宋洪远：中国农村改革40年回顾与思考

第一篇：宋洪远：中国农村改革40年回顾与思考

宋洪远：中国农村改革40年回顾与思考

发端于1978年的农村改革，已经走过了40年的光辉历程。农村改革的巨大成就，不仅带来了农村经济社会的历史性变化，而且有力地支持了整个国民经济社会的深刻变革。农村改革的创新实践，不仅为我国成功实现经济体制转轨积累了宝贵经验，而且为世界一些国家实现经济转型提供了有益借鉴。本文将对中国农村改革40年的历程、成就和经验作一个初步的回顾和总结，并对今后一段时期全面深化农村改革的目标和思路提出基本看法，并围绕农村改革八个需要着力推进的重点领域和关键环节进行初步分析。

一、农村改革40年的历程和成就

（一）农村改革的五个阶段1.第一阶段：1978—1984年，探索突破阶段从农村基本经营制度入手，实行家庭联产承包责任制，废除人民公社体制，实行政社分开建立乡镇人民政府，发展乡镇企业，初步形成和基本确立了家庭承包经营制度，农村改革取得突破性进展。2.第二阶段：1984—1992年，乡城互动阶段随着家庭承包经营制度的确立，开始启动城市经济体制改革，以搞活农村商品流通、促进农村劳动力转移、实现村民自治为重点，促进城乡要素流动，农村改革继续稳步推进。3.第三阶段：1992—2002年，全面推进阶段按照建立社会主义市场经济体制的要求，稳定与完善农村基本经营制度，深化农产品流通体制改革，调整农村产业结构，推进乡镇企业体制创新，促进农村劳动力转移，农村改革得到进一步深化。4.第四阶段：2002—2012年，城乡统筹阶段健全农村土地管理制度，深化粮棉流通体制改革，建立农业支持保护制度，扩大农业对外开放，改革农村税费制度，创新农村金融制度，健全农村民主管理制度，建立城乡发展一体化制度，农村改革进入了城乡统筹的新阶段。5.第五阶段：2012年以来，全面深化阶段以全面建成小康社会为目标，围绕抓关键补短板，全面推进农村综合改革和其他领域各项改革，注重改革的全局性、系统性、协同性，着力深化农村体制机制创新。

（二）农村改革的重要进展我国历经40年的农村改革，目前已建立了十项重要制度，初步构建了农村改革的制度框架体系。第一，建立与完善农村基本经营制度。确立了以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，培育了家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等经营主体，初步构建了集约化、组织化、专业化和社会化相结合的新型农业经营体系。第二，建立与完善乡村治理机制。建立乡镇人民政府，实行村民自治，培育农村社会组织，强化农村社会管理。第三，建立健全农村土地管理制度。建立与完善农村土地承包制度，引导和规范集体建设用地进入市场，完善农村宅基地管理制度，推进征地制度改革，探索建立了以股份合作制为主要特征的农村集体产权制度。第四，建立和完善农村市场制度。逐步放开农产品流通与价格，建设与完善农村市场体系，培育与发展多元市场主体，建立与完善农产品储备及进出口调节制度。第五，建立农村工作领导管理体制。确立农村工作领导体制，建立农业行政管理体制，完善工作责任体系，实行“四个责任制”，建立干部绩效考核评价体系。第六，建立与完善农业支持保护制度。完善农业投入保障制度，建立农业补贴制度，健全农产品价格保护制度，以及建立农业生态环境补偿制度。第七，创新农村财税制度。建立公共财政支持农村制度，加强农村基础设施建设，发展农村社会事业，全面取消农业税费，切实减轻农民的负担。第八，创新农村金融制度。建立健全农村金融组织体系，创新农村金融产品及服务方式，扩大农村有效担保物范围，进一步发展农业保险与农村保险。第九，扩大农业对外开放。发展农产品进出口贸易，实施“引进来”和“走出去”战略，拓展农业对外交流与合作。第十，加强并完善农村法制建设。完善涉农法律法规，强化涉农执法体系建设，增强依法行政能力，加强执法监督及司法保护。

（三）农村改革的主要成就我国经过40年的农村改革实践，已实现农业生产持续增长，农村经济协调发展，农民生活水平显著提高，农村基础设施明显改善，农村社会事业全面进步。回顾整个改革历程，突出表现为在四个方面成功实现了转型。首先是农业方面，增加资本与技术等生产要素的投入，采用先进的生产手段，构建农业产业体系，转变农业经营方式，完成了由传统农业改造到现代农业建设的转变。其次是农村方面，加强基础设施建设，发展社会管理事业，强化公共服务，推进生态文明建设，完成了由促进经济发展到加强社会建设的转变。再次是农民方面，健全了村民自治制度，赋予农民更多的财产权利，扩大农民政治参与，促进了农村民主的发展，完成了由增加经济利益到保障民主权利的转变。最后是城乡关系方面，实施统筹城乡发展的基本方略，改革城镇户籍管理制度，促进农村劳动力向城镇转移就业，推进城乡基本公共服务均等化，破除二元结构，推动一体化发展。

（四）农村改革的基本经验1.始终坚持巩固和完善农业基础地位我国始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事，坚持立足国内实现粮食基本自给、口粮绝对安全，不断加大国家对农业支持保护力度，深入实施科教兴农战略，加快现代农业建设，实现农业全面稳定发展和农产品有效供给，为推动经济发展、促进社会和谐、维护国家安全奠定了坚实基础。2.始终坚持保障农民基本权益把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益始终作为我国农村一切工作的出发点与落脚点。坚持以人为本，尊重农民意愿，着力解决农民最关心、最现实和最直接的利益问题，实行村民自治，赋予农民更多财产权益，推进基本公共服务均等化，更好地保障和改善民生，促进社会公平正义，提高农民综合素质，促进农民全面发展，让农民也享受经济社会发展的成果，确保农村社会既充满活力又和谐有序。3.始终坚持解放和发展农村生产力我国始终把改革创新作为农村发展的根本动力。坚持不懈地推进农村改革和制度创新，实行家庭承包经营制度，废除人民公社体制，调整不适应生产力发展要求的生产关系，从深度和广度上推进市场化改革，打破了制约生产力发展的桎梏。这个根本性改革，解放和发展了农村生产力，带来了农村经济和社会发展的历史性变化，农村已进入总体小康并向全面小康迈进的阶段。4.始终坚持统筹城乡经济社会发展我国始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略，使农村改革和城市改革相互配合、协调发展。农业现代化建设与工业化、信息化和城镇化发展同步推进，建立健全以工促农、以城带乡的长效机制，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，实现城乡区域协调发展，并使广大农民能够平等参与现代化进程，共享改革发展成果。5.始终坚持和改善党对农村工作的领导我国始终把加强和改善党对农村工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证。坚持一切从实际出发，坚持党在农村的基本政策，坚持党管农村工作、乡村社会管理、村民自治有机统一，加强农村基层组织和基层政权建设，完善党管农村工作体制机制和方式方法，推进社会治理领域制度创新，加快形成科学有效的社会治理体制，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，形成了推进农村改革发展的合力。

二、全面深化农村改革的目标和思路

（一）深化农村改革的问题及挑战

新一轮的农村改革，既是在工农、城乡发展总体失衡尚未根本扭转的背景下进行的，又是在工业化、城镇化、信息化深入发展的进程中开展的。所以全面深化农村改革，不仅要调整农村内部的生产关系与上层建筑，而且要突破城乡二元结构，促进“四化”同步发展。新一轮的农村改革，既要突破传统思想观念的束缚，又要破除利益固化的藩篱，这既会涉及既得利益者，又会涉及到工商业者等其他主体的利益，甚至关系到整个经济社会的稳定发展，稍有不慎，就可能带来出乎意料的隐患与风险。所以全面深化农村改革，是在两难甚至多难困境中权衡与选择，必须积极稳妥地推进。新一轮的农村改革，也是在全球化和市场化程度进一步加深的背景下进行的，我国农业国际、国内的市场竞争能力都需要全方位的提升。所以全面深化农村改革，需要统筹考虑国际、国内两种影响因素，国际国内两个市场与资源都要积极利用。

（二）全面深化农村改革的目标和任务党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），围绕全面深化农村改革赋予农民更多财产权利、健全城乡发展一体化体制机制，形成新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果的目标要求，从建立农业可持续发展长效机制、完善重要农产品价格形成机制、加快构建新型农业经营体系、深化农村土地制度改革、加快农村金融制度创新、推进农业转移人口市民化，以及城乡要素平等交换和公共资源均衡配置等方面，全面部署了新形势下推动农村改革发展的主要任务。

（三）全面深化农村改革的思路和方法要坚持社会主义市场经济改革方向，发挥市场配置资源的决定性作用与加强政府支持保护功能互补。市场能办好的事放给市场，社会能办好的事交给社会，政府要切实转变职能、简政放权，不搞大包大揽、过度干预。对农业农村发展中市场失灵的领域，政府必须切实承担起责任。深化农村改革，不仅波及面广、政策性强，而且影响深远，有些地方甚至还极为复杂、艰巨与敏感，触及到深层次社会矛盾和利益关系的调整，所以需要摸着石头过河，在摸索、选择，甚至试错中前行。需要在明确底线的前提下，鼓励基层大胆探索创新，支持地方试行，尊重农民群众的实践创新。我国地域辽阔，各地情况迥然相异，要承认差异性，兼顾特殊性。所以要因地制宜、循序渐进地深化农村改革，允许采取过渡性、差异性的政策及制度安排，不搞“一刀切”，不追求一步到位。

三、着力推进重点领域和关键环节的农村改革

（一）深化农村土地制度改革

土地是农业的基本生产资料，是农民的重要生活保障，也是保持农村社会和谐稳定的根本。土地制度是农村的基础制度，也是决定经济社会全局的基础性制度。土地制度改革的核心是稳定土地承包关系，引导土地有序流转，保障农民的土地财产权益。深化农村土地制度改革，对于发展规模经营、推进农业现代化，增加农民收入、缩小城乡差距，健全城乡发展一体化体制机制，形成新型的工农城乡关系，具有重要而深远的影响。深化农村土地制度改革，要按照产权明晰、用途管制、严格管理、节约集约的要求，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，完善土地承包经营权流转市场，建立城乡统一的建设用地市场，依法保障农民土地承包经营权和农户宅基地用益物权。1.完善农村土地承包制度积极探索现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式。积极推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作的完善，积极探索农村承包地确权的具体方式和方法，拓展农地确权成果应用范围和领域。建立健全农村土地承包经营权流转市场，增强土地承包经营权流转管理和服务。探索农村土地所有权、承包权、经营权分置并行的有效实现形式，落实所有权、稳定承包权、放活经营权。赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保的权能。积极探索承包土地经营权向金融机构抵押融资的途径和办法，建立配套的抵押资产处置机制。抓紧研究提出规范的实施办法。加紧探索农村土地承包经营权有偿退出机制，推动修订相关法律法规。2.探索农村集体经营性建设用地入市在符合规划和用途管制的条件下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。建立农村集体经营性建设用地产权流转市场，完善土地二级市场；探索建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高农民的个人收益。3.改革农村宅基地管理制度保障农户宅基地用益物权，研究探索赋予农户宅基地收益权和转让权的实施办法；完善农村宅基地分配政策，研究探索宅基地有偿获得与使用的途径；加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查，开展农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。选择若干试点，研究提出具体试点方案，慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点，探索农民增加财产性收入的渠道。4.加快推进征地制度改革缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益。改革对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。各地还可以根据实际情况，积极探索创新，采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。健全征地争议调处裁决机制，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。

（二）构建新型农业经营体系构建新型农业经营体系的核心是坚持家庭经营的基础性地位，培育多元化的经营主体，发展多种形式的适度规模经营。近些年来，我国城乡社会生产力发展很快，客观上要求创新农业经营体系。工业化、城镇化的快速推进，带来了农村劳动力的大规模转移就业，引发了“谁来种地”“地怎么种”等新课题，对培育新型农业经营主体、发展适度规模经营提出了迫切要求；随着农业科技的进步和推广应用，农业生产机械化、农业服务社会化、农业经营信息化快速发展，又为创新农业生产经营方式和服务方式提供了基础和条件。适应上述要求和需要，一些地方也在通过培育专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体，积极发展多种形式规模经营，为构建新型农业经营体系提供了经验和借鉴。党的十八届三中全会《决定》明确提出，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。1.发展多种形式规模经营从各地的探索实践看，发展农业规模经营，有承包农户之间“互换并地”的，有农户流转承包地的，有开展土地股份合作的，有社会化服务组织与农户联合的，还有工商企业租赁农户承包地的等多种形式。通过给予土地流转奖励补助等措施，鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权。完善县乡村“三级”服务和管理网络，加快健全土地经营权流转市场。探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，降低和减少农户流转承包地的风险。探索土地集中型、服务带动型、空间集聚型多种适度规模经营发展路径。2.培育新型农业经营主体专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体，以市场化为导向、以专业化为手段、以规模化为基础、以集约化为标志，是建设现代农业、推进农业现代化的骨干力量。鼓励在公开市场上将土地承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体流转；促进农业新增补贴向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体倾斜；加大对新型农业经营主体领办人教育培训力度。明确专业大户和家庭农场法人地位；引导发展农民专业合作社联合社；鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业；鼓励发展混合所有制农业产业化龙头企业。在国家年度建设用地指标中单列一定比例，专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施；鼓励地方政府和民间出资设立融资性担保公司，为新型农业经营主体提供贷款担保服务。落实和完善相关税收优惠政策，支持农民合作社发展农产品加工流通。3.健全农业社会化服务体系坚持主体多元化、服务专业化、运行市场化的方向，积极推进构建经营性服务和公益性服务相结合、综合服务和专项服务相协调的新型农业社会化服务体系。强化农业公益性服务体系；培育农业经营性服务组织；加快供销合作社改革发展。采取财政扶持、税收优惠、信贷支持等措施，大力发展多元主体、多样形式、充分竞争的社会化服务。积极探索推行合作式、订单式、托管式等多种服务模式，扩大农业生产全程社会化服务试点范围。通过政府购买服务等方式，支持具有资质的经营性服务组织从事农业公益性服务。

