场，扶持培育土地银行、土地专业合作社、土地交易市场、土地协会等流转中介组织。建立农民依法、自愿、有偿流转土地的制度体系，鼓励引导农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。建立和完善纠纷调处机制，开展土地纠纷仲裁试点，完善仲裁程序、方法和制度。完善被征地农民补偿制度，建立被征地农民社会保障体系和土地承包经营权退出机制，探索以土地换社保、换就业、换稳定收益的具体办法。深化林权制度改革，促进林地流转。

2、建立农村集体建设用地流转制度。在符合国家产业政策和供地政策、不改变土地集体所有性质、不用于商品住宅开发的前提下，探索农村集体建设用地流转制度改革。

3、建立农村宅基地科学管理模式。结合新一轮土地利用总体规划修编，大力实施村庄整治，稳步推进迁村并镇建设试点，建立宅基地退出和补偿机制。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，依法置换为建设用地。

4、建立土地综合整治机制。对利用不充分、不合理和废弃闲置的农村集体建设用地等进行整理复垦，依法依规将整理复垦增加的农用地和耕地置换为建设用地，用于还建和产业项目用地。建立建设用地周转指标交易平台，实现全市土地占补平衡。

（二）创新农村资金投入的体制机制

1、加大财政支农投入。按照“性质不变、渠道不乱、统筹安排、集中投入、各负其责、各记其功”的原则，实施涉农资金整合，提高支农资金使用效益。探索土地收入分成机制，把一定比例的土地出让收益用于新农村建设。创新新农村建设筹资方式，保证新农村建设资金来源，促进相关产业发展。

2、创新农村金融体系建设。加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合的农村金融体系。深化农村信用社改革，扶持邮政储蓄银行发展，培育和发展村镇银行和农户资金互助组织等新型农村金融机构，大力发展小额信贷。制定县域内金融机构新吸收的存款主要用于当地发放贷款的实施办法。创建农村信用、担保体系。加大对农村金融机构的扶持，鼓励开发新的金融产品和服务。

3、引导鼓励社会资金投入新农村建设。制定和完善财政、信贷等优惠政策，落实好国家相关税收优惠政策。实行农村公益性服务设施产权改革，动员和引导工商企业、民营资本等社会资金投入农村基础设施和公共服务建设。积极创造条件，吸引外资，加大对外开放力度。

4、创新村级公益事业建设模式。建立“农民自愿、筹资筹劳、政府奖补资金引导、筹补结合、多元投入”的村级公益事业建设一事一议财政奖补制度。

（三）创新农村社会化服务的体制机制

1、大力发展农民专业合作组织。扶持创办各种农民专业合作组织，兴办各类专业协会、中介组织和服务中心。推进跨行业、跨县区发展，提高合作经济组织的开放性。建立农民专业合作组织发展的政策支持体系。允许符合条件的农民专业合作组织为主体，承担农、林、牧、渔、农产品加工重点工程等各类项目的建设和实施。

2、不断提升农业产业化经营水平。推广“公司+基地+农户”的“华英模式”，着力培育一批有竞争力、带动性强的龙头企业和企业集群示范基地。创新龙头企业信贷担保方式，增加扶持农业产业化发展资金，支持龙头企业发展。

3、加快完善农技农机应用推广体系。建立和完善以乡镇为依托的农业技术推广体系，逐步建立村级服务站点。完善农技推广的社会化服务机制，开展多种形式的农技推广服务。积极引导、培育和扶持农机专业合作社发展，提高农业机械化水平。

4、探索建立农业新型保险机制。开展农业政策性保险试点。逐步扩大政策性农业保险的范围和品种，鼓励和引导商业保险公司积极开展农业保险业务，探索成立农业保险共保体。建立和完善农业保险中介体系，探索发展合作制等多种形式的农业保险组织。

（四）创新农村社会保障的体制机制

1、健全农村基本医疗保障制度。完善惠及全体农民的基本医疗卫生服务体系。巩固和发展新型农村合作医疗制度。加强农村药品配送和监管。加大村卫生室建设力度。实施乡村医生系列培训计划，并按照政府购买服务原则，对乡村医生开展的公共卫生服务给予补助。深化新型农村合作医疗农民工定点医院工作，完善参合农民工灵活就医机制。