（三）改革农村集体产权制度推进农村集体产权制度改革是深化农村改革的重要内容，对于壮大农村集体经济、增加农民财产性收入、建立城乡要素平等交换关系、加强党在农村的执政基础，具有重要而深远的意义。农村市场经济体制的发展，不仅丰富了农村市场的交易行为，形成了更为复杂的成员身份及利益关系，也提出了建立明晰产权制度的要求。现阶段我国农村集体产权制度改革取得了一定的进展，但由于现行法律、政策等制度性约束，各地在推进改革过程中都遇到一些亟待解决的关键问题。2016年中共中央国务院下发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出，通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济；管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值；落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。1.民主确定成员资格认定标准按照中国现行法律，村集体所有的土地是由村集体成员共同拥有而非由村集体管理组织实体拥有。对于集体经济组织成员身份界定，应在坚持尊重历史、权利义务对等、程序公开、标准一致的基础上，统筹考虑农村土地承包关系、户籍关系、对集体积累作出的贡献以及有关法律政策规定等条件，由集体经济组织全体成员民主决定。改革试点中，要探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法，建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。同时，还应妥善处理外嫁女、义务兵、迁入户等特殊群体的成员身份界定问题，防止多数人侵犯少数人权益。2.规范农村集体资产股权管理办法尽快研究出台《农村新型集体经济组织股权管理办法》，对股权结构、人员界定、增资扩股、新增资产股份量化等问题进行明确规定。通过股权管理壮大集体经济，增强集体经济的发展活力、竞争能力以及对成员的服务能力。尽快研究出台《农村新型集体经济组织收入分配管理办法》，规范改制后的集体经济组织收入分配，逐步缩小集体福利分配的范围。在将集体财产权转变为共同持有股份时，应把集体组织共同持有的股份分配给集体成员持有。对实行股份合作制进行集体产权制度改革的，应返还或减免对股份分红征收的税收，以减轻农民负担。现阶段，个人股仍然是集体资产股权设置的主要形式；而是否设置集体股，归根结底要尊重农民的选择，应通过公开程序由集体经济组织自主决定。但当一些农村完成“村转居”，集体经济组织的社会性负担逐步剥离后，应当取消集体股以达到产权的彻底清晰。3.完善农村集体资产法人治理结构科学合理的法人治理结构，是实行民主决策、民主管理、民主监督的有效保障。应尽快研究制定《农村新型集体经济组织章程》，建立包含股东大会、理事会、监事会的“三会”治理结构，以及包含法人财产权、出资者所有权、出资者监督权、法人代理权的“四权”制衡机制。推进农村集体产权制度改革，依照现行法律的规定，规范利润分配行为。应当改善法人治理结构的外部体制环境，厘清村委会、村党支部与新型集体经济组织之间的关系，使农民群众真正成为集体经济的决策主体、投资主体及受益主体，成为集体经济组织名副其实的法律主体。4.发展多种形式集体经济农村集体经济组织可以利用未承包到户的集体“四荒”地、果园、养殖水面等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目。在符合规划前提下，探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济。鼓励地方依托集体资产监督管理、土地经营权流转管理等平台，建立符合农村实际需要的产权流转交易市场。

（四）创新农村金融保险制度进入二十一世纪以来，我国启动了以加紧建立适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系为基本目标的新一轮农村金融改革。经过多年的实践探索，我国农村金融服务体系的框架已经基本形成。当前的主要问题是一些改革政策措施没有落实到位，主要表现在：金融机构的责任和分工仍不明晰，政策性金融缺失问题依然存在；农村民间金融缺乏规范，新型农村金融机构发育迟缓；创新农村信贷担保抵押方式进展缓慢，满足农民贷款需求与化解金融组织风险的矛盾依然突出。深化改革的主要任务是：强化金融机构支持“三农”义务和责任，创新农村金融服务方式，加快发展新型农村金融组织，大力发展农业和农村保险。1.强化金融机构服务“三农”职责强化商业金融对“三农”和县域小微企业的服务能力，扩大县域分支机构业务授权，不断提高存贷比和涉农贷款比例，将涉农信贷投放情况纳入信贷政策导向效果评估和综合考评体系。支持由社会资本发起设立服务“三农”的县域中小型银行和金融租赁公司；鼓励地方政府和民间出资设立融资性担保公司；支持符合条件的农业企业在主板、创业板发行上市；推动证券期货经营机构开发适合“三农”的个性化产品。2.发展新型农村合作金融组织依托农民合作社和供销合作社，培育发展农村合作金融，不断丰富农村金融机构类型。坚持社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，推动社区性农村资金互助组织发展。鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务组织，大力发展小额信贷。鼓励地方建立风险补偿基金，有效防范金融风险。允许农村小型金融组织从金融机构融入资金，加快农村诚信体系建设。3.创新农村信贷担保抵押方式建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制，扩大农村有效担保物范围。在继续鼓励农户互助担保的同时，建立专门的担保基金，催生一批专业性的农村信用担保机构，从事农业担保服务；鼓励并引导商业担保机构开展农村担保业务，采用动产抵押、权益质押、仓单质押、农民土地承包经营权、农户住房财产权、农村集体资产股权等多种担保形式；建立农户信用记录，完善信用评级制度；发展农户联户担保，降低信用风险。金融机构也要适应农村金融需求的特点，建立和完善以信用为基础的信贷经营机制，降低农村信贷门槛。4.加大农业和农村保险支持力度提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例，逐步减少或取消产粮大县县级保费补贴，不断提高稻谷、小麦、玉米三大粮食品种保险的覆盖面和风险保障水平。鼓励保险机构开展特色优势农产品保险，有条件的地方提供保费补贴，中央财政通过以奖代补等方式予以支持。扩大畜产品及森林保险范围和覆盖区域。鼓励开展多种形式的互助合作保险，建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，探索开办涉农金融领域的贷款保证保险和信用保险。

（五）完善农产品价格形成机制进入二十一世纪以来，我国以深化粮棉流通体制改革为重点，全面放开了农产品购销市场，实现了农产品产销的市场化。农产品市场放开后，为保护农民利益和稳定市场供应，国家逐步建立了以最低收购价、临时收储、国家和地方储备、进出口调节等多种措施构成的农产品市场调控体系。实施这些政策措施，对粮食增产和农民增收发挥了重要支持作用。但近年来，这些政策措施的实施也面临着一些新的矛盾和问题，突出表现在由于执行最低收购价和临时收储政策的主体单一，收储规模扩大，一些产品形成了事实上的国家垄断，国家采取政策性收储后，还要择机将“托市粮”卖出。这“一进一出”不仅扭曲了市场价格形成机制，而且改变了各类农产品加工、贸易企业的市场预期，许多企业不敢入市、不愿存粮。长此以往，“国家成为了商家、政策代替了市场”，明显降低了市场活力。这既加重了政府的财政负担，又影响了农民面向市场的主观能动性，还抑制了市场配置资源作用的发挥。因此，党的十八届三中全会《决定》提出，完善农产品价格形成机制，注重发挥市场形成价格作用。2014年中央1号文件又明确提出，坚持市场定价原则，探索建立农产品目标价格制度。1.探索建立农产品目标价格制度探索建立农产品目标价格制度，一方面，让价格形成真正反映市场供求关系，农产品生产、流通和消费主要由市场价格信号来引导；另一方面，政府通过价外补贴等方式，最大限度地保护农民利益。实行目标价格制度，国家一般不直接入市收购，而是实行“补两头、放中间”。“补两头”，就是国家按照“生产成本 基本收益”原则及市场供求状况，选择确定农产品目标价格并公开发布，当市场价格过高时政府对低收入消费者给予补贴，当市场价格低于目标价格时政府按差价补贴生产者。“放中间”，就是农产品价格形成完全由市场供求关系决定。2.开展农产品目标价格制度试点探索建立农产品目标价格制度，涉及到选择确定品种、测算确定价格、明确补贴对象等一系列问题，产销环节多、操作难度大，要经过充分研究论证制定实施方案，选择一些地方和个别产品先行开展试点。2014年中央1号文件提出，启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点，探索粮食、生猪等农产品目标价格保险试点。对试点地区和试点品种要加强跟踪监测，认真总结评估，在试点取得相对成熟经验的基础上再进行推广。3.开展试点要注意把握的几个问题一是要切实保护好农民的生产积极性。农民是改革试点的主体，他们对试点内容是否了解和认可，事关改革成败。由于农业特别是粮食生产和农产品自身的特殊性，政府仍然要承担一部分市场风险，确保农民基本收益，不让农民吃亏，这是推进改革的前提和底线。二是要制定应对市场过度波动的预案。对大豆、棉花进行目标价格补贴试点，不再实行临时收储政策，可能会在一定时期内引发市场价格较大波动，同时这两个品种的国内价格受国际市场的影响又比较大。因此，在试点过程中既要提高对市场波动的容忍度，又要关注试点地区和国际市场的产销变化。三是要综合考虑政策系统配套。既要综合考虑粮棉油糖等大宗农产品与鲜活农产品之间的差别，根据不同农产品的供求状况和消费特性选择确定调控目标和调控方式；又要注重农产品生产、加工、流通、进出口等各环节政策措施的配套衔接，逐步建立和完善农产品市场调控政策体系。

（六）构建开放型农业经济新机制农业国际化、市场化是世界农业发展的客观趋势，也是全球经济深度融合背景下促进一国实现农业现代化的必然要求。纵观当今世界农业经济发达国家，都较好地解决了农业国际化、市场化的问题，从而为农业现代化提供了重要的体制基础和制度保障。改革开放以来，党和国家通过一系列改革举措，有效推进了农业国际化、市场化的进程。以企业为主体，扩大农业对外投资，加快农业“走出去”步伐，对于提高农业对外开放水平、全面提升我国国际地位和影响力都具有重要意义。时至今日，粮食安全、农民增收、生态保护、产业安全等方面还存在诸多需要通过农业国际化、市场化深化才能解决的突出问题。如何处理好农业国际化、农业市场化与农业现代化的关系摆在了突出位置。当前，亟需结合我国农业对外开放发展实际，积极构建开放型农业经济新机制。1.加强开放型农业经济顶层设计和战略谋划从保障国家粮食安全、服务国家外交大局出发，抓紧制定实施对外农业投资战略规划，包括重点支持品种、重点投资国别和重点支持内容。积极参与国际与地区粮农事务，提升我国在国际农业合作领域的话语权。继续推进自贸区建设，促进企业对外农业投资和农产品贸易的自由化和便利化。积极通过外交途径，解决人员签证受限、入境农业生产资料通关等问题。强化驻外使领馆等机构对“走出去”项目的服务功能，做好相关信息服务和协调工作，切实维护对外农业投资企业的利益。合理引导企业更好地履行社会责任并适时发布社会责任报告，尊重当地风俗习惯和宗教信仰，积极为当地居民提供新的就业岗位，保护投资国的生态环境，提升我国企业的良好形象。2.积极推进农业产业安全战略加强贸易救济、贸易补偿和外资监管，更加积极主动地运用好WTO规则所允许的反补贴、反倾销及产业保障措施，推进贸易救济常态化，切实维护农业产业安全。要加强对农产品进口的跟踪预警，开展国外贸易壁垒调查及产业损害调查。要探索建立产业损害补偿机制，加强对国内产业的贸易补偿。尽快建立和实施外资进入农业产业的安全审定制度，加强对外资进入农业产业的监管，制定相应的适合农业的反垄断规定。针对经营大宗农产品且达到一定市场占比的大型企业，要对其建立库存储备制度与强制性信息报告制度，增强并监督大企业在保障市场供给稳定方面的社会责任。保持合理的储备规模，通过出口和深加工等方式去库存，缓解资源环境压力，促进农业产业可持续发展。3.增强企业对外农业投资竞争力建立国家对外农业投资补贴制度，对于国内紧缺农产品的回运、国内农业生产资料出境给予补贴。支持国内企业采取多种形式到境外直接投资农产品仓储物流设施，参股并购国际农产品加工和贸易企业。支持到境外特别是周边国家，开展互利共赢的农业生产和进出口合作。建立统一的对外农业投资信息服务平台，整合我国政府部门、科研院所等机构的对外农业投资信息。建立和完善国别农业投资目录指南，引导企业开展对外农业投资。搭建农业“走出去”企业交流平台，促进企业间投资信息共享。对国内供需缺口较大的农产品，在境外投资企业返销国内时减免进口环节税费。鼓励金融机构积极创新为农产品国际贸易和农业“走出去”服务的金融产品和服务方式。要尽快建立农产品国际贸易基金和海外农业发展基金。积极调动商业保险机构的积极性，研究建立符合我国国情的对外农业投资保险制度。

（七）建立农业可持续发展长效机制长期以来，我国农业发展方式比较粗放，许多地方过度开发利用土地资源、超采使用地下水、过量使用化肥农药农膜、滥用饲料添加剂，加上工业和城市污染向农村扩散，导致地力下降，生态环境不断恶化，严重危及农业可持续发展和农产品质量安全，已经到了非治理不可的地步了。要深入推进农业发展方式转变，大力发展资源节约型、环境友好型农业，促进资源环境生态永续利用，实现农业可持续发展。为此，必须加强制度建设、创新技术和推广模式，加大政策支持力度，建立农业可持续发展长效机制。1.健全管理体制和保护制度一是改革农业生态环境保护管理体制。建立和完善严格监管污染物排放农村的环境保护管理体制，建立农业资源环境监测预警机制，加强农业环境监管和行政执法。二是健全农业资源用途管制制度。要把农业资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，落实最严格的耕地保护制度、节约集约用地制度、水资源管理制度、环境保护制度，强化监督考核和激励约束。三是实行农业资源生态补偿制度。建立反映市场供求和资源稀缺程度，体现生态价值和代际补偿的农业资源有偿使用制度和生态补偿制度，形成有利于保护耕地、森林、水域、湿地、草原等自然资源以及农业物种资源的激励机制。2.创新技术体系和服务方式加大技术创新力度，创新技术推广模式。分区域规模化推进高效节水灌溉技术，大力推进机械化深松整地和秸秆还田等综合利用技术，加快实施土壤有机质提升补贴项目，支持开展病虫害绿色防控和病死畜禽无害化处理。加大农业面源污染防治力度，支持高效肥和低残留农药使用、规模养殖场畜禽粪便资源化利用、新型农业经营主体使用有机肥、推广高标准农膜和残膜回收技术。鼓励和支持清洁生产技术推广应用，加大测土配方施肥力度，发展节水农业、旱作农业、循环农业和标准化规模养殖。3.加强规划引导和政策支持一是加强规划引导。适应农村生态文明建设的要求，抓紧划定生态保护红线，研究编制农业环境突出问题治理总体规划和农业可持续发展规划。二是开展农业资源修养生息试点。启动重金属污染耕地修复试点；开展华北地下水超采漏斗区综合治理、湿地生态效益补偿和退耕还湿试点；在东北、内蒙古重点国有林区，停止天然林商业性采伐试点。三是加大政策支持力度。继续在陡坡耕地、严重沙化耕地、重要水源地实施退耕还林还草；完善林木良种、造林、森林抚育等林业补贴政策；继续实施增殖放流和水产养殖生态环境修复补助政策；采取财政奖励补助和结构调整等综合措施，保证农业生态修复区农民总体收入水平不降低。四是开展重大工程建设。继续实施天然林保护、京津风沙源治理等林业重大工程；加大天然草原退牧还草工程实施力度，启动南方草地开发利用和草原自然保护区建设工程；实施江河湖泊综合整治、水土保持重点建设工程，开展生态清洁小流域建设。

（八）健全城乡发展一体化体制机制党的十六大提出统筹城乡经济社会发展以来，各地和有关部门相继出台了一系列政策措施，在城乡规划、劳动就业、产业发展、基础设施、社会事业、公共服务、社会管理等方面加大统筹力度，城乡收入差距出现逐步缩小的趋势。但从促进城乡经济社会发展一体化的要求看，城乡要素交换不平等、公共资源配置不均衡、人口城镇化滞后的问题依然突出。针对上述矛盾和问题，《决定》提出，健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，推进农村转移人口市民化，推动城乡经济社会融合发展。1.推进城乡要素平等交换当前和今后一个时期，要按照党的十八届三中全会《决定》提出的“三个保障”的基本要求，切实维护农民生产要素权益。一是保障农民工同工同酬，改革城乡不平等的就业和劳动报酬制度，使农民工享有同城镇职工同等的劳动报酬权益。二是保障农民公平分享土地增值收益，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，提高农民在土地增值收益中的分配比例。三是保障金融机构农村存款主要用于农业农村，落实县域银行业法人机构一定比例存款投放当地的政策。2.推进城乡资源均衡配置要从基础设施建设、教育事业发展、就业创业服务、社会保障一体化等方面，推进城乡基本公共服务均等化。一是统筹城乡基础设施建设。加大公共财政支持农村基础设施建设力度，推动基础设施建设重点向农村倾斜，引导金融和社会资金投向农村。二是统筹城乡教育资源均衡配置。加大财政对农村教育支持力度，加快改善农村义务教育薄弱学校基本办学条件，提高农村义务教育生均公用经费标准，支持发展农村学前教育、职业教育和技能培训，加快普及农村高中阶段教育，提高重点高校招收农村学生比例。三是统筹城乡公共就业创业服务。加大农民务工技能培训和农业生产技术的力度，扶持农民工返乡创业以及农民就地就近创业，大力开展农民外出务工的就业指导和服务。四是统筹推进城乡居民基本养老保险、基本医疗保险、最低生活保障制度建设。加快构建农村社会养老服务体系，加强农村最低生活保障规范管理，继续提高新型农村合作医疗筹资标准和保障水平，完善重大疾病保险和救治制度。3.推进农村转移人口市民化要从创新人口管理、扩大基本公共服务覆盖面、健全市民化推进机制等方面，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。一是加快推进城镇户籍管理制度改革。要根据城镇综合承载能力和发展潜力，以就业年限、居住年限、社保参保年限等为基准条件，制定具体的落户标准，健全农业转移人口落户制度；要以合法稳定就业和合法稳定住所等为前置条件实施差别化落户政策，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。二是稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。要按照保障基本、循序渐进的原则，积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供。保障农民工随迁子女平等享有受教育权利，完善农民工就业创业服务体系，将农民工及其随迁家属纳入城镇社区卫生服务体系，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。三是建立健全农业转移人口市民化推进机制。要强化各级政府责任，合理分担公共成本，充分调动社会力量，构建政府主导、多方参与、成本共担、协同推进的农业转移人口市民化机制。推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包容性城市。

作者简介：宋洪远，男，农业农村部农村经济研究中心主任，二级研究员。

第二篇：湖北农村改革发展回顾与展望

湖北农村改革发展回顾与展望

中共湖北省委财经办（省委农办）

2008年第12期 ——纪念改革开放30周年·报告

1978年，中国改革开放的伟大事业从农村发端。３０年来，围绕农业、农村、农民问题，党中央出台了一系列重要的政策性文件，尤其是改革初期的5个和近5年的5个共10个中央“一号文件”，一直引领着农村的改革发展。30年来，湖北历届省委、省政府认真贯彻落实中央文件精神，坚持把“三农”工作作为重中之重，不断改革创新，扎实工作，推动了农业发展、农村繁荣和农民富裕。站在新的历史起点上回顾30年的巨大变化，展望新时期农村改革发展的光明前景，对于做好新时期的“三农”工作具有重要意义。

30年来我省农业农村发展取得巨大成就

(一)农产品产量及综合生产能力取得历史性突破。改革以来，我省农业综合生产能力和农产品产量得到极大的提高。种植业：1978年到2007年，粮食总产由1725.7万吨提高到2185.4万吨，增长了26.6%；棉花由36.7万吨提高到55.7万吨，增长51.8%；油料由23.7万吨提高到256.3万吨，增长9.8倍；茶叶由1.7万吨提高到10.5万吨，增长6.2倍；水果从10.3万吨提高到334.7万吨，增长32.5倍。养殖业：淡水产品总产量从11万吨提高到370万吨，增长33.6倍；生猪出栏由919.3万头增加到3126.2万头，增长2.4倍；牛出栏由6万头增加到139.4万头，增长23.0倍；羊出栏由39.1万只增加到431.4万只，增长11倍。目前，全省已稳定形成年产2500万吨粮食、50万吨棉花、275万吨油料、250万吨猪肉和350万吨淡水产品的综合生产能力。

（二）农民就业、收入和生活水平得到历史性提高。农民就业：改革以前，“左”的思想、计划经济体制把农民紧紧拴在有限的土地上，在“土里刨食”，农村劳动力大量剩余。30年来，随着农村经济结构的调整，工业化和城镇化的推进，以及党和政府采取多项措施引导农村劳动力培训转移，农民就业水平大大提高。目前，全省1000多万农村劳动力转移到城镇和非农产业就业，超过农村劳动力总数的一半。农民收入：从1978年到2007年，农民人均纯收入由111元提高到3997元，增长36倍；反映农民生活质量的恩格尔系数，由70.8%下降到47.9%。食品供应：改革以前，湖北城乡市场肉蛋奶供给短缺，长期实行凭票定量供应。30年来，随着生产的发展，肉蛋奶有效供给迅速增加。按总人口计算，2007年全省人均占有猪牛羊肉是1979年的2.8倍,人均占有禽蛋是1982年的3.3倍,人均奶类占有量是1978年的5.5倍,人均淡水产品占有量是1978的3.2倍。住房条件：从1978年到2007年，全省农村砖瓦房比例由11%提高到89.5%，农民人均住房面积由16平方米增加到38平方米。耐用消费品：改革前农户家庭除了木床、木桌和少量的木衣柜外，几乎没有什么家具，2007年全省农村居民家庭每百户拥有固定电话58.4部、电脑2台、移动电话104.6部、彩电98.8台、冰箱26.2台、洗衣机34.6台、摩托车35.8辆。

（三）农村经济结构发生历史性变化。改革前，农村主要产业是农业，农业又主要是种植业，种植业又以粮食生产为主，粮食作物种植面积比重接近80%。单一的结构使农业的效益低下，农村经济长期徘徊。改革以来，经济作物发展较快、养殖业逐步放开搞活、乡镇企业异军突起、农业产业化经营逐步推广、县域经济快速发展，农村经济结构发展巨大变化。2007年全省种植业中粮棉油种植面积之比变为 45: 44:11，整个种植业呈现多样化发展，产值达到种植业总产值的5%及以上的作物有7个，达到10%及以上的有2个。蔬菜、油菜、茶叶、水果、食用菌和药材等产业规模比1978年扩大3-15倍。畜牧业逐步由家庭副业向农村支柱产业转变。2007年全省畜牧业产值由1978年10.8亿元增加到747.9亿元，增长69.3倍；其产值占农业总产值的比重由12.8%提高到32.7%。改革以前，我省农村非农产业极不发达。1978年，全省社队企业（乡镇企业的前身）总产值为19.3亿元，约为全省农业产值的1/5，2007年乡镇企业增加值为 2343.1亿元，是全省第一产业增加值的1.7倍。

（四）农业的技术、装备水平、生产效率获得历史性提升。改革30年来，湖北农业装备水平和科技水平大幅度提升，带来农业综合效益不断提高。2007年全省农业机械总动力255.1亿瓦特，比1978年增长3.1倍；大中小型拖拉机83.4万台，增长8倍；机耕面积3354.9万亩，增长86.3%；农村用电量87.8亿度，增长12.3倍；化肥施用量299.9万吨，增长5倍。农业科技推广运用步伐加快，科技投入对经济增长贡献率由2000年46.1%提高到2007年的52%。随着农业技术、装备水平的提升，生产效率和效益也大幅度提高。2007年每亩耕地的种植业总产值（现价）达到2387元，比1978年增加2253元，增长15.8倍。

（五）农村体制机制发生历史性变革。十一届三中全会以来，我省先后改革、完善了农村土地经营制度，彻底打破了人民公社“三级所有、队为基础”的经营体制，确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制；逐步取消了农产品统一派购制度，改革了农业生产资料流通方式，放活了农村商品市场，赋予了农民生产经营自主权、收益支配权和农产品处置权；建立了农村社会主义市场经济体制，基本形成了以公有制为主体，多种经济成份和多种经营形式并存的所有制格局；开展了税费改革试点和以乡镇机构改革为重点的综合配套改革，建立了“以钱养事”新机制；在全国率先启动了国有农场改革，比全国提前一年彻底取消了农业税，结束了在中国存在两千多年“皇粮国税”的历史；全面实施了以推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制为主要内容的农村综合改革。

（六）农村基础设施建设得到历史性改观。30年来，长江干堤防洪能力由10－20年一遇提高到50年一遇。全省有效灌溉面积占耕地面积的比重由62.5%提高到64.9%，提高2.4个百分点；旱涝保收面积占耕地面积的比重由46.8%提高到55.3%，提高8.5个百分点。2004年以来，全省共新建高产农田300万亩，改造中低产田245万亩，大大改善了农业生产条件。改革前，农村交通、通信、饮水等基础设施薄弱。全省农村基本没有像样的公路，除极少数村（大队）在大队部有一部电话外，农民家庭没有电话，饮水主要是直接从河湖塘堰挑水吃。到2007年，全省村的沥青（水泥）路通达率73%以上；多数村用上了自来水，并已解决400多万人的饮水安全问题；户用沼气池总数达到186万口；固定电话普及率达到每百人12.7部；乡镇宽带覆盖率99.8%，村宽带覆盖率31%。

（七）农村社会事业实现历史性跨越。开展了农村劳动力转移培训，目前每年培训农村劳动力超过80万人。对农村中小学生实施了“两免一补”。从2004年开始进行新型农村合作医疗试点，2007年开展新农合的县（市、区）已达91个，占总数的89％。同时，开展了大病救助。农民的保障过去由家庭承担，近年来已开始实行社会保障，全省110万农村特困救助对象纳入农村低保范围。

以十七届三中全会精神为指针继续推进农村改革发展

十七届三中全会在总结30年农村改革发展实践经验的基础上，作出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，这是新形势下推进农村改革发展的纲领性文件。当前和今后一个时期，我省将深入贯彻落实党的十七届三中全会精神，把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，创新体制机制，加强农业基础，增加农民收入，保障农民权益，促进农村和谐，推动农村经济社会又好又快发展。

（一）继续推进农村体制机制改革。稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，依法稳定现有农村土地承包关系并保持长久不变。按照依法自愿有偿原则，引导农民流转土地承包经营权，发展多种形式的土地适度规模经营。严格农民宅基地管理，依法保障农民宅基地用益物权。改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。加快发展农民专业合作社,全面推进集体林权制度改革，继续推进城中村、城郊村、园中村集体资产产权制度创新工作,进一步完善国有农场体制改革,积极有序推进国有农牧渔原种场改革。强化农业支持保护体系。各级财政对农业投入增长幅度要高于经常性收入增长幅度，土地出让收益、耕地占用税新增收入大部分用于农业。吸收社会资本参与农业农村开发，整合涉农资金，加强投资监管，提高资金使用效益。加大农村金融改革力度，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。加大政策性金融对农业开发和农村基础设施建设中长期信贷支持，扩大邮政储蓄银行涉农业务范围，发挥农村信用社为农民服务主力军作用，规范发展新型农村金融机构和以服务农村为主的地区性中小银行，积极发展各种适合农村特点和需要的微型金融服务，规范和引导民间金融健康发展，鼓励各类金融机构积极创新农村金融产品、信用模式。发展农村保险事业，健全农业政策性保险制度，加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制。建立健全统筹城乡发展的体制机制，促进城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。完善省直管县财政体制，充分发挥县（市）在城乡一体化发展中的重要作用。

（二）切实加强农业基础建设。稳定粮食播种面积，优化品种结构，提高单产，增强综合生产能力。加强产粮大县建设，集中力量建设一批粮食调出能力强的核心产区，着手开发一批有增产潜力的后备产区。认真贯彻落实对产粮大县财政奖励政策、粮食风险基金政策、国家最低收购价等政策，调动农民种粮积极性。加快发展农产品加工产业集群，推进品牌整合，加快培育农产品品牌。加快科技进步，促进农产品加工业结构升级，提高农业产业水平。深化科技体制改革，进一步加强和完善农业科技创新体系。加快科技成果转化，整合资源，促进产学研、农科教结合，引导科技资源向农业产业一线聚集。全面推行农产品质量安全标准和生产技术规程，逐步实现主要农产品生产基地化、规模化、标准化和品牌化。加强农产品质量安全监管监测机构建设，严格农业投入品生产、使用过程，以及农产品的生产、收购、储运、加工、销售各环节的质量安全监管，大力发展无公害食品、绿色食品和有机食品。抓好大江大河堤防综合整治工程、堤防及病险水库除险加固工程，抓好各类泵站更新改造、大型灌区续建配套及蓄水保水工程建设，建设高标准的农田灌排体系。加快推进农村塘堰、沟渠的清淤整治，鼓励支持农民广泛开展小型农田水利设施、小流域综合治理。大力改造中低产田，积极推进土地整理和复垦，推广测土配方施肥，强化农业综合开发，加强耕地质量建设，搞好高标准农田建设。加快推广先进农机具，提高农业机械化水平。大力发展新型农用工业，开发和推广高效、安全、环保的新型肥料、农药、农膜、农业机械等。加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。完善农业信息收集、发布制度，继续实行绿色通道政策，搞活农产品流通。整顿和规范农村市场秩序，保障农用生产资料供应，完善良种繁育和动植物重大疫病防控体系。推广农业节能减排技术，发展循环、生态、节约型农业。推进生态家园建设，推广使用可循环清洁能源。积极培育以非粮油作物为原料的生物质产业，推进农林副产品和废弃物能源化、资源化利用。加大农村工业和农业面源污染防治力度，防止城市工业“三废”向农村转移。继续实施长江防护林、天然林保护、退耕还林等重点生态工程建设。加强小流域综合治理，搞好水土保持。