2、建立农村新型养老保险制度。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险机制。探索建立基本帐户和个人帐户相结合的农村居民社会养老保险制度，统一制定城乡社会保险关系转移、衔接办法。积极改进保险资金享受办法，支持低成本的社会化养老保险服务业发展。

3、完善农村居民最低生活保障制度。建立农村低保分类实施制度，实现动态管理下的应保尽保。完善低保资金社会化发放制度，确保资金运行安全。建立低保标准自然增长机制和低保资金保障机制。

4、创新扶贫开发的体制机制。完善扶贫开发政策体系，重点提高农村贫困人口自我发展能力，动员社会力量参与扶贫开发事业。瞄准贫困人口，采取有效的帮扶措施，支持贫困人口实现脱贫致富。

（五）创新支持创业人才投身农业的体制机制

1、完善农村基础教育和职业教育体制。加强农村基础教育，提高人口素质。建立教育、农业、扶贫、劳动“四位一体”的职业教育体制。组织实施农村实用人才培训工程。探索新时期农村劳动力转移的新理念、新途径、新做法，推行订单劳务培训，积极开展涉外劳务培训，大力发展劳务经济，加快农村劳动力转移步伐。

2、引导创业人才投身农业发展。鼓励机关、事业、企业、科研院所等单位各类创业人才参与农村改革发展，领办、创办农民专业合作组织、农业产业化企业、高效农业庄园等。实施外出务工经商人员“回归工程”，发展“回归经济”。

（六）创新文化引领社会经济发展的体制机制

1、建立经济文化一体化发展机制。围绕“让将军之光永远辉煌新县”、“让桂花香醉商城”、“让淮河文化铸就淮滨”、“让根亲文化扬名固始”、“让华英富庶潢川”等主题，加快文化资源开发和后续产业发展，让文化软实力转换成现实生产力。

2、建立推进文化产业发展的内生机制。发展文化产业，激活文化消费，建立健全统一、开放、竞争、有序的现代文化市场体系，促进全民参与文化发展，激发农民群众中蕴藏的巨大文化潜力，着力打造地域文化品牌。

（七）创新城乡一体化发展的体制机制

1、加快构建现代产业体系。培育发展食品工业、新型能源、环保建材、现代物流、休闲旅游等战略支撑产业，壮大县域经济，繁荣农村二、三产业。

2、积极实施村镇建设规划。结合土地整理等项目，因地制宜撤并“偏、远、小”自然村、居民点，集中建设农民新村。开展村庄环境整治和生态环境建设，改善人居环境。

3、探索农村社区环境卫生治理新机制。引入市场机制，开展社区公益服务，实行乡村垃圾和污水处理市场化运营。

4、加快推进户籍制度改革。放宽城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转为城镇居民。推动流动人口服务和管理体制创新。

（八）创新农村组织建设和民主管理的体制机制

1、创新农村基层组织的设置形式。加强农村社区建设。在符合条件的行政村、社区成立党总支（党委），根据不同特点分类建立党支部。推行在农民专业合作组织、专业协会、产业链及非公有制经济等“两新”组织中建立党组织。深化在外出务工地建立党组织和群团组织工作。

2、健全党组织领导下的村民自治制度。建立和完善民主选举、民主决策、民主管理和民主监督机制，探索激发村民踊跃参与的方式途径。

3、建立乡村干部培养选任和激励保障机制。积极探索建立村干部补贴标准增长机制和养老保险制度。探索优秀村干部进入乡镇公务员队伍和担任乡镇领导的方法途径。加强对优秀乡镇干部的培养选拔力度。

五、保障措施

（一）切实加强组织领导。信阳成立农村改革综合试验工作领导小组，负责重大问题的决策和协调。领导小组下设办公室，全面负责综合试验工作的组织实施。县区成立相应领导机构和工作机构。

（二）科学制定实施方案。市直有关部门制定配套措施。县区确定试验重点，逐一制定具体的实施方案。

（三）突出重点统筹推进。农村改革发展在全面综合试验的同时，重点在农村土地流转、农村融资体制创新、农村社会保障、农村社会化服务体系建设等方面进行，力求尽快取得突破。

（四）营造宽松改革环境。在不违背中央大政方针的前提下，只要能造福全市人民，只要有益于改革发展，鼓励大胆实践、大胆探索。

第五篇：农村改革发展综合试验总体方案

为深入贯彻落实党的十七届三中全会精神，加快农村改革发展步伐，信阳市从今年开始，在全市范围内进行农村改革发展综合试验，并制定如下方案。

一、指导思想

以党的十七大和十七届三中全会精神为指导，全面贯彻落实科学发展观，按照进一步推进农村改革发展的总体要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放