（三）大力发展农村公共事业。加强农村思想道德建设，引导农民树立爱国主义、集体主义、社会主义思想。加强农村文化设施建设，形成完备的农村公共文化服务体系。加强历史文化名镇名村和非物质文化遗产保护，积极扶持具有荆楚地方特色的民族民间传统文化。深化文明乡镇等群众性精神文明创建活动，提倡崇尚科学、诚信守法、抵制迷信、移风易俗，推进乡风文明建设。完善农村义务教育免费政策和经费保障机制，进一步改善农村办学条件，提高义务教育质量，促进城乡义务教育均衡发展。加快普及农村高中阶段教育，逐步实行农村免费中等职业教育，发展农村学前教育、特殊教育和继续教育。巩固和发展新型农村合作医疗制度，逐步提高筹资标准和财政补助水平。健全农村三级医疗卫生服务体系，加强农村卫生人才队伍建设，深入开展农民健康促进活动，大力普及卫生防病知识，加强人畜共患疾病、传染疾病和血吸虫病等的防治。加强农村妇幼保健，积极发展中医药和民族医药服务，坚持实施人口和计划生育政策。逐步建立新型农村社会养老保险制度，探索城乡养老保险制度有效衔接办法，做好被征地农民社会保障，稳步推进农村最低生活保障制度，完善农村困难群众医疗救助制度，加强农村福利院配套设施建设，改善“五保”对象生活环境，完善受灾群众援助制度，加强农村残疾预防和残疾人康复工作。继续实施“百镇千村”示范工程，加快通村公路建设，支持农村客运发展。抓好农村饮水安全工程建设，确保5年内全部解决我省农村饮水安全问题。继续加强农村高压电网建设，推进新农村电气化。加快农村信息化建设，推进广电网、电信网、互联网“三网融合”，开展农村信息服务，提升服务质量。

（四）努力促进农民持续增收。一是发展种养业增收。大力发展高产、优质、高效、生态、安全农业，推广新型增产增收种养模式，鼓励和扶持种养大户发展规模经营。着力建设优势农产品产业带，发展壮大特色农产品基地。以现代化规模养殖为主导，以专业养殖为主体，以分散饲养为补充，实现畜牧业的稳定发展。积极创建水产大县，加快推进标准化鱼池改造升级，发展生态养殖，普及健康养殖，推进高效特色渔业发展。积极推进低丘岗地和低产林改造，重点发展高效经济林，提高林业效益。二是加快发展劳务经济增收。整合培训资源，创新培训方式，稳定培训规模，提高培训质量和效益。加强信息引导和动员组织，完善劳务网络，开展多种形式的劳务协作，提高农村劳动力转移的组织化程度。积极培育和宣传湖北劳务品牌。鼓励农民就地就近转移就业，支持回归创业。加强农民工权益保护，提高农民外出务工的积极性。三是认真落实惠农政策增收。切实做好粮食直补、良种补贴、退耕还林补助、农机补贴、能繁母猪补贴、农资综合直补等资金的管理发放工作。完善村民一事一议筹资筹劳办法，加强农民负担监测和涉农收费监管，切实减轻农民负担。严格控制村级举债，积极开展化解村级债务试点，探索化解村级债务的措施和办法。

（五）推进农村社会稳定和谐。加强基层政权建设，扩大村民自治范围，保障农民享有更多更切实的民主权利。完善乡镇治理机制，增强乡镇干部依法行政能力，依法保障农民的知情权、参与权、表达权、监督权。健全村民自治机制，推进村民自治制度化、规范化、程序化。加强以村党组织为核心的村级组织配套建设，加强村级干部队伍建设，提高他们带领群众致富的能力和水平。加强农村党员队伍建设，改进党员教育管理，不断提高农村党员队伍的素质。全面推进政务公开、村务公开、党务公开，健全农村集体资金、资产、资源管理制度，做到用制度管权、管事、管人。加强农村法制宣传教育，完善矛盾纠纷排查化解工作机制，切实把矛盾和问题解决在基层，化解在萌芽状态。开展基层平安创建活动，加强农村政法工作，推进农村警务工作，搞好社会治安综合治理。■

（执笔：杨明杏）

第三篇：30年农村改革回顾与改革的深化

30年农村改革回顾与改革的深化

30年农村改革回顾与改革的深化[1] 章猛进[2] 顾益康[3] 黄祖辉[4]

中国的改革已经走过了整整30年的历程。改革首先从农村起步，农村改革不仅贯穿整个中国的改革，而且是中国改革与发展的原动力、助推器和晴雨表。要实现13亿中国人口的全面小康和现代化目标，要建立完善的社会主义市场经济体制和民主政治制度，农民、农业、农村仍然是未来中国改革和发展的重点。基于此，深入总结30年农村改革的历程和经验，正确面对现实发展的问题与挑战，大胆探索深化农村改革的思路和途径，不仅对于解决好“三农”问题，而且对于整个中国的进一步改革和发展，都有极为重要的意义。本文在总结浙江30年农村改革的基础上，对当前改革与发展所面临的深层次问题进行了分析，并提出进一步改革的思考和对策建议。

一、浙江30年农村改革的轨迹和成就

中国30年的改革取得了举世瞩目的成就，浙江的实践也是如此。1978年到2007年，浙江地区生产总值从123.72亿元增加到18640亿元，财政总收入从27.45亿元到3240亿元，农民人均纯收入从165元增加到8265元，城镇居民人均可支配收入从382元增加到20574元，分别增长了151倍、118倍、50倍和54倍，全省非农产业占GDP的比重从63.7%上升到94.5%，城市化率从14.1%提高到57.2%，提高了43.1个百分点，75.9%的农村劳动力已转移到二三产业，农民来自二三产业的收入占总收入的比重达到81.5%。浙江农村30年改革发展的轨迹，概括起来，是一条从解放思想到解放农民和解放农村生产力，从冲破计划经济体制到建立社会主义市场经济体制，从不自觉到自觉的统筹城乡改革发展的路子，探索出了一条具有中国特色、浙江特点的“三农”发展之路。

1、变革农业生产经营体制和农产品流通体制，实现了从高度集中的人民公社体制到以家庭经营为基础、统分结合的农业经营体制的转变。从上世纪80年代取消统派购制度到90年代取消粮票和粮食定购任务，再到新世纪推进农业结构战略性调整和粮食购销市场化改革，全面推进农村税费制度改革，终止了延续千年的“皇粮国税”，农业发展进入到无税时代，促进了从自给半自给的计划农业到市场化、产业化农业的转变，开创了从传统农业到效益农业，再到高效生态现代农业发展的新时期，极大地调动了农民的积极性，农业综合生产能力大幅提升，推动了农产品供给从严重短缺到全面充裕的历史性转变。

2、推进农业和农村市场化的改革，使农民获得了自主的生产经营权、自有的财产所有权和自由的创业就业权。改革开放以来，浙江农民兴起了自主创业和自由择业的浪潮，千百万农民率先闯市场，涌现了一大批农民企业家和务工经商者，广大农民实现了从单纯的农业劳动者到独立的商品生产者、自主创业者和自由就业者的转变，农民的千变万化带来了经济发展的千姿百态，推动了整个经济体制从计划经济到社会主义市场经济的转变。这些转变使农民收入和财富大幅度增加，浙江农民人均纯收入持续20多年在国内省区保持第一，生活消费水平全面提升，人居环境显著改善，农民生活实现了从基本温饱到总体小康的历史性转变。

3、快速推进农村市场化、工业化和城镇化，推动浙江成为市场大省和经济强省。农村改革使得浙江乡镇企业异军突起，形成个私经济放手发展，企业产权制度改革率先推进，民营经济快速壮大，农业劳动力大量转移，专业市场和小城镇蓬勃发展，农村劳动力和二三产业向县城和中心镇集聚的格局。农村经济实现了从单一的农业经济到一二三产业全面发展的转变，农村所有制结构实现了从单一的集体经济到多种所有制经济的共同发展，县域经济实现从单纯农村地域经济向以工业为主导、城市为中心的特色块状和区域集群经济转变，全省经济总量和人均GDP从上世纪80年代初分别列全国省区的中下游水平，到2007年分别上升为第4位和第1位。浙江农村经济发展呈现了前所未有的活力，实现了由落后的农业省到市场大省、经济强省的历史性转变。

4、积极实施统筹城乡改革发展的方略和多予、少取、放活的方针，打破城乡分割发展的格局，从城乡互相制约到城乡互进共促的融合发展，开创了城乡一体化发展的新时代。进入新世纪以来，中央又连续发了五个“一号文件”，把解决好“三农”问题放在全党工作的重中之中。特别是党的十六大以来，中央先后提出了坚持科学发展观、实施统筹城乡发展方略和建设社会主义新农村的战略部署，在这些战略方针指导下，浙江大力实施“八八战略”，率先制定了《统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》和《全面推进社会主义新农村建设的决定》，积极探索以工促农、以城带乡的发展机制，不断加大公共财政对“三农”的投入力度，整体推进农村经济、政治、文化、社会等各方面的建设，实施了“千村示范万村整治”，“千万农村劳动力素质培训”和“欠发达乡镇奔小康”等统筹城乡发展的系列工程，全面推进政府公共财政向农村倾斜、城市基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村辐射，进而农业为工业提供积累、农村为城市服务的传统格局，开始向工业反哺农业、城市带动农村的发展格局转变。

5、顺应历史潮流和农民需求，积极探索党领导新时期“三农”发展的方式方法。党的十一届三中全会以来，党中央始终站在改革前列，以新理念催生新思路，以新思路促发新举措，创造了改革开放的大环境。浙江创造性地贯彻中央的方针政策，以思想大解放促进农村生产力的大解放，以经济大发展带动农村社会的大变革，促进农民素质的大提高，广大农民的思维方式和文化价值观念发生了深刻的变化，正在从传统人向现代人转变。各级领导干部坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，尊重农民的创造、支持农民的创造，及时总结推广和引导农民的创造，逐步形成了政府与市场的协调，干部与群众的互动，在“三农”工作方法上从行政命令、瞎指挥，向科学调控、因势利导方面转变。

二、浙江30年农村改革的特点和启示

回顾总结浙江30年的农村改革，主要有以下十个方面的特点和启示。

1、在改革的目标上，坚持以农为重，把解决好“三农”问题作为改革的首要目标。从农民占绝大多数和长期处于社会主义初级阶段的基本国情和省情出发，从当时最严峻的农产品全面短缺、农民温饱不继问题入手，推进农村改革，致力于解放农业和农村生产力，促进农业发展、农民致富和农村的全面进步。实践表明：农业兴、中国兴；农民富、中国富；农村稳、中国稳；农民充满生机活力、中国就生机勃勃。

2、在改革的指导思想上，坚持以人为本，把增进农民权益作为改革的出发点和落脚点。其核心是顺应农民利益需求和社会发展客观规律，尊重农民首创精神，赋予农民自由权利，从农民群众最迫切的解决温饱、增收致富、摆脱改变大锅饭、大呼隆的生产和分配体制的需求着手，推进市场取向的改革、还权于民，赋予农民生产经营自主权和自主创新创业的权利，让农民成为独立的商品生产者和市场主体，注重激发农民创新创业的活力，努力创造让农民自由和全面发展的条件。

3、在改革的思路上，坚持市场取向，把建立市场取向和政府调控有机结合的管理体制作为改革的基本方向。实践表明，农业要实现从计划经济体制到社会主义市场经济体制的转变，一方面也必须充分发挥市场机制对资源配置的基础性作用，但另一方面，由于农业具有明显的自然和市场双重风险，因此，还必须注重政府对农业的支持和有效调控，不断的探索建立适合现代农业发展的社会主义市场经济体制。

4、在改革的突破点上，坚持以地为源，把不断创新农村土地制度作为改革的突破口。其目的是改善土地资源在财富创造与分配中的杠杆作用。从实行农业家庭承包责任制入手，赋予农民对农地的生产经营自主权，使土地的家庭经营成为农业增产、农民增收的首要途径；在此基础上推进非农建设用地的改革，赋予农民在集体土地上兴办乡镇企业的权利，使农民得到了兴办乡镇企业的土地资源的基础条件，也得到了越来越多的非农建设用地的增值利益。同时，在推进国家非农建设用地征地制度的改革中，也逐步地提高对农民的经济补偿和利益保护。

5、在改革的操作上，坚持注重实效，把“多予、少取、放活”作为改革的重要抓手。首先从“放活”开始，党的十一届三中全会以来，我们党从加强农业、繁荣农村、放活农民入手，既让农民成为农业生产的主人，启动了农业生产和流通的市场化进程，又允许和鼓励农民兴办乡镇企业、个私经济、进城务工经商。在“放活”的基础上，又不断“少取”和“多予”。如：不断减轻，直至免除农业税费和农民的各种负担，开创了农业的免税时代，不断增加对“三农”的各种投入和补贴，广大农民从改革中最先得到实惠。

6、在改革的方略上，坚持城乡统筹，把突破城乡二元结构、城乡分割体制作为改革的长期战略。按照减少农民才能发展农业、转移农民才能富裕农民的思路，让农民积极参与到工业化、城市化和市场化的进程中去，它直接促成了乡镇企业的异军突起、专业市场和小城镇的蓬勃发展和大量农业剩余劳动力向非农产业的转移，使农民成为市场化、工业化、城市化的积极参与者和直接受益者，使“三化”成为促进“三农”发展的最强大动力。

7、在改革的方法上，坚持务实创新，把从实际出发和“三个有利于”作为改革的判断标准。主要体现在：充分尊重农民的首创精神，鼓励农民创业和创新，不断清除束缚农业、农村和农民发展中的“左”的思想和政策体制障碍，不断总结、提炼和推广基层创造的改革和发展经验，并不断把成功的经验转化为新的政策和法规。

8、在改革的路径上，坚持循序渐进，把“摸着石头过河”和“允许试验”作为改革的探进器。中国的改革既没有先例，又不能照搬西方国家模式，只能在实践中不断探索。渐进式的、与时俱进的改革是一条可行的路子。实践中，我们的改革正是走了一条从农村到城市，从微观到宏观，从经济体制到政治文化社会各个领域的体制，从点的试验到面的推广，一直到以消除城乡二元结构为重点的城乡经济社会政治各个层面的综合配套改革。在渐进式的改革进程中，不断拓宽改革的领域、不断丰富改革的内涵、不断深化改革的层次，改革、发展和稳定的三者关系在实践中日趋协调。

9、在改革的激励上，坚持利益驱动，把合理的利益诉求作为改革的动力源。率先推进效率优先兼顾公平的分配制度改革，从低效率的平均主义分配制度转到以按劳分配为主体、多种生产要素参与分配的分配制度。鼓励一部分人、一部分地区先富起来，与此同时，积极倡导先富带后富，探索效率与公平有机结合、稳步迈向共同富裕的新举措和新路子。

10、在改革的推动上，坚持群众路线，把上下联动、互动共进作为改革的推进力。努力做到中央的改革部署与广大群众的改革意愿相一致，党政干部与广大群众互动互促，着力形成全党全社会不断深化改革的共识与合力。各级领导干部不断解放思想，以“三个有利于”为标准，尊重、鼓励、支持、引导农民的创新创业活动，调动方方面面投身改革的积极性，充分显示党和政府对改革的领导推动作用。

三、当前“三农”发展面临的问题与挑战

30年的农村改革与发展，为我国的改革与发展做出了巨大的贡献。中国的改革源于农村的改革，中国的发展源于“三农”的发展，农村的改革发展成为推动中国发展最强大的动力。但与此同时，“三农”为中国的高速增长也付出了巨大的代价。两亿多的农村劳动力转变成为从事二三产业的廉价农民工，几亿亩的农民集体所有的土地被廉价征用。廉价的农民工、廉价的土地和廉价的环境这三大红利贡献是中国成为世界制造工厂和经济高速增长的最重要的因素，但广大的农民工却没能享受到平等的企业职工权利，大量的失地农民没能分享到相应的土地增值利益，大范围的农村生态环境被严重污染。从纵向看，改革开放以来，尽管我国“三农”发生了翻天覆地的变化，农民生活实现了从温饱到基本小康的转变，取得了举世瞩目的成就；但是从横向看，我国“三农”问题依然很严峻。农村依旧落后于城市；城乡居民收入差距不仅没有缩小，而且在不断的扩大；农民还未能享受到平等的公民待遇、劳动权益、土地权益和财产权益；农业是弱质产业、农村是落后社区、农民是弱势群体的问题还没有得到根本的解决。我国目前还存在城乡收入巨大反差、城乡社会事业巨大反差、城乡财政支出巨大反差、城乡信贷资金巨大反差、城乡投资规模巨大反差等问题。因此，“三农”问题并没有因我国经济的高速增长而缓解，在许多方面反而是更加尖锐了。概括起来，当前我国的“三农”问题集中体现在以下六个方面。

一是农业发展面临着地位边缘化、规模细碎化、经营副业化、劳力高龄化、产销无序化、科技口号化、设施陈旧化、产业低效化等问题的困扰；传统的农业双层经营体制和政府对农业的投入保障体系与现代农业的发展还很不适应；忽视农业、无视农村、轻视农民的问题还在加剧。深化农业经营体制改革，保障农产品有效供给、提高农业经济效益，加快传统农业向现代农业的转变迫在眉睫。

二是农民就业面临着农业就业不充分，非农就业不稳定，权益难保障、收入难递增、身份难转换等严峻挑战。实现农民充分就业、稳定就业、和谐就业的任务十分艰巨。现实中，农民增收的长效机制尚未建立，特别是纯农户增收十分困难，投入资本缺乏、非农就业难。进一步创造农民创新创业的良好环境，保障农民平等的公民权益、劳动权益、财产权益，提高农民创业就业能力、形成新型城市化和新农村建设双轮驱动的机制迫在眉睫。

三是农村土地制度面临着耕地日趋减少，农户经营规模越来越细小、越来越缺乏长期投资、土地流转和规模化集约经营难，征地制度不完善、征地行为不守法，非农建设用地中的浪费和腐败现象依然严重，农民集体所有的建设用地以及农户宅基地和住宅缺乏平等物权，农民不但未能充分享受土地用途转换的增值收益、而且城市大量侵占农村资源，又形成新的城乡“剪刀差”。深化农村土地制度改革，提高土地资源利用效率，进一步保障农民的土地权益迫在眉睫。

四是农村社会事业管理服务仍面临着无序状态、公共服务缺失、文化生活贫乏、基础设施建设落后等严峻问题。缩小城乡社会建设差距、改善农村基本民生与提高农民生活质量的任务十分艰巨。突破城乡二元社会权利结构，改善农村人居环境、实现城乡基本公共服务的均等化迫在眉睫。

五是农村政治建设面临基层民主制度不健全、民主权利没有充分保障、社会治安隐患多、社会缺乏公平正义环境等严峻问题。加强党在农村的执政能力，扩大农村基层民主、实现社会公平公正、和谐稳定的任务十分艰巨。加强党对农村工作的领导，推进基层民主政治体制改革、完善乡村治理结构迫在眉睫。

六是农村发展面临行政管理体制改革滞后和城乡二元体制的严重制约，计划经济时期遗留下来的行政管理体制和政府职能中的城市偏向尚未根本改变。有的法规政策存在重城轻农、重官轻民、重富轻贫的现象。对农民不公平的政策、制度和法规不但还没有完全清除，而且还在出现新的不合时宜的政策法规，建立工业反哺农业、城市带动农村的体制机制，消除城乡二元结构的任务十分艰巨。推进城乡综合配套改革、建设服务型政府迫在眉睫。

事实上，我国当前宏观经济社会发展面临的种种问题和困难，都与“三农”问题直接关联。比如，内需不足就与农民群体低收入、低消费、农村社会保障不健全直接相关。又如，国际贸易频繁遭遇技术壁垒和反倾销、人民币币值不断升值、企业技术创新和科技进步内在动力不足、粗放型增长方式难以改变等问题，也与2亿多农民工长期廉价、社会保障普遍缺失等问题有直接的关联。再如，土地征用和使用上的大量违法行为和浪费行为，导致农民抗争，社会不稳，也与农民土地权益的缺失和土地制度改革的滞后有直接的关系。总之，当前经济社会上发生的重大问题或潜在的问题，都与“三农”问题没有根本解决好有关，“三农”问题仍然是全党工作的重中之重、难中之难、急中之急。

四、深化改革的对策建议

下一步的改革应该在认真总结30年改革成功经验的基础上，针对现实中存在的各种紧迫问题，进一步解放思想，进行总体设计，着力推进。深化改革还是要把建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化的新格局作为主攻方向，要尽快消除城乡二元经济社会结构和城乡不平等的制度；改革的核心是还权于民、用权于民，真正给农民平等的公民权利、财产权利、劳动权益和土地权益，实现农民自由、全面的发展。下一步应着力深化以下五大方面的改革。

（一）深化农业发展体制改革 我们认为，走中国特色农业现代化道路，就是要从人多地少的中国基本国情出发，以保障农产品有效供给和农业生产者增收致富为目标，以科学发展观为统领，以科学技术为支撑，以转变农业发展方式为主线，以体制机制创新为动力，以政府宏观调控和依法保护为保障；坚持富民强农的基本宗旨，坚持家庭经营的基本制度，坚持统筹城乡发展的基本方略；按照整体提高土地产出率、劳动生产率、资源利用率的要求，充分发挥体制机制优势、人力资源优势、市场潜力优势，全面增强科技支撑能力、综合生产能力、市场竞争能力，走出一条经济高效、功能多样、产品安全、技术密集、可持续发展的中国特色农业现代化道路。

1、深化农业经营体制和农地制度改革，致力于建立与现代农业发展相适应的新型农业双层经营体制。从当前我国农业的实际情况看，在上世纪80年代初期实行家庭联产承包责任制时形成的统分结合的双层经营体制和农地制度，与现代农业、现代社会的发展要求不相适应的问题已越来越突出。一是农业家庭承包经营的农户数量越来越庞大、经营规模极其细小、分散，这种小规模的农户经营既难以应用现代科技现代农机，难以提高农业综合生产能力，更难以参与市场竞争，也难以使农户致富。二是统一经营服务层次的村集体经济组织实际上没有能力承担统一服务的功能，统一经营和服务名存实亡。三是农民承包的土地产权不明晰，农民缺乏长期投资的信心，虽然法律规定30年不变，但由于人口变化，各地几年调整一次的情况相当普遍。四是对常年抛荒农户缺乏有效治理措施，离农的农民不愿意转让土地，而常年务农的农户得不到更大扶持，有失公平。五是农户家庭承包经营与集体统一经营服务相结合的双层经营体制已不适应变化的形势。六是现有的公司加农户的农业产业化经营体制也存在很大缺陷，农户与龙头企业之间大多数都是简单的买卖关系，交易成本高昂，不能形成真正的利益共同体，因而很难从根本上改变小农经济的生产格局。

基于此，有必要对农业双层经营体制和农业产业化经营机制进行有效的改造对接。建议把现有的家庭承包经营为基础的双层经营体制改革提升为以专业化、规模化、农庄化的家庭经营为基础，并与专业合作社和农业龙头企业的经营服务相结合的新型农业双层经营体制。

建立新型农业双层经营体制的改革方案，一方面，要把农业家庭经营作为农业基本生产形式，把专业化生产、规模化经营、企业化管理的家庭农庄作为现代农业的生产主体，通过转移农业劳动力和推进农民市民化，促进土地使用权的流转和集中，致力于逐步减少从事农业的农户和农业劳动者的数量，使专业农户成为专业化、规模化的家庭农庄，使之成为现代农业生产主体和新型农业双层经营体制的基础。另一方面，要大力引导家庭农庄（专业大户）在自愿的基础上组建农民专业合作社，也可以引导农业龙头企业与生产基地的家庭农庄（专业大户）组建专业合作社，从而形成家庭农庄的生产与农民专业合作社和龙头企业的统一经营服务相结合的新型农业双层经营体制，提高农业产业化经营水平和农民的组织化程度。

建立新型农业双层经营体制还需要深化农地制度改革。改革的重点是把30年不变的农地承包制时间同邓小平同志关于社会主义初级阶段至少100年相衔接，即把现行的30年农地承包期延长到100年不变，明确赋予农户100年的土地承包经营权，充分体现中央关于农户土地承包长期不变政策。同时加快农地使用权的市场化和农地转用权的法制化，让农户拥有对农地的承包经营权和完整的财产物权。建立政府管理下的土地使用权流转交易市场，允许和鼓励农户之间按照自愿、依法、有偿、有时的原则转让土地使用权，促进农地向专业大户和种田能手集中，逐步使规模经营的家庭农庄成为现代农业生产主体。也可以采取土地入股、组建股份合作社和股份公司的形式，推动农业规模经营。同时，强化政府对农地流转和转用的依法管理，促进农地市场化流转，确保农地农用、不得随意转为非农建设用地，还要对承包农地的常年性抛荒进行依法处罚，促使长期不经营农地的农户把农地流转出去。政府资金集中对农业基础设施加以整合投入。

在具体操作中，在二轮承包经营比较公平合理的地方，可以在不调整农户承包土地的情况下，顺延到100年，并发给农户100年的承包经营权证，明确这种农地承包经营权具有物权的性质。在二轮土地时承包农户之间土地数量不太平衡和公平的地方，可以再做一次适当的调整，也可以采取经济上补偿的办法，使承包土地大致公平，然后顺延到100年。对于已经全家户籍农转非、并在城镇安居乐业、享受市民同等待遇的人口，必须把其承包的农地和山林一次性有偿转让出来，今后不作农民对待，以增加纯农户的农业资源。同时，明确集体经济组织和村民委员会不再承担农户承包地的统一经营管理和土地调整职能，由县乡两级政府部门建立农地管理专门机构，承担农地依法管理的职责。

此外，要完善对农民专业合作社的优惠政策，要给与其比一般的农业龙头企业更加优惠的政策。对专业合作社从事农产品加工贸易给予免税或减税，使农业生产者通过合作社能真正享受到加工贸易的增值利益，进而引导专业大户、家庭农庄走合作发展的路子。促进一部分农民转入二、三产业开拓生产门路，一部分农民就地当农业工人，使农民既有承包土地转让好处，又能根据自己能力开拓就业。

另外，还要按照建立与现代农业发展相适应的新型农业双层经营体制的方向，深化农村供销社和信用社的改革。把农村供销合作社改革成为农业产供销合作联合社和农民专业合作社的联合社，帮助指导农民专业合作社进行产品销售、技术培训、商标制定、广告宣传、市场开拓、法律援助等。也要允许有条件的农民专业合作组织和改制后的供销社开展合作信用保险业务，参股和兴办农业合作银行。农村信用社改革要坚持合作制的方向不变，不应该急于把信用社改成股份制的民营银行。要促进现有的供销合作社、信用社与专业合作社进行有效整合，成为农民自我服务、走向全国和世界市场的最重要的组织载体。

2、深化农业科技体制改革，致力于建立农科教、产学研一体化的新型农技推广体系。要进一步改革农技推广体制与体系，对涉农院校、农业科研机构与地方政府部门的农技推广组织进行有效的力量整合，形成政府指导下以农民专业合作社为载体、“农科教”相结合、“产学研”一体化的农技推广体制与体系，建立专业化和区域性的综合农技推广服务中心和现代农业示范与辐射基地。同时促进政事分开，各级行政部门的技术推广任务、项目经费要相应地整合到新的农业科研推广体系中去，使科研经费真正集中用于农业科技。

3、深化农产品流通体制改革，致力于形成开放、统一、高效的农产品市场物流体系和农业地区分工协作机制。要坚持农业区域化与市场化的方向，无论是粮棉油等重要农产品还是其它农产品，都要坚持放开生产经营和流通，都要让农民自主安排生产、自由出售农产品。同时，为了保障国家安全，政府应制定优惠政策，建立粮、油等主产基地和产业带，鼓励专业合作社生产国家安全需要的粮油农产品。国家要鼓励产销两地开展对接，达到产地积极生产，销地积极收购，确保粮油安全。要积极引导社会力量参与农业专业合作社开展跨区域的农业产业化经营，提高全国的农业综合生产能力和农业开发能力，促进欠发达地区农民增收致富、安居乐业。国家财政要致力于建设和培育全国统一、开放、高效、多层次的农产品市场和物流网络。要坚决开通常年性、全国性地开通鲜活农产品的免费绿色通道，加快农产品流通基础设施建设和市场体系建设。要建立农资价格与农产品价格挂钩的价格调控机制，使国家政策性补助真正落到农民腰包。