活的方针，以统筹城乡发展为方向，以促进农民增收为核心，以发展现代农业和改善民生为重点，充分发挥基层的首创精神，不断深化农村改革，创新体制机制，构建城乡经济社会发展一体化新格局，积极探索加快农村改革发展的新路子，为全省乃至全国农村改革发展积累经验、探索模式、作出示范。

二、基本原则

坚持解放思想，改革创新；坚持以人为本，注重实效；坚持因地制宜，分类指导；坚持政府引导，农民自愿；坚持城乡统筹，协调发展。

三、预期目标

通过改革试验，消除制约农业和农村发展的制度性障碍，解放和发展农村生产力，实现现代农业大发展、农村面貌大改变、农民收入大提高。到2020年，全市农村改革发展的目标是：

（一）建成粮食生产重点区

实施水利设施兴利除害工程和标准农田建设，加强农业科技研究，加大科技推广应用力度，大幅度提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率。到2020年，粮食生产能力达到135亿斤，农业增加值达到350亿元，形成粮食稳定增产、农业持续增效和农民较快增收的长效机制。

（二）建成特色农业示范区

具有信阳特色的林果、畜禽、水产等支柱产业实现规模化生产、产业化经营，特色农产品实现标准化生产、品牌化营销。到2020年，畜牧业产值占农业总产值的比重达到60%。茶叶面积发展到200万亩，产量达到5万吨。农民人均纯收入达到l0000元以上。

（三）建成村镇建设样板区依托“两纵一横”交通干线，形成以信阳市为主中心，潢川、固始为副中心，六个县城及明港镇为骨干，中心镇为基点，中心村和较大自然村为基础的城镇村体系。到2020年，建制镇达到120个，人口规模1500人以上的中心村达到2000个。基本实现农民居住集约化、生产方式合作化、公共产品社会化。

（四）建成生态环境友好区

强化生态建设和环境保护，巩固提高国家级生态示范市建设水平。到2020年，全面完成生态县建设，争创更多的国家级环境优美乡镇和生态村。全市森林覆盖率达到38％，自然生态优美，人居环境优越，新型洁净能源和可再生能源得到充分应用，建成资源节约型和环境友好型社会。

（五）建成文化建设引领区

以特色文化引领农村经济社会发展，打造魅力信阳的文化之魂，提高信阳文化竞争力。到2015年，建立完备的市、县、乡三级公共文化服务体系及基层服务网络，建成一批有市场竞争力的文化特色县、文化特色企业和鲜明地域特色的文明乡镇、文明社区。

（六）建成城乡统筹先行区

以产业集聚区为载体，加快构建现代城镇体系，建立统一的城乡公共服务制度和人力资源市场，公共资源在城乡之间均衡配置，生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合，形成工业化、城镇化和新农村建设互促共进机制。到2020年,全市城镇化率达到50％以上，农村恩格尔系数低于30％。

四、主要内容

（一）创新农村土地流转的体制机制

1、建立农村土地承包经营权流转机制。依法完善农村土地管理制度，搞好土地确权、登记、颁证工作，规范流转行为。建立土地流转有形市场，扶持培育土地银行、土地专业合作社、土地交易市场、土地协会等流转中介组织。建立农民依法、自愿、有偿流转土地的制度体系，鼓励引导农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。建立和完善纠纷调处机制，开展土地纠纷仲裁试点，完善仲裁程序、方法和制度。完善被征地农民补偿制度，建立被征地农民社会保障体系和土地承包经营权退出机制，探索以土地换社保、换就业、换稳定收益的具体办法。深化林权制度改革，促进林地流转。

2、建立农村集体建设用地流转制度。在符合国家产业政策和供地政策、不改变土地集体所有性质、不用于商品住宅开发的前提下，探索农村集体建设用地流转制度改革。

3、建立农村宅基地科学管理模式。结合新一轮土地利用总体规划修编，大力实施村庄整治，稳步推进迁村并镇建设试点，建立宅基地退出和补偿机制。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，依法置换为建设用地。

4、建立土地综合整治机制。对利用不充分、不合理和废弃闲置的农村集体建设用地等进行整理复垦，依法依规将