4、深化农业行政管理体制改革，致力于建立贸工农一体化的行政管理机构和支农政策体系。要按照农林牧副渔、产加销、贸工农一体化管理的要求，整合现有的涉农行政机构，充分发挥其行政效能。近年来各级政府农业投入很多，但投入机制还不健全，投入分散、效率不高、农民实惠不多。建议尽快建立完善经常性的公平投入机制和突发性问题应对机制相结合的投入体制，以法律法规保障农业的基础地位和有效投入，同时又要充分发挥市场机制的激励作用，形成多种形式、多种途径的“以工促农、以城带乡”的长效机制。同时，应进一步取消集体林育林基金和更新改造资金的征收，减轻或减免农产品流通和加工环节的税收。农资企业也应该实行扶持和低税的政策。同时要全面建立农业政策性贷款和政策性保险制度。最可行的办法是，一是由农村信用社来承担此责任。二是国家控股为主的银行必须有一段额度给农业贷款，国家给与一定的风险补偿政策，作为不良资产核销。

建立工业反哺农业、城市带动农村的有效机制和途径。最重要的是要解决好农业劳动力向工业、城市转移就业和资金向农业转移的问题。要按照发展农业必须减少农民、转移农民、提高农民的要求，加快减少农业劳动者的数量，提高农业劳动者的素质。各级政府要创造条件，让进城农民安居乐业。要下决心改革户籍管理制度，让农民获得自由迁徙权利，平等享受公民待遇。同时，要把发展乡镇企业、民营经济和小城镇放在更加突出的位置，搞好中心镇建设规划和乡镇企业功能区的规划，让他们成为转移农村劳动力和农村人口的有效载体。要大力推进在城镇建设经济实用房和廉租房，鼓励农户全家搬迁到中小城镇安居乐业。另一方面要抓好中心村的规划建设，促进零星村向中心村集聚，发展多种经营的特色村域经济。要协调好城市与村镇规划，有条件的地方政府应补助农民改善住宅条件，解决他们世代以求的愿望。政府通过工业城市发展新增的财力和土地出让金的很大一部分要用于现代农业和新农村建设的投入。

（二）深化非农建设用地制度改革

要按照建立城市化与新农村建设双轮驱动机制的要求，把深化非农建设用地制度的改革与推进农民市民化进程紧密结合起来。

1、深化征地制度改革。这项改革的目标，是要进一步规范地方政府行为，促进土地节约利用、集约利用和依法使用；要保障农民对土地的合法权益，促进土地的永续利用和土地增值惠及当地百姓。具体改革思路是：一是改变地方政府卖地财政的状况，遏制卖地增收的冲动。地方政府要退出直接的征地环节，由土地管理部门建立专门的征地机构和建设用地市场，建设用地买卖双方直接进入市场进行交易，涉及到征用农地的必须按项目进行农地转用和征用的计划审批，征地补偿价格要落实区片综合价，在同一区域内不管什么用途，都要按相同的区片综合价定价。定价的基本原则是让农民共享农地转用增值的利益，提高对农民的补偿标准，为失地农民搞好基本养老保障。对所有征地，都要实行农民代表参与的公开招标出让。其次，落实中央提出的国家土地出让金收益主要用于农村的政策，使土地出让金收益成为社会主义新农村建设的重要资金来源。中央要明确土地出让金收益应包括农业用地转为非农建设用地、工业用地的招标出让和工业用地转为商业用地的增值收益，并明确规定偏农的分配比例，并且要建立专项制度进行专门的检查监督。再次，开征土地占用税和物业税，并明确主要用于解决“三农”问题。这些税种的开征既有利于节约土地，有利于经济健康发展，也有利于社会稳定。

2、深化农村非农建设用地制度改革。要抓紧制定农民集体所有的非农建设用地市场化开发利用的政策和法规。在服从政府村镇建设规划和依法办理农地转用审批手续的前提下，要允许农民集体经济组织在村镇范围内、市场化开发利用非农建设用地，发展农村二三产业和集体物业经济，并明确集体所有土地上的所有房产设施都可以核发与国有土地上的房产设施一样的权证，一样可以抵押和买卖，为社会主义集体经济发展开辟一条有效的发展途径。特别是在城中村和城郊村，应允许其利用村庄建设用地建设多层高层的民工公寓，这实际上是建造集体的廉租房，既可解决农民工在城镇安居的问题，又可以为失地农民创造物业管理的就业机会。我们应该从巩固党在农村基层政权、增强集体经济组织从事乡村社区服务事业实力、开拓农民就业门路的政治高度，来推进这项改革，支持社会主义集体经济的发展。

3、深化农民宅基地制度改革。目前农民宅基地制度存在若干问题：一是土地管理法对农户宅基地只简单地规定了“一户一宅”的基本原则，农户的宅基地不能异地置换，选址往往局限于自然村或村民小组，导致村庄农宅零星分散、杂乱无章；对“一户一宅”折旧建新标准缺乏明确界定，导致老宅不拆新房乱建。二是农民建在集体所有的宅基地上的住宅没有完整的产权，不发房地产证，不能自主买卖、抵押，变成不可交易的“死产”。三是一些已经在城镇务工经商和安居乐业的农民不肯放弃无偿宅基地的权利，继续在农村建房，造成财产闲置和土地浪费，不能达到城镇建设用地增加与农村建设用地减少相协调的政策目的。四是农村建房中存在腐败行为。有权有势有钱人在农村乱建豪宅，乱占农民土地，造成极坏影响。针对这些问题，第一，要对物权法中的有关规定做出修改，应该明确农民建在宅基地上的住房应该有同市民私宅同样的财产权利，核发房地产权证，允许自主买卖和银行抵押。超过规定面积的应加重土地占用税。第二，建议国家明确农户宅基地指标可以在镇域或县域范围内有偿折价和异地置换使用，即符合“一户一宅”新建住宅条件的农民可以带宅基地指标到相关部门办理异地建房手续，有条件的农户也可带宅基地指标到县城或中心镇换购一套经济适用房。政府要把这些进城农民的住房建设纳入当地经济适用房的建设规划，这样做既能节约和集约利用土地，又能促进有条件的农民到城镇安居乐业，真正减少农村人口从而减少农村建设用地，减少农民无效建房投资，推动城镇化的健康发展。第三，抓紧改革农村宅基地使用制度。在农民“一户一宅”基本实现的今天，可以也应该对“一户一宅”无偿使用、无限期分配宅基地的政策作一历史性了结。明确公布今后一律不再安排无偿的宅基地，同时放开农民住宅的自由买卖和抵押，使农民获得对房产完整的财产权利。

（三）深化农民就业和收入分配制度改革

1、以保障农民工的劳动权益为重点，推进统筹城乡劳动就业和分配制度改革。目前，两亿多农民工已经成为工人阶级的新生力量，产业工人的主体。我们要从保障农民工的权益的实际出发，推进整体劳动就业制度、户籍制度和国民收入分配制度的改革。具体来说，一是严格执行劳动法和劳动合同法。特别是要落实好农民工依法享受企业职工基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和女工生育保险的制度。要适应农民工区域流动性大的特点，抓紧改革企业职工社会保障制度，建立全国统一的个人账户，使农民工基本养老保险、医疗保险可以在全国各地对接。二是针对最低工资标准由地方政府制定而地方政府又因为招商引资的恶性竞争不愿意主动提高最低工资标准的实际，建议国家修改最低工资制度的规定，工资水平应与国家经济发展水平同步提高，并与当地消费水平挂钩。要按照东部地区、中部地区和西部地区等分类，提出各地所有企业和雇主都必须严格执行的地区最低工资标准，并且做到几年提高一次，从根本上改变农民工工资长期不涨的状况。要充分发挥工会在保障农民工合法权益中的作用，总结推广浙江温岭市行业工会建立工资协商制度的做法，建立劳资双方协商确定工资水平的制度，建立和谐的劳资关系。三是切实解决进城农民工的居住问题和子女上学问题。地方政府应该把外来农民工的居住纳入廉租房的建设规划。要允许和鼓励城中村改造中利用集体非农建设用地建造民工公寓。四是建立覆盖城乡的劳动就业服务体系，把劳动就业服务网络延伸到农村。鼓励企业招收农民工，凡是对招收农民工占企业职工人数比例越高、对农民工福利保障搞的好的企业，越要实行税收减免的优惠政策，做到政府财政所得让一块、企业利润让一块，让农民工的收入福利高一些，这也是调整国民收入分配很重要的途径。

2、深化公共服务体制改革，切实保障农民享受公民的福利权益。要抓紧调整国民收入的二次分配，下决心纠正公共财政上的城市偏向，真正落实好财政新增的公共基础建设和教育、卫生、文化社会事业资金主要用于农村的方针政策，切实改善农村社会事业落后和公共服务缺失的状况。一是要解决好农村教育落后的问题。把改善农村教育条件，让农民子女上得起学、上得好学作为培育新农民、建设新农村的关键来抓。为培养新一代有知识的现代农民，对农林大中专院校中农业技术类专业的学生一律免收学杂费，鼓励他们成为中国新一代的农业生产经营者。二是要切实解决好农民看不起病的问题。国家应该下决心完善新型农村合作医疗制度，同时尽快建立统一的、覆盖城乡居民的医疗保障制度。既要解决农民大病住院医疗问题，又要解决小病也能治和加强疾病预防问题。乡镇卫生院要承担起农村公共医疗服务中心的职责，并与县级医院连锁；每个行政村应该有一家对口乡镇卫生院统一管理的村卫生室，配备好全科医生，医务人员国家统包。要建立医疗救助资金，对得大病的困难家庭交不足自费部分的再进行救济补助。三是要采取多种有效办法，解决好农民养老难的问题。可以采取分类解决的办法，对农民工要全面纳入企业职工养老体系，同时完善失地农民的基本养老保障制度；要全面建立城乡全覆盖的最低生活保障金制度；要积极探索建立个人养老储蓄与政府配套补助相结合的农业劳动者的养老储蓄金制度。四是政府要切实承担起农村基础设施投资建设和农村社区公共管理费用开支的职责，提供农村道路交通、供水供电、环境卫生、社区治安、救助救济等资金。同时，要进一步探索乡村社区自身对社区性公共品供给的途径和措施。

3、以发展社会慈善事业和开展全社会的扶贫济困为重点，调整国民收入的三次分配。从现在的实际看，30年的改革已使一部分地区、一部分人先富了起来，但地区之间、阶层之间的收入差距的扩大问题，低收入群众的生活困难问题，已经成为影响社会和谐发展的重大问题和隐患。现在是到了倡导先富带后富的时候了。要改进慈善捐款的筹款和使用方法，使慈善捐款更多地用于低收入群体，低能力、残疾人群体和欠发达地区的贫困乡村。特别要倡导先富起来的共产党员和企业家同穷村户挂钩，做到先富带后富、共同奔小康。

（四）深化政府管理体制改革

要按照以人为本、以民为先的理念，统筹城乡经济社会发展的方略和建设服务政府、法治政府、责任政府和清廉政府的要求，进一步改革政府的行政管理体制，切实转变政府的管理职能，建设服务型政府，强化服务“三农”的功能。政府工作的重心要从偏重于经济发展转到改善民生、维护社会公正与和谐稳定上。

1、强化政府服务功能。政府部门的管理和服务应该实行免费服务，要在农业进入免税时代的同时，让政府的服务管理进入免费时代。也就是说，凡是与政府行政管理部门向公民和企业提供的各类行政审批和各类证件的发放，都应该免收成本费和服务费，诸如结婚证、房地产证、居民身份证、企业登记证、税务登记证、企业安全证、卫生防疫证、职业资格证等应该免收成本费。这些成本应该在公共财政中开支，这样做可以对行业不正之风，减轻农民、市民和企业负担起到釜底抽薪的作用，真正树立服务型、清廉政府的形象。

2、推进省直管市、县体制改革。从浙江的实践来看，省直管县的财政体制对县域经济发展起到了很好的促进作用。下一步的改革是取消市管县，全面实现省直管县的体制；县级要扩大中心镇的权限，赋予中心镇县级的管理权限，使县一级和中心镇能够更多地承担经济社会发展的任务和改善民生的职责。

3、深化干部制度改革。真正转变政府的职能，有赖于干部政绩考核体系和干部任用制度的改革。要把改善民生作为主要的政绩，要把公共服务作为主要的职能，要把农业是否发展、农民是否增收、农村是否稳定进步作为考核县乡（镇）干部政绩的重要依据。

（五）深化农村基层政治体制改革

这项改革的总体方向是扩大农村基层民主，巩固基层政权，切实保障农民当家作主的政治权益，维护社会公正与和谐稳定。

1、深化农村综合改革。从实际情况来看，可以把乡镇分成两类，一类是人口比较多、二三产业比较发达、经济实力比较雄厚，已成为区域生产力和人口集聚中心的中心镇，另一类是一般乡镇。对于中心镇，应该赋予其更完整的政府功能，更完整的一级财政，使其具备小城市的发展建设和管理功能。对于一般的乡镇，特别是欠发达地区的小乡镇，可以改为县委县政府的派出机构、建立乡公所，财政收支可以由县直管，并明确乡公所的主要功能是公共服务和社会管理。

对乡镇干部的年轻化不能搞一刀切。目前农村50岁的干部就退居二线的做法，消极因素很多，既造成人浮于事，又使第一线缺乏经验丰富的干部。因此，乡镇干部一定要做到老中青结合，特别是要注意发挥经验丰富的中年壮年干部的作用。要积极探索乡镇一级完善社会主义民主制度的途径，实行乡镇党委书记民议、民推、党选，乡镇长直选和乡人大代表对乡镇政府的行政、财政等依法监督。

2、扩大农村基层民主。深入开支农村党的建设“三级联创”活动、先锋工程、领头雁工程，更好地发挥农村基层党组织的领导核心作用和广大党员的先锋模范作用。要从巩固农村执政基础的高度，重视发展壮大村级集体经济，积极推进社区股份合作制改革，探索农村社区集体经济新的实现形式。要适应城乡一体化的发展进程，积极探索农村社区建设的新思路，不断总结社区管理的新经验。------------------

[1] 本研究同时得到国家社科基金重大项目：解决中国“三农”问题的理论、思路与对策研究（04ZD012）的资助。[2] 浙江省原常务副省长。

[3] 浙江省原农办副主任、浙江大学中国农村发展研究院（CARD）客座教授。[4] 浙江大学中国农村发展研究院（CARD）院长、教授。

第四篇：农村改革六十年的回顾与展望

农村改革六十年的回顾与展望

摘要：家庭经济单元内部消费需求多样性和生产供给单一性矛盾的外化解决，推动了生产专业化、催生了农村经济市场化，形成了市场和生产一体化的新型经济形式，从市场与生产结合、构建双向稳定机制、奠定宏观调控机制基础和再造农业集体化等方面，实现了农村经济发展的突破。现实提出的发展适度规模经营，既是再度突破的必然，又是必须统筹推动、稳步发展的系统工程。

关键词：农村；专业化；集体化

农业兴、天下盛，农业动、天下震是中国经济运动刚性规律的一般现象形态。新中国经济史上，农村生产关系具体形式选择确当与否产生连锁反应，农业“兴”、“动”引发全局经济“盛”、“震”现象反复规律性发生的教训至深。人们对生产关系一定要适合生产力性质规律耳熟能详，农村生产关系如何达到与生产力适合？既是历来政治家关注的焦点，学问家长期探索而难得其解之迷，又是农民驾轻就熟之路。以集体化改造小农是马克思、恩格斯的一贯思想和中共的一贯方针，以中共十一届三中全会为界，农村生产关系选择呈现政治强制集体化和农民自然选择思路和实践都不相同的发展阶段。回顾新中国农村生产关系变革，反思农村 经济改革前沿的创新和发展道路突破，正视当前农村经济组织形式正在进行的升级，对于提高践行科学发展观的自觉性，掌握指导新农村建设的主动权大有裨益。

一、家庭承包制面对挑战的创新

总结失误教训的正确论断

把握生产关系选择生产力的总体趋势，是作为社会中心的政府最重要的职能之一。但实践中，政府对农村生产关系具体形式适合生产力准确“度”的把握，却相去农民甚远。农民以生产关系具体形式为实现生产活动的载体，时刻都在直接体验生产关系是否适合生产力，并且能够根据工具和劳动对象的实际，自动组合和配置资源，选择生产组织和管理形式，即自然而然地创造出适合生产力的生产关系具体形式。毋庸证明，生产力对于生产关系天然存在自动选择机制。《关于建国以来党的若干历史问题的决议》深刻指出：“社会主义生产关系并不存在一套固定的模式。我们的任务是根据生产力发展的要求，在每一个阶段上创造出与之相适应的社会主义生产关系的具体形式。”这是总结新中国生产关系曲折发展历史经验提炼而成的经济指导思想。基于指导思想的历史矫正，家庭联产承包得以成为农村基本经营制度。实行家庭承包制后相当一段时期内，集体经营层次又名存实亡，大批单家独户经营的农民长期难于摆脱贫困。目前在家庭承包经营基础上建设的农民经济合作组织，正是尊重广大 农民自觉选择和创造，生产力自动选择生产关系自然经济运动趋向集体化的实现形式。

农村生产关系创新的机理透视

马克思根据社会细胞内部矛盾运动规定社会发展趋向原理，从剖析社会细胞商品入手，揭示了资本主义发生、发展和灭亡的必然趋势。中国社会最常见、最普遍的现象——社会细胞，是农村家庭经济单元。经济社会最深层次的消费和生产矛盾，在农村家庭经济单元内部，具体现象为消费需求多样性和生产供给单一性矛盾。人民公社体制下，家庭经济单元生产功能的主要部分因为通过“队”的形式取代、实现而萎缩于自留地的范围，多样性消费需求也主要通过“队”直接分配主要消费品化解。所以，生产供给和消费需求矛盾由于政治强制外部支持，在双向低层次水平上维持平衡。但多样性消费需求作为永恒的动力压而不逝，普遍现象为“资本主义自发势力倾向”，只是在全方位的政治强制下呈隐形蓄积、伺机待发之势。此乃实行家庭承包制前农村生产力选择生产关系动态运动暂时定格之基本状态。

家庭承包经营制度下，家庭重新成为生产功能和消费功能统一的经济单元，消费需求多样性和生产供给单一性矛盾不可避免的成为家庭经济单元必须直面和解决的现实，不断增长的消费需求驱使农民自发参与市场交换以满足多样性消费需求。农民参与市场交换，迅速对专业化生产提高劳动 生产率的优势形成非理论的实践认识，自觉推动家庭经营从“小而全”向一业为主的专业化转变。但家庭经济单元生产专业化程度与提高劳动生产率成正比、与满足消费多样性需求成反比，此辨证运动，推动消费需求多样性和生产供给单一性矛盾发生连锁反应，激化到必须通过市场交换外化解决。农村社会细胞普遍参与市场交换而“化”，自然而然地推动农村经济摆脱自然经济旧辄，转轨市场化和社会化。但家庭经济单元“入市”，如同“驾片帆小舟闯汪洋大海”，受市场骇浪冲击和远洋巨轮挤压倾覆的概率极高。规律既存在于实践，又是实践的指南。农民对集体生产力大于个体生产力原理同样有着非理论而直观的认识。面对“入市”进则兴、退则衰“入市难”的挑战，农民自发选择走联合经营的道路。

破解“入市难”挑战的实践创新

家庭经济单元从被动到主动、从自发到自觉联合经营应对“入市难”，历经专业户、专业村和商品基地，形成“户”、“片”、“带”有机组合的规模化商品生产格局。其间，应运而生的公司等经济实体，居于链接市场和生产中枢，一头连接市场，拿回供货订单；另一头与覆盖范围的农户签订购销合同，组织农户生产，事实上形成以经济实体为核心的新型农村经济合作形式。其形如蝴蝶，经济实体如蝶身，市场需求和农户生产如两翼。冠名蝶型经济形式比较恰当。

二、农村经济发展道路的突破

蝶型经济形式在极为广阔的层面上，实现了农村经济发展的诸多突破。

开拓农村基本经营制度稳定和发展创新和谐共荣道路

家庭承包制下的家庭经营形式，是广大农民守可保基本生活，进可创新发展的基础，与现实生产力大体相适应而具有长期稳定的必然性和必要性。同时，在现实经济生活中，凡家庭经营向市场经济转轨早、且转轨成功的地方，农民收入水平提高和经济社会发展就快；反之，亦然。事实显示，农村基本经营制度稳定和创新，是实现农村经济社会进一步发展绕不过去的两难选择。所以，创造既能实现农村基本经营制度稳定、又适应发展要求的生产关系具体形式，乃是推进社会主义市场经济和社会主义新农村建设的关键所在。新型农民经济合作组织形式既以家庭经营为基础，又以保证产品销路的订单为纽带，通过入户的系列化技术指导引导和资金支持等途径，组合家庭小生产进入规模化商品生产经营序列，实现家庭承包制稳定和组织化有机结合，在几无震荡之下完成农村生产经营从分散向社会化生产组合的转变，破解了稳定和发展二律背反难题。参照资本主义发展初期“羊吃人”腥风血雨的小农经济强制改造史，则更可见家庭承包经营无震荡完成从分散生产向社会化生产组合的转变，对开辟小农经济社会化改造道路的创造性意义。

奠定构建生产和市场双向稳定机制的基础

虽然农村生产和市场需求双方都有内在的稳定要求，但由于融会和统筹双方稳定要求的机制缺失，双方的稳定要求事实上长期处于割裂和各自为政甚至对立状态。供求平衡主要通过付出巨大代价的生产和市场大起大落途径被动实现。蝶型经济形式将市场需求和农村生产统一于一体，使双方的稳定要求构成“福兮祸所倚、祸兮福所倚”互动的利益共同体，各自稳定的要求在对方稳定的基础之上实现，构成互为前提的对立统一辨证运动系统，既在沟通产销层次上奠定市场和生产双向辨证稳定的基础，又建造了实现双向稳定的机制架构。尤其值得重视的是，蝶型经济形式按订单组织有计划的商品生产，使其覆盖范围的农户生产进入销售安全保障系统，在解除农产品销售难后顾之忧的同时，不仅在极其广阔的层面上形成生产稳定进而支持市场辨证稳定的基础，为普遍构造生产和市场双向稳定的良性循环机制，提供了极具现实指导意义的模式，而且为推动社会主义经济计划与市场结合理论的发展，提供了实践支持。

完善和延伸宏观调控系统

面对实行家庭联产承包制和市场化条件下的农村经济，国家宏观调控的对象主体分散成为千家万户，有效抑制农户短期行为冲击的载体部分缺失，调控措施难以进村入户，以致调控目标屡屡失灵。蝶型经济形式中的“龙头”，通过市 场订单与农户签订产销合同，变“看不见的手”成为“看得见、抓得牢的手”，在其覆盖范围借助共同利益驱动和法律保护，与农户之间实际形成密切的调控和被调控主、客体关系。又依托组织化程度高的优势，规模化推行科学技术，经营效益一般远远高于农户各自为政的经营效益，农民为比较利益驱动摒弃传统经营方式，所以能够有效抑制农民自发的短期行为。蝶型经济形式中经济实体和农户之间确定的调控主、客体关系，使农村经营主体由千家万户集中成为相对集中的经济合作组织，从而使国家宏观调控农村经济的对象，从“散沙”聚合成为“集成块”而直面范围大大缩小，并借助蝶型经济形式具有的调控机制，弥补国家宏观调控进村入户的缺失部分，事实上构成政府-经合组织-农户式农村经济调控框架雏形，使国家宏观调控延伸、达到进村入户，从而提高宏观调控政策到位率，达到覆盖农村经济末梢——农户的生产经营，国家宏观调控成为更完善的体系。

拓宽农业集体化的发展道路

但实行家庭承包制后，实现农村集体化的依托何在，路在何方？新型经济合作组织形式如下。

第一，将各自为政的经济单元组合成为小农户、大生产社会化经济的有机组成部分，在以户为基本经济单位基础上创造出了新型集体经济构造。

第二，将分散的家庭经营组合、纳入产销一体化序列，进行有计划生产形成形散实合的生产经营，使得社会再生产的基础层次事实上进入集体化序列，无疑是实现农业集体化新型模式，从而拓开了农业集体化的新途径。

第三，大规模的专业化商品生产经营发展，催生农村经济内部分工快速发生，各种类型的专业化组织和专业协会普遍产生并稳步协调发展，从各个专门方面推动农村经济发展的合力，形成专业化生产发展推动分工，分工促进联合的良性辨证循环。

第四，组合家庭小农生产成为大规模商品生产形成的集体生产力，产生“1+1＞2”的推动农村社会层次全面提升乘数效应。随着经济实力增强，公益事业建设在“民营”层面范围实现了突破性进展，不仅发达地区而且欠发达地区，相当批量的农村出现了“旧貌换新颜”的历史性变化，使农业集体化重新崛起于存亡危急之际，实现了否定之否定发展。也证实了邓小平早在包产到户初发的预见：只要生产发展了，农村的分工和商品经济发展了，低水平的集体化就会发展到高水平的集体化，集体经济不巩固的也会巩固起来。

综上所述，选择和创造生产关系具体形式，首先是现实的经济运动。农民既是生产力中最活跃的因素，又直接置身于生产关系具体形式之中，所以最先知道生产力与生产关系适应与否，实验地创造出适应生产力要求的生产关系具体形式。长期困惑政要和学问家们的历史性难题，已被农民破解 了，实现了农村经济发展道路多方面的重大突破。但是，应当清醒地看到，农村经济已经实现的重大突破，主要集中在发展的前沿板块，农村经济存在的器质性问题——农民收入水平低，并没有普遍的根本解决。世界发达板块的经济实践证明，我国近30年来农村生产关系的创造和发展道路的拓开，确实铸就了继续前进的机制载体，但是随着国民经济层次的整体提升，使农村经济组织原本早就存在的挑战，变得更加严峻。农村经济组织形式再度洗牌，实现新的突破，业已成为现实存在的势所必然。

三、发展适度规模经营势所必然

近30年来的实践反复证明，发展规模经营是推动农民致富的有效途径。

现实呼唤规模经营

目前，在我国耕地的保有量目标18亿亩，农户大约2.4亿多万户，每户平均耕作面积大约7亩情况下，基于粮食种植业低投入、高产出的基础，再加国家免税减费等惠农政策的支持，在无特大灾害情况下，维持温饱当无所虞。但户均经营7亩耕地维持温饱，既非广大农民之所愿，又非改变农民收入低现状革命性变革的最佳选择，更非建设社会主义新农村既定目标。而且在全局经济出现不测之时，比如扩大内需，拉动消费，很难有所作为。现实迫切要求对农村经济经营规模形式进行适度调整，组织规模化经营。世界人口密度 最大国家之一的以色列，早已普遍地实现农业经营规模化，近30年来我国不少地方农业规模化经营稳步快速发展的事实，都证明发展农业规模化经营是必须的、可能的和可行的。毛泽东早在1943年就透视指出：“一个处在封建社会的被剥削的农民家庭，一家三口、四口乃至七口、八口，只靠一个劳动力生产的事是很普遍的，这样的一家，不但要维持自己的生活，而且要付出百分制之五十至八十的租税给他人”。据对我国河西灌溉农业区的调查，在使用架子车等手工劳动工具条件下，每个农业劳动力足可承担经营15亩耕地的作业量。每个劳动力经营15亩耕地的农业小型规模经营，在国内不少地方已经成为了事实，且类似“点”、“片”在国内分布很广。事实说明，发展类似规模经营，并非天方夜潭。但根本改变“家家都种田、户户小而全，温饱不困难、富裕差得远”，则必须统筹发展规模经营，使粮食种植业成为提高农民收入水平最可靠的途径。

适度规模经营“度”的两大边界限制

发展适度规模经营势所必然，前景十分诱人，但发展适度规模经营的“度”，存在严格的两大边界限制：

1、农村人口离开耕地转移的限制

假如，每个劳动力经营15亩耕地作为适度规模经营最低“度”界限；普遍实行适度规模经营，那么在全国人均1.3亩耕地条件下，就必须有90％的农村人口脱离耕地。这在实 践操作中，几乎是天文数字，至少在相当长时期内显然不具备普遍的现实可行性。显然这是两难的选择。所以，党的十七大报告的提法极其慎重——“有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。”“有条件的地方”和“适度”则是刚性边界，必须极其慎重的加重警示。

2、城市吸纳农村失地人口容量的限制

目前，各类城市都存在就业一员难求现象。但一员难求现象实际只存在没有稳定保障的临时就业领域。凡稳定就业领域，普遍都是，一职难求。一方面数百万大学生不能就业，另一方面大批大学生还在不断拥出校门加入待业行列的事实说明，城市稳定就业领域吸纳自身劳动力都十分困难，大量吸纳农村进城人口的能力十分有限。虽然大学生就业、老城市人口就业和农村进城人口就业存在层次差别，但对城市吸纳农村进城人口的能力，不能估计过高。近年来我国土地征用规模达到了每年300万亩。按人均征地1亩地推算，每年大约有300万失地农民。各地普遍采取征地后一次性支付补偿金的方式，然后让农民自谋职业。大量农村失地人口进城、不能稳定就业而实际游离于城市，必将成为社会不稳定的巨大隐患。将会引发多方面的严重后果。XX年发生的巴黎骚乱就是警示。

3、拓开适度规模经营的前景

发展规模经营边界限制如此严格，是否前景无望，就此 止步？答案是：发展艰难、前途广阔。

从户籍管理的角度来看，中国的农村人口现在有9.4亿。从现实的居住地统计，农村的农民大概是7.5亿左右。而现实真正长期留守农村的人口，大约有2亿农民由于劳动就业的流动以及行政区域的变化，实际上已经不在农村了，这种发展趋势目前还在继续。

城镇化水平提高加大吸纳劳动力的能力。我国城镇化水平1990年为26．4％，XX年为36．1％，XX年为41．8％，XX年至XX年期间城市化水平年均提高1.4个百分点。城镇化水平每提高1个百分点，农村劳动力转移规模约为1000万左右。发展城镇化是既定的国策，将加快农村人口离土离乡，带动农村规模经营发展。

随着农村产业结构升级换代进程加快，农村产业吸纳劳动力的能力大幅度提高。比如，经营1亩粮田需要18工日，经营1亩果园需要80工日，经营1亩日光温棚蔬菜需要150工日，用工量分别提高340％和730％。早在10年前，目前，许多农村产业结构升级换代发展快的地方，已经出现了较大面积的“雇工难”现象。目前，这种现象的存在范围正在稳步扩大，吸纳农村劳动力的前景比较广阔。

综上所述，农业规模经营展所现出的综合发展态势，已经提供宏观决策依据的实践基础。

四、结论

近60年来，我国农村生产关系具体形式选择与改造小农经济紧密相连，历经曲折的发展历程，尤其农业集体化的发展更是经过大起大落后，创出了农民自愿选择、政府正确引导、平稳快速发展和农业规模经营前景广阔的道路。历史唯物论不仅仅是理论，而且是实实在在的运动。人民群众不仅是革命运动的主体，而且是生产力选择生产关系具体形式经济运动的主体。树立坚定的唯物史观，尊重人民群众的选择，支持其实践中的创造，农村经济社会实现更好更快发展，是完全可能的。这是新中国农村经济改革60年最深刻的教训和最重要的经验。

第五篇：中国对非经济政策的回顾与思考

中国对非经济政策的回顾与思考

张宏明

新中国与非洲国家的经济关系始于1950年，而半个多世纪以来中非经济关系的发展历程，以中国改革开放为界，大致可分为两个时期，既体现了中国对非经济政策的连续性，亦显示出鲜明的时代特征。

一、中非经济关系的建立与发展

新中国成立至改革开放的30年间，是中非经济合作关系的建立、发展时期。这一时期中国发展与非洲国家的关系，首先不是出于经济考虑，而是基于政治道义和外交需要。这一时期中非经济关系多属于“非经济行为”，其特点是：社会制度或意识形态取向的同异在一定程度上决定了国家关系的亲疏；经济利益服从并服务于政治、外交需要；经济关系局限于双边和官方，其中又以中国单方面援助为主，双边贸易为辅；合作领域狭窄，合作形式单一。

1949年9月通过的《共同纲领》确定的平等互利原则，是中国发展对外经济关系的指导思想，也是中国发展与非洲国家经济关系的政策依据。这一指导思想在“和平共处五项原则”和新中国第一部宪法（1954年）中均得到体现。20世纪50年代，中国出于自身安全利益和意识形态考虑，实行与苏联结盟和向社会主义阵营“一边倒”的外交政策。作为中国外交战略的延伸，这一时 1 期的中国对非经济政策亦带有浓厚的政治色彩，中国始终把对非经济援助作为履行国际主义义务的重要内容。在整个50年代，由于大多数非洲国家尚未独立，因此中非经济合作还主要局限于几个国家，合作方式也较单一，“平等互利”主要表现为中国支持非洲的民族独立运动及捍卫非洲新生国家的独立和主权；而获得独立的非洲国家在外交上承认和支持中国。

进入60年代，随着越来越多的非洲国家相继挣脱殖民枷锁，为帮助非洲国家发展民族经济和巩固政治独立，中国政府于1963年12月和1964年1月先后提出《中国对阿拉伯国家和非洲国家的五项原则》及《中国对外援助的八项原则》，上述原则与中国在50年代奉行的政策一脉相承。60年代的中非经济合作基本上延续了50年代的做法，中国依旧把亚非拉国家作为反帝、反殖的基本力量。这一时期，中国还在自身经济十分困难的情况下，向非洲国家提供了大量无私的经济援助。

70年代是中非经济合作蓬勃发展的阶段。在中国对非洲国家经济援助方面，不仅受援国的数目增多，且援助规模与领域不断扩大。这主要得益于中国外交战略的调整,以及中国恢复联合国合法席位后国际处境大为改观。这一时期与中国建交的非洲国家数量迅速增加，这无疑为中非经济合作关系的发展奠定了良好的政治基础。截至1979年，与中国签订经济技术合作协定的非洲国家达到44个。

在中非经济合作的前30年，中国对非经济政策保持了明显的 2 连续性。中国的经济援助对非洲国家争取和巩固政治独立、维护国家主权、发展民族经济起到了积极作用。中国自身亦获益匪浅：首先，中国真诚、无私的援助赢得了非洲国家政府和人民的普遍赞誉，为日后经济关系的发展打下了坚实的政治基础；其二，锻炼和培养了一支从事国际经济合作事业的队伍，为日后中非经济合作关系的发展积累了宝贵经验；其三，增进了中国与非洲国家之间的了解和信任，拓展了中国在非洲的外交空间和政治影响；其四，配合了中国外交的开展，对打破帝国主义孤立中国的企图、改善中国的国际处境、提高中国的国际地位起到了积极作用。

勿庸讳言，这一时期的中非经济关系也存在一些问题：其一，中国外交在非洲曾出现过“以美划线”和“以苏划线”的现象，给中非关系带来一些负面影响，也连带影响到中非经济关系的顺利发展；其二，由于未按经济规律办事，部分援建项目效益欠佳，难以为继，甚至亏损倒闭；其三，随着非洲受援国数量的增加，中国援外资金与国内建设资金之间的矛盾日益尖锐，大大超出了中国的承受能力。简言之，随着形势的变化，中非原有的经济合作从内容到形式都存在一定的局限性，在这种情况下，顺应时势，另辟蹊径，势在必行。

二、中非经济关系的调整、充实和健康发展

改革开放后，中非关系步入了健康、快速发展的轨道。按经济规律和国际惯例办事，特别是互利合作成为中国对非经济政策 3 调整的核心内容。这一时期的中非经济关系又分为调整、充实（20世纪80年代初至90年代中期）和健康、平稳发展（20世纪90年代中期至今）两个阶段。

70年代末至80年代初是中国对非经济政策调整的酝酿期。其间，中国和非洲国家的形势都发生了重大变化：中共十一届三中全会确立了以经济建设为中心、实行改革开放的基本路线，并明确提出在平等互利的基础上积极发展同世界各国的关系，从而为中国调整对非经济政策提供了理论依据。1982年中共十二大对外交政策作出重大调整，外交工作重心开始转向为国内现代化建设服务。在非洲大陆，随着“非殖民化”进程的终结，发展经济成为非洲国家的主要任务。非洲形势的变化，特别是中国对内、对外工作重心的转移，对中非关系产生了直接影响，相对于改革开放以前重视政治利益和外交需要，经济因素在中非关系中的重要性日益凸显。

中国对非政策的调整在经济上主要反映在：中国政府于1983年1月提出了“平等互利，讲求实效，形式多样，共同发展”四项原则，明确了中国与非洲国家在新形势下开展经济合作的方式和目的。“四项原则”的新意在于：其一，与以往以经济援助换取非洲国家政治支持的“互利”相比，更侧重于经济上的互利合作，讲求经济效益；其二，强调“从双方的实际需要和可能条件出发”，这表明中国对非经济援助将量力而行，不会不顾国内建设的需要而盲目扩大对外援助；其三，强调合作形式的多样性，4 逐步由以提供援助为主转变为承包工程、劳务合作和投资等多种形式，合作领域逐步拓展。

需要指出的是，80年代初中国对非经济政策的重新定位是依据时势变化在政策层面进行的调整，这种调整实际上是60年代“八项原则”的延伸和发展。虽然80年代由于中国对非经济援助的减少、非洲经济形势恶化及台湾岛内形势变化，使一些非洲国家与中国关系因台湾问题而处于不稳定状态、但从总体上讲中国对非经济政策的调整是富有成效的。

90年代是中国对非经济政策的充实、完善期。冷战结束后，为了适应时势变化，中国政府针对非洲陆续出台了一系列政策措施。1995年7月提出发展中非经济合作的“四点建议”，其要旨是开展形式多样的互利合作，促进合作主体的多元化。同年10月，国务院召开援外工作会议决定对援外方式进行改革：（1）将过去的政府无息贷款改为具有援助性质的政府优惠贴息贷款；（2）按照国际惯例，推动有竞争力的中国企业和受援国企业就援助项目开展合作；（3）实施以援助和投资带动贸易的战略，以拓展非洲市场。1996年5月提出的发展中非关系的五点原则建议，又特别强调在保持政府间合作的同时大力加强双方企业之间的合作，让企业成为双方合作的主体。1997年，根据中共十五大提出的利用国内外“两种资源、两个市场”的战略方针，中国政府有组织、有步骤地推动国内有实力的企业到非洲投资设厂。

世纪之交，为发展同非洲各国面向21世纪长期稳定的全面合作关系，同时也是为实施“走出去”战略，中国政府又采取了一项新的重大举措——通过启动“中非合作论坛”，在中国与非洲国家之间建立一种多边协商对话机制。同年10月在“中非合作论坛”部长级会议上通过的《中非合作论坛北京宣言》和《中非经济和社会发展合作纲领》成为中非在新世纪开展平等互利合作的行动指南。中国政府作出四项承诺：第一，根据非洲国家的不同情况，继续在力所能及的范围内提供各种援助，随着中国经济发展水平的提高和综合国力的增强，逐步扩大援助规模；第二，减免非洲重债穷国和最不发达国家100亿元人民币债务；第三，设立合资合作专项资金，支持和鼓励有实力、有信誉的中国企业到非洲投资，促进当地经济发展；第四，设立“非洲人力资源开发基金”，逐步扩大基金规模，帮助非洲国家培训各类专业人才等。为贯彻落实中国在论坛上承诺的各项任务，协调行动，全面深化中非经济合作，外经贸部和外交部继2000年11月联合举办“全国对非工作会议”之后，又牵头于12月成立了由21个部门组成的“中非论坛中方后续行动委员会”，从而为后续行动的有效运作提供了组织保证。近年来，为落实2003年12月在埃塞俄比亚召开的中非合作论坛第二届部长级会议上作出的承诺，中国政府又陆续出台了一系列措施:（1）为便利非洲商品进入中国市场，2005年伊始，给予28个非洲国家190个税目的对华出口商品免关税待遇；（2）增加“非洲人力资源开发基金”，为非洲培 6 训1万名各类人才；（3）为鼓励中国公民赴非旅游，给予12个非洲国家“中国公民出国旅游目的地”地位。

进入21世纪，中非经济合作关系步入健康、平稳、全面发展的新阶段。具体表现在：中非经济磋商机制趋于多元化，中国既与30多个非洲国家建立了双边经贸混（联）委会机制，又有“中非合作论坛”多边性质的集体对话机制。中国对非洲的贸易、投资、承包工程和劳务合作都呈现出蓬勃向上的可喜局面：双边贸易持续增长，其特点是中国对非洲的出口增势强劲，出口商品结构优化，技术含量提高；经济援助工作进展顺利，非洲已成为中国实施优惠贷款项目的重点地区；中国在非洲的承包工程和劳务合作发展迅速，利用带资承包工程项目带动出口和劳务输出；对非投资起步良好，中国鼓励有条件的各类所有制企业到非洲投资，以加工装配为主的生产型企业逐步增多。此外，中非双方在人力资源培训、医疗卫生、青年交流、旅游、金融、环保等领域的合作也取得积极成果。

中非经济合作关系的持续、健康发展，既是中国和非洲国家客观形势的变化造成的，也是中国政府充分认识到对非经济工作意义、加强工作力度、适时调整政策等主观努力的结果。首先，中国经济持续高速发展及中国“入世”为中非经济合作的快速发展奠定了重要基础；其二，非洲国家在完成政治体制转轨后，开始致力于振兴经济并以更加积极的姿态参与国际合作，继2001年通过了实现可持续发展的纲领性文件《非洲发展新伙伴计划》 7 之后，2002年非洲联盟的成立标志着非洲国家间的团结、合作已从政治领域向全方位拓展，并将社会、经济发展提上首要日程；其三，也是最重要的一点，中国政府加大对非经济工作的力度，将中非关系提升到战略高度，明确提出做好对非经贸合作工作关系到中国外交总体战略全局，是增强中国国际地位的需要，是充分利用“两种资源、两个市场”，加快中国现代化建设的需要，是遏制台湾当局弹性外交、巩固中国外交阵地的需要。

虽然中非在有些经济问题上的利益诉求并不完全吻合，双方也存在贸易摩擦，但从总体上看，中非关系正在朝着积极务实、全方位和机制化合作的方向发展。2006年1月中国政府发布《中国对非政策文件》,在继往开来的基础上全面规划了新时期加强中非友好合作的方向和重点;4月胡锦涛主席访非又提出“政治上增强互相信任、经济上扩大互利共赢、文化上注重互相借鉴、安全上加强互相合作、国际上密切互相配合”推动中非新型战略伙伴关系发展的五项建议；11月还将在北京召开首次中非首脑会议，相信上述重大举措必将为中非经济合作关系开辟更广阔的前景。

(作者单位:中国社会科学院西亚非洲研究所)(本文刊载于《海外投资与出口信贷》杂志2006年第3期)